QUE REFORMA EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ ANTONIO AYSA BERNAT, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI En ejercicio de la facultad otorgada por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos, 6o., fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el suscrito, diputado José Antonio Aysa Bernat, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de esta LXI Legislatura, presenta a esta honorable soberanía iniciativa de adición al artículo115, en su fracción IV, de la propia Constitución, fundándola y motivándola en la siguiente Exposición de Motivos La descentralización es un factor esencial para reafirmar los vínculos entre la sociedad y el estado, así como para mejorar la calidad de los servicios a la población. Los gobiernos estatales y municipales son las instancias más cercanas a la comunidad, receptoras inmediatas de las demandas de la población. Una parte esencial del federalismo es la descentralización efectiva , entendida ésta como la transferencia real de funciones y de recursos de las dependencias federales a los estados y municipios. Con la descentralización se lleva la capacidad institucional a donde se perciben los problemas, se generan las demandas y deben aplicarse las soluciones. Es en los estados y municipios donde al fin de cuentas se palpan –como diría don José María Morelos– los Sentimientos de la Nación. Asimismo, el desarrollo de los seres humanos y de las comunidades que integran sólo será sustentable cuando actúen en forma armónica con su entorno natural . Entendida la sustentabilidad como el equilibrio existente entre los seres humanos con los recursos del entorno al que pertenecen; básicamente lo que se propone la sustentabilidad es “satisfacer las necesidades de la actual generación pero sin que por esto se vean sacrificadas las capacidades futuras de las siguientes generaciones de satisfacer sus propias necesidades”. Por otra parte, como bien lo afirma el investigador Alejandro Herrera Macías en su ensayo El Desarrollo Sustentable y la Agenda Municipal en México: Hacia un fortalecimiento del pacto federal , publicado en la Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal (número 51, 1995). “El desarrollo sustentable, a decir de varios teóricos, sólo puede tener sustento si se origina en el ámbito municipal. La raíz de la gestión pública en esta materia se fundamenta precisamente en un sentido de región con pleno fortalecimiento del pacto federal”. De acuerdo con un eje vertebrador, planteado por el mencionado autor, constituido por tres niveles que corresponden a los tres órdenes de gobierno: a) Nivel operativo: municipal “En este punto, se pretende que la operacionalización de políticas de desarrollo sustentable surjan en el ámbito municipal con un sentido de lo regional. La capacidad reglamentaria, las técnicas administrativas y los efectos de su implementación son parte de la gestión municipal”. 1 b) Nivel coordinador y/o ejecutor: estatal “Aquí se pretende que la entidad federativa sea el enlace en el desarrollo sustentable entre el municipio y la federación. La coordinación a través del territorio nacional podrían desarrollarla los estados, siendo la entidad federativa la que establezca el sentido de lo regional”. c) Nivel de estrategia: federal “Las grandes directrices, el planteamiento del sentido del desarrollo sustentable nacional, sus efectos y relaciones a nivel internacional sería materia de la dependencia central”. Cuenca hidrográfica, manifestación natural de integración territorial La cuenca hidrográfica es un territorio delimitado por la propia naturaleza, esencialmente por los límites de las zonas de escurrimiento de las aguas superficiales que convergen hacia un mismo cauce. La cuenca, sus recursos naturales y sus habitantes poseen condiciones físicas, biológicas, económicas, sociales y culturales que les confieren características peculiares. Constituye un espacio geográfico que propicia la estrecha interrelación de quienes la habitan, debido a su dependencia común a un sistema hídrico compartido, y al hecho que deben enfrentar problemas comunes. Según el glosario de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) “Cuenca hidrográfica es la unidad natural definida por la existencia de una división de las aguas en un territorio dado. Las cuencas hidrográficas son unidades morfológicas superficiales. Sus límites quedan establecidos por la división geográfica principal de las aguas de las precipitaciones pluviales; también conocido como “parte aguas”. El “parte aguas”, teóricamente, es una línea imaginaria que une los puntos de máximo valor de altura relativa entre dos laderas adyacentes pero de exposición opuesta; desde la parte más alta de la cuenca hasta su punto de emisión, en la zona hipsométricamente más baja”. De acuerdo con el artículo tercero, fracción XVI, de la Ley de Aguas Nacionales: “Cuenca hidrológica es la unidad del territorio, diferenciada de otras unidades, normalmente delimitada por un parte aguas o divisoria de las aguas –aquella línea poligonal formada por los puntos de mayor elevación en dicha unidad–, en donde ocurre el agua en distintas formas, y ésta se almacena o fluye hasta un punto de salida que puede ser el mar u otro cuerpo receptor interior, a través de una red hidrográfica de cauces que convergen en uno principal, o bien el territorio en donde las aguas forman una unidad autónoma o diferenciada de otras, aun sin que desemboquen en el mar. En dicho espacio delimitado por una diversidad topográfica, coexisten los recursos agua, suelo, flora, fauna, otros