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SENTENCIA
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RJ 2001\8220
Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), de 30 junio 2001
Jurisdicción: Contencioso-Administrativa
Recurso de Casación núm. 8016/1995.
Ponente: Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: accion derivada de acto
legislativo: requisitos: alcance: régimen jurídico: derecho comparado: examen: suelo y ordenación
urbana: Ordenación y Protección de Areas Naturales de Interés Especial: privación de derechos:
perjuicio indemnizable: existencia: conceptos incluidos: intereses: abono procedente.SUELO Y
ORDENACION URBANA-URBANISMO: Cambio de planeamiento: indemnizabilidad; Espacios naturales
protegidos: Ordenación y Protección de Areas Naturales de Interés Especial: Ley Balear 1/1991:
responsabilidad patrimonial por acto legislativo.COMUNIDAD AUTONOMA DE LAS ISLAS BALEARES:
Espacios naturales protegidos: Ley 1/1991: Ordenación y Protección de Areas Naturales de Interés
Especial: constitucionalidad: examen: responsabildiad patrimonial por acto legislativo: procedencia.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Las Islas Baleares dictó,
con fecha 16-09-1995, Sentencia en el recurso interpuesto por la entidad «Cala Antena, SA» contra la
desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada por esta entidad al
presidente del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares a fin de que se le
indemnizase en la cantidad de 239.710.000 pesetas en concepto de lesión sufrida como consecuencia
inmediata, directa y automática de la promulgación de la Ley 1/1991, de 30 enero, de Espacios
Naturales y de Régimen Urbanístico de la Areas de Especial Protección de las Islas Baleares,
desestimando el recurso contencioso-administrativo.Interpuesto recurso de casación por el actor, el TS
estima el segundo motivo, declara que ha lugar al recurso, estimando parcialmente las pretensiones
formuladas en la demanda y en este recurso de casación y condena a la Administración de la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares a que pague a la referida entidad «Cala Antena, SA» la
cantidad de 5.200.000 pesetas más el interés legal de dicha suma desde el día 2-3-1992 hasta la
notificación de esta Sentencia, intereses que se calcularán, si fuere preciso, en ejecución de sentencia,
incrementándose la cantidad total resultante con el interés legal del dinero desde el día de notificación
de esta Sentencia hasta su completo pago, sin perjuicio, caso de incumplimiento, de aumentar dicho
interés en dos puntos de concurrir las circunstancias legalmente previstas para ello, con desestimación
de las demás pretensiones formuladas en la demanda y en el escrito de interposición del presente
recurso de casación, sin hacer expresa condena respecto de las costas causadas.
Texto:
En la Villa de Madrid, a treinta de junio de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos.
Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el núm. 8016 de 1995, pende ante ella de
resolución, interpuesto por el Procurador don Roberto S. M., en nombre y representación de la entidad
Cala Antena, SA, contra la sentencia pronunciada, con fecha 16 de septiembre de 1995, por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso
contencioso-administrativo núm. 41 de 1994, sostenido por la representación procesal de la entidad Cala
Antena, SA contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada por
esta entidad al Presidente del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares a fin
de que se le indemnizase en la cantidad de 239.710.000 pesetas en concepto de lesión sufrida como
consecuencia inmediata, directa y automática de la promulgación de la Ley 1/1991, de 30 de enero (RCL
1991, 988 y LIB 1991, 37) de Espacios Naturales y de Régimen Urbanístico de la Areas de Especial
Protección de las Islas Baleares.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares, representada por su Letrado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas
Baleares dictó, con fecha 16 de septiembre de 1995, sentencia en el recurso contencioso-administrativo 41
de 1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «Fallo:
I.-Desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo.
II.-Declaramos adecuados al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados y, en su
consecuencia, los confirmamos.
III.-No hacemos declaración en cuanto a las costas procesales».
