1_AR 268-13 FINAL version interés juridico

AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
QUEJOSA: **********.
VISTO BUENO
SR. MINISTRO
MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO.
SECRETARIO: ALEJANDRO CASTAÑÓN RAMÍREZ.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día cuatro
de diciembre de dos mil trece.
V I S T O S para resolver los autos del amparo en revisión
268/2013, que se integra con los recursos de revisión interpuestos por
las
autoridades
responsables:
Director
General,
Director
de
Administración del Agua, y el Jefe de Distrito de Riego 041, Río Yaqui,
y 018 Colonias Yaquis, todos del Organismo de Cuenca Noroeste de
la Comisión Nacional del Agua y Gerente del Registro Público de
Derechos de Agua de la Comisión Nacional del Agua; así como por el
tercero perjudicado, Vocal Ejecutivo de la Comisión Estatal de Agua
del Estado de Sonora, y por la Agente del Ministerio Público de la
Federación adscrita al Juzgado Octavo de Distrito en el Estado de
Sonora; así como de la adhesión a los recursos de revisión
principales, formulada por la parte quejosa.
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Demanda de amparo. Por escrito presentado el
veinticuatro de noviembre de dos mil diez, ante la Oficina de
Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de
Sonora, con sede en Ciudad Obregón, **********, en representación de
la **********, demandaron el amparo y protección de la Justicia Federal
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se
precisan:
Autoridades Responsables:
Ordenadoras:
1. Organismo de Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional
de Agua.
2. Dirección
General
de
Administración
del
Agua
del
Organismo de Cuenca Noroeste.
3. Director del Registro Público de Derechos del Agua de la
Comisión Nacional del Agua.
Ejecutora:
4. Jefatura del Distrito de Riego 041 y 018, Río Yaqui y
Colonias Yaquis del Organismo de la Cuenca Noroeste.
Actos Reclamados:

De las autoridades señaladas con los numerales 1 y 2:
a) La indebida determinación de que existen aguas
superficiales no concesionadas del Río Yaqui para
asignar poco más de once millones de metros cúbicos,
cuando no se le ha permitido a la quejosa explotar, usar
o aprovechar aguas nacionales superficiales hasta el
volumen
máximo
concesionado
de
69,518,000.00
metros cúbicos y 10,845,000.00 metros cúbicos de
aguas nacionales del subsuelo, la cual depende de la
disponibilidad real de las aguas, siendo que se le han
entregado a la quejosa volúmenes inferiores al límite.
b) El trámite y resolución de los expedientes **********, que
derivaron de la solicitud de asignación de derechos de
2
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
agua, presentada por la Comisión
Estatal del Agua y la expedición de los
títulos de asignación **********.
c) El incumplimiento por parte de la autoridad con los
términos y condiciones del título de concesión número
**********, expedido a favor de la quejosa y que le da
derecho para explotar, usar o aprovechar aguas
nacionales
superficiales
por
un
volumen
de
69,518,000.00 metros cúbicos anuales y para explotar,
usar o aprovechar aguas nacionales del subsuelo por un
volumen de 10,845,000.00 metros cúbicos anuales y la
cual depende de la disponibilidad real de las aguas, ya
que se le han venido entregando a la quejosa
volúmenes inferiores y no hasta el límite.
d) La orden para que se proceda a la inscripción de los
títulos de asignación en el Registro Público de Derechos
de Agua.
e) Cualquier acto que derive directa o indirectamente de
los antes mencionados.

De la autoridad señalada con el numeral 3.
f) La inscripción de los títulos de asignación.

De la autoridad señalada con el numeral 4.
g) La ejecución de los actos realizados por las autoridades
previamente mencionadas, consistentes en la inminente
disminución a los módulos de riego que constituyen el
**********., como lo es la quejosa, de los volúmenes de
agua
provenientes
de
la
presa
Álvaro
Obregón
(Oviáchic) y que forma parte del sistema hídrico del Río
Yaqui como consecuencia de la asignación de derechos
3
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
de agua por un total de casi 52 millones de metros
cúbicos que se pretende sean conducidos por el
Acueducto Independencia desde la presa Plutarco Elías
Calles (El Novillo) hasta la ciudad de Hermosillo. Ello en
virtud de que la responsable ejecutora anualmente y
durante los meses de septiembre y octubre, analiza los
volúmenes de agua almacenados en el sistema hídrico
del Río Yaqui, conformado por las presas Álvaro
Obregón (Oviáchic), Lázaro Cárdenas (La Angostura) y
Plutarco Elías Calles (El Novillo) y determina la forma y
cantidades en que serán distribuidos, garantizando
primeramente el uso doméstico en toda la cuenca, a las
Comunidades Yaquis, a los pueblos ribereños y a los
módulos de riego del Distrito de Riego 041 del Río
Yaqui, en ese orden de preferencia, todo lo cual se
traducirá en que los módulos de riego y especialmente
el de la quejosa, recibirán menos cantidad de agua por
depender las concesiones de la disponibilidad real de
agua, lo que trae como consecuencia una disminución
del área agrícola sembrable y de la economía de
nuestros representados.
h) El incumplimiento por parte de la autoridad con los
términos y condiciones del título de concesión número
**********, expedido a favor de nuestra representada y
que le da derecho para explotar, usar o aprovechar
aguas nacionales superficiales por un volumen de
69,518,000.00 metros cúbicos anuales y para explotar,
usar o aprovechar aguas nacionales del subsuelo por un
volumen de 10,845,000.00 metros cúbicos anuales y la
cual depende de la disponibilidad real de las aguas,
4
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
siendo que se le han entregado a la
quejosa volúmenes inferiores y no
hasta el límite.
i) Cualquier acto que derive directa o indirectamente de
los antes mencionados.
Garantías individuales violadas. La quejosa invocó como
garantías violadas las contenidas en los artículos 4°, 5°, 14 y 16 en
relación con los diversos numerales 25, 26, 27 y 134 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, narró los
antecedentes del caso y expresó los conceptos de violación que
estimó pertinentes1.
SEGUNDO. Admisión, trámite y resolución del amparo.
Correspondió conocer del asunto al Juzgado Octavo de Distrito en el
Estado de Sonora, el cual, mediante proveído de veintiséis de
noviembre de dos mil diez, admitió la demanda con el número
********** y tuvo como tercero perjudicado a la Comisión Estatal del
Agua del Estado de Sonora. Posteriormente, el veintiocho de mayo de
dos mil doce, se celebró audiencia constitucional y se dictó la
sentencia correspondiente, cuyo engrose concluyó el catorce de
agosto de dos mil doce, concediendo el amparo a la asociación
quejosa.2
TERCERO. Interposición de los recursos de revisión y
revisión adhesiva. Inconformes con la resolución, las siguientes
autoridades responsables, el Agente del Ministerio Público, el tercero
perjudicado y la parte quejosa presentaron recursos de revisión:
1
Cuaderno del juicio de amparo **********. Fojas 5 a 46.
2
Cuaderno del juicio de amparo **********. Fojas 1208 a 1230.
5
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Autoridades responsables:
1. Director General del Organismo de Cuenca Noroeste de
la Comisión Nacional del Agua, a través de escrito
presentado el cuatro de septiembre de dos mil doce.
2. Director de Administración del Agua del Organismo de
Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del Agua, por
escrito presentado el cuatro de septiembre de dos mil doce.
3. Ingeniero en Jefe del Distrito de Riego 041, Río Yaqui y
018
Colonias
Yaquis,
Sonora,
dependiente
del
Organismo de Cuenca Noroeste de la Comisión
Nacional del Agua, por escrito presentado el treinta de
agosto de dos mil doce.3
4. Gerente del Registro Público de Derechos de Agua de la
Comisión Nacional del Agua, presentó recurso de revisión
el trece de septiembre de dos mil doce.
Agente del Ministerio Público:
5. Agente del Ministerio Público de la Federación,
mediante escrito del treinta y uno de agosto de dos mil
doce.
Tercero Perjudicado:
3
Toca del amparo en revisión **********.Fojas 3 a 34.
6
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
6. Vocal Ejecutivo de la Comisión Estatal
del
presentó
recurso
Agua
de
del
Estado
revisión,
de
mediante
Sonora,
escrito
presentado el cinco de septiembre de dos mil doce.
Por auto de seis de diciembre de dos mil doce, el Primer Tribunal
Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Quinto Circuito,
admitió los recursos de revisión señalados con los numerales 1 al 3, 5 y
6. Por otra parte, se desechó por extemporáneo el recurso señalado
con el numeral 4.
En contra del desechamiento del recurso, la responsable
promovió recurso de reclamación, el cual se registró con el número
********** del índice del Tribunal referido en el párrafo anterior; el cual
se declaró fundado y ordenó admitir el recurso de revisión, mediante
resolución de veintiuno de febrero de dos mil trece.
Asimismo, por escrito presentado el dos de enero de dos mil
trece ante la Oficialía de Partes del Primer Tribunal Colegiado en
Materias Penal y Administrativa del Quinto Circuito, **********, en
representación de la quejosa, presentó recurso de revisión adhesiva.
Con fecha ocho de enero de dos mil trece, el Agente del
Ministerio Público de la Federación, presentó pedimento al Tribunal
Colegiado del conocimiento, solicitando la revocación de la sentencia
de amparo pronunciada en el juicio de garantías **********, del índice
del Juzgado Octavo de Distrito en el Estado de Sonora.
CUARTO. Solicitud de la facultad de atracción. Mediante
escrito presentado el veintinueve de octubre de dos mil doce en la
Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema
7
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Corte de Justicia de la Nación, **********, en representación de la
quejosa, así como **********, en su carácter de Presidente y Tesorero
respectivamente de la **********, solicitaron que en ejercicio de su
facultad de atracción, este Alto Tribunal resolviera los recursos de
revisión interpuestos en contra de las sentencias emitidas en los
juicios de amparo ********** del índice del Juzgado Octavo de Distrito
en el Estado de Sonora.
Con el oficio **********, signado por el Secretario General de
Acuerdos de este Alto Tribunal, se formó y registró la solicitud
mediante acuerdo de seis de diciembre de dos mil doce. El Presidente
de esta Primera Sala la tuvo por recibida a fin de que ésta resolviera si
ejercía de oficio, ante la falta de legitimación de los peticionarios, la
facultad de atracción para conocer del amparo en revisión ********** del
índice
del
Tercer
Tribunal
Colegiado
en
Materias
Penal
y
Administrativa del Quinto Circuito, así como del amparo en revisión
********** del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y
Administrativa del Quinto Circuito.
En sesión privada de nueve de enero de dos mil trece, el Ministro
Arturo Zaldívar Lelo de Larrea hizo suyo el escrito de solicitud de la
facultad de atracción planteada.
Por proveído de dieciocho de enero de dos mil trece, el
Presidente de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, admitió a trámite la facultad de atracción y turnó el asunto al
Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
Por sentencia de tres de abril de dos mil trece, la Primera Sala
de este Alto Tribunal resolvió, por unanimidad, ejercer la facultad de
atracción para conocer y resolver los amparos en revisión.
8
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
QUINTO. Trámite del amparo en revisión
ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. En proveído de
cuatro de junio de dos mil trece, el Presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación formó y registró el recurso como amparo en
revisión 268/2013 y turnó el asunto para su estudio al Ministro Jorge
Mario Pardo Rebolledo, integrante de la Primera Sala, donde se radicó
el mismo.4
SEXTO. Avocamiento. Mediante acuerdo de seis de junio de
dos mil trece, el Presidente de esta Primera Sala, tuvo por recibidos
los autos, ordenando su avocamiento y envío a su Ponencia, a la cual
toca por turno, la elaboración del proyecto de resolución.5
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer del
presente recurso de revisión, en atención a que en el caso se ejerció
la facultad de atracción para conocer de él, en términos de lo
dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, penúltimo párrafo de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 84, fracción III,
de la Ley de Amparo aplicable, artículo 21, fracción II, inciso b), de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y conforme a lo
previsto en el punto tercero, en relación con el segundo, fracción III del
Acuerdo General número 5/2013, emitido el trece de mayo de dos mil
trece y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno del
mismo mes y año.
4
5
Toca del amparo en revisión 268/2013.Fojas 463 a 466.
Ibídem. Foja 468.
9
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Cabe señalar que en el caso no se justifica la competencia del
Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en virtud de que su
resolución no implica la fijación de un criterio de importancia o
trascendencia para el orden jurídico nacional ni reviste un interés
excepcional.
