EL CODESARROLLO EN EL ÁREA MEDITERRÁNEA

Migraciones y cooperación para el desarrollo en el Mediterráneo
Associació Salut i Familia. Barcelona 2-4 de junio de 2004
Políticas europeas y espacio euro mediterráneo
en materia de codesarrollo.
Gemma Aubarell / Xavier Aragall.
Institut Europeu de la Mediterrània
Desarrollo, Cooperación e Inmigración
La relación entre inmigración y desarrollo ha tenido una evolución cambiante a lo largo de las
últimas décadas. Si bien durante la década de los setenta a la cooperación al desarrollo ligada a
la política exterior se le sumaron otras formas de cooperación realizadas a partir de la idea de la
ayuda y que actuaban sobre poblaciones y economías concretas en terceros paísesi, durante la
década de los ochenta, paralelamente a la cooperación que establecida entre gobiernos, aparecen
formas de cooperación que priorizan el ámbito local y a instituciones no gubernamentales o
relacionadas con administraciones no centrales, en un proceso que quiere priorizar los proyectos
de “abajo” hacia “arriba”, la cooperación descentralizadaii.
La evolución de la cooperación al desarrollo, vivirá también cambios en referencia al objetivo
de la cooperación, los conceptos de seguridad y humanitarismo, añadirán nuevas dimensiones,
sobretodo la seguridad, como el medio ambiente, las crisis regionales, el tráfico de drogas.
No será hasta los años setenta que las políticas de desarrollo se incorporen en las actuaciones
sobre los movimientos humanos. El capital humano de los inmigrantes pasará a formar parte de
las agendas socioeconómicas. En 1994 con la Conferencia del Cairo se habla claramente del
papel del inmigrante y no únicamente de países emisores o receptores. A finales de los noventa
ya se establece el término de Nuevas economías de migración laboral. Se dará importancia a
que la inmigración se puede gestionar y regular. Dos ideas son claves: importancia de las causas
que favorecen la inmigración y la introducción de la idea de la inmigración temporal en cuanto
que puede ser beneficiosa. Así mismo se valora la estrategia de las remesas en cuanto a
potencial. Nos encontramos por primera vez con la dicotomía de la aplicación de medidas
restrictivas (soberanía) y neo-liberales (a nivel de economías transnacionales).
Ante la perspectiva del contacto humano y económico que necesariamente se da en el contexto
mediterráneo, han sido diversas y variadas, las estrategias que han abordado la difícil ecuación
de la movilidad y el desarrollo en esta región. Efectivamente, el marco de relaciones euro
mediterráneo establecido en 1995, se declara pertinente en su vertiente económica, ya que
propone como finalidad el establecimiento de una zona de libre cambio y la voluntad de
desarrollo compartido es un objetivo declarado. No es así sin embargo en el ámbito de las
migraciones. La fuerza de las cosas nos permite percibir como la constancia de los flujos que se
dan en esta área, en estrecha relación con el desarrollo desigual de la misma, carece de una
respuesta integral más allá de la tolerancia debida a la necesidad económica. Necesidad que en
los últimos años está exigiendo una cierta flexibilidad en el tratamiento del tema migratorio,
más allá de las meras políticas de controliii.
En este contexto, la contradicción entre el establecimiento de una zona de libre acceso
económico y la definición de una frontera impermeable al movimiento de personas, se ha
venido traduciendo inevitablemente en estrategias y actividades que, si bien son parcialmente
positivas para uno u otro actor que las promueve, conllevan disociadas los conceptos de
inmigración y cooperación. Su principal objetivo ha consistido en reconducir la movilidad de
mano de obra; o bien, enfocar el desarrollo como salida. Ambas perspectivas han adolecido de
contemplar al inmigrante desde su vertiente más activa y han obviado, así mismo los límites de
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un desarrollo que no siempre se traduce en paralizar la movilidad. Es necesario considerar los
impactos estructurales a corto y medio plazo del propio desarrollo y también al derecho de
promoción profesional individualmente escogido. Entre las diversas modalidades desde las que
se ha favorecido el binomio cooperación y migración destacamos básicamente a las siguientes.
En primer lugar cabría destacar el favorecimiento de las políticas de retorno, ya sea a través de
simples incentivos o bien incidiendo en las ayudas de interés para el inmigrante en tanto que
actor económico. El fracaso de estas políticas que en los años ochenta y noventa estuvieron en
voga en Europa, aún en sus versiones más abiertas, nos muestra la necesidad de contemplar al
inmigrante en cuanto a una relación constante y no como una foto fija situada al norte o al sur
de la cuencaiv.
Un segundo aspecto ha sido contemplar a los inmigrantes como fuente de ingresos,
significativamente en el ámbito de las remesas que interesa de manera importante a los países
emisores, ya que se convierte en una de las principales fuentes de ingresos. Aunque también
deben contemplarse las transferencias productivas e improductivas, ya que no necesariamente
estos ingresos se derivan hacia la creación de riqueza, y por lo tanto tienen una incidencia
relativa en cuanto al desarrollo a medio y largo plazo.
Otra vía de conexión entre inmigración y desarrollo ha sido el vehicular a las asociaciones de
inmigrantes en programas de desarrollo, en muchos casos local, en sus sociedades de origen.
Entre los aspectos interesantes que tiene en cuenta esta tipología destacaría el reconocimiento
del inmigrante como actor directamente implicado.
Existen, por otro lado, políticas de cooperación elaboradas por los países de acogida en estrecha
relación con las sociedades emisoras de inmigración. En este sentido, destacamos el peligro de
contemplar estas políticas únicamente desde su condición de nuevas estrategias disuasorias del
proceso inmigratorio.
Finalmente, señalamos dos modalidades más que desde su vertiente de desarrollo económico,
tendrían una incidencia clara en la cooperación. Una es la incidencia que el desarrollo
económico, a través entre otras, de las inversiones empresariales en estas zonas. Una segunda,
mucho menos utilizada, es la dimensión intercultural y la importancia de las migraciones en
tanto que vehiculadoras de conocimientos mutuos.