SEGUNDO Notificada dicha sentencia a las partes, el representante procesal de la entidad Cala Antena,
SA presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de
casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por
providencia de 3 de octubre de 1995, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de
treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
TERCERO Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo,
como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, representada por el
Letrado de ésta, y, como recurrente la entidad Cala Antena, SA, representada por el Procurador don
Roberto S. M., al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación,
basándose en dos motivos, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción (RCL 1956, 1890 y
NDL 18435), el primero porque la sentencia recurrida, al declarar que la Ley Balear de 30 de enero de 1991
(RCL 1991, 988 y LIB 1991, 37) efectúa una regulación del régimen urbanístico transitorio de competencia
exclusiva de la Comunidad Autónoma, infringe los artículos 148.1.3º y 149.1.1ª y 23ª de la Constitución
(RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875), 10.3 y 11.5 de la Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero (RCL 1983, 396 y
ApNDL 1138; LIB 1983, 388), por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares y la
regla primera, apartado 13 dentro del apartado B del anexo del Real Decreto 1678/1984, de 1 de agosto
(RCL 1984, 2276 y ApNDL 1167; LIB 1984, 2641), de transferencia de competencias del Estado en favor de
la Comunidad Autónoma Balear, ya que la referida Ley 1/1991, de 30 de enero, contiene una regulación
sobre medio ambiente y más concretamente relativa a espacios naturales, de manera que esta Ley
autonómica es inconstitucional y así debe plantearse ante el Tribunal Constitucional una cuestión de
inconstitucionalidad de ella, y el segundo porque la sentencia recurrida, al considerar que la mencionada
Ley Autonómica Balear 1/1991, de 30 de enero, privó a la entidad recurrente de meras expectativas y no de
un derecho indemnizable, conculca lo establecido por los artículos 9.3 y 33, apartados 2 y 3, de la
Constitución, así como la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida en las Sentencias que se citan, que
considera indemnizables la privación de derechos ciertos, efectivos y actuales, y la jurisprudencia, recogida
en las Sentencias del Tribunal Supremo, que se invocan, en cuanto que declaran que no son indemnizables
las meras expectativas pero sí los derechos e intereses patrimoniales que reúnan ciertas características que
concurren en la privación de derechos sufrida por la recurrente, ya que ostentaba derechos
patrimonializados, que le han sido sustraídos por la mencionada Ley, y había realizado gastos e inversiones
según se acreditó con la prueba pericial aportada en la instancia, concurriendo todos los requisitos
establecidos por el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL
1993, 246), para que proceda su indemnización, terminando con la súplica de que se plante ante el Tribunal
Constitucional la correspondiente cuestión previa de inconstitucionalidad en relación a la Ley del
Parlamento Balear 1/1991, de 30 de enero, sobre Espacios Naturales y Régimen de Areas de Especial
Protección, así como respecto a la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 1/1984, de 14 de marzo (RCL
1984, 2998 y LIB 1984, 1146), sobre Ordenación y Protección de Areas Naturales de Interés Especial, para
el caso que la primera se considere desarrollo legislativo de esta segunda, y para el supuesto de que la Sala
no acuerde plantear la referida cuestión previa, o en caso de recaer resolución de inadmisión o
desestimación de aquélla dictada por el Tribunal Constitucional, se pide que se anule la sentencia recurrida
y se reconozca el derecho de Cala Antena, SA a ser indemnizada por el órgano correspondiente de la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, como consecuencia de la privación de los derechos sufrida y
los perjuicios indemnizables ocasionados por efecto directo de la entrada en vigor de la Ley del Parlamento
de las Islas Baleares 1/1991, de 30 de enero de 1991, sobre Espacios Naturales y Régimen de las Areas de
Especial Protección, suplicando igualmente que, en su caso, se cuantifique el derecho de la demandante en
239.710.000 pesetas más lo que resulte de los gastos ocasionados y los que se acrediten en la fase de
ejecución de sentencia, a lo que deberá unirse los intereses derivados de todo ello y las costas causadas en
la instancia.