SEGUNDO. Oportunidad. Con fundamento en el artículo 86 de
la Ley de Amparo vigente al momento de presentación de los
recursos6, se concluye lo siguiente:
 El recurso de revisión referido con el numeral 3 (Jefe del Distrito de
Riego 041, Río Yaqui y 018 Colonias Yaquis, Sonora, dependiente del
Organismo de Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del Agua) es
oportuno ya que:
a) La sentencia recurrida fue notificada el dieciséis de agosto
de dos mil doce, y surtió efectos el mismo día.7
b) El término para la presentación del recurso transcurrió del
diecisiete al treinta de agosto de dos mil doce.
c) De
dicho
plazo,
se
descuentan
los
días
dieciocho
diecinueve, veinticinco y veintiséis de agosto de la anualidad
próxima pasada, por ser sábados y domingos, en términos
de los artículos 23 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
d) El oficio de agravios se presentó el treinta del mismo mes y
año, por lo cual se considera oportuno.8
6Artículo
86. El recurso de revisión se interpondrá por conducto del Juez de Distrito, de la
autoridad que conozca del juicio, o del Tribunal Colegiado de Circuito en los casos de amparo
directo. El término para la interposición del recurso será de diez días, contados desde el siguiente
al en que surta sus efectos la notificación de la resolución recurrida.
La interposición del recurso, en forma directa, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación o
ante el Tribunal Colegiado de Circuito, según corresponda, no interrumpirá el transcurso del
término a que se refiere el párrafo anterior.
7
8
Toca del juicio de amparo **********. Foja 1243.
Íbid, foja 1247.
10
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
 Los recursos de revisión referidos con los
numerales 1 (Director General del Organismo de
Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del Agua) y 2 (Director de
Administración del Agua del Organismo de Cuenca Noroeste de la
Comisión Nacional del Agua), también son oportunos, debido a lo
siguiente:
a) La sentencia recurrida les fue notificada el veintidós de
agosto de dos mil doce, y surtió efectos el mismo día.9
b) El término para la presentación del recurso transcurrió
del veintitrés de agosto al cinco de septiembre de dos
mil doce.
c) De dicho plazo, se descuentan los días veinticinco y
veintiséis de agosto y el uno y dos de septiembre de la
anualidad próxima pasada, por ser sábados y domingos,
en términos de los artículos 23 de la Ley de Amparo y
163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
d) Los oficios de agravios se presentaron de manera
oportuna, toda vez que se recibieron el cuatro de
septiembre de dos mil doce.
 El recurso de revisión referido con el numeral 5 (Agente del
Ministerio Público de la Federación) es oportuno ya que:
a) La sentencia recurrida le fue notificada el dieciséis de
agosto de dos mil doce, y surtió sus efectos al día
siguiente hábil.10
b) El término para la presentación del recurso transcurrió
del veinte al treinta y uno de agosto de dos mil doce.
c) De dicho plazo, se descuentan los días veinticinco y
veintiséis de agosto de la anualidad próxima pasada,
por ser sábado y domingo, en términos de los artículos
9
Íbid, fojas 1246 a 1248.
Íbid, foja 1242.
10
11
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
23 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación.
d) El oficio se presentó el treinta y uno de agosto del
mismo año ante la Oficina de Correspondencia Común
de los Juzgados de Distrito en Sonora.11
 El recurso de revisión referido con el numeral 4 (Gerente del
Registro Público de Derechos de Agua de la Comisión Nacional del
Agua) es oportuno tomando en cuenta que el Tribunal Colegiado
ya calificó tal circunstancia, al resolver el recurso de reclamación
1/2013, de su índice.
 El recurso de revisión referido con el número 6 (Vocal Ejecutivo de
la Comisión Estatal del Agua del Estado de Sonora), es oportuno
debido a lo siguiente:
a) La sentencia recurrida le fue notificada el veintidós de
agosto de dos mil doce, y surtió efectos al día
siguiente, dado su carácter de tercero perjudicado.12
b) El
término
para
la
presentación
del
recurso
transcurrió del veinticuatro de agosto al seis de
septiembre de dos mil doce.
c) De dicho plazo, se descuentan los días veinticinco y
veintiséis de agosto y el uno y dos de septiembre de
la anualidad próxima pasada, por ser sábados y
domingos, en términos de los artículos 23 de la Ley
de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación.
d) El oficio de agravios se presentó de manera
oportuna, toda vez que se recibió el cinco de
septiembre de dos mil doce.
11
12
Íbid, foja 1285.
Íbid, fojas 1246 a 1248.
12
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
 Por su parte, el recurso de revisión adhesiva
presentado por la parte quejosa también es oportuno ya que:
a) Por auto de seis de diciembre de dos mil doce, se
admitieron a trámite los recursos de revisión señalados
con los números 1 al 3, 5 y 6.
b) Dicho auto se notificó por lista a la quejosa el siete de
diciembre siguiente a la quejosa, y surtió efectos el día
siguiente hábil.
c) El plazo para la presentación del recurso se contabilizó
del once de diciembre de dos mil doce al dos de enero
de dos mil trece.
d) De dicho plazo hay que descontar los días quince al
treinta y uno de diciembre de dos mil doce, por haber
correspondido al segundo periodo vacacional del
Tribunal Colegiado del conocimiento, en términos de los
numerales 70 y 159 de la Ley Orgánica citada, y del
Acuerdo General 10/2006 del Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal, relativo a la determinación de los
días inhábiles y los de descanso; así como el uno de
enero de dos mil trece, según los artículos 23 de la Ley
de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación.
e) El escrito de revisión adhesiva se recibió el dos de
enero de dos mil trece en la Oficialía de Partes del
Primer
Tribunal
Colegiado
en
Materias
Penal
y
Administrativa del Quinto Circuito, por lo tanto, fue
presentado en tiempo.
13
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
TERCERO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto.
Las consideraciones necesarias para resolver esta instancia son las
que a continuación se sintetizan.
I. Conceptos de violación. La parte quejosa, manifestó los
siguientes conceptos de violación:
Primero.
 Los títulos de asignación de derechos de aguas nacionales a la
Comisión Estatal de Agua son contrarios a la Constitución, a la
Ley de Aguas Nacionales y a las leyes del Estado de Sonora
toda vez que no es el administrador del servicio, ni tampoco
existe convenio celebrado entre el Ayuntamiento y el titular del
Ejecutivo del Estado en dicho sentido, para que pudiera ser
beneficiario.
Segundo.
 Las resoluciones que derivaron de los títulos de asignación
violan las garantías de legalidad y seguridad jurídica al no
respetar la declaratoria de veda de veintisiete de julio de mil
novecientos treinta y uno, la resolución de la Secretaría de
Recursos Hidráulicos de veintidós de febrero de mil novecientos
cuarenta y nueve que modifica la citada veda, el acuerdo
presidencial de dieciséis de noviembre de mil novecientos
cincuenta y cinco en el cual se crea el Distrito de Riego del Río
Yaqui, Sonora y el decreto presidencial de veinte de mayo de mil
novecientos ochenta y dos que declara de utilidad pública la
ampliación del Distrito de Riego del Río Yaqui, Sonora.
 Se da el agravio en virtud de que los actos de las responsables
producen una disminución y afectación en los derechos de los
que son titulares los quejosos, ya que al afectarse los volúmenes
14
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
de agua a un fin distinto del riego agrícola en
los municipios que forman parte del Distrito de
Riego del Río Yaqui, y trasladarse los mismos hasta la ciudad de
Hermosillo, para el uso público urbano, se rompe el equilibrio
existente en la cuenca del río Yaqui, lo que implica que se vea
afectado el acceso a los quejosos al recurso en forma
injustificada.
Tercero.
 Se señala que los actos reclamados violan la garantía de
audiencia, legalidad y seguridad jurídica, en virtud de que se les
priva
del
derecho
que
tienen
en
relación
al
uso
y
aprovechamiento del agua que les fue conferido mediante título
de concesión número **********.
Cuarto.
 Los actos reclamados violan el artículo 4°, párrafo quinto, de la
Constitución, que establece el derecho de toda persona a un
medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar y por
ende a los recursos naturales necesarios para su existencia y
desarrollo, así como las garantías de legalidad y seguridad
jurídica contenidas en los artículos 14 y 16 constitucionales.
 Al respecto, se aduce la violación del artículo 22 en relación con
los artículos 13 Bis-4, 14 Bis-5 y el Título Quinto de la Ley de
Aguas Nacionales, ya que no se llevó a cabo una consulta con
los usuarios y con las organizaciones de la sociedad en el ámbito
de los Consejos de Cuenta respecto de la solicitud de asignación
de derechos de agua del Río Yaqui que realizó la Comisión
Estatal del Agua, a pesar de que existe una veda decretada y
publicada en el Diario Oficial de la Federación desde el uno de
15
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
septiembre de mil novecientos treinta y uno, respecto de las
aguas del Río Yaqui.
 Asimismo, se violan los artículos 14 Bis-5 y 16 de la Ley de
Aguas Nacionales, ya que no se respetaron los principios que
sustentan la política hídrica nacional en cuanto a la obligación
del Ejecutivo Federal consistente en asegurarse de que las
concesiones y asignaciones de agua estén fundamentadas en la
disponibilidad efectiva del recurso. En este sentido, era
obligación del Organismo de Cuenca Noroeste llevar a cabo la
correcta administración del agua y los servicios de riego en los
distritos, al igual que actualizar los volúmenes entregados y
aprovechados, así como los padrones de usuarios, esto en
términos del artículo 12 bis 6, fracción X de la Ley de Aguas
Nacionales. En tal virtud, la autoridad debió de utilizar dichos
volúmenes para cubrir las concesiones que previamente había
concedido y no pretender otorgar nuevos títulos de asignación,
máxime que dicha agua se explotaría fuera de la cuenca
hidrológica del Río Yaqui.
 Igualmente, al otorgarse las nuevas concesiones, no se cumple
con el objetivo de reducir y prevenir la sobreexplotación en la
cuenca del Río Yaqui, de conformidad con el Programa Nacional
Hídrico 2007-2012 y la Ley de Aguas Nacionales.
 También se incumple con la obligación del Estado de regular las
cuencas hidrológicas, incluyendo los acuíferos y los trasvases
entre cuencas. Al respecto, la autoridad no cita las normas que
autorizan la reglamentación de los trasvases entre cuencas y
cómo los aplica al caso en concreto de las asignaciones que
autorizó a la Comisión Estatal del Agua, a efecto de que la
quejosa pueda verificar que se apegó a dicha reglamentación,
con lo que se incumple con el requerimiento de fundar y motivar
los actos de autoridad.
16
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
 Por último, la autoridad incumple con la
obligación
de
determinar
los
servicios
ambientales que produce el agua, determinándolos a efecto de
que sean reconocidos, cuantificados y pagados.
Quinto.
 Los actos reclamados violan las garantías de legalidad y
seguridad jurídicas de la quejosa, al dejar de observar el artículo
22 de la Ley de Aguas Nacionales y los artículos 3, fracciones V
y VII, 54 y 59 de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo
aplicables a la misma, supletoriamente.
 El expediente relativo a la asignación de las concesiones
reclamadas no contiene la evaluación del impacto ambiental y
regulatorio, así como los estudios y balances hidrológicos en que
se basó para determinar la disponibilidad del agua. Asimismo,
carece de la estimación de las pérdidas por evaporación,
conducción y el gasto ecológico. Tampoco cuenta con la
constitución de las servidumbres necesarias para la realización
de las obras. Finalmente, el título de asignación **********,
incorrectamente establece que la fuente de abastecimiento es la
presa “El Novillo”, cuando el punto en el que se pretende extraer
el agua se encuentra en la cortina de la presa “El Oviáchic”, el
cual todavía no contiene volumen a extraer.
Sexto.
 Los actos reclamados violan las garantías de legalidad y
seguridad jurídica de la quejosa, al no determinar en forma
fundada y motivada el caudal mínimo ecológico de la cuenca del
Río Yaqui, conculcando el artículo 29 Bis-5 de la Ley de Aguas
Nacionales.
17
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Séptimo.