Nuevas dimensiones como la Gobernabilidad (religión, derechos humanos, transformaciones
sociales), el género y la formación van apuntando nuevos campos de actuación par el desarrollo.
Tal y como hemos señalado, estas perspectivas han tenido en cuenta la dimensión cooperación,
desarrollo e inmigración, aunque de manera desigual e incidiendo en actores diversos. Para
contemplar realmente el codesarrollo desde su vertiente de actuación a medio y largo plazo y
sobretodo, en el sentido amplio de lo que significa; enfocar al inmigrante como actor de
desarrollov, cabría una cierta reflexión acerca de los instrumentos, objetivos y principales
actores involucrados.
1.1 Claves de lectura.
1) En primer lugar se impone contemplar la idea de beneficio mutuo. Para que ello sea efectivo
parece necesario que toda estrategia de codesarrollo contemple necesariamente a tres actores, el
país de origen, el de acogida y el propio inmigrante. Cualquier política que obvie la necesidad
de las economías emisoras de transferencias económicas, no es una política real, de la misma
forma que ofrecer estrategias válidas únicamente para favorecer las necesidades económicas de
los países receptores, no serán válidas sin tener en cuenta las consecuencias que ello produce en
las economías de origen. Léase fuga de cerebros por ejemplo. Al mismo tiempo el interés de
políticas únicamente basadas en un interés hacia el individuo, puede no tener consecuencias
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respecto al desarrollo pretendido en sus sociedades de origen. Tal es el caso de incentivos
económicos para el retorno o de las remesas no productivas.
2) La situación de desigualdad del área mediterránea supone asimismo uno de los principales
detonantes que de forma permanente, condicionan la situación de movilidad. Entender que el
área euro mediterránea se encuentra en términos económicos cada vez más polarizada, tiene una
lectura evidente en la necesidad de trabajo y de mejoras de la población del sur. Al mismo
tiempo, las economías del norte establecen unas necesidades de mano de obra que de manera
inminente requieren sistemas de contratación ágiles y adecuados (modalidad contratación
temporal). El establecimiento de reformas económicas estructurales más allá de mejoras a
medio y largo plazo en las economías del sur de la región, puede tener efectos sobre las
economías de los países emisores que incentiven la inmigración.
3) En todo caso, las necesidades de unas y otras regiones, requieren de una percepción diferente
en cuanto a la movilidad. Las personas se mueven por motivos diversos, e inmigrar significa
contemplar diversos itinerarios que contemplan desde la estacionalidad, hasta la voluntad de
sedenterización, pasando por situaciones intermedias en las que un trabajador puede contemplar
la voluntad de establecer su futuro en función de las oportunidades que en uno u otro lugar
pueden establecerse. A todo ello, las respuestas hasta el momento no contemplan esta
complejidad de situaciones, forzando a la irregularidad situaciones que de manera flexible
pueden requerir un tratamiento más abierto y en situación regularizada.
4) Finalmente la idea de contemplar el desarrollo desde su vertiente humana y no meramente
económica, fuerza tener en cuenta en cada proyecto la incidencia real del mismo para la
población implicada.
1.2 Estrategias y tendencias en los nuevos debates sobre codesarrollo.
En un contexto de globalización económica, es posible acelerar la convergencia económica,
promover el desarrollo y reducir los incentivos a emigrar. Pero por si solo, el libre comercio, la
liberalización económica y las inversiones productivas, no son suficientes, se hace necesario
integrar las políticas migratorias, con el fin de promover actuaciones que impulsen las
migraciones como factor de crecimiento y desarrollo económico de las sociedades de partida y
de recepción.
Desde la perspectiva del partenariado euro mediterráneo, el proyecto de integración regional
que éste propone, posibilita que el codesarrollo tenga un impacto económico a nivel regional.
Por ejemplo, los gobiernos de los países receptores pueden apoyar iniciativas dónde las
asociaciones de inmigrantes financien la creación de una infraestructura social y económica que
permita llevar a cabo proyectos de cooperación diseñados por los propios inmigrantes con la
estrecha colaboración de los principales actores del desarrollo en los países de origen vi. En este
sentido, el codesarrollo tiene un papel destacado en la creciente valoración que desde los países
de origen se hace de los emigrados. Especialmente de los de alta quilificación, puesto que tienen
el potencial para participar en redes de intercambio de conocimiento técnico así como
desarrollar programas educativos que pueden ayudar al desarrollo de su país de origen. Estas
medidas tendrían su máxima eficiencia a largo plazo, y en el contexto de una situación de
crecimiento económico y estabilidad política, objetivos que persigue precisamente de la
integración regional euro mediterránea.
Por otro lado, el creciente papel de las remesas de los inmigrantes trabajadores, puede tener
una nueva e importante dimensión en el Mediterráneo. Cabe facilitar estrategias para conseguir
el impacto positivo de las remesas de los trabajadores. A nivel mundial, las remesas se han
convertido en una de las más destacadas y estables fuentes de financiación externa para el
desarrollovii. Para conseguir que el impacto de estos envíos sea efectivo es necesario facilitar
redes formales y apoyar el incremento y movilización de ahorros con el fin que repercutan en un
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crecimiento real de las economías. En este sentido es importante incrementar la eficiencia de
las herramientas financieras para el desarrollo, nuevos instrumentos que tendrían que ser
creados con vistas a atraer y canalizar mejor los ahorros de les emigrantes para así impulsar
negocios y la creación de empleo potenciando el desarrollo del país de origen. Así, productos
como los microcréditos podrían generalizarse si se establecieran convenios con bancos
comercialesviii.
Una última medida que supondría situar la inmigración en la agenda económica sería la
inversión en capital humano para conseguir una circulación de mano de obra sostenible, es decir
que contemple derechos y beneficios mutuos (para empleador y empleado). En este sentido
contemplar la circulación de mano de obra en todas sus formas (temporal, definitiva,
circunstancial, calificada, poco calificada) y ello comporta tener en cuenta el papel de los
trabajadores así como el protagonismo de los agentes económicos (sindicatos, empresas).