CUARTO Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al
representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares para que, en
el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 17 de octubre de
1997, aduciendo que no cabe estimar el primer motivo de casación por no haber planteado la Sala de
instancia cuestión de inconstitucionalidad, ya que el efectuarlo no es un imperativo para el Tribunal sino
una posibilidad para cada caso, de manera que el dejar de hacerlo no conculca ningún derecho fundamental
del peticionario ni norma alguna del ordenamiento, habiendo rechazado el Tribunal Constitucional en su
Sentencia de 13 de febrero de 1997 (RTC 1997, 28) una cuestión de inconstitucionalidad idéntica a la que
ahora pretende la parte recurrente que sea planteada, sin que proceda suscitar cuestión de
inconstitucionalidad de las Leyes 1/1984 y 1/1991 porque estas Leyes han sido dictadas desde la
competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y urbanismo, ya que la protección de
espacios naturales puede acometerse, de modo compatible, desde la legislación sectorial de espacios
naturales como desde la ordenación del territorio, habiéndose así declarado en la citada Sentencia del
Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1997, al resolver una cuestión de inconstitucionalidad
promovida por esta Sala del Tribunal Supremo e idéntica a la que solicita la parte recurrente que sea
planteada de nuevo, y en cuanto al segundo motivo de casación tampoco es estimable porque para que la
alteración anticipada del planeamiento, cualquiera que sea la causa, dé lugar a indemnización deben
haberse patrimonializado los aprovechamientos susceptibles de apropiación por haberse cumplido los
deberes urbanísticos correspondientes, los que la sentencia recurrida considera que no se han cumplido y
de la prueba practicada así resulta probado, pues ni siquiera se ha patrimonializado en este caso el derecho
a urbanizar que requiere la aprobación definitiva del planeamiento preciso en cada clase de suelo, que no es
otro, en este caso, que la aprobación definitiva del Plan de Ordenación Urbana que nunca se produjo,
habiendo transcurrido con exceso el plazo para ejecutar y desarrollar urbanísticamente la segunda
península del CITN de Calas de Mallorca, aprobado en 1966, que se hallaba, al aprobarse la Ley 1/1991, sin
vestigio alguno de servicio urbanístico, pues no se puede considerar como tal la apertura de algún vial, lo
que sirvió como fundamento a la consideración de la zona como un valioso espacio a proteger, por lo que
terminó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto sin plantear
cuestión de inconstitucionalidad, confirmando la sentencia recurrida y con imposición de costas a la
entidad recurrente.
QUINTO Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen
pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, habiendo acordado la Sección Quinta de esta
Sala, con fecha 30 de octubre de 2000, remitir las actuaciones a esta Sección Sexta por venirle atribuido su
conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto.
SEXTO Recibidas las actuaciones en esta Sección Sexta, se fijó para votación y fallo el día 19 de junio de
2001, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO Una vez pronunciadas por el Tribunal Constitucional las Sentencias de 13 de febrero de 1997
(RTC 1997, 28) y 19 de octubre de 2000 (RTC 2000, 248), resolviendo las cuestiones de
inconstitucionalidad que por esta Sala del Tribunal Supremo se habían planteado respecto de las Leyes del
Parlamento Balear 1/1984 (RCL 1984, 2998 y LIB 1984, 1146), 3/1984 (RCL 1984, 2999 y LIB 1984, 1583) y
8/1985 (RCL 1985, 2168 y LIB 1985, 2135), en la actualidad derogadas y sustituidas por la Ley 1/1991, de
30 de enero (RCL 1991, 988 y LIB 1991, 37), de Espacios Naturales y de Régimen Urbanístico de las Areas
de Especial Protección de las Islas Baleares, cuya inconstitucionalidad se alega por la entidad recurrente
basándose en la misma causa por las que aquéllas se suscitaron, y que han sido desestimadas por las
citadas Sentencias del Tribunal Constitucional, no nos queda sino repetir lo declarado en éstas para
desestimar el primer motivo de casación invocado, en el que se citan como conculcados por la Sala de
instancia los artículo 148.1.3ª, 149.1,1ª y 23ª de la Constitución (RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875), 10.3 y
11.5 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (RCL 1983, 396 y LIB 1983, 388) y regla primera,
apartado 13 del apartado B del anexo del Real Derecho 1678/1984, de 1 de agosto (RCL 1984, 2276 y
ApNDL 1167; LIB 1984, 2641), de transferencia de competencias del Estado en favor de la Comunidad
Autónoma Balear, por considerar la recurrente que la Ley 1/1991, de 30 de enero, regula una materia de la
exclusiva competencia del Estado, cual es la protección de los espacios naturales.