 Los actos reclamados violan las garantías de legalidad y
seguridad jurídica porque existe la obligación de tomar en cuenta
la disponibilidad media anual del agua y que dicha información
se revise al menos cada tres años. Sin embargo, las autoridades
fundaron la asignación de aguas reclamada en el Acuerdo por el
que se dio a conocer el resultado de lo estudios de disponibilidad
media anual de las aguas superficiales en las cuencas
hidrológicas de los ríos Sonora 1, San Miguel, Sonora 2, Sonora
3, Mátape 1, Mátape 2, Bavispe, Yaqui 1, Yaqui 2, Yaqui 3, de
los arroyos Cocoraque 1, Cocoraque 2, Río Mayo 1, Arroyo
Quiriego, Río Mayo 2 y Río Mayo 3, mismos que forman la
región hidrológica número 9, denominada Sonora Sur, mismo
que se refiere a datos obtenidos al treinta y uno de diciembre del
dos mil cuatro.
 Además la manifestación de impacto ambiental presentada por la
Comisión Estatal del Agua sólo evalúa una fase del proyecto (la
obra de toma) y no así las otras tres fases.
Octavo.
 Los actos reclamados violan las garantías de legalidad y
seguridad jurídica pues la Dirección de Administración del Agua
del Organismo de Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del
Agua debió fundamentar y motivar en forma debida que a ella
corresponden actualmente las facultades tanto de la Secretaría
de Agricultura y Fomento como de la Comisión Nacional de
Irrigación.
Noveno.
 El trámite y resolución del expediente ********** llevado a cabo
por la Dirección de Administración del Agua, viola la garantía de
18
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
legalidad y seguridad jurídica de la quejosa.
Esto en virtud de que realmente se trata de
una trasmisión de derechos respecto de concesiones de aguas
nacionales realizada por las Unidades de Riego de Huásabas y
Granados a favor de la Comisión Estatal del Agua, bajo la
apariencia de extinción de títulos por vencimiento de la vigencia
de los títulos, expedición de nuevos títulos de concesión con un
menor volumen y asignación de la diferencia a favor de la citada
dependencia, esto a efecto de incumplir con la normatividad que
en materia de trasmisión de títulos se establecen en la Ley de
Aguas Nacionales y su Reglamento. Dichas disposiciones
prohíben la transmisión de derechos de una cuenca a otra.
 Por otra parte, el artículo 104 del Reglamento impone la
obligación de conceder el derecho de preferencia a los usuarios
del distrito, disposición aplicable a las unidades de riego de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 63 de la Ley.
 Asimismo, el proceso de “compra de concesiones de agua”
respecto de las unidades de riego de Huásabas y Granados, la
autoridad debió decretar la extinción de los títulos con
fundamento en el artículo 29 Bis-3, fracción V, por estar viciado
el proceso de tramitación
por intervención del concesionario,
asignatario o por interpósita persona.
Décimo.
 Los actos de las autoridades responsables violan en perjuicio de
la quejosa el derecho a tener un medio ambiente adecuado para
el desarrollo y bienestar de todas las personas consagrado en el
artículo 4° constitucional, en relación con el artículo 25 de la
misma Carta Magna.
 El hecho de explotar la cuenca hidrológica del Río Yaqui más
allá de su capacidad, implica que se vean vulnerados los
19
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
recursos naturales hídricos necesarios para ejercer su actividad
agrícola y en general los beneficios ambientales de tal recurso
natural, como la regulación climática, entre muchos otros.
II. Consideraciones de la sentencia recurrida. La Juez de
Distrito resolvió, en síntesis, lo siguiente:
Primer Considerando. Competencia. La Juez de Distrito es
competente para conocer del asunto.
Segundo Considerando. Certeza de Actos. El Director del
Registro Público de Derechos del Agua de la Comisión Nacional del
Agua rindió informe admitiendo la existencia de los actos.
El Organismo de la Cuenca Noroeste de la Comisión
Nacional del Agua y Dirección General de Administración del
Agua del Organismo de Cuenca Noroeste, admitieron como ciertos
únicamente los actos reclamados a) [La determinación de que existen
aguas superficiales no concesionadas del Río Yaqui para asignar poco más de
once millones de metros cúbicos, cuando no se le ha permitido a la quejosa
explotar, usar o aprovechar aguas nacionales superficiales hasta el volumen
máximo concesionado de 69,518,000.00 metros cúbicos y 10,845,000.00 metros
cúbicos de aguas nacionales del subsuelo, la cual depende de la disponibilidad
real de las aguas, siendo que se le han entregado a la quejosa volúmenes
inferiores al límite.] y d) [la orden para que se proceda a la inscripción de los
títulos de asignación en el Registro Público de Derechos de Agua.]; sin
embargo, del informe justificado de la Directora de Asuntos
Jurídicos del Organismo Cuenca Noroeste, de la Comisión
Nacional del Agua, manifestó que el trámite y resolución de los
expedientes números **********, se llevó a cabo por el Director de
Administración del Agua del Organismo Cuenca Noroeste, de la
Comisión Nacional del Agua, y por ende, las consecuencias
derivadas del mismo, lo que se corrobora con las documentales que
20
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
obran en el sumario y de las que se advierte dicho
trámite, por lo que deben tenerse por ciertos los
actos reclamados a la citada autoridad.
Por último, el Jefe de Distrito de Riego 018 y 041de la
Comisión Nacional del Agua y Director del Registro Público de
Derechos del Agua negaron la existencia de los actos reclamados;
sin embargo, su negativa se desvirtúa dado el carácter de autoridad
ejecutora que se le atribuye, por lo que al haber admitido la existencia
de los actos reclamados la señalada como ordenadora, la ejecución
de dichos actos se torna inminente.
Tercer Considerando. Causas de Improcedencia. No se
actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V, del
artículo 73 de la Ley de Amparo que se refiere a la falta de interés
jurídico, toda vez que como se indicará más adelante, la **********,
acredita su interés jurídico con el Título de Concesión número
********** otorgado por el Ejecutivo Federal por conducto de la
Comisión Nacional del Agua, el cual fue prorrogado mediante
resolución de veinticinco de enero de dos mil doce, contenida en el
oficio número ********** ya que de acuerdo a las condiciones generales
y específicas del título de concesión indicado dicha persona moral
puede explotar usar o aprovechar aguas nacionales superficiales por
un volumen de 69’518,000.00 metros cúbicos anuales de aguas
superficiales y un volumen de 10’845,000.00 metros cúbicos de aguas
subterráneas, cuya afectación por los actos reclamados se analizará
al estudiar los conceptos de violación expresados por dicha parte.
La diversa causal prevista en la fracción IX del artículo 73, de
la Ley de Amparo, tampoco se actualiza, toda vez que los actos que
se reclaman no se encuentran consumados de un modo irreparable,
pues el amparo tendrá por objeto restituir al agraviado en el pleno
goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al
21
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
estado que guardaban antes de la violación que se delata, tal y como
se verá al verificarse el análisis de la demanda de garantías y de los
actos que se reclaman en el considerando respectivo.
Asimismo, los actos no aparecen consentidos tácitamente
puesto que de la demanda se advierte que legalmente la quejosa tuvo
conocimiento por medio de lista de los actos el veintinueve de octubre
de dos mil diez, al publicarse el acuerdo de veintiocho de ese mes y
año dictado en el diverso expediente ********** del índice del Juzgado,
de tal manera que esa notificación surtió efectos hasta el tres de
noviembre del mismo año, de tal manera que si la demanda se
presentó el veinticuatro de noviembre siguiente, aún no transcurrían
los quince días.
Por último, no opera la causa de improcedencia prevista en la
fracción XIII, del artículo 73, de la Ley de Amparo, pues la misma
está referida a actos derivados de resoluciones judiciales o de
tribunales administrativos o de trabajo respecto de las cuales conceda
la ley algún recurso o medio de defensa dentro del procedimiento, por
virtud del cual puedan ser modificadas, revocadas o nulificadas, y los
reclamados en el juicio derivan de autoridades distintas a las
mencionadas, aunado a que la parte quejosa tiene el carácter de
tercero extraño, y por lo tanto no está obligada a agotar el principio de
definitividad.
Cuarto Considerando. Se tienen por reproducidos los
conceptos de violación.
Quinto Considerando. Estudio. Los actos reclamados en este
juicio de garantías son de los considerados como privativos de
derechos, en la especie, de los contractuales que derivan del título de
concesión ********** otorgado por el Ejecutivo Federal por conducto de
la Comisión Nacional del Agua; lo anterior, puesto que de la condición
22
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
tercera del título de concesión,
si bien no crea
derechos reales, le otorga a la concesionaria, frente
a la administración pública, el derecho a realizar los usos,
aprovechamientos o explotaciones de los bienes nacionales (aguas
superficiales y del subsuelo), de acuerdo con las reglas y condiciones
que establezcan las leyes, reglamentos, normas y las condiciones
establecidas en el propio título de concesión.
Asimismo,
la
concesión
no
garantiza
la
existencia
o
invariabilidad del volumen de agua concesionado, ya que la
disponibilidad
de
las
aguas
está
en
función
de
variables
hidroclimáticas naturales fuera del control de la Comisión Nacional del
Agua, las cuales dependen de fenómenos atmosféricos aleatorios no
sujetos a ninguna ley previsible y que pueden causar abundancia o
escasez de agua.
En el penúltimo párrafo de la condición específica, se señaló que
la distribución que anualmente se defina para “la concesionaria”,
podrá sufrir alteraciones adicionales, en función del reglamento del
Distrito de Riego que previamente sea propuesto por el Comité
Hidráulico del Distrito y sancionado por la Comisión.
En esa tesitura, conviene precisar que los títulos de concesión
se otorgan con fundamento en el artículo 27 de la Constitución, en
donde se advierte que al agua se le reconoce su trascendencia
nacional, porque sin lugar a duda constituye un recurso natural
fundamental para el desarrollo del país, en tanto que beneficia a la
colectividad que aumenta día con día con el consecuente incremento
de su demanda, por lo que la distribución del agua debe ser
equitativa; su conservación primordial; su explotación moderada, su
aprovechamiento equitativo, su uso ordenado y eficiente, todo lo
anterior, en aras de lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de la vida en las zonas tanto rurales como urbanas, con
23
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
el abastecimiento del vital líquido a las diversas regiones del país
donde más se necesita.
Así las cosas, las aguas nacionales constituyen un bien
nacional, sujeto al régimen de dominio público, como respectivamente
lo establecen la fracción I, del artículo 3°, y 4° de la Ley General de
Bienes Nacionales.
Al ser las aguas nacionales un recurso de dominio e interés
público, su apropiación, distribución, aprovechamiento, explotación,
extracción y conservación, se encuentra cuidadosamente regulada en
el artículo 27 de la Constitución General, en donde se establece que
cuando las aguas nacionales sean objeto de explotación, uso o
aprovechamiento por parte de particulares, el Ejecutivo Federal podrá
otorgarles concesiones, emitidas de acuerdo con las reglas y
condiciones que establezcan las leyes.
La concesión como acto jurídico administrativo mixto, contiene
cláusulas de orden regulatorio y otras de naturaleza contractual; las
primeras sujetas a las modificaciones del orden jurídico que regulan el
otorgamiento de la concesión y las segundas garantizan los intereses
legítimos del concesionario, por lo que las modificaciones legales no
podrán
establecer
cargas
que
afecten
desproporcionada
o
injustificadamente su esfera jurídica y patrimonio.
En esa virtud, cuando el Estado expide un título de concesión a
favor de un particular en éste se establecen cláusulas en las que se
materializan las ventajas económicas en favor del concesionario; es
decir,
consisten
en
cuestiones
particulares
que
benefician
económicamente al concesionario y por ello, el Estado no podrá
variarlas sin concurrir la voluntad de aquél, porque afectaría su esfera
jurídica y patrimonio.
Por otra parte, en el título de concesión también se fijan
condiciones regulatorias, que se encuentran vinculadas al marco legal
que regula las condiciones generales de las concesiones, a las que
24
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
deberá sujetarse el concesionario y las cuales sí
podrá modificar el Estado, en atención a decisiones
que importen intereses de la colectividad, sin que por ello sea
necesario el consentimiento del gobernado, es decir, cuando se
reforma la legislación aplicable, pues sería tanto como pretender
convenir con éste reformas a la Constitución, a las leyes o a los
reglamentos respectivos.
Tomando en cuenta lo anterior, se advierte que el título de
concesión contiene tanto cláusulas contractuales como regulatorias.