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2. La acción de la UE y los programas euro mediterráneos. ¿Hacia una estrategia
integrada migraciones – desarrollo?
2.1 Inmigración mediterránea en Europa.
La referencia que hacemos de los flujos migratorios en el área del Mediterráneo se centra en los
movimientos de población que se producen en distintas etapas a partir de la segunda mitad del
siglo XX. A su vez podemos distinguir cuáles son los países emisores y cuáles son los países
receptores y también en que coordenadas geográficas situamos a estos países. Los países
receptores están situados al lado norte de la orilla del Mediterráneo y hasta ya empezada la
década de los ochenta serán los países centroeuropeos, a éstos se les suman los países del sur;
España, Italia y Grecia, países que invierten el flujo de las migraciones pasando de emisores a
receptores.
En toda la geografía centroeuropea encontramos una división temporal de las etapas de la
llegada de la inmigración, periodos de descolonización que provocan flujos hacia las antiguas
metrópolis, períodos de llegada de mano de obra necesaria para sostener el crecimiento
económico de los años setenta, y finalmente encontramos periodos caracterizados por los flujos
llegados a partir del reagrupamiento familiar y la llegada de exiliados.
Según la última edición del Eurostat Medix con datos sobre inmigración en el área
euromediterránea, en la Unión Europea había, en 1998 13 millones ( si sumamos los
ciudadanos de la UE emigrados a otros países de la propia UE llegamos a la cifra de 18
millones), un 3,5% de la población. De esta población 6,5 millones proceden de países fuera de
Europa, 5 millones proceden de los países mediterráneos, el 41% procede de Marruecos, Argelia
y Túnez y el 59% de Turquía y la ex Yugoslavia.
En este contexto euro mediterráneo de la inmigración, la tipología de cooperaciónx que
encontramos en el sí de las relaciones entre los países de las cuencas mediterráneas son:
-
-
Las políticas de retorno
Los inmigrantes como fuente de ingresos: a pesar que no existen datos concretos sobre
el volumen real de las transferencias, podemos admitir que en el año 2000 éstas fueron
de 70.000 millones de dólares, mientras que la Ayuda Oficial al Desarrollo de los países
de la OCDE era de 53.000 millones de dólaresxi
Las asociaciones de inmigrantes: las asociaciones de inmigrantes con programas de
desarrollo local.
Transferencias productivas e improductivas.
Política de cooperación hacia los países emisores.
Por su parte, el debate sobre la inmigración en el ámbito de las políticas europeas gira
principalmente alrededor de tres ejes:
Los derechos de los inmigrantes:
El Tratado de Ámsterdam creó el marco competencial europeo en materia de inmigración, y el
Consejo Europeo de Tampere, a finales de 1999, acordó el programa legislativo y las acciones
necesarias para desarrollarlo. En cumplimiento de los acuerdos de Tampere, debería
desarrollarse un marco jurídico que garantizara a los no nacionales, derechos comparables a los
de los ciudadanos de los estados miembrosxii. En este sentido se ha desarrollado la Directiva
para la reagrupación familiar (septiembre de 2003) puesto que la vida en familia es un factor
básico para las personas y contribuye a la integración social. Pero el reto en adelante está en
5
aproximar las legislaciones europeas evitando las diferencias entre países, diferencias que
repercuten en la implementación real del espacio de libre circulación.
Las necesidades temporales.
Un ejemplo de la dificultad y complejidad para esta libre circulación, es el hecho que la UE
basa la política migratoria en la experiencia migratoria interna entre países europeos. Se
confrontan dos modelos contrapuestos ya que las necesidades de la sociedad actual son
distintas. La estabilidad laboral y rigidez administrativa de los años sesenta es contraponen a
una migración actual caracterizada por una alta movilidad y temporalidad en el sí de unas
relaciones laborales mucho más dinámicas y flexibles.
La cogestión
El Consejo de Tampere introdujo la idea de cogestión de la inmigración con los países de
origen. En este sentido, tanto la Comisión europea como el Consejo europeo han avanzado
distintas propuestasxiii con el objetivo de incluir en la agenda exterior de la UE el factor de la
inmigración y el asilo, y de relacionar políticas de inmigración y desarrollo xiv. Según se
establece en Tampere, la cogestión se remite a dos ideas, por un lado ejercer un control común
de las fronteras, así como la negociación de acuerdos de readmisión de ciudadanos expulsados o
interceptados en el momento de cruzar la frontera (corresponsabilidad). Por otro lado hay la
inclusión del concepto de codesarrollo en la agenda política de la UE.
2.2 Tres ámbitos de actuación:
Marco propiamente europeo
El principal desafío que tiene la Unión Europea es su capacidad para comprometerse con la
realidad multicultural de su territorio superando las lógicas estatales. La voluntad de
comunitarizar las políticas de inmigración se tiene su culminación en el Consejo Europeo
celebrado en Tampere en 1999. El consejo de Tampere aprueba el “Espacio de libertad,
Seguridad y Justicia” donde se definen los principios de las políticas comunes de inmigración y
asilo:
a)
b)
c)
d)
política de colaboración con los países de origen
sistema europeo en materia de asilo
trato justo a los nacionales de terceros países en la UE
gestión común de los flujos migratorios
Asimismo no hay que olvidar que el Tratado de Ámsterdam (1999) da a los Estados miembros
un plazo de 5 años para preparar la transferencia de las cuestiones de asilo e inmigración del
tercer pilar ( justicia y asuntos internos) en el que se encuentra ahora, hacia el primer pilar, lo
cual implica pasar de una cooperación intergubernamental en materia de migraciones a una
política común de migraciones. En este sentido cabe destacar que el arranque que supone
Tampere, se verá respaldado por el Consejo europeo de Laeken de 2001 por el que se subraya la
necesidad la política de flujos migratorios en la política exterior de la UE. Asimismo el Consejo
de Sevilla de 2002 se abandona la visión global de la gestión de flijos migratorios, y se centra en
propuetas de corto plazo relacioandas sobretodo en la lucha contra la inmigración il·legal,
reforzando la dimensión securitaria, y dejando en un segundo plano la filosofía del Espacio
común de seguridad y justícia de Tampere.