Declara, sin embargo, el Tribunal Constitucional en sus dos citadas Sentencias que, sin desconocer la
incidencia que las Leyes autonómicas cuestionadas tienen en la protección medioambiental y de los
espacios naturales, se trata realmente de descripciones normativas típicamente urbanísticas y directamente
orientadas a la planificación territorial y a la delimitación de los usos del suelo, por lo que han de
encuadrarse en el título competencial relativo a la ordenación del territorio y urbanismo.
En definitiva, el Tribunal Constitucional ha venido a confirmar la tesis de la Sala de instancia acerca del
carácter urbanístico de la regulación contenida en la Ley Balear 1/1991, de 30 de enero, lo que justifica
sobradamente la desestimación de este primer motivo de casación.
SEGUNDO En el segundo motivo de casación se asegura que la sentencia recurrida infringe lo
establecido por los artículos 9.3 y 33.2 y 3 de la Constitución así como la doctrina constitucional que
considera que son indemnizables las privaciones de derechos ciertos, efectivos y actuales, y la
jurisprudencia que declara la indemnizabilidad de los derechos e intereses patrimoniales legítimos que
reúnan ciertas características, que concurren en la privación de derechos a la entidad recurrente, a la que la
Ley Balear 1/1991, de 30 de enero, ha privado de derechos ciertos y efectivos y no de meras expectativas.
Esta misma cuestión, si bien al hilo de diferentes argumentos y citas legales o jurisprudenciales, ha sido
resuelta por esta Sala del Tribunal Supremo en sus Sentencias de fechas 17 de febrero de 1998 (RJ 1998,
1677) (recurso de apelación 327/1993), 6 de marzo de 1998 (RJ 1998, 2491), 9 de febrero de 1999 (RJ 1999,
1878) (recurso de casación 340/1993), 3 de marzo de 1999 (RJ 1999, 2426) (recurso de casación
6197/1994), 27 de septiembre de 1999 (RJ 1999, 7930) (recurso de casación 4751/1995), 16 de mayo de
2000 (RJ 2000, 5487) (recurso de casación 7217/1995), 13 de julio de 2000 (recurso de casación
2436/1996) y 6 de noviembre de 2000 (RJ 2001, 418) (recurso de casación 5995/1994), de manera que, en
virtud de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica y con respeto del derecho de igualdad de
trato en aplicación de la ley, no nos queda sino reiterar la doctrina ya declarada a fin de resolver en idéntico
sentido.
TERCERO Decíamos entonces y repetimos ahora que la responsabilidad patrimonial de la
Administración del Estado, como consecuencia de la aplicación de actos legislativos bajo el régimen
anterior, ha sido objeto de interpretación, en cuanto a sus requisitos y alcance, por numerosas sentencias
de esta Sala.
Debemos destacar la línea que se inicia mediante la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal
Supremo de 30 de noviembre de 1992 (RJ 1992, 8769), seguida poco después por la de 1 de diciembre de
1992 (RJ 1993, 1069), y más adelante por otras muchas, todas ellas dictadas en relación con la jubilación
anticipada de funcionarios públicos establecida por las leyes reguladoras de su respectivo estatuto.
En las expresadas resoluciones se ha considerado que, del mismo modo que la responsabilidad patrimonial
del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento
anormal de la Administración de Justicia está sujeta a configuración legal (pues así lo disponen los
artículos 106 y 121 de la Constitución), no puede construirse por los tribunales una responsabilidad de la
Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes
públicos consagrado en el artículo 9.3 de la norma fundamental ni tampoco mediante la aplicación
analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por
funcionamiento de los servicios públicos.
Por otra parte se ha puesto de manifiesto en las expresadas sentencias que, acudiendo a soluciones de
derecho comparado, se ofrecen en primer lugar las seguidas en países sin control de constitucionalidad de
las leyes, en que se ha apreciado responsabilidad por acto legislativo sólo en casos muy individualizados en
cuanto a las personas y con la exigencia de que los daños sean de naturaleza especial, no cuando resultan
afectadas con carácter general meras expectativas de derecho. En segundo término, se observan las
soluciones seguidas en países con control de constitucionalidad de las leyes y que, dentro de ellos, unos
limitan la responsabilidad del Estado a los casos en que la ley haya sido declarada inconstitucional, y otros
a los casos en que la propia ley haya establecido dicha responsabilidad. Esta última es precisamente la
solución, como recuerdan las sentencias que invocamos, que sigue la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y
RCL 1993, 246).