Como contractuales están el derecho a explotar, usar o
aprovechar aguas nacionales superficiales y del subsuelo por los
volúmenes cúbicos anuales que en el título se consignan y el término
de la concesión, contado a partir del treinta de enero de mil
novecientos noventa y dos por un plazo inicial de veinte años que se
prorrogó
hasta
por
veinte
años
más
de
los
inicialmente
meras
condiciones
concesionados.
Las
demás
disposiciones
constituyen
reglamentarias, pues son cláusulas relacionadas con las normas que
regulan las condiciones generales de las concesiones y que deben
sujetarse todos los que estén en las hipótesis normativas de que se
trate.
Así, si el Estado modifica de manera unilateral disposiciones en
las que se establezcan los derechos que de manera particular otorga
el título al concesionario, como es el volumen de agua que
anualmente puede explotar, usar y aprovechar, podrá afectar
directamente los derechos adquiridos del concesionario; lo que no
ocurre si se modifican las condiciones generales regulatorias de los
títulos
de
concesión,
a
través
de
reformas
legislativas
o
reglamentarias, que importen el interés público.
Los dictámenes de los peritos de la quejosa y del juzgado
comprueban la afectación que la parte quejosa aduce en su demanda
25
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
de garantías, derivada de los procedimientos administrativos **********
relativos a la solicitud de asignación de derechos agua presentados
por la Comisión Estatal del Agua, así como de la expedición de los
títulos de asignación números **********. Por su parte, el perito de la
Comisión Nacional del Agua no logró desvirtuar la existencia de tal
afectación.
Al respecto, los peritos designados por la quejosa y el Juzgado,
concluyeron que la sustracción de un volumen de setenta y cinco
millones de metros cúbicos de agua de la Presa Plutarco Elías Calles
(el Novillo) tendrá un impacto negativo aguas abajo en el sistema de
presas del Río Yaqui, trayendo como consecuencia que no se pueda
cumplir con los volúmenes asignados a la parte quejosa de sesenta y
nueve millones quinientos dieciocho mil metros cúbicos anuales de
aguas superficiales y un volumen de diez millones ochocientos
cuarenta y cinco mil metros cúbicos de aguas subterráneas, lo que
además traería como consecuencia que se dejaran de sembrar una
gran cantidad de hectáreas en el Valle del Yaqui, estableciendo
además los peritos que la eventual sustracción de los volúmenes
referidos de metros cúbicos de agua de la presa Plutarco Elías Calles
para trasladarlo a la ciudad de Hermosillo, Sonora, podría causar un
desequilibrio en las aguas subterráneas del agua del Río Yaqui y un
impacto socioeconómico a la región. De hecho, uno de los peritos
explicó que de los últimos diecinueve ciclos agrícolas de la vigencia
de la concesión, sólo en cuatro de ellos ha recibido la parte quejosa
los volúmenes de agua que le fueron concesionados.
Se advierte que no se llamó a audiencia a la parte quejosa, no
obstante el interés jurídico que tiene para ese efecto derivado de su
título de concesión, por lo que puede concluirse que tales
procedimientos, asignaciones y demás consecuencias derivadas de
los mismos es violatoria del artículo 14 de la Constitución, en relación
26
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
con los diversos numerales 25, 28 y 52 de la Ley de
Aguas Nacionales.
El uso del agua de la Cuenca del Río Yaqui no puede ser
variado en tanto subsistan los decretos de veda que prohíben sustraer
agua a zonas diversas a la cuenca que las conduce, como es la del
Río Sonora, con lo cual además implica la transgresión de la Ley de
Aguas Nacionales, por virtud de la cual, sólo se pueden ceder o
transferir derechos de agua, cuando éstos sean explotados dentro de
su propia cuenca y no para ser trasvasados a cuencas diversas,
porque esto rompe con el equilibrio y sustentabilidad de la cuenca
cedente.
En conclusión, las autoridades responsables, de manera previa
a la emisión de asignaciones e inicio de los procedimientos radicados
bajo los números de expedientes ********** que derivaron de la
solicitud de asignación de derechos de agua presentados por la
Comisión Estatal del Agua y la expedición de los títulos de asignación
**********, debieron respetar la garantía de audiencia establecida en el
artículo 14 constitucional a favor de la asociación quejosa. Ello porque
tales asignaciones otorgadas bajo el trámite de los procedimientos
administrativos referidos, implican una afectación a los derechos de
uso, aprovechamiento o explotación, en relación con la cantidad de
aguas superficiales y de subsuelo que le corresponde a la quejosa,
con motivo de la concesión número **********.
Por lo tanto, se concedió el amparo para el efecto de que las
autoridades responsables dejen sin efecto dichos procedimientos
administrativos y por ende, las asignaciones amparadas con los títulos
**********, así como para que se conceda y respete la garantía de
audiencia a la mencionada parte quejosa y en donde deberá
considerar que las aguas de la cuenca del Río se encuentran
protegidas por decretos de veda.
27
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
III. Agravios: La parte recurrente hace valer, en síntesis, los
siguientes agravios:
A.
En el recurso de revisión referido con el numeral 1, el
Director General del Organismo de Cuenca Noroeste de la
Comisión Nacional del Agua arguyó lo siguiente:

(Único) Se debe decretar el sobreseimiento, toda vez que
la sentencia recurrida viola el principio de certeza de los actos
reclamados, así como el de congruencia y exhaustividad procesal,
pues el Juez de Distrito no tomó en cuenta que la Dirección General
de este Organismo de Cuenca Noroeste, por conducto de la Directora
de Asuntos Jurídicos, negó la existencia de los actos reclamados en
su informe justificado.
En la resolución, la Juez hace una incorrecta apreciación del
informe justificado dado que concluye “… que deben tenerse por
ciertos los actos reclamados de la citada autoridad.”, sin realizar un
razonamiento lógico-jurídico, definir, ni explicar con claridad a qué
autoridad se refiere, es decir, si al Director de Administración del Agua
o al Director General del Organismo de Cuenca Noroeste de la
Comisión Nacional del Agua.
Además, la Juez de Distrito inobservó que el Director de
Administración del Agua de este Organismo de Cuenca Noroeste al
rendir su informe justificado, aceptó la existencia del acto reclamado,
pues no hay que pasar por alto que de acuerdo con el artículo 76,
fracción III, del Reglamento Interior de la Comisión Nacional del Agua
publicado el treinta de noviembre de dos mil seis, dicho Director
cuenta con la atribución de emitir títulos de concesión o asignación de
aguas nacionales, sin perjuicio del ejercicio directo por parte del
Director General del Organismo de Cuenca Noroeste o de sus
28
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
superiores jerárquicos, de conformidad con el
artículo 10 de dicho Reglamento.
B.
En el recurso de revisión referido con el numeral 2, el
Director de Administración del Agua del Organismo de Cuenca
Noroeste de la Comisión Nacional del Agua, adujo lo siguiente:
a)
(Primer agravio) La sentencia es violatoria de los principios
de legalidad, congruencia y exhaustividad procesal de los cuales
deben de estar investidas todas las resoluciones judiciales, en
contravención a lo dispuesto por los artículos 4° y 27 de la
Constitución; 1, 2, 4, 7 fracción I, 7 Bis fracción V, 9 y Décimo Quinto
Transitorio de la Ley de Aguas Nacionales y 2, fracción XXIV, de su
Reglamento, toda vez que las asignaciones reclamadas están
destinadas a abastecer de agua potable a la Ciudad de Hermosillo,
Sonora y atender las necesidades básicas de la población de dicha
ciudad.
Es evidente y manifiesta la utilidad pública y el beneficio social
que representa la emisión de los títulos de asignación otorgados por
esta autoridad a la Comisión Estatal del Agua de Sonora. La misma
tiene como objeto abastecer de agua a los habitantes de Hermosillo,
Sonora. Dicho recurso constituye un bien del dominio público de la
Federación al que todo ser humano debe tener acceso en forma
suficiente, salubre, aceptable y asequible, teniendo el Estado el deber
de otorgar y garantizar ese derecho vital para su supervivencia y
desarrollo, con fundamento en los artículos 4° y 27 de la Constitución,
lo cual es un motivo suficiente para que la Juez de Amparo hubiese
declarado la improcedencia del presente juicio.
En efecto, la Nación es la propietaria de las aguas comprendidas
dentro de los límites del territorio nacional, dada la capacidad que
nuestra Constitución les reconoce para administrar y custodiar los
29
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
bienes que les corresponden a la Nación. Por lo tanto, es de interés
público regular, en beneficio de la sociedad, el uso o aprovechamiento
de los recursos naturales a fin de establecer una distribución equitativa
de las aguas nacionales.
Considerando lo anterior, las concesiones reclamadas se
expidieron exclusivamente para uso público urbano, con el objeto de
abastecer de agua potable a la Ciudad de Hermosillo, Sonora y
atender las necesidades básicas de aproximadamente un millón de
habitantes de dicha ciudad, lo que la Juez no advirtió, pues
inconsistentemente les está privando de agua para atender a sus
necesidades, no obstante que en autos no está acreditado que se
haya causado afectación al módulo de riego quejoso.
La Juez de Distrito extravía su análisis al referir que el título de
concesión a la quejosa cuenta con elementos reglamentarios o
contractuales, y que éstos últimos (contractuales) se vieron afectados
con la emisión de los actos reclamados. Por una parte reconoce que
es de interés público regular lo concerniente al mejor aprovechamiento
de los recursos naturales, pero por otra, refiere que la emisión de las
asignaciones destinadas a la atención de las necesidades de todo un
centro de población que carece de agua para consumo humano,
afectan los elementos contractuales del título de la quejosa, no
obstante dicha concesión para nada fue modificada, por el contrario,
quedó intocada e incluso prorrogada en todos sus términos y
condiciones a través del oficio número ********** de fecha veinticinco
de enero del dos mil doce emitido por parte de la propia Dirección de
Administración del Agua.
Además es evidente que la Juez de Distrito falta a su apreciación
en el sentido de que debe existir una distribución equitativa de la
riqueza pública y el mejor aprovechamiento de las aguas nacionales,
cuando sólo la quejosa cuenta con más agua que la destinada a los
pobladores de la ciudad de Hermosillo, Sonora, al amparo de los
30
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
multicitados títulos de asignación, mismas que
conjuntamente arrojan un volumen aproximado de
52 millones de metros cúbicos anuales; de ahí lo incongruente, injusto
e inhumano de la resolución recurrida.
Los 42 Módulos de Riego o Asociaciones Civiles que integran el
Distrito de Riego, 041, Río Yaqui, mismos que denominaron **********,
tienen concesionadas aguas nacionales por un volumen aproximado
de 1,910.69 millones de metros cúbicos anuales, destinadas
exclusivamente al riego agrícola del Valle del Yaqui. De tal suerte que
el volumen de agua asignado al Estado de Sonora para satisfacer las
necesidades básicas de la población de Hermosillo no es significativo
en relación al volumen que tienen concesionado dichos módulos de
riego para uso agrícola.
A la Comisión Nacional del Agua le compete la gestión integrada
de los recursos hídricos para atender la problemática de agua en las
localidades o regiones de escasez del recurso; asimismo, tiene plena
autonomía técnica y administrativa para emitir disposiciones de
carácter general en materia de aguas nacionales, siendo autorizada
para emitir las concesiones o asignaciones para la explotación, uso o
aprovechamiento de las aguas nacionales, de conformidad con el
carácter público del recurso hídrico; por tanto, salta a la vista la notoria
causa de utilidad pública que representan los títulos de asignación, así
como las facultades para emitirlos, por lo que no puede anteponerse
un supuesto derecho particular que no se ha visto afectado, con el
perjuicio de toda una comunidad.
Finalmente, el uso para fines domésticos y público urbano, es
preferente al resto de los usos que se le pueda dar al recurso hídrico;
pues el interés simple o económico que pudiera tener la asociación
quejosa, no puede estar por encima del interés público y social de
cerca de un millón de habitantes, protegido a nivel constitucional como
un derecho del ser humano.
31
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
b)
(Segundo agravio) La Juez de Distrito parte de la falsa
creencia de que con la autorización de los títulos de asignación
reclamados, se va a privar de los derechos otorgados a la asociación
quejosa para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales. Sin
embargo, por oficio ********** de veinticinco de enero de dos mil doce,
el título de concesión de la quejosa fue prorrogado en los mismos
términos y condiciones por los que se había otorgado inicialmente.