El comunicado que bajo el titulo “Wider Europe” transmite la Comisión Europea al Consejo y
al Parlamento Europeo, plantea un nuevo marco de actuación con los países vecinos del este y
sur europeo, replantea el papel que juega Europa en las zonas de proximidad inmediata como es
el área del Mediterráneo.
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La UE debe considerar la puesta en marcha de mecanismos que facilite un tráfico fluido de
nacionales de terceros países residentes en zonas fronterizas. Especialmente para aquellas
personas participando en programas o actividades impulsadas por la Unión Europea. Esto
implica una revisión de la política de visados para permitir una más amplia movilidad de las
personas residiendo en la UE y países socios como es el caso de los países del Partenariado
Euromediterráneo.
Este impulso debe ir respaldado por medidas para reforzar la integración de residentes de
terceros países, con especial hincapié hacia aquellas personas de países vecinos residiendo de
forma reglamentada en el seno de la EU.
Una tercera dimensión de estas actuaciones en las zonas de contacto de la UE, es la
colaboración para combatir la inmigración ilegal y el establecimiento de mecanismos de retorno
para la inmigración irregular, mediante el establecimiento de acuerdos de readmisión con países
como Marruecos, Argelia, Rusia, Ucrania y Bielorrusia.
A este respeto el Parlamento Europeo proponía a finales de 2003xv especificar la manera como
la propuesta de libertad de circulación de personas planteada por Wider Europe deberá tener en
cuenta la diversidad y especificidad de los países implicados , y en este sentido esta política para
con los países vecinos debería desarrollar una política concreta que tenga como objetivo facilitar
la circulación de personas. Se trata sin ningún lugar a dudas, del nuevo escenario en el que
deberemos encajar las futuras estrategias migratorias europeas y mediterráneas en un futuro
próximoxvi.
La estrategia de la ENP (Euroepan Neighbourhood Policy) de mayo de 2004 especifica
actuaciones a realizar dentro del marco planteado por la comunicación Wider Europe; integra el
acquis el partenariado euro mediterráneo y sitúa como eje central la necesidad de mejorar la
gestión fronteriza, asimismo, la óptica securitaria sigue teniendo un amplio peso; control de
fronteras, paso del estrecho, lucha contra la inmigración ilegal etc.
Sin embargo, es importante destacar el hecho que dentro de este marco de la política de
vecindad con el área mediterránea, se propone como actuación destacada el desarrollo de
proyectos interpersonales (people-to –people projects) en donde se establece la promoción de
iniciativas que partan de la sociedad civilxvii, marco dónde efectivamente los proyectos que ligan
cooperación al desarrollo e inmigración pueden tener un papel relevante.
Marco euro mediterráneo.
La Declaración de Barcelona adoptada en 1995 pone en marcha el proceso de asociación euro
mediterránea y desarrolla un programa de trabajo con una filosofía clara y novedosa: la
necesidad de concebir la relaciones entre norte y sur de una manera más abierta y con mayor
horizontalidad. El objetivo es además de profundizar las relaciones clásicas de cooperación y
ayuda, establecer redes ágiles de cooperación capaces de generar desarrollo y estabilidad en la
zona.
El partenariado incluye tres ámbitos: el económico, el político y el social o cultural. Este último
tiene dos objetivos: responder de manera práctica a una filosofía de desarrollo que va más allá
de lo estrictamente económico, y quiere impactar a través de otros ámbitos en que la
colaboración ya existe y que se caracterizan por una mayor complejidad.
Los dos elementos principales que tienen que permitir redes ágiles de cooperación que permitan
para generar desarrollo y estabilidad en la zona serán la condicionalidad positiva y la
cooperación descentralizada.
La condicionalidad positiva:
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Es una de las tendencias que se consolida en las relaciones euro mediterráneas y consiste en que
las sanciones económicas son transformadas en ayudas a la cooperación, convirtiéndose así en
instrumentos tendentes a modificar ciertos comportamientos de los estados socios. La idea de
condicionalidad política reformula la de condicionalidad económica. Asociación económica y
democracia se encuentran íntimamente unidas y la condicionalidad política se ejerce muy
claramente por incentivos económicos dejando la interferencia política para casos extremos.
La cooperación descentralizada:
La cooperación descentralizada tiene como objetivo implicar las redes y estructuras existentes
en distintos sectores de la sociedad civil europea y mediterránea para que extiendan la
cooperación más allá de la vía tradicional de la diplomacia intergubernamental. Se trata pues, de
tener en cuenta a nuevos actores de cooperación recabando en la importancia de la sociedad
civil a la vez que fomentando su participación en la cooperación para poder hablar de un
verdadero desarrollo.
En el ámbito de las migraciones internacionales prevalecen ante todo las ideas de control como
medida de contención y la de desarrollo como medida para evitarlas. La noción de cooperación
descentralizada tal como se halla definida en el esquema de las relaciones internacionales de la
UE no coincide con los paradigmas de control y desarrollo. No se trata de una solución global,
sino que se centra en el ámbito local. Así el enfoque de la cooperación descentralizada tiene
aplicabilidad en el contexto microeconómico y localizado, aunque las políticas de cooperación
se sostengan en los balances macroeconómicos.
A lo largo de sus nueve años de existencia, los 27 socios del partenariado euro mediterráneo a
través de las conferencias ministeriales euro mediterráneas, ha destacado la importancia de la
inmigración y la necesidad de su tratamiento en el capítulo de asuntos sociales y culturales del
partenariado, como elemento fundamental para los intercambios, el conocimiento mutuo y el
desarrollo conjunto de una zona compartida.