De esta jurisprudencia se infiere que no puede descartarse la existencia de responsabilidad, aun tratándose
de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e
imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la
Administración llamada a aplicar la ley.
La sentencia de 5 de marzo de 1993 (RJ 1993, 1623) de esta misma Sala, cuya doctrina ha sido seguida por
la de 27 de junio de 1994 (RJ 1994, 4891), aun reconociendo que la eliminación de los cupos de pesca
exentos de derechos arancelarios derivado del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea (RCL 1986, 2)
podía considerarse producida «incluso, y más propiamente, como consecuencia de las determinaciones del
poder legislativo», reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del
Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones -que se vieron
frustradas- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello
estimulaban, plasmadas en disposiciones muy próximas en el tiempo al momento en que se produjo la
supresión de los cupos, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses
patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la
Administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe
presidir las relaciones económicas.
CUARTO Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las
leyes y existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden
considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes
con la legislación aplicable.
Para examinar si esto es así es menester utilizar varios criterios. Entre ellos reviste singular interés el
relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la Administración y los
particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones. Estos conceptos, utilizados por las
sentencias de esta Sala últimamente citadas, están estrechamente relacionados con el principio de
confianza legítima enunciado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. La virtualidad de
este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario
de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos
puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas
medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras
de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a
los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco
de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al
mantenimiento de una ventaja.
Aun cuando la regulación vigente en la actualidad no es, por razones cronológicas, aplicable al caso,
conviene poner de manifiesto cómo la regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente
contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el
sentido de que la previsión de la indemnización y de su alcance arranque del propio acto legislativo que
motiva la lesión.
QUINTO Otro de los criterios aplicables para la determinación de la existencia de perjuicios
indemnizables, especialmente adecuado cuando se considera la posible privación de derechos e intereses
con un contenido patrimonial, radica en la determinación de si los derechos o intereses de que ha resultado
privado el eventual perjudicado han sido incorporados realmente a su patrimonio, o constituyen meras
expectativas de derecho -no susceptibles de consideración desde el punto de vista de su titularidad por
quien se cree llamado a hacerlas efectivas- o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto para
cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico.
En el ámbito de los derechos generados por el proceso urbanizador esta perspectiva es especialmente útil,
pues ya en la aplicación del artículo 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976
(RCL 1976, 1192 y ApNDL 13889) -que concede una indemnización por cambio de ordenación del suelo
antes de transcurrir los plazos de ejecución del planeamiento o por limitaciones o vinculaciones singulares
que no puedan ser objeto de distribución equitativa en dicha ejecución-, esta Sala ha venido insistiendo en
la necesidad, para que pueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de
planeamiento, de que existan derechos consolidados (sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de
1992 [RJ 1992, 3221], recurso número 4729/1990), lo cual ocurre: a) cuando existe un plazo de ejecución
del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de éste sin ejecución del
planeamiento por causas imputables a la Administración (sentencias de 1 de febrero de 1982 [RJ 1982, 773]
y 16 de diciembre de 1985 [RJ 1986, 654]); b) cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de
realización y la modificación afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas
de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con el
resto de los propietarios del sector (sentencias de 29 de septiembre de 1980 [RJ 1980, 3463], 30 de junio
de 1980 [RJ 1980, 3382], 24 de noviembre de 1981 [RJ 1981, 5299], 1 de febrero de 1982 [RJ 1982, 773], 6
de julio de 1982 [RJ 1982, 5345], 20 de septiembre de 1982 [RJ 1982, 5467], 28 de marzo de 1983 [RJ
1983, 1629], 25 de abril de 1983 [RJ 1983, 2275], 14 de junio de 1983 [RJ 1983, 3506], 10 de abril de 1985
[RJ 1985, 2197], 12 de mayo de 1987 [RJ 1987, 5255], 24 de abril de 1992 [RJ 1992, 3995] y 26 de enero de
1993 [RJ 1993, 451], recurso número 4017/1990); y c) cuando el cambio de calificación del suelo respecto
de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un
polígono en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago
de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento (sentencia de 20 de
mayo de 1986 [RJ 1986, 3262]).