Además, la autorización de los nuevos títulos de asignación
cuestionados, no representa una extracción adicional de agua a la
Cuenca, sino que obedeció a la disponibilidad de aguas que reportó la
cuenca del Río Yaqui, de conformidad con el Acuerdo por el que se da
a conocer el resultado de los estudios de disponibilidad media anual
de las aguas superficiales en las cuencas hidrológicas de los ríos
Sonora 1, San Miguel, Sonora 2, Sonora 3, Matape 1, Matape 2,
Bavispe, Yaqui 1, Yaqui 2, Yaqui 3, de los arroyos Cocoraque 1,
Cocoraque 2, Río Mayo 1, Arroyo Quiriego, Río Mayo 2, Río Mayo 3,
mismos que forman la región hidrológica número 9 denominada
Sonora Sur, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
veinticuatro de septiembre de dos mil siete, así como a la extinción de
diversos títulos de concesión en la Cuenca del Río Yaqui:
1. Título de concesión **********, expedido a favor de la Unidad
de Riego Huasabas por un volumen de 17,925,847.00 metros
cúbicos anuales.
2. Título de concesión **********, expedido a favor de la Unidad
de Riego Huasabas por un volumen de 9,685,335.60 metros
cúbicos anuales.
3. Título de concesión **********, expedido a favor de la Unidad
de Riego Huasabas por un volumen de 6,688,768.00 metros
cúbicos anuales.
32
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
4. Título de concesión **********, expedido a
favor de la Unidad de Riego Granados por
un volumen de 2,656,818.00 metros cúbicos anuales.
5. Título de concesión **********, expedido a favor de la Unidad
de Riego Granados por un volumen de 8,539,733.00 metros
cúbicos anuales.
6. Título de concesión **********, expedido a favor de la Unidad
de Riego Granados por un volumen de 5,503,409.00 metros
cúbicos anuales.
Los mencionados títulos de concesión, a pesar que fueron
exhibidos como prueba por la autoridad no fueron valorados ni
considerados por la Juez, a pesar de su trascendencia, puesto que el
volumen que quedó disponible para la Cuenca fue un factor importante
para la emisión de los títulos de asignación que se reclaman.
Así, no se dispuso del volumen concesionado al módulo de riego
de la quejosa, y las asignaciones reclamadas no representan una
extracción de agua adicional a la cuenca, sino que ahora simplemente
serán utilizados por otra persona, máxime que los títulos extintos
existían a la par con los derechos del título de concesión de la quejosa
de treinta de marzo de dos mil. Por lo tanto, no se configuró un acto
privativo. Invoca en apoyo la tesis 2ª./J.36/2004 de rubro:
“TELECOMUNICACIONES. EN LA EXPEDICIÓN DE NUEVAS
CONCESIONES A TERCERAS PERSONAS PARA INSTALAR,
OPERAR O EXPLOTAR REDES PÚBLICAS EN ESA MATERIA PARA
UN
ÁREA
GEOGRÁFICA
ANTERIORMENTE
ASIGNADA,
NO
PROCEDE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA A FAVOR DE SU
TITULAR.”
Por otra parte, los títulos de asignación reclamados fueron
expedidos para uso público urbano a favor de la Comisión Estatal del
Agua de Sonora, a efecto de que provea de agua para consumo
humano de la población de Hermosillo, Sonora. En tal virtud, al
33
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
tratarse de un uso de interés público y beneficio social, en orden de
prelación preponderante respecto de cualquier otro uso, no existe la
necesidad de otorgar garantía de audiencia a los posibles afectados,
de acuerdo al criterio sostenido por los Tribunales Colegiados de
Circuito de rubro: “CONCESIÓN PARA USO PÚBLICO URBANO DE
AGUAS NACIONALES A LOS MUNICIPIOS, LOS ESTADOS O AL
DISTRITO FEDERAL, ES INNECESARIO QUE LA AUTORIDAD,
ANTES
DE
TERCERO
OTORGARLA,
LLAME
POSIBLEMENTE
A
COMPARECER
AFECTADO
CON
A
UN
ESA
DETERMINACIÓN, PARA CONSIDERAR QUE SE RESPETA SU
GARANTÍA DE AUDIENCIA, ATENTO AL ORDEN DE PRELACIÓN
QUE A FAVOR DE DICHOS NIVELES DE GOBIERNO PREVÉ EL
ARTÍCULO 22 DE LA LEY DE LA MATERIA.”
Independientemente de lo anterior, el Juzgador confunde la
expedición de los títulos de asignación con la figura de rescate de
concesiones para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas
nacionales, prevista en el artículo 6°, fracción IV, de la Ley de Aguas
Nacionales, pues no se está en el supuesto de una declaratoria de
rescate, toda vez que la autorización de las asignaciones no se debió
a un aspecto de utilidad e interés público, sino a la disponibilidad de
volumen derivado de la extinción de títulos de concesión ya existentes
en la cuenca.
Asimismo, el título de concesión establece que se tiene derecho
a la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales durante
el término de vigencia de la concesión, pero en términos de la Ley de
Aguas Nacionales (artículo 22) y su Reglamento (artículo 42), en
donde se prevé: “La concesión o asignación no garantiza la existencia
o invariabilidad del volumen de agua concesionada o asignada”, por lo
que el hecho de que un usuario cuente con algún título de concesión
para usar, explotar o aprovechar aguas nacionales superficiales o del
subsuelo, ello no le garantiza la existencia del recurso hidráulico
34
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
concesionado, y mucho menos otorga derechos
exclusivos sobre la cuenca o el manto acuífero de
que se trate.
c)
(Tercer agravio) De acuerdo a la Condición General
Tercera del título de concesión ********** y a la Condición Cuarta del
Anexo
2.1
del
mismo,
la
concesionaria
se
sometió
incondicionalmente a la disponibilidad que se tenga del recurso
hídrico en cada año agrícola. De ahí que dicho título no le garantiza
la existencia del recurso hídrico y mucho menos le otorga derechos
exclusivos sobre las aguas de la Cuenca Río Yaqui.
Contrario a lo determinado por la Juez, no está acreditado que
con la emisión de los títulos de asignación reclamados, se cause una
afectación al volumen concesionado a la asociación quejosa, pues la
disponibilidad de aguas depende de fenómenos de la naturaleza
totalmente impredecibles por el hombre, que bien podrían causar
abundancia o escasez, y por tanto que la quejosa pueda o no pueda
explotar hasta el volumen total de agua que se le concesionó.
No es posible determinar a través de una prueba pericial que
situaciones
inexistentes,
futuras
y
completamente
sujetos
a
fenómenos propios de la naturaleza vayan a causar un daño o
afectación de difícil reparación a la quejosa. Máxime que a la fecha no
se ha extraído una sola gota de agua al amparo de los títulos de
asignación otorgados a la Comisión Nacional del Agua de Sonora,
pues tal y como está acreditado en autos, los títulos de asignación
reclamados no han entrado en operación, por lo que la supuesta
afectación es inexistente y de carácter futuro e incierto.
Asimismo, la juez de amparo viola el principio de congruencia y
exhaustividad procesal, pues es evidente que apoya su determinación
únicamente en el desahogo de la prueba pericial, sin analizar la
totalidad de las constancias que obran en autos y las manifestaciones
35
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
contenidas en el informe justificado rendido por la Dirección en
comento, específicamente en la parte en donde se señala que la
emisión de los títulos de asignación obedece a la disponibilidad de
aguas que se tuvo en la Cuenca del Río Yaqui.
d)
(Cuarto agravio) Se solicita el sobreseimiento del juicio,
ya que la quejosa no acreditó su interés jurídico con el título de
concesión ********** ni su afectación con la prueba pericial hidrológica
y ecológica a cargo de **********. Dicha prueba está prejuzgando sobre
situaciones que hasta este momento son inexistentes, futuras e
inciertas, en base a meras presunciones, pues no es posible
establecer si en el futuro la quejosa podrá explotar el volumen total de
las aguas concesionadas, ya que tal aspecto depende de fenómenos
variables de la naturaleza, y además, a la fecha no se han ejecutado o
entrado en explotación los títulos de asignación.
Además de lo expuesto en el tercer agravio sobre la inviabilidad
de determinar afectaciones futuras a través de una prueba pericial, de
la simple lectura de los dictámenes periciales emitidos tanto por los
peritos de la parte quejosa, como por el nombrado por la Juez de
Amparo, se advierte que los mismos son incorrectos. Dichos
dictámenes se refieren a la eventual sustracción de 75 millones de
metros cúbicos de la presa Plutarco Elías Calles o “El Novillo”. Sin
embargo, los títulos de asignación reclamados no autorizan el volumen
señalado por los peritos, pues estos fueron emitidos para explotar,
usar o aprovechar aguas nacionales por un volumen de 40 182 450.60
metros cúbicos anuales y 11 720 000 metros cúbicos anuales
respectivamente, lo cual equivale aproximadamente a 52 millones de
metros cúbicos anuales.
También es de mencionar, que se dejó en estado de indefensión
al a autoridad, pues nunca se le dio vista con el contenido de las
pruebas periciales.
36
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Un juicio de garantías exige que la afectación
que refiera resentir el impetrante deba ser real,
actual y susceptible de apreciarse en forma objetiva. Por lo cual la
asociación quejosa debió acreditar fehacientemente la lesión que
produce a su interés jurídico el acto reclamado.
e)
(Quinto agravio) La autoridad responsable quedó en
completo estado de indefensión, pues nunca se le dio vista de las
pruebas periciales en comento.
f)
(Sexto agravio) La sentencia violó el principio de
congruencia y exhaustividad procesal pues la Juez establece que se
violaron diversos decretos de veda existentes sobre las aguas de la
cuenca del Río Yaqui, cuando no se analiza lo dicho en el informe
justificado, respecto a que la veda decretada para las aguas del Río
Yaqui es de carácter relativo.
Dicha veda permite el otorgamiento de nuevas concesiones
sobre las aguas de dicha cuenca, con la anuencia de la autoridad
hidráulica. Asimismo, dicha veda no tuvo por objeto restringir las
aguas del Río Yaqui para el uso doméstico o público urbano,
solamente restringió el uso del agua para fines agrícolas, a fin de
evitar que se distrajeran sus aguas para el riego de otras tierras fuera
del Distrito 041.
El uno de septiembre de mil novecientos treinta y uno se publicó
en el Diario Oficial de la Federación, el Acuerdo que establece veda
sobre concesión de aguas del Río Yaqui, en los Estados de Sonora y
Chihuahua y que comprende toda su cuenca dentro de las entidades
federativas de referencia. En su artículo II se especificó que dicha
veda sería de carácter relativo y por tiempo indefinido, el cual
textualmente señala lo siguiente:
37
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
II.
Para los efectos del presente Acuerdo, deberá entenderse que
esta veda será por tiempo indefinido y de carácter relativo, de acuerdo
a la definición que establece a este respecto el inciso XI del artículo
56 de la repetida Ley y abarca toda la cuenca tributaria del Río Yaqui.
Por su parte, la Ley de Aguas de Propiedad Nacional publicada
en el Diario Oficial de la Federación el día siete de agosto de mil
novecientos veintinueve, define qué debe entenderse por veda
relativa, señalando lo siguiente:
“Artículo 56. Para los efectos de la presente Ley, deben entenderse
las palabras siguientes con el significado que a continuación se
expresa:
(…)
XI. Se entiende por veda relativa, la prohibición para que sin la
anuencia de la Comisión Nacional de Irrigación, la Secretaría otorgue
permisos, autorizaciones o concesiones.”
Por lo tanto, las características de la veda establecida en el Río
Yaqui permiten que se otorguen nuevas concesiones sobre dicho
recurso hídrico, pero con la anuencia de la entonces autoridad
hidráulica que hoy en día recae en la Comisión Nacional del Agua.
Ahora bien, el dieciocho de marzo de mil novecientos cuarenta y
nueve se publicó en el Diario Oficial de la Federación el aviso por el
que se dieron a conocer los lineamientos generales del proyecto
conforme al cual se desarrollarían las obras del Distrito de Riego del
Río Yaqui, Sonora. Asimismo, delimitó las tierras que abarcaría el
señalado Distrito, señalándose que se aprovecharían las aguas del
Río Yaqui para el riego de una superficie aproximada de 220 000
hectáreas y que conforme al numeral III de dicho documento, se
modificaría la declaración de veda del veintisiete de julio de mil
novecientos treinta y uno, en términos de lo dispuesto en el artículo 4
de la Ley de Riegos vigente, el cual se transcribe:
38
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Artículo 4°.- Aprobado un proyecto en conjunto de las
obras necesarias para establecer o modificar un distrito
o unidad de riego, se declararan en veda la corriente,
lago, laguna, depósito o fuente de origen de las aguas respectivas, y
no se otorgaran permisos, autorizaciones ni concesiones para el uso
de las aguas, si con ello se estorbare o impidiere la construcción de
las obras o el establecimiento, modificación o colonización del distrito
o unidad de riego de que se trate.