Desde su inicio se introduce la temática de las migraciones internacionales, su importancia y el
papel del desarrollo. Será en el Forum Civil Euromedxviii, donde se concretan estos términos y se
formula por primera vez la vinculación entre migración y cooperación, e incluso va más allá en
proponer al inmigrado como agente de esta cooperación con los países de origen
La Conferencia Ministerial euromediterránea de Marsella, celebrada en noviembre de 2000,
supone sin embargo un avance importante en el tratamiento de los socios de la cuestión del
codesarrollo ya que enfatiza la importancia de la intensificación del diálogo y el favorecimiento
de una aproximación comprensiva y equilibrada, profundizando en las políticas de codesarrollo
e integración de los residentes legales de países mediterráneos en la UE.
Posteriromente en la Cumbre de Valencia en abril de 2002, los socios euro mediterráneos
aprueban el Plan de Acción de Valencia, un documento marco que fue consensuado con el
objetivo de implementar un programa de cooperación regional en el campo de la Justicia, en el
que se incluye la cooperación en el desarrollo de materias relacionadas con la integración social
de los inmigrantes, las migraciones y los movimientos humanos. Los tres ejes que se mencionan
en el documento son xix:
-
la integración de los inmigrantes y la promoción de su estatus en los países de acogida
así como la promoción de sus relaciones con el país de origen
avanzar en el diálogo y la cooperación en la gestión de los flujos migratorios y los
movimientos humanos
El combate contre la inmigración ilegal y el tráfico de personas.
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Posteriormente en la conferencia euro mediterránea de ministros de asuntos exteriores celebrado
en Nápolesxx en 2003 se expresa la necesidad de una gestión mejorada de los flujos migratorios.
Con este objetivo los elementos estratégicos son el diálogo y la cooperación con los países
miembros del partenariado y la extensión a todos estos países de iniciativas que aborden las
causas primeras de las migraciones. Esto es, ampliar el concepto de Planes de Acción como el
que anteriormente mencionábamos.
Pero tal vez la propuesta más interesante surge en la conferencia intermedia de Dublínxxi en
mayo de 2004, donde se remarca la necesidad de reforzar el comprehensive approach
(perspectiva comprensiva) cosa que se traduce en el hecho de intensificar la cooperación que
actúa sobre las causas primeras ( root causes) de las migraciones, lo que implica llevar a cabo
actuaciones a partir de problemáticas que afectan a todos los socios del partenariado. Estas
afirmaciones permiten pensar en un escenario potencialmente favorable para el vínculo entre
una gestión compartida de las migraciones y la cooperación para el desarrollo de la zona.
Cabe destacar que el Parlamento Europeo, desde la Comisión de Libertades y Derechos de los
Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interioresxxii, considera también que la política de cooperación al
desarrollo de la Unión tiene que constituir un medio útil al servicio de las políticas de
inmigración, concentrándose sobre las causas que originan la inmigración (root causes), y
servir al mismo tiempo para movilizar el factor de riqueza que suponen las migraciones al
servicio del codesarrollo.
Marcos de actuación concertada
Los marcos de actuación política concertada que se dan más allá del Partenariado
Euromediterráneo, la cooperación regional 5+5, la cooperación bilateral entre Estados, o bien
los Planes de Acción establecidos en Tampere, no mantienen a menudo congruencia añadiendo
dificultad a la vinculación entre inmigración y desarrollo.
El Plan de Acción para Marruecos, uno de los planes contemplados en Tampere, proponía
una serie de actuaciones que tenían como objetivo incidir en las causas de los flujos migratorios
procedentes de Marruecos, y a su vez quería establecer un marco constructivo de cooperación
entre la UE y el gobierno de Marruecos en el ámbito de la gestión de las migraciones. Una de
las características que cabe remarcar, es el hecho que desde el Plan de Acción se denunciaba la
debilidad de las autoridades marroquíes de afrontar la inmigración ilegal y el tráfico de
personas, y a su vez se hacia eco de la poca cooperación con los estados miembros a la hora de
controlar los flujos migratorios.xxiii
Pero debemos destacar que la participación de Marruecos en el diálogo ministerial 5+5
contradice la perspectiva del Plan de Acción. En el Forum para al Diálogo del Mediterráneo
Occidental, también conocido como el Diálogo 5+5xxiv, el posicionamiento que este foro
adopta ( Declaración de Túnez de octubre de 2002) hace hincapié en la necesidad de mejorar las
condiciones de los inmigrantes para poder capacitarlos como agentes de desarrollo en sus
países de origen, y también plantea el incremento de la cooperación internacional al desarrollo
así como la cooperación descentralizada entre instituciones locales de países del Mediterráneo
occidental. Ambos posicionamientos permiten dar al codesarrollo un potencial papel de vínculo
entre inmigración y desarrollo.
En este sentido es destacable el hecho de insistir en la cooperación descentralizada,
estableciendo un nuevo enfoque de la cooperación, puesto que la política del co-desarrollo se
apoya en la sociedad civil, dirigiéndose a la inmigración establecida de modo duradero, a una
parte de las migraciones futuras, a los trabajadores, los estudiantes, de quienes tienen necesidad
los países de origen para hacer frente al reto del desarrollo, pero asimismo a los demás agentes
de la sociedad civil: empresas, entidades de formación, asociaciones, ONG o colectividades
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locales. Es importante entender que este marco sitúa a los actores del sur, de los países
emisores, en un estadio de igualdad respeto a otros partners europeos.
Pero también existen actuaciones a nivel bilateral, de relación directa entre un país emisor y
uno receptor de inmigración. El denominador común de los acuerdos realizados entre España y
Marruecos, es una corresponsabilización en la gestión de las migraciones.
Existen a cuerdos a nivel de circulación de mano de obra. Mediante la aprobación de dos
convenios, el Acuerdo Administrativo entre España y Marruecos, relativo a los trabajadores de
temporada, de septiembre de 1999 y el Acuerdo sobre mano de obra entre el Reino de España y
el Reino de Marruecos, de julio de 2001, se determina la necesidad de establecer un cupo de
admisión de nacionales marroquíes no residentes en España para la realización de actividades
laborales. En este cupo se fija el número y características de las ofertas laborales con indicación
de sectores, actividades profesionales y, en su caso, áreas geográficas de origen. Se determinan
también los criterios y normas que rigen la admisión de los inmigrantes en España para trabajar,
residir, estudiar o permanecer.