Esta conexión entre el perjuicio causado por una disposición de carácter general -en este caso con valor de
ley- inherente a la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al
patrimonio del afectado y el mecanismo indemnizatorio a que da lugar la aplicación del principio de
responsabilidad patrimonial de los poderes públicos aparece recogida en las aludidas sentencias del
Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1997 (RTC 1997, 28) y 14 de octubre de 2000, pues en dichas
resoluciones se afirma que el hecho de que en las leyes autonómicas entonces cuestionadas no se dispusiese
expresamente un cauce reparador, para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho
de propiedad que se derivan de la misma, no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo
dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará
sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos
de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados
en sus bienes y derechos.
SEXTO El primero de los puntos de vista propuestos -relacionado con la aplicación del principio de buena
fe y confianza legítima- conduce a observar que cuando se promulgó la ley a la que se imputa el perjuicio, la
cual, en suma, vino a hacer imposible el completo y acabado desarrollo de la urbanización en la zona
declarada área natural de especial interés, los gastos realizados en consideración directa a la actividad
empresarial urbanizadora constituyen un perjuicio indemnizable, habida cuenta de que se desarrollaron
ante la confianza legítima suscitada por la aprobación de los correspondientes planes parciales, pues, el
principio de vigencia indefinida de los planes de ordenación reiteradamente declarado por la
jurisprudencia de esta Sala, permite mantener la razonabilidad y legitimidad de dichos gastos y, por ende,
justifica el que no exista por parte de los propietarios la carga de soportar las consecuencias de su inutilidad
sobrevenida por la alteración mediante ley de las previsiones urbanísticas que los motivaron.
Tampoco esta forma de argumentar es ajena a la jurisprudencia. La sentencia de 12 de mayo de 1987 (RJ
1987, 5255) declara que el mecanismo indemnizatorio del artículo 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana (1976) conlleva que si, confiando en la subsistencia durante un cierto plazo de una
determinada ordenación urbanística, se han hecho inversiones y gastos habrá lugar al derecho de la
indemnización previsto en el artículo 87 de la citada ley. El plazo señalado en el artículo 87.2 de la misma
opera dando seguridad al mercado inmobiliario y a las actividades de ejecución del planeamiento realizadas
vigente el plan, puesto que aunque se modifique éste no provocarán pérdidas para el inversor. Como dice la
sentencia de 15 de noviembre de 1993 (RJ 1993, 10115), la ejecución del planeamiento reclama una
importante participación de los ciudadanos -artículo 4.2 de la Ley del Suelo de 1976 y, con matices, artículo
4.4 del Texto Refundido de 26 de junio de 1992 (RCL 1992, 1468 y RCL 1993, 485)-, pero esta
participación, que exige importantes gastos, sólo podrá producirse cuando esté garantizada la permanencia
del planeamiento durante un cierto lapso de tiempo, como se derivaba claramente de la Exposición de
Motivos de la Ley de 2 de mayo de 1975 (RCL 1975, 918 y ApNDL 13882), que fundamentaba este régimen
indemnizatorio en la seguridad del tráfico jurídico, de manera que la participación de los interesados en la
ejecución del planeamiento les otorga la condición de colaboradores de la Administración, pues
cumpliendo las exigencias de la función social de la propiedad cooperan en la realización de los fines de
interés público a que tiende el planeamiento, y la colaboración con el poder público está sujeta de modo
más estricto, si cabe, a las exigencias de la buena fe.
Más concretamente, y en lo que ahora importa, la jurisprudencia ha declarado la indemnizabilidad de los
gastos hechos para la preparación y aprobación de los instrumentos urbanísticos adecuados para el
desarrollo y ejecución de la ordenación vigente (sentencia de 17 de junio de 1989 [RJ 1989, 4732]).