De tal suerte que no se modificó en nada el carácter relativo de
la declaratoria de veda publicada en el Diario Oficial de la Federación
el día uno de septiembre de mil novecientos treinta y uno. Así, resulta
evidente que la única limitante para expedir las concesiones consisten
en que no estorben o impidan la construcción de las obras y el
establecimiento del Distrito de Riego, lo cual se llevó a cabo años
atrás.
Por otra parte, el Acuerdo Presidencial publicado en el Diario
Oficial de la Federación el dieciséis de noviembre de mil novecientos
cincuenta y cinco estableció el Distrito de Riego del Río Yaqui, Sonora.
Asimismo, declaró que era de utilidad pública la construcción de las
obras que lo forman, la adquisición de los terrenos necesarios para
alojarlas y operarlas. Además señaló los linderos del Distrito de Riego,
en terrenos ubicados en los municipios de Cajeme, Eichojoa, Bacum,
Navojoa y Guaymas en el Estado de Sonora.
Finalmente, dicho Acuerdo señaló que era necesario disponer de
los escurrimientos del Río Yaqui hasta la presa Álvaro Obregón y
evitar que se distrajeran en el riego de tierras fuera del Distrito 041.
Cabe enfatizar que dicho acuerdo sólo limitó el uso agrícola, pero
de ningún modo se refirió a la disposición de agua para uso
doméstico y público urbano, respetando el derecho fundamental
de acceso al agua.
El tercer párrafo de la parte considerativa de dicho acuerdo
señala:
39
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
“… de acuerdo con los estudios hidrológicos hechos sobre el
funcionamiento de estas obras, es necesario disponer de todos los
escurrimientos del Río Yaqui y su cuenca tributaria hasta la presa
Álvaro Obregón y evitar que se distraían en el riego de otras
tierras fuera del Distrito en perjuicio de éste…”
Igualmente, el Decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federación el cuatro de junio de mil novecientos ochenta y dos,
declaró de utilidad la ampliación del Distrito de Riego del Río Yaqui,
Sonora, la construcción de las obras necesarias para ello y la
adquisición de los terrenos para operarlas, dentro de un área
aproximada de 8 500 hectáreas, localizadas en el municipio de
Navojoa, Sonora.
Ahora bien, la expedición de los títulos de asignación reclamados
no impidió en lo absoluto que se estableciera el Distrito de Riego Río
Yaqui, ni la construcción de las obras de infraestructura hidráulica que
lo conforman, que es a lo que única y exclusivamente se refiere el
aviso publicado en el Diario Oficial de la Federación el día dieciocho
de marzo de mil novecientos cuarenta y nueve. Dicho instrumento no
modificó en forma alguna el carácter relativo de la declaratoria de veda
establecida para las aguas del Río Yaqui en el año de mil novecientos
treinta y uno, el cual no impide que se otorguen nuevas concesiones
sobre aguas nacionales, pero con la anuencia de la autoridad
hidráulica.
Señala que el artículo 42 de la Ley de Aguas Nacional establece
las reglas y condiciones bajo las cuales se explotarán las aguas
nacionales en zonas de veda, el cual se transcribe en cuanto es
relevante:
Artículo 42.- Para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas
del subsuelo en las zonas reglamentadas o de veda decretadas por el
Ejecutivo Federal, incluso las que hayan sido libremente alumbradas,
requerirán de:
I.
Concesión o asignación para su explotación, uso o
aprovechamiento.
40
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
(…)
Las concesiones o asignaciones se sujetarán a los
requisitos que establecen los artículos 21 y 21 Bis de
esta Ley y se otorgarán de acuerdo con los estudios de disponibilidad
respectivos, teniendo en cuenta el volumen de agua usada o
aprovechada como promedio en el último año anterior al decreto
respectivo y que se hubieran inscrito en el Registro Público de
Derechos de Agua.
Como se desprende de este precepto, la Ley de Aguas
Nacionales sí permite el otorgamiento de concesiones para explotar,
usar o aprovechar aguas nacionales en las zonas de veda decretadas
por el Ejecutivo federal. Lo anterior atendiendo a las características de
la veda que se haya decretado y a la disponibilidad de agua que se
tenga en la cuenca hidrológica.
Por todo lo expuesto, se concluye que la Comisión Nacional del
Agua está facultada para otorgar nuevas concesiones sobre la cuenca
del Río Yaquí. De no ser así, ni siquiera se habría podido otorgar el
título de concesión a favor de la quejosa de treinta de marzo de dos
mil.
g)
(Séptimo agravio) La Juez de Distrito no fundamentó ni
motivó su resolución. En primer lugar, la A quo adujo que con la
emisión de las asignaciones, se violan “diversas disposiciones de la
Ley de Aguas Nacionales”, sin especificar los artículos, capítulos o
apartados
de
este
ordenamiento
que
supuestamente
fueron
infringidos.
En segundo lugar, no se advierte en ninguna parte de la Ley de
Aguas Nacionales que no se puedan trasvasar aguas nacionales de
una cuenca a otra. Por el contrario, en su artículo 7, fracción II se
permite por causas de utilidad pública, la derivación de aguas de una
cuenca o región hidrológica a otra. En el presente caso, la asignación
de agua a un centro de población que requiere el vital líquido
definitivamente cumple con este supuesto.
41
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Finalmente, cabe precisar que el artículo 34 de la Ley de Aguas
Nacionales no es aplicable al presente asunto. Dicho precepto
establece que la Comisión Nacional del Agua sólo podrá autorizar las
transmisiones de los títulos respectivos dentro de una misma cuenca
hidrológica o acuífero mediante solicitud fundada. Sin embargo, este
caso no se trata de una transmisión de derechos de un título de
concesión, sino de la expedición de nuevas asignaciones derivadas de
la disponibilidad de agua existente en la Cuenca del Río Yaqui.
C.
En el recurso de revisión referido con el numeral 3, el Jefe
del Distrito de Riego 041, Río Yaqui y 018 Colonias Yaquis,
Sonora, dependiente del Organismo de Cuenca Noroeste de la
Comisión Nacional del Agua arguyó lo siguiente:
a)
(Primer agravio). La Juez tiene por ciertos los actos que se
le atribuyeron a la responsable, al considerar que la ejecución de los
actos imputados a la responsable se torna inminente,
lo cual es
incorrecto, toda vez que en el informe justificado se negó la existencia
de los mismos y no obra prueba en contrario.
b)
Además el Jefe de Distrito de Riego carece de facultades
para modificar o disminuir el volumen consignado en el título de
concesión número ********** otorgado a favor de la asociación
quejosa, conforme al Reglamento Interior de la Comisión Nacional del
Agua, y las resoluciones que dieron origen a los títulos de asignación
número **********, no contienen alguna orden de modificación al
volumen consignado en el título de concesión número **********, ya
que el mismo quedó intocado.
c)
(Segundo agravio) Considera que lo procedente es
decretar el sobreseimiento, pues no existieron los actos reclamados
atribuibles al Jefe de Distrito de riego. Si bien es cierto que el Director
42
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
de Administración del Agua del Organismo de
Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del
Agua, al momento de rendir su informe justificado aceptó la existencia
de los actos reclamados consistentes en la tramitación y resolución de
los expedientes que dieron origen a los títulos reclamados a fin de
atender las necesidades básicas de la población de Hermosillo,
también lo es que ello en nada varía la negativa expresada en el
informe justificado rendido por esta autoridad, puesto que la emisión
de dichas asignaciones por ningún motivo implica que la Jefatura de
Distrito de Riego necesaria u obligadamente haya reducido el volumen
de agua que tiene concesionado a la persona moral quejosa, o bien lo
vaya a hacer, ni mucho menos contienen una orden para que se le
prive o afecte algún derecho del título con el que goza la quejosa para
explotar, usar o aprovechar los recursos hidráulicos que en su
momento le concesionó la Comisión Nacional del Agua.
La Juez tiene por ciertos los actos reclamados con el único
argumento de que la autoridad ordenadora aceptó la existencia de los
actos, sin indicar a cuál de ellas se refiere.
En todo caso, la disponibilidad de agua está en función de
variables hidroclimáticas y geohidrológicas naturales, las cuales
dependen de fenómenos aleatorios atmosféricos no sujetos a la
voluntad del hombre ni a ninguna ley previsible y que pueden causar
abundancia o escasez de agua, de tal suerte que la explotación de
aguas nacional al amparo de un título de concesión siempre
dependerá de la disponibilidad que exista del recurso hídrico.
d)
(Tercer agravio) Considera que lo procedente es decretar
el sobreseimiento, pues la ejecución de los actos imputados a esta
Jefatura de Distrito de Riego no es inminente. Por el contrario, dichos
actos son inexistentes, de carácter futuro y de realización incierta. Al
tenor del artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales y 42 de su
43
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Reglamento, ********** a favor de la quejosa y la Condición Cuarta del
Anexo 2.1 del mismo, no se garantiza la existencia o invariabilidad del
volumen de agua y mucho menos le otorga derechos exclusivos sobre
las aguas de la Cuenca del Río Yaqui, las cuales constituyen bienes
del dominio público de la Federación.
e)
(Cuarto agravio) Considera que lo procedente es decretar
el sobreseimiento, pues la afectación o perjuicio que diga resentir
una persona deber ser real y actual. Los títulos de concesión
reclamados, que fueron otorgados a la Comisión Estatal del Agua del
Estado de Sonora, no han entrado en operación o explotación. Por
ello, es imposible determinar en este momento, ni siquiera con el
apoyo de una prueba pericial hidrológica y de medio ambiente, si en
un futuro existirán condiciones favorables para la disponibilidad de
agua.
Además, dichos títulos ni siquiera cuentan con el volumen
señalado por los peritos, pues éstos fueron emitidos para explotar,
usar o aprovechar aguas nacionales por un volumen de 40,182,
450.60 metros cúbicos anuales y 11, 720,000 metros cúbicos anuales
respectivamente, esto es de aproximadamente 52,000,000 de metros
cúbicos anuales. De tal suerte que no es posible establecer una
afectación originada por las asignaciones que se reclaman, cuando
incorrectamente se refiere que se extraerá un volumen de 75,000,000
de metros cúbicos al amparo de las asignaciones reclamadas,
volumen que no es compatible con el volumen autorizado en dichos
títulos. De ahí lo incorrecto e incongruente de los dictámenes
periciales, puesto que no se apegan a la realidad jurídica que guardan
las cosas, sino a meras suposiciones. Por lo tanto, carecen de valor
probatorio.
Asimismo, para la emisión de los títulos de asignación que se
reclaman, no se dispuso de algún volumen concesionado al módulo
44
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
de riego quejoso, sino que fue producto de la
disponibilidad de agua que se tuvo en la cuenca,
entre otras cosas, por la extinción de diversos títulos de concesión en
la Cuenca del Río Yaqui.
D.
En el recurso de revisión referido con el numeral 4, el
Gerente del Registro Público de Derechos de Agua de la
Comisión Nacional del Agua, adujo lo siguiente:
a)
La sentencia carece de congruencia pues en su informe
justificado, la autoridad responsable sólo admitió como cierta la
inscripción de los títulos de asignación **********, a favor de la
Comisión Estatal del Agua, que fue realizada a la solicitud del Director
General de Administración del Agua del Organismo Cuenca Noroeste,
haciéndose valer la causa de improcedencia prevista en la fracción V
del artículo 73 de la Ley de Amparo, la cual debe tomarse en cuenta
pues no se acreditó interés jurídico alguno.
b)
(Primer agravio) La Juez no tomó en cuenta las causas de
improcedencia que invocó con lo que debió haber sobreseído en el
juicio, en virtud de que la autoridad señalada como responsable jamás
ha emitido o dictado acto que viole en perjuicio de la hoy quejosa en
sus garantías constitucionales. Esto es así, pues la autoridad no llevó
a cabo ninguna de las imputaciones realizadas por la quejosa y mucho
menos los actos por los cuales se concedió el amparo, dado que no
realizó
procedimiento
administrativo
alguno
para
otorgar
una
asignación ni una concesión a determinado gobernado.