recursos naturales relacionados con éstos y el medio ambiente. La cuenca hidrológica conjuntamente con los acuíferos, constituye la unidad de gestión de los recursos hídricos ”. Desde otro punto de vista, la demarcación de la cuenca está dada en función de los límites territoriales de los municipios que bordean a las mismas, adscritos a la entidad o las entidades 2 federativas correspondientes (cuando se trata de cuencas compartidas por varias entidades, como es el caso de la cuenca de los ríos Grijalva-Usumacinta). A este propósito, cabe hacer mención de la importante observación expresada en un estudio reciente realizado por el Instituto Nacional de Ecología (Véase Sotelo, Esthela; Garrido, Arturo; Ruiz, Karina y Cuevas, María Luisa; Asignación de municipios a las cuencas hidrográficas de México ; en Cotler, Helena, Las cuencas hidrográficas de México: Diagnóstico y priorización, México, diciembre de 2010): “Los procesos naturales y características geográficas, fueron aspectos poco considerados en el establecimiento de la mayoría de los límites político-administrativos, que dan a nuestro país sentido como federación. Estas fronteras jurisdiccionales, llamémosle artificiales , conllevan un aprovechamiento ecológicamente desintegrado de los recursos naturales por parte de las actividades productivas. Sin embargo, las características biofísicas de las cuencas determinan un patrón específico de actividades productivas y procesos de poblamiento. Por esta razón, además de describir a las cuencas en función del estado de sus recursos, es importante analizarlas en función de sus dinámicas socioeconómicas, demográficas y territoriales”. “En términos de análisis y planeación de las unidades hidrográficas del país, la asignación de municipios a las cuencas o cuencas regionalizadas (tiene dos ventajas prácticas. La primera es facilitar el cálculo de indicadores por cuenca, pues esta asignación permite utilizar las estadísticas censales disponibles a nivel de municipio y localidad. La segunda ventaja tiene que ver con la identificación de los actores político-administrativos (i.e. municipios y localidades) que tienen más influencia en la gestión, modificación y/o mantenimiento de la dinámica ecohidrológica de una cuenca”. Las cuencas están integradas por subcuencas y éstas, a su vez, por microcuencas. “Una cuenca es un territorio mayor a 50 mil hectáreas; las subcuencas cubren una superficie de 5 mil a 50 mil hectáreas; las microcuencas entre 3 mil y 5 mil hectáreas y, cuando las condiciones orográficas lo permiten, hay microcuencas menores a 3 mil hectáreas”(Cecadesu 2003. La Cuenca Hidrográfica: unidad básica de planeación y manejo de recursos naturales . Semarnat, México). Concepto de Desarrollo Sustentable, implícito en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional. Aunque, ciertamente, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no hay una referencia explícita sobre las cuencas, subcuencas y microcuencas, en el párrafo tercero del artículo 27 se establece que: “La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad las modalidades que dicte el interés público , así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación , con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, 3 reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicasy de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población ; parapreservar y restaurar el equilibrio ecológico , para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequeña propiedad rural ; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.” Como puede observarse, en este párrafo constitucional subyacen los elementos del concepto de desarrollo sustentable; así como la implicación de que el cumplimiento de los propósitos vertidos en este, y otros párrafos, de dicho artículo, sólo sería posible mediante la adopción del enfoque integral de cuencas y microcuencas hidrográficas; habida cuenta que “la cuenca hidrográfica [es la] unidad básica de planeación y manejo de recursos naturales” (Cecadesu 2003. La Cuenca Hidrográfica: unidad básica de planeación y manejo de recursos naturales . Semarnat, México), con miras al desarrollo sustentable. En la LXI Legislatura del Congreso de la Unión debemos legislar para que la descentralización en el uso del agua sea un hecho, a través de su federalización, debido a que sólo la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y la Comisión Nacional del Agua (Conagua) tienen la atribución y la responsabilidad sobre el uso del agua, lo que imposibilita a los gobiernos estatales intervenir en proyectos de infraestructura hidráulica, algunos de gran alcance, como es el caso delPrograma Hídrico Integral de Tabasco (PHIT). E incluso a los municipios debe otorgárseles esa facultad, para que –en la medida de sus posibilidades– puedan participar, sobre todo si se trata de obras pequeñas y medianas. Microcuenca, unidad básica operacional y de intervención en la gestión ambiental Si bien –como se afirma arriba– “la cuenca hidrográfica es la unidad básica de planeación y manejo de recursos naturales”; en atención a consideraciones de escala, “la unidad básica de intervención es la microcuenca”. La gestión por microcuencas, delimitadas sobre la base de los municipios que las integran, permitirá, sin duda, que el desarrollo de proyectos productivos y la adecuada organización de los involucrados redunde en la generación de empleos y de ingresos, que, apoyados con proyectos de carácter social en materia de educación, salud, vivienda, y demás servicios sociales, posibiliten que los habitantes asentados en las mismas desarrollen libremente sus capacidades como seres humanos. Pagos por “servicios” y por “daños ambientales” A nivel de cuencas hidrográficas, los “ pagos por servicios ambientales” , propuestos por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), se están convirtiendo en una herramienta innovadora para financiar inversiones en conservación y manejo sostenible. De acuerdo con dicha institución adscrita a la ONU: 4 “Los productores en la parte alta de las cuencas [hidrográficas] pueden recibir incentivos importantes a través de compensaciones para cuidar la calidad y cantidad de agua que aprovechen los usuarios en la parte baja de las cuencas. Con el pago o compensación directo se puede asegura el mantenimiento o provisión de servicios hídricos, disponibilidad y / o calidad del agua y para lograr una asignación más eficiente de recursos naturales a nivel de cuencas. Su aplicación depende de la identificación de proveedores y usuarios y la identificación del vínculo entre uso de tierra y provisión del servicio...”. Esto está muy bien, pero en el caso de Tabasco, y en relación con los impactos de los fenómenos hidrometeorológicos extremos, sintomáticamente las inundaciones, que han causado severos daños al patrimonio y la integridad física de los tabasqueños, y a la infraestructura social y productiva de la región, bien podemos hablar de pagos por daños ambientales ,como un mecanismo de “compensación” o, mejor dicho, de indemnización a la población tabasqueña por daños causados por quienes, en la parte alta de la cuenca, como es el caso de la Comisión Federal de Electricidad, que al permitir que las presas estén hasta el tope –ya que no usan el agua para producir energía para dejar el camino libre a las empresas privadas, que controlan 23 por ciento del negocio de abastecimiento del fluido eléctrico– no descarga los embalses sino hasta la plena temporada de lluvias, con lo cual provoca o recrudece las inundaciones. Lo mismo sucede en la parte baja de la cuenca, con las obras realizadas por Petróleos Mexicanos (Pemex), caminos, ductos y puentes, que obstruyen el flujo normal de las avenidas de agua, y, por ende, provocan el desbordamiento de los ríos, y los fatales desequilibrios en sus márgenes. Y, obviamente, también es el caso, –en la parte alta y baja, como en la media de la cuenca– de la Comisión Nacional del Agua, por los retrasos y falta de una programación verdaderamente integral en materia de infraestructura para resolver el grave problema de las inundaciones, así como el de las sequías que –paradójicamente– está padeciendo Tabasco, donde las consecuencias del calentamiento global y del cambio climático se manifiestan como una dramática, descarnada, y muchas veces trágica realidad; realidad que debe afrontarse desde una perspectiva auténticamente integral, con un alto sentido humano, social, ético y sustentable. Propuesta de adición a la fracción IV del artículo 115 constitucional Por tanto, en el caso de la gestión del agua y los demás recursos naturales, propongo una adición al artículo 115 constitucional que recoja el planteamiento de la federalización en su uso y del pago por servicios y daños ambientales a los municipios; y estimo necesario que en relación a la Comisión Nacional del Agua (Conagua) se hagan las adiciones o cambios a la Constitución, la Ley de Aguas Nacionales y demás leyes de segundo y tercer orden para que pueda funcionar el adecuado manejo, suministro y uso del agua en nuestro país. Artículo Único . Se adiciona un inciso d al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su fracción IV, para quedar como sigue: Artículo 115, fracción IV . 5 IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: Del inciso a. al c. ... d) Participarán, de manera concurrente con las entidades federativas, de los derechos que recaude la federación por la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas nacionales que se generen o escurran naturalmente en sus territorios y que forman parte de una cuenca hidrográfica, así como de sus subcuencas y microcuencas, determinadas por la federación y cuya demarcación estará dada por los límites de los municipios que bordean a la mismas. Los recursos así recaudados se destinarán a la construcción y operación de infraestructura hidráulica, tratamiento de agua, protección de cuencas hidrológicas, conservación del suelo, reforestación, control de incendios y plagas forestales; así como a programas relacionados con otros trabajos vinculados directamente al cuidado y preservación de bosques, selvas, fauna y vida silvestre, en general. Asimismo, los municipios, en coordinación con las entidades federativas y la federación, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos mediante los cuales se buscará que quienes, por la construcción y manejo de obras de infraestructura, uso del suelo, disposición de desechos industriales, y otro tipo de acciones, dañen el ambiente, hagan uso indebido de recursos naturales o alteren los ecosistemas, o afecten a terceros, asuman los costos respectivos, de modo que haya una compensación, por daños y afectaciones, por parte de quienes realicen dichas acciones, y que los recursos percibidos se asignen a los fines arriba mencionados o a programas de beneficio social, según sea el caso . Transitorios Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Segundo. Se derogan todas las disposiciones jurídicas que se opongan a lo dispuesto en este decreto. Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de marzo de 2012. Diputado José Antonio Aysa Bernat (rúbrica) 6