No es difícil trasponer los principios y las consideraciones en que se apoya esta jurisprudencia a las
concepciones más recientes ligadas a la responsabilidad por acto legislativo del Estado o, como en el
presente caso acaece, de las Comunidades Autónomas integradas en él y dotadas de capacidad legislativa,
habida cuenta de que los principios de buena fe y de confianza legítima son también aplicables, cuando la
situación de confianza ha sido generada por la Administración, frente a las innovaciones legislativas que
sacrifican el expresado principio en aras de los intereses generales de la comunidad.
SEPTIMO Las precisiones jurídicas que dejamos consignadas en los fundamentos jurídicos anteriores,
en orden a la responsabilidad patrimonial por actos legislativos, aunque sean adoptados por Comunidades
integradas en el Estado y dotadas de autonomía con potestad legislativa, conducen a la estimación del
segundo motivo de casación aducido con la consiguiente anulación de la sentencia, lo que nos impone el
deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el deber (artículo
102.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción [RCL 1956, 1890 y NDL 18435]), que se centran en determinar si
existe privación de derechos a la entidad recurrente, en virtud de la promulgación de la mencionada Ley
Balear 1/1991, que deban serle indemnizados.
OCTAVO De la doctrina anteriormente expuesta, conducente a la estimación del segundo motivo de
casación invocado, se deduce que la recurrente tiene derecho a ser resarcida por la privación singular de
derechos o intereses económicos consolidados e incorporados a su patrimonio, que en este caso se reducen,
según la prueba documental y pericial practicada, a los gastos realizados por la obra urbanizadora en la
zona después declarada área natural de especial interés, y que, según dicha prueba pericial, asciende a la
cantidad de cinco millones doscientas mil pesetas.
Según lo expresado anteriormente, también tendría derecho a ser adecuadamente compensada para la
preparación y aprobación de los instrumentos de planeamiento y ejecución, que, como alegó en la solicitud
de resarcimiento formulada ante la Administración, ascenderían a la cantidad de diez millones de pesetas,
que se compromete a justificar documentalmente, a pesar de lo cual no aporta ni en la vía previa ni en sede
jurisdiccional prueba alguna que acredite la realidad de dicho gasto, por lo que no puede ser reconocido.
Los demás perjuicios que reclama, a los que se contraen tanto el informe pericial presentado con la petición
dirigida a la Administración demandada como el emitido contradictoriamente en el proceso, no responden
a la privación de derechos o interés económicos consolidados e incorporados al patrimonio de la recurrente
sino meras expectativas partiendo de la clasificación y calificación urbanística del terreno de su propiedad
con anterioridad a la promulgación de la tan repetida Ley Balear 1/1991, de 30 de enero, por lo que, de
acuerdo con la doctrina jurisprudencial anteriormente expuesta, no debe ser indemnizada su pérdida con
desestimación, por tanto, de las pretensiones esgrimidas en tal sentido en la demanda y reiteradas en
conclusiones y en el escrito de interposición del presente recurso de casación.