La Juzgadora otorgó el amparo en forma general y por todas las
autoridades, sin especificar el acto reclamado y la autoridad a la cual
se le atribuye, lo que implica que el cumplimiento de la ejecutoria sea
imposible jurídica y físicamente de llevarse a cabo, ya que el
45
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
mencionado
Gerente
carece
de
facultades
para
tramitar
un
procedimiento administrativo para asignar un título de concesión.
No se afecta la esfera jurídica del gobernado toda vez que la
inscripción de los títulos de asignación materia del acto reclamado no
constituye un acto de molestia, toda vez que se encuentra
estrictamente apegado a los ordenamientos legales que rigen a la
autoridad, los cuales son los artículos 30, 30bis, 31 de la Ley de Aguas
Nacionales; 55, 56, 57, 58, párrafo primero y 59 de su Reglamento; 26,
fracciones I y V, inciso b), del Reglamento Interior de la Comisión
Nacional del Agua y 1°, 3, 4, 5, 6, 7, 14, 15, 17, 22, 23, 24, 25, 26, 27,
31, 33, 34, 41 y 44 de las Reglas de Organización y Operación del
Registro Público de Derechos de Agua.
La quejosa no acreditó su interés jurídico ya que no se encuentra
tutelado por la norma jurídica de manera directa y exclusiva, en todo
caso se trata de un interés cualificado en razón de la situación de
hecho que guarda, por lo que puede afirmarse que prevalece el interés
legítimo en que se respete el título de asignación inscrito por la
autoridad, ya que no se demuestra que con motivo de los títulos de
asignación reclamados se le esté privando del suministro de agua que
le fue concesionada, pues todos los usuarios de la cuenca del Río
Yaqui están sujetos a los términos y condiciones previstos en los
títulos de concesión que le fueron otorgados. De hecho, dichos títulos
no están dirigidos a la quejosa, no afectan su esfera jurídica y no se
ponen en riesgo los volúmenes establecidos en los títulos de
concesión expedidos a favor de la quejosa.
Asimismo, dichos títulos no generan un derecho real a favor de
la quejosa, ni mucho menos un derecho contractual. Por el contrario,
los mismos sólo acreditan que los usuarios tienen derecho a
determinado volumen de agua que les ha sido concesionado, sujeto a
la disponibilidad que exista en la región. No obsta lo anterior que la
quejosa resienta un perjuicio en su interés económico, ya que este no
46
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
da lugar a legitimación. Por el contrario, se requiere
un acto violatorio de un derecho subjetivo protegido
por una norma legal que afecte sus garantías individuales.
En el presente caso no existe un acto de molestia por parte del
Gerente mencionado, ya que no se está frente a una obligación o
instrucción impuesta al gobernado, sino de un acto de autoridad
emitido con toda la formalidad y legalidad exigidas, el cual de ninguna
manera restringe el derecho de la quejosa o causa perjuicio alguno.
Así, al no existir afectación del interés jurídico, resulta improcedente
el presente juicio.
c)
(Segundo agravio) La sentencia recurrida es imprecisa,
incongruente y no se encuentra debidamente fundada y motivada.
Ante todo, el A quo desestimó el orden público y el interés social por el
cual se otorgaron los títulos de asignación, es decir, abastecer a la
Ciudad de Hermosillo, Sonora.
En atención a los artículos 4° y 27 constitucionales, así como a
los artículos 1°, 2° y 3° de la Ley de Aguas Nacionales, los afluentes
de agua son de carácter nacional. Por lo tanto, el hecho que la
asociación quejosa cuente con un título de concesión no le crea un
derecho a regular la explotación, uso o aprovechamiento de la
distribución y control de las aguas nacionales, ya que eso corresponde
originalmente a la Federación. De lo contrario, se tendrían que cumplir
con todas las concesiones a manera de contrato privado y por un
acuerdo de voluntades, pues se desestimaría el carácter que tiene el
Ejecutivo Federal para administrar las aguas nacionales.
Máxime que en el caso no se afecta la esfera jurídica de la
quejosa, ya que de ninguna manera se restringen los volúmenes que
abastecen los derechos de agua de los que son titulares, por lo que
debe considerarse improcedente el juicio.
47
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
La Comisión Nacional del Agua tiene la obligación de vigilar,
custodiar, preservar y distribuir las aguas nacionales, atendiendo a las
necesidades primordiales de la población. Así, para satisfacer el
interés
público
y
el
beneficio social,
es
necesario
distribuir
equitativamente el agua.
Dicha Comisión no se encuentra obligada a suministrar el
volumen de agua establecido en todas las concesiones. Tal
otorgamiento está condicionado a ciertos supuestos, como la
disponibilidad del vital líquido, lo cual depende de condiciones
climáticas y atmosféricas, mas no de la determinación adoptada por
una autoridad. Esta situación fue prevista en las Cláusulas Tercera y
Quinta del título de la quejosa, mismas que fueron consentidas en
todos sus términos y en consecuencia se encuentran obligados a los
términos de las mismas. Para tal efecto, cita la siguiente tesis:
CONSENTIMIENTO
EXPRESO.
SE
PRESENTA
CUANDO
EL
QUEJOSO SE ACOGE A UN BENEFICIO ESTABLECIDO A SU
FAVOR, CUYO NACIMIENTO SE ENCUENTRA CONDICIONADO
POR LA OBLIGACIÓN O PERJUICIO QUE LE OCASIONA EL ACTO
RECLAMADO.
d)
(Tercer agravio) La sentencia recurrida causa agravio, pues
el Juez consideró que la inscripción de los títulos de asignación a la
Comisión Estatal de Agua del Gobierno del Estado de Sonora viola la
garantía de audiencia a la quejosa, cuando no existe obligación de la
autoridad para otorgarla a todos y cada uno de los concesionarios de
aguas, además de que existe disponibilidad de recurso en la cuenca
del Rio Yaqui y la autoridad tiene el carácter de ejecutora.
e)
La
autoridad
se
apoya
en
la
tesis
“TELECOMUNICACIONES. EN LA EXPEDICIÓN DE NUEVAS
CONCESIONES A TERCERAS PERSONAS PARA INSTALAR,
OPERAR O EXPLOTAR REDES PÚBLICAS EN ESA MATERIA PARA
48
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
UN
ÁREA
GEOGRÁFICA
ANTERIORMENTE
ASIGNADA, NO PROCEDE LA GARANTÍA DE
AUDIENCIA A FAVOR DE SU TITULAR”.
Los títulos reclamados atendieron al interés público y beneficio
social, lo cual les otorga un carácter preferente respecto de cualquier
otro uso cuya satisfacción no requiere que se conceda garantía de
audiencia a los posibles afectados. Por lo tanto, no se violó el artículo
14 constitucional en perjuicio de la quejosa, como señala la tesis
CONCESIÓN
PARA
USO
PÚBLICO
URBANO
DE
AGUAS
NACIONALES A LOS MUNIPIOS, LOS ESTADOS O AL DISTRITO
FEDERAL, ES INNECESARIO QUE LA AUTORIDAD, ANTES DE
OTORGARLA,
LLAME
A
COMPARECER
A
UN
TERCERO
POSIBLEMENTE AFECTADO CON ESA DETERMINACIÓN, PARA
CONSIDERAR QUE SE RESPETA SU GARANTÍA DE AUDIENCIA,
ATENTO AL ORDEN DE PRELACIÓN QUE A FAVOR DE DICHOS
NIVELES DE GOBIERNO PREVÉ EL ARTÍCULO 22 DE LA LEY DE
LA MATERIA.
f)
(Cuarto agravio) La sentencia reclamada viola los principios
de congruencia, exhaustividad procesal y de debida fundamentación y
motivación, ya que existe diverso juicio de amparo con el número
863/2010-II sustanciado ante el mismo H. Juzgado Octavo de Distrito
en el estado de Sonora, promovido por el Consejo Directivo de la
**********, en el cual con fecha treinta y uno de mayo de dos mil doce
se dictó una sentencia prácticamente idéntica a la resolución recurrida.
En tal virtud, se viola el principio de seguridad jurídica a la autoridad
responsable, pues la Juez emitió sentencias definitivas prácticamente
iguales, sin tramitar el incidente de acumulación respectivo. Lo anterior
sin omitir señalar que en ambos asuntos existían razones de
sobreseimiento.
49
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
E.
En el recurso de revisión referido con el numeral 5, el
Agente del Ministerio Público de la Federación, arguyó lo siguiente:
a)
(Primer agravio). Se debe sobreseer en el juicio, toda vez
que considera que el Jefe del Distrito de Riego 041, Río Yaqui y 018
del Organismo de Cuenca Noroeste, de la Comisión Nacional del
Agua, en su informe justificado manifestó que no eran ciertos los actos
reclamados.
Al respecto manifestó que no recibió comunicación alguna por
parte de las autoridades ordenadoras. Asimismo, tampoco se han
efectuado actos que conlleven a reducir el volumen de agua que
quedó consagrado en el título de concesión otorgado a la quejosa,
pues el volumen de agua concesionado siempre estará sujeto a la
disponibilidad.
Además, de acuerdo a la condición cuarta del anexo 2.1 del título
de asignación, al artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales y al
artículo 42 de su Reglamento, la concesión no garantiza la existencia
o invariabilidad del volumen de agua. Su disponibilidad está en función
de variables hidroclimáticas y geohidrológicas naturales fuera de
control de la Comisión Nacional del Agua.
En
virtud
de
ese
acto,
la
quejosa
aceptó
someterse
incondicionalmente a la disponibilidad que se tenga del recurso hídrico
en cada año agrícola. Por lo tanto, no puede considerarse que ese
Organismo haya efectuado actos que conlleven a disminuir el volumen
de agua contemplado en el título de concesión.
La quejosa pretende acreditar su interés jurídico con el título de
concesión. Sin embargo, para que el derecho concesionado se viera
afectado era necesario que con la expedición de las asignaciones a
favor del Estado de Sonora, se hubiera dejado sin efecto o modificado,
el título de concesión. Esto no aconteció así, pues la quejosa puede
50
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
seguir explotando las aguas nacionales en los
mismos términos y condiciones en que le fue
otorgada dicha concesión.
No le asiste la razón al A quo al manifestar que los derechos de
la quejosa fueron modificados. En efecto, no se advierte de las
constancias de autos y mucho menos de los informes justificados
rendidos por las autoridades responsables, que las condiciones
plasmadas en el título de concesión cambiaron y menos aún, que se
afecte la garantía de audiencia con este supuesto cambio, toda vez
que para alterarlos, el Estado tendría que convenir los nuevos
términos con el gobernado.
No se trata de una extracción adicional que vendría a
incrementar las extracciones de agua existentes. Los volúmenes
concesionados se encontraban contemplados dentro del balance
hidráulico de la cuenca del Río Yaqui a través de los títulos de
concesiones a las unidades de riego Huasabas y Granados que se
extinguieron por el término de su vigencia.
Al respecto, es oportuno aclarar que la explotación o
aprovechamiento de aguas nacionales superficiales al amparo de los
títulos de concesión indicados, se realizaba en forma conjunta con la
explotación que realiza la quejosa. Todas ellas, es decir, las
concesiones **********, ya existían a la par con la concesión ********** a
favor de la quejosa. Estos se encontraban contemplados dentro del
balance hidráulico de la Cuenca del Río Yaqui.
No se incrementaron los volúmenes de extracción ya que ese
mismo volumen de 50 999 951.60 metros cúbicos, fue considerado
dentro del balance que sirvió de base para obtener las disponibilidades
del Río Yaqui publicadas en el 2007, como parte de los usos o
aprovechamientos existentes en la Cuenca del Río Yaqui.
Asimismo, para determinar la disponibilidad anual se obtuvo de
que la Cuenca del Río Yaqui contaba con una disponibilidad de
51
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
volumen de 8.40 millones de metros cúbicos; asimismo, que la Cuenca
Hidrológica Río Yaqui 2, presentó una disponibilidad de 13.66 millones
de metros cúbicos, lo que se contabiliza como saldo de un volumen de
agua a favor, independientemente de los volúmenes de agua
explotados al amparo de las diversas concesiones, y si del estudio de
disponibilidad realizado la cantidad de 8.40 millones se redujo a
6,328,149 millones de metros cúbicos, por diversas concesiones
otorgadas a particulares, entonces la disponibilidad real de la cuenca
era de 57,328,100.60.