Una de las soluciones para solventar la clandestinidad es la contratación en origen de las
personas que quieren trabajar en España. Con este propósito los anteriores convenios citados
entre España y Marruecos tiene por objetivo implicación de la red consular para que los actores
económicos españoles puedan gestionar en origen el proceso de contratación de mano de obra.
A estos trámites se añaden la aplicación de servicios relacionados con la selección de personal y
la reducción de trámites administrativos.
Pero también se establecieron acuerdos para la vigilancia fronteriza, estableciendo patrullas
mixtas hispano-marroquíes para controlar el tráfico de pateras en la costa atlántica (diciembre
de 2003) que ha sido ampliado a la zona mediterránea (septiembre de 2004) otro acuerdo
realizado a nivel bilateral, y no ausente de polémica es el referido al acuerdo entre España y
Marruecos para repatriar a menores marroquíes no acompañados que lleguen en pateraxxv.
2.3 Evolución del marco euro mediterráneo
El marco euro mediterráneo se ha caracterizado por la dispar evolución de aspectos centrales en
el proceso de integración regional. Por un lado la desigual evolución del crecimiento
económico experimentado en las últimas décadas, muestra en la actualidad una región
económicamente polarizada. Por otro lado la estabilidad y seguridad en la zona, ámbito dónde
encontramos una relación más compleja con respeto a las migraciones, puesto que la ausencia
de seguridad (económica, social, civil y política) y el déficit de gobernabilidad son un factor
clave de la emigración.
En referencia a la evolución del crecimiento económico cabe destacar que si bien anteriormente
los países de la orilla del Mediterráneo mostraban una gran dispersión en términos de renta per
cápita, había una gradación uniforme entre los extremos superior e inferiorxxvi.A finales de la
década de los noventa los países del norte y del sur del Mediterráneo se han dividido den dos
grupos separados. La distancia entre extremos se ha agrandado, mientras que el grupo de países
más desarrollados ha convergido con sus vecinos del norte, los países menos desarrollados del
sur del Mediterráneo han reducido los niveles de renta per cápita , quedando así dos grupos de
países polarizados en sendos extremos, muy homogéneos en su interior y altamente
heterogéneos respeto al otro grupoxxvii.
Un segundo aspecto es relación entre seguridad y migración, por la que se pone en
correspondencia la estabilidad económica y social, y el déficit de gobernabilidad como factores
clave de emigración. En este caso cabe plantearse el efecto sobre la instauración del espacio de
libre cambio en la zona euro mediterránea, puesto que el objetivo es que el libre cambio
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produzca una elevación del nivel de vida y del empleo en los países del sur. Plantearse le
consecución del espacio de libre cambio en estos términos tendría efectivamente un impacto
sobre la presión migratoria.
Pero la concepción del desarrollo económico como un factor de estabilidad, concretamente
como corrector de los flujos migratorios debe plantearse como un proceso a largo plazo, sin
dejar de lado los posibles efectos inversos que en el corto plazoxxviii el espacio de libre cambio
pueda generar.
Ante la evolución de estos dos aspectos a nivel de la región euro mediterránea, el debate que se
abre en la relación entre inmigración y desarrollo es amplio y no siempre concordante. Uno de
los puntos en común que podemos asumir es que a mayor desarrollo socio-económico
disminuye la tendencia de la emigración involuntaria (razones económicas, políticas y de
expectativa) mientras que aumenta la tendencia de la emigración voluntariaxxix.
También destaca el hecho que a corto plazo las migraciones y el desarrollo no sean sustituibles,
es decir, a más desarrollo, menos emigración, sino que son manifestaciones complementarias
que se desarrollan en paralelo. A corto plazo la emigración es factor de desarrollo de las zonas
de origen, puesto que estas aportan transferencias monetarias, pero también introducen cambios
socio-culturales, cuyos efectos no son necesariamente positivos. Más allá de esta constatación
cabe destacar también que la dinámica de las migraciones y la del desarrollo son completamente
distintasxxx.
En este sentido la evolución del partenariado respeto a las medidas para promover la necesaria
estabilidad económica, factor observado como esencial para amortiguar la propensión a
emigrar, parecen haberse centrado en el mercado como elemento exclusivo de recuperación
para el ajuste estructural de los países del sur del Mediterráneo y parece que la dinámica de la
ampliación, no posibilitará un cambio de orientación en este sentido, sino más bien un
desplazamiento hacia el este de las ayudas destinadas a las medidas de ajuste económicas.
Otro de los aspectos que destacan es el la concepción de la propia inmigración como factor de
inseguridad en una doble dimensión. Para los países de origen crece la preocupación sobre los
riesgos a que los inmigrantes se ven expuestos por su condición de extranjeros. Para los países
de destino, surge el temor de la aparición de tensiones ligadas a la integración así como los el
reto que supone para el orden público los canales irregulares de inmigración.
El peso que tenga uno u otro tema (estabilidad económica, inseguridad ) en la agenda del
diálogo euro mediterráneo, incidirá probablemente en el futuro avance de los programas de
codesarrollo.
2.4 Tendencias hoy: oportunidades para el codesarrollo
Durante la década de los noventa, la política de migraciones conocida como “inmigración
cero” propugnó desde una óptica de control, el cierre total de fronteras, y en consecuencia, del
acceso a nuevos inmigrantes. A pesar de este cierre, los flujos de entrada de inmigrantes no
desciendieron, puesto que existían factores económicos (demanda de mano de obra inmigrada
desde el mercado de trabajo) que llevó a los gobiernos a dejar una vía abierta ( backdoor)xxxi a
la entrada de inmigrantes.
Acabada la inmigración cero, una de las tendencias que más destaca al abordar las migraciones
en relación con el mercado de trabajo, es la circulación de mano de obra a partir de la
demanda de trabajadores para cubrir ciertos empleos. La situación que se da en los países de la
UE a finales de la década de los noventa, en la que hay un crecimiento sostenido de la
economía, simultáneo a la un envejecimiento de la población, deja numerosos puestos de trabajo
por cubrir, conduciendo a estos países a abrir las puertas a la mano de obra inmigrada xxxii .
11
Estas tensiones experimentadas en el mercado laboral, afectan a sectores calificados o altamente
calificados; tecnologías de la información, personal sanitario y sector agroalimentario, pero
también en ciertos países se dan vacíos en la ocupación que no requiere calificación. Esta
situación se contrapone a la evolución de las políticas migratorias de estos países que toman una
orientación restrictiva.
Por otro lado, y fruto del asentamiento de poblaciones inmigradas, cabe hablar del fenómeno
que identificado como transnacionalidadxxxiii por el cual las comunidades de personas
inmigradas no rompen definitivamente con sus ambientes de origen. Este fenómeno contempla
la relativización social del espacio físico, por la cual los inmigrantes incorporan una conducta
migratoria de marcharse sin irse del todo a la vez que mantienen contacto fluido con otras
comunidades del país de origen presentes en otros estados, estableciendo relaciones
transnacionales ( redes familiares, comerciales, culturales etc.) que sobrepasan las esferas de
soberanía nacional, sobretodo si tenemos en cuenta la elaboración de políticas de inmigración.
El estudio de este fenómenoxxxiv nos lleva a poder hablar de territorios transnacionales o
espacios circulatorios, los cuales se sientan en las redes que establecen grupos sociales
provenientes de la inmigración a partir del mantenimiento de unas fidelidades a usos y normas,
con una ética social concreta y que llegan a establecer sus propias delimitaciones creando lo que
se viene a llamar “regiones morales” de dimensión supra-estatal y que conviven
simultáneamente en unas sociedades de acogida estructuradas a partir de la lógica del Estadonación.
Los elementos citados anteriormente referidos a la circulación de mano de obra en base a
nuevas necesidades del mercado receptor, las relaciones que entre sí establecen las comunidades
de inmigrantes así como las dinámicas que entre ellas se establecen abre la puerta a nuevas
posibilidades de acción a nivel de la de la UE y los programas euro mediterráneos, permitiendo
de manera más directa una estrategia integrada migraciones – desarrollo.
2. 5 El reto de la estrategia europea de codesarrollo en el área mediterránea
La estrategia europea de codesarrollo en el área mediterránea pasa por vincular cuatro ámbitos
que han ido apareciendo en los distintos apartados del artículo, una actuación concertada que
tendría que contemplar: la corresponsabiliad entre países emisores y receptores, que la
dinámica de mercado implique un beneficio mutuo, el papel del individuo como agente
activo del codesarrollo, y finalmente las mejora de condiciones de vida y seguridad que
permitan un mayor estabilidad en la zona.
A nivel de corresponsabilidad ha habido una evolución desde la primera referencia establecida
en Tampere, por el que se desprendía la idea que los países emisores tienen que combatir la
inmigración clandestina y llevar a cabo control fronterizo y la readmisión de retornados. Este
aspecto se reforzó de forma coercitiva en el Consejo de Sevilla de 2002xxxv donde, como
citábamos anteriormente, se abandona la visión global de la gestión de los flujos migratorios,
centrándose en propuestas a corto plazo relacionadas sobretodo con la lucha contra la
inmigración ilegal. La cuestión que cabe plantearse antes de aplicar medidas coercitivas es el
interés y posibilidades que tienen los países emisores o de tránsito de implementar políticas
como las de los países receptores. En cierta medida esta cuestión se abordó en el Consejo de
Salónicaxxxvi en 2003 al introducirse una dinámica positiva de actuación mediante le
cooperación con los países implicados.
La colaboración en el control y la gestión de los flujos migratorios con los países emisores
implica coordinar las políticas de inmigración con la agenda exterior, y esta colaboración
solamente resultaría atractiva y se conseguiría si se plantea una política global de inmigración
12
que introdujera aspectos relacionados con las características actuales de las sociedades y con las
tipologías de los flujos de hoyxxxvii.
En este sentido se expresa también el Parlamento Europeoxxxviii en el informe de 2001 sobre
las relaciones UE/Región mediterránea: un nuevo impulso para el Proceso de Barcelona,
donde se expresa que la política de migración debe basarse en la organización de la circulación
de personas. Si no se responde a esta demanda de organización se favorece la inmigración
clandestina..
Finalmente, hay que hacer hincapié en el papel del propio inmigrante, en tanto que agente
activo del codesarrollo. Por un lado, las redes transnacionles permiten la existencia de lazos
entre el país de origen y el de destino, especialmente a nivel de la sociedad civil. También el
perfil del inmigrante permite pensar en distintos ámbitos de actuación, desde trabajadores
temporales a estudiantes, pasando por profesionales calificados. En este punto encontramos el
efecto positivo al impulso económico que puede suponer la emergente “elite inmigrante” xxxix
que pueden aportar los recursos económicos y los conocimentos (know-how). Evidentemente la
materialización de este potencial, requiere la implementación de una interacción bidireccional,
y la posibilidad de un movimiento circularxl.
En este sentido se expresa también el Parlamento Europeoxli en informe de 2001 abogando por
la necesidad de situar las migraciones en el centro de la cooperación y elaborar una política
migratoria articulada sobre las necesidades del co-desarrollo.
Hay un último aspecto que no debe ser ignorado, la estabilidad de la zona euro mediterránea y
la seguridad, puesto que afecta directamente a las políticas de inmigración y a la cooperación al
desarrollo. En el espacio euro mediterráneo las migraciones han cambiado su posicionamiento
dentro de las agendas políticas. Si bien las migraciones pueden tener aspectos positivos tanto
para los países emisores como para los receptores, ésta tiene un vertiente coyuntural muy
destacada y relacionada con la seguridad (inmigración clandestina, tráfico de personas, entrada
de fundamentalismo islámico) encontrándose entonces las migraciones sujetas a la agenda de las
preocupaciones políticas. Por otro lado, y en consecuencia, para los países emisores, las
migraciones se convierten en un recurso táctico para la negociación política respeto a los países
receptores.
Se hace necesario ante este escenario reflexionar a cerca de aquellos elementos jurídicos,
económicos y sociales que permitan desinstrumentalizar las migraciones tanto en relación a los
países emisores como en los receptores. Es en este punto que es preciso abordar la seguridad en
el ámbito de las migraciones pero no como un tema específico, sino como un concepto
multidimensional, que incluya la gobernabilidad, la cooperación, la seguridad humana y la
estabilidad económica y políticaxlii.
Conclusión
A nivel euro mediterráneo destaca el valor estratégico que se da al codesarrollo en el proceso de
asociación euromediterránea, puesto que impulsó que este entrara en la agenda comunitaria y en
consecuencia abrió un importante abanico de posibilidades al establecimiento de programas de
codesarrollo en las políticas de inmigración de los distintos niveles de la administración.
La incorporación en la agenda política del vínculo entre migración y cooperación a nivel de la
UE la encontramos explicitada en el Consejo Europeo de Tampere, donde dentro de la
cooperación con los países de origen se incluye el codesarrollo y el papel del inmigrante como
agente de cooperación.
Las actuales tendencias migratorias y evolución del proceso de integración en el espacio euro
mediterráneo nos inclina a pensar que el codesarrollo puede evolucionar dentro de un marco que
13
precisa una visión integrada de la gestión migratoria, una visión que tenga en cuenta desde la
necesaria estabilidad ( política, económica y social) de la zona, al propio papel del inmigrado
como agente de cooperación, las nuevas tipologías de inmigración, los objetivos de la
cooperación y la oportunidad que da la cooperación descentralizada. En definitiva una actuación
que tenga presente e interconecte los distintos aspectos que caracterizan las migraciones en el
espacio euro mediterráneo hoy en día. Y ello en una creciente corresponsabilización de la
gestión, es decir, tanto el país emisor como el receptor deben implicarse y cooperar en la
canalización de los flujos migratorios, una cogestión al servicio de los inmigrantes puesto que
puede evitar los efectos no deseados de la inmigración.
14
i
WHITOL DE WENDEN, C., 1999. ¿Hay que abrir las fronteras?. Barcelona: Bellaterra.
Ibidem.
iii
AUBARELL, G. ( 2003) El codesarrollo en el área euromediterráneaelementos para la reflexión.
Gemma Aubarell.II Jornadas sobre Inmigración y desarrollo. Unió de Pagesos-COAG. Lleida.
iv
Para el seguimiento de esta estrategia que el gobierno francés encargó a la Comisión co-desarrollo y
migraciones confiada a S. Nair (Le Monde, 5/05/1998) y (Le Monde, 16/06/1999).
v
AUBARELL,G., OLIVÁN, H., ARAGALL, X.: Immigración y codesarrollo en España. 3er Congreso
de Inmigración en España, noviembre 2002.
vi
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Congreso Mundial Movimientos Humanos e Inmigración, Barcelona 2-5 de septiembre de 2004. Inédito.
vii
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Humanos e Inmigración, Barcelona 2-5 de septiembre de 2004. Inédito.
viii
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regional e impacto económico. Congreso Mundial Movimientos Humanos e Inmigración, Barcelona 2-5
de septiembre de 2004. http://www.mhicongress.org/dialegs/tots/papers/bobeva.pdf
ix
Anuario euromediterráneo de Eurostat 2000….
x
BACARIA, Jordi ( ed.) (1998) Migración y cooperación mediterráneas Icaria, Barcelona.
xi
Migraciones y desarrollo:¿hay lugar para la cooperación? Informe Intermón-Oxfam, 2001.
xii
TERRON, Anna. ( 2004) Inmigración e integración en un mundo global (una agenda política europea)
Documento de Trabajo del PSE. Grupo del PSE - April 2004
xiii
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igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico. Comunicación de la
Comisión sobre integración de las cuestiones de migración en las relaciones de la unión europea con
países terceros - COM(2002)0703
xiv
TERRON, Anna. ( 2004) Inmigración e integración en un mundo global (una agenda política europea)
Documento de Trabajo del PSE. Grupo del PSE - April 2004
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COM(2004)373 final.
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Euromediterránea de Valencia, 22 y 23 de abril de 2002
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xxi
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Institut Europeu de la Mediterrània:
ii
15
xxiv
Iniciado en 1990 en Roma a iniciativa de Francia, y integrado por Argelia, España, Francia, Italia,
Libia, Malta, Marruecos, Mauritania, Portugal y Túnez. Se trata de una de las una de les propuestas
globales de aproximación euro mediterránea que encontramos al lado del Proceso de Barcelona.
xxv
Memorando de Entendimiento entre España y Marruecos sobre repatriación de menores marroquíes no
acompañados, 23 de diciembre de 2003.
xxvi
ESTEBAN, Joan ( 2001) Economic polarization in the Mediterranean Basin . Institut d’Anàlsi
Económica, CSIC y Universtiat Pompeu Fabra..
xxvii
ESTEBAN, Joan, ( 2001) Economic Polarization in the Mediterranean Basin (Institut d’Anàlisi
Econòmica, CSIC y Universitat Pompeu Fabra. Barcelona.
xxviii
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Ministérielle. Tunis (2003).
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Assebly. Ciudad del Cabo, Sudáfrica.
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AUBARELL, G. Y ZAPATA-BARRERO, R. (eds.) 2004, Políticas de inmigración. Europa y el Mediterráneo
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xxxi
NIESSEN, Jan (2002) International mobility in a globalising world. ACP-EU joint Parlamentry
Assebly. Ciudad del Cabo, Sudáfrica.
xxxii
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2003
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Security And Development, IEMed.-EuroMeSCo, Barcelona, 14th november 2003.
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16