NOVENO La plena indemnidad requiere la reparación integral del perjuicio, lo que puede alcanzarse por
diversos medios, entre otros el pago del interés legal desde que se formuló la reclamación a la
Administración responsable, ocurrida el día 2 de marzo de 1992, hasta la fecha de notificación de esta
sentencia, (Sentencias de esta Sala de 14 [RJ 1993, 3748] y 22 de mayo de 1993 [RJ 1993, 3788], 22 [RJ
1994, 59] y 29 de enero [RJ 1994, 260] y 2 de julio de 1994 [RJ 1994, 3788], 11 [RJ 1995, 2061] y 23 de
febrero [RJ 1995, 1280] y 9 de mayo de 1995 [RJ 1995, 4210], 6 de febrero [RJ 1996, 2038] y 12 de
noviembre de 1996 [RJ 1996, 9228], 24 de enero [RJ 1997, 739], 19 de abril [RJ 1997, 3233] y 31 de mayo
de 1997 [RJ 1997, 4418], 14 de febrero [RJ 1998, 2204], 14 de marzo [RJ 1998, 3248], 10 de noviembre [RJ
1998, 9526] y 28 de noviembre de 1998 [RJ 1998, 10358], 13 [RJ 1999, 3015] y 20 de febrero [RJ 1999,
3016], 13 de marzo [RJ 1999, 3038], 29 de marzo [RJ 1999, 3241], 29 de mayo [RJ 1999, 7259], 12 [RJ
1999, 7283] y 26 de junio [RJ 1999, 7638], 17 [RJ 1999, 7481] y 24 de julio [RJ 1999, 7482], 30 de octubre
[RJ 1999, 9567] y 27 de diciembre de 1999 [RJ 1999, 10072], 5 [RJ 2000, 2171] y 29 de febrero [RJ 2000,
2730], 13 de junio [RJ 2000, 5939], 15 de julio [RJ 2000, 7423] y 30 de septiembre de 2000 [RJ 2000,
9093], 20 de enero [RJ 2001, 640], 3 de marzo [RJ 2001, 4717] y 31 de marzo de 2001 [RJ 2001, 4148]) y
recogido ahora en el artículo 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, y, a partir de la notificación de esta nuestra sentencia, se deberá
proceder en la forma establecida por el artículo 106.2 y 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (RCL 1998,
1741), reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, aplicable con arreglo a la Disposición
Transitoria Cuarta de esta misma Ley.
DECIMO Al ser estimable el segundo de los motivos alegados con la subsiguiente declaración de haber
lugar al recurso de casación interpuesto, cada parte deberá satisfacer sus propias costas, como establece el
artículo 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril (RCL 1992, 1027),
sin que existan méritos para imponer las causadas en la instancia a cualquiera de las partes por no
apreciarse en ellas temeridad ni mala fe, según prevé el artículo 131.1 de la misma Ley en relación con la
Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
Vistos los preceptos citados y los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción (RCL 1956, 1890 y NDL
18435) reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril (RCL 1992, 1027), así como los artículos 67 a 72 y
Disposiciones Transitoria Segunda 2 y Tercera de la Ley 29/1998, de 13 de abril (RCL 1998, 1741).
FALLAMOS
Que, con desestimación del primer motivo alegado y estimando el segundo, debemos declarar y declaramos
que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador don Roberto S. M., en nombre y
representación de la entidad Cala Antena, SA, contra la sentencia pronunciada, con fecha 16 de septiembre
de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Isla Baleares
en el recurso contencioso-administrativo núm. 41 de 1994, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo
tiempo que, estimando también el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación
procesal de la entidad Cala Antena, SA contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la
reclamación formulada al Presidente del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Las Islas
Baleares con fecha 2 de marzo de 1992, por importe de 239.710.000 pesetas, como consecuencia de la
promulgación de la Ley del Parlamento Balear 1/1991, de 30 de enero (RCL 1991, 988 y LIB 1991, 37), de
Espacios Naturales y de Régimen Urbanístico de las Areas de Especial Protección de las Islas Baleares,
debemos declarar y declaramos que tal desestimación no es ajustada a Derecho, por lo que la anulamos y,
estimando parcialmente las pretensiones formuladas en la demanda y en este recurso de casación por el
representante procesal de la entidad Cala Antena, SA, debemos condenar y condenamos a la
Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares a que pague a la referida entidad Cala
Antena, SA la cantidad de cinco millones doscientas mil pesetas más el interés legal de dicha suma desde el
día 2 de marzo de 1992 hasta la notificación de esta sentencia, intereses que se calcularán, si fuere preciso,
en ejecución de sentencia, incrementándose la cantidad total resultante con el interés legal del dinero desde
el día de notificación de esta nuestra sentencia hasta su completo pago, sin perjuicio, caso de
incumplimiento, de aumentar dicho interés en dos puntos de concurrir las circunstancias legalmente
previstas para ello, con desestimación de las demás pretensiones formuladas en la demanda y en el escrito
de interposición del presente recurso de casación, sin hacer expresa condena respecto de las costas
causadas en la instancia y, en cuanto a las de este recurso de casación, cada parte deberá satisfacer las
suyas.
Así por esta nuestra sentencia firme, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a
las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.
PUBLICACION.-Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D.
Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha. De lo que
certifico.