La quejosa se duele del otorgamiento de los títulos de asignación
para satisfacer las necesidades de agua a la población de Hermosillo,
pretendiendo acreditar su interés jurídico con su título de concesión;
sin embargo, el título quedó intocado lo que implica que la quejosa
puede seguir explotando las aguas nacionales en los términos y
condiciones establecidas en el mismo.
b)
(Segundo agravio) Si bien el artículo 14 de la Constitución
consagra la garantía de audiencia antes de la emisión de un acto
privativo, esto presupone la existencia de derechos subjetivos públicos
particulares, determinados o determinables. Para ello se requiere
acreditar la causa u origen que por su naturaleza jurídica sea capaz de
generar a un individuo o grupo de individuos un derecho delimitado y
reconocido, cuya afectación pueda ser restablecida al orden
constitucional, sin afectar el orden público e interés social.
Sin embargo, en la especie no se advierte la existencia de un
derecho subjetivo tutelado a favor de la quejosa que hubiere sido
otorgado por la autoridad responsable, al haberse emitido los títulos de
asignación que nos ocupan (**********), pues no se le está privando ni
afectando derecho alguno para explotar, usar o aprovechar los
recursos hidráulicos que en su momento le otorgó la Comisión
Nacional del Agua.
52
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Para que existiera tal violación, era menester
que con la expedición de los títulos de concesión a
favor del Estado de Sonora, se hubiere dejado sin efecto o modificado
la asignación de la propia quejosa. No obstante, ésta puede seguir
explotando las aguas nacionales, en los mismos términos y
condiciones en que le fue otorgado el título.
Por otra parte, de acuerdo al quinto párrafo del artículo 22 de la
Ley de Aguas Nacionales y 42 de su Reglamento prescriben que la
concesión o asignación no garantiza la existencia o invariabilidad del
volumen de agua concesionada o asignada. Así, se advierte que el
legislador estaba consciente de que el agua es un recurso natural no
renovable. Por ello estimó que aún en la circunstancia de que un
usuario cuente con un título de concesión para usar, explotar o
aprovechar aguas nacionales superficiales o del subsuelo, eso no le
garantiza la existencia del recurso hidráulico concesionado y mucho
menos le otorga derechos exclusivos sobre la cuenca o el manto
acuífero de que se trate. Esta situación quedó perfectamente
establecida en el título de concesión otorgado a la quejosa el treinta de
marzo de dos mil, en la Condición General Tercera y la Condición
Cuarta del Anexo 2.1 del título ********** (sic).
De tal suerte que al momento de otorgarse la concesión a la
quejosa, se sujetó a las condiciones contenidas en el título así como a
las leyes, normas y reglamentos que rigen la materia. De hecho, así se
estableció en el penúltimo párrafo de la concesión:
“La presente concesión se entiende otorgada sin perjuicio de
derechos de terceros y se sujeta a las condiciones generales y
específicas contenidas posteriormente en este título y los
anexos UNO y DOS en doscientas cuarenta y tres fojas, que
forman parte del mismo para otros los efectos legales. En el
caso de que la explotación, uso o aprovechamiento de agua se
53
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
otorgue a una dependencia pública u organismo descentralizado
el presente títulos se considerara de asignación en dicha parte”.
Por lo tanto, el título de concesión de la quejosa no creó
derechos reales ni exclusivos a su favor. Así se reconoció que las
aguas no son de su propiedad, sino de la Nación, sobre las cuales
sólo tiene permiso o autorización para aprovecharlas. Todo esto con
las limitantes impuestas y aceptadas por la misma quejosa,
estampadas en el título de concesión que le fue expedido y en base a
las disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento. En
consecuencia, no está facultada de ninguna forma para exigir que se
nulifique la autorización de los títulos de asignación reclamados.
c)
dictámenes
(Tercer agravio) La Juez no tomó en cuenta los
periciales
que
obran
dentro
de
los
expedientes
administrativos números ********** que dio origen al título de
asignación ********** de nueve de julio de dos mil diez. En ellos, la
Dirección Jurídica de la Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del
Agua emitió su opinión técnica sobre el trámite de asignación
presentado por la Comisión Estatal del Agua de Sonora.
Dichos documentos concluyeron que de los 50 999 951.60
metros cúbicos que amparaban los seis títulos que se extinguieron a
las unidades de riego de Huasabas y Granados, era FACTIBLE
otorgar el título de asignación reclamado por un volumen de 40 182
450.50 metros cúbicos al solicitante, en razón de que este mismo
volumen forma parte de los usos considerados en el balance que sirvió
de base para la obtención de las disponibilidades del Río Yaqui.
Estos dictámenes forman parte del expediente administrativo y
del informe justificado que obran en autos. En tal virtud, la Juez de
amparo debió tomarlos en cuenta.
54
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
d)
(Cuarto agravio) En cuanto a la veda
aducida por la Juez de amparo, efectivamente el
Diario Oficial de la Federación publicó el uno de septiembre de mil
novecientos treinta y uno, el Acuerdo que establece veda sobre la
concesión de aguas del Río Yaqui, en los Estados de Sonora y
Chihuahua. Sin embargo, dicha veda fue de carácter relativo y por
tiempo indefinido. Al respecto, se transcribe el artículo II de dicho
Acuerdo:
“II. Para los efectos del presente acuerdo, deberá entenderse
que esta veda será por tiempo indefinido y de carácter relativo,
de acuerdo a la definición que establece a este respecto el
inciso XI del artículo 56 de la repetida Ley, y abarca toda la
cuenca del Río Yaqui.”
Por su parte, el inciso XI del artículo 56 de la Ley de Aguas de
Propiedad Nacional publicada en el Diario Oficial de la Federación el
siete de agosto de mil novecientos veintinueve, a la que hace
referencia el artículo citado en el párrafo anterior, define lo que debe
entenderse por veda relativa. Al respecto, se transcribe dicha fracción:
“Artículo 56. Para los efectos de la presente Ley, deben
entenderse las palabras siguientes con el significado que a
continuación se expresa:
(…)
XI. Se entiende por veda relativa, la prohibición para que sin la
anuencia de la Comisión Nacional de Irrigación, la Secretaría
otorgue permisos, autorizaciones o concesiones.
(…)”
De lo anterior se desprende que la veda sobre el Río Yaqui es
de carácter relativo. De tal suerte que está permitido concesionar el
55
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
recurso hídrico, pero con la anuencia de la entonces autoridad
hidráulica, que hoy es la Comisión Nacional del Agua.
Por otra parte, el dieciocho de marzo de mil novecientos
cuarenta y nueve, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación
los lineamientos generales del proyecto en el que se desarrollarían las
obras del Distrito de Riego del Río Yaqui, Sonora, así como la
delimitación de las atierras que abarcaría el mismo (220 000
hectáreas). Además, conforme al numeral III, se modificó la
declaración de veda del veintisiete de julio de mil novecientos treinta y
uno, pero en términos de lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley de
Riegos vigente. Dicho precepto dispone lo siguiente:
“Artículo 4°.- Aprobado un proyecto en conjunto de las obras
necesarias para establecer o modificar un distrito o unidad de
riego, se declararán en veda la corriente, lago, laguna, depósito
o fuente de origen de las aguas respectivas, y no se otorgarán
permisos, autorizaciones ni concesiones para el uso de las
aguas, si con ello se estorbare o impidiere la construcción de
las obras o el establecimiento, modificación o colonización del
distrito o unidad de riego de que se trate.”
De todo lo anterior, se desprende que no se darían permisos o
concesiones para el uso del agua cuando estorbare o impidiere la
construcción de las obras, el establecimiento o modificación del
Distrito de Riego del que se trate. Así que contrario a lo que aduce la
Juez de amparo, la expedición de los títulos de asignación reclamados
no impidió en lo absoluto el establecimiento del distrito de Riego del
Río Yaqui, ni la construcción de obras de infraestructura hidráulica
que lo conforman. Esto es lo único que limita el decreto de veda que
recae sobre él, pero no impide el otorgamiento de nuevos títulos de
concesión.
56
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
F.
En el recurso de revisión referido con el
numeral 6, el Vocal Ejecutivo de la Comisión
Estatal del Agua del Estado de Sonora adujo lo siguiente:
a)
(Primer agravio) La Juez dejó de resolver la cuestión de
incompetencia planteada por el Jefe del Distrito de Riego 041, Río
Yaqui y 018 Colonias Yaquis, Sonora, dependiente del Organismo de
Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del Agua al rendir su
informe justificado, mediante el oficio ********** de tres de diciembre de
dos mil diez.
En el informe justificado de esa autoridad, se sostuvo que los
actos reclamados tendrían ejecución en el Municipio de Soyopa,
Sonora, en donde se encuentra la presa Plutarco Elías Calles “El
Novillo” y no en el Municipio de Cajeme, Sonora, por lo que no
correspondía la competencia al Juez Octavo de Distrito en el Estado de
Sonora, con residencia en Ciudad Obregón, sino que recaía en los
Jueces de Distrito del Quinto Circuito, con residencia en Hermosillo,
Sonora.
La A quo omitió pronunciarse sobre la declinatoria planteada, lo
cual transgrede el principio de legalidad (artículo 16 constitucional).
Además, al dejar de resolver una cuestión de previo y especial
pronunciamiento sin motivo ni fundamento, se impide tanto a la
autoridad responsable como al Vocal, tener elementos para interponer
los medios de defensa adecuados, transgrediendo así su garantía de
audiencia (artículo 14 constitucional). En consecuencia, todo lo actuado
será nulo, provocando una dilación innecesaria del presente juicio, con
lo que se violará su derecho a recibir una justicia pronta y expedita
(artículo 17 constitucional).
Este agravio no puede considerarse como extemporáneo pues: i)
la Ley de Amparo no establece expresamente que un conflicto de
competencia como el del presente caso tenga una tramitación especial;
57
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
ii) tampoco prevé explícitamente cómo podrán intervenir las partes en
el juicio en una cuestión de competencia como la planteada, ya que el
único caso en el que dicho ordenamiento contempla tal participación es
en el supuesto contenido en su artículo 56, el cual no es aplicable en
esta ocasión y iii) dicha Ley no señala medio alguno en contra de la
ausencia de pronunciamiento por parte de la Juez de Distrito ante la
declinatoria planteada; así que al no existir una resolución a combatir,
el recurso de revisión es el único medio para impugnar este tipo de
violación procesal, máxime en el caso de las autoridades o tercero
perjudicado.
La sentencia recurrida sin motivación alguna, se limita a señalar
los fundamentos por los cuales la Juez Octavo de Distrito se considera
competente: artículos 46 y 49 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación, el Acuerdo General 17/2012 emitido por el Pleno del
Consejo de la Judicatura Federal y el artículo 36 de la Ley de Amparo.
No obstante, precisamente la inclusión de este último artículo 36 en
dicha fundamentación, es dable suponer que consideró que la
ejecución material de los actos se dará en la circunscripción territorial
en la que es competente, dado que en la misma se ubica la
explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales por parte de
la quejosa, hecho fundamental en el acto que se reclama.
Sin embargo, la ejecución material del acto reclamado no puede
realizarse en un lugar diferente al municipio de Soyopa, Sonora. De la
lectura de los dictámenes periciales ofrecidos por la actora así como
del designado por la Juez recurrida, se desprende que sí existe una
afectación a los derechos de la quejosa debido a que las aguas
concesionadas a través de los títulos reclamados, ya no llegarán al
módulo de riego en que se encuentran ubicados los quejosos.
Lo anterior debe tomarse en cuenta como una confesión expresa,
pues la ejecución material de la supuesta disminución de los
volúmenes concesionados a la quejosa, se concreta en el municipio de
58
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Soyopa, Sonora, donde se encuentra la obra de toma
del Acueducto Independencia a partir del cual se
derivaría el agua hacia la ciudad de Hermosillo. Teóricamente y con
base en los dictámenes periciales, si se realiza la derivación hacia
dicho Acueducto de las aguas concesionadas bajo los títulos
reclamados, el recurso hídrico no proseguirá su curso natural por la
ribera del Río Yaqui ni a las presas correspondientes.
Por lo tanto, disminuirá el volumen que llega a la ubicación
geográfica
donde
la
quejosa
realiza
la
explotación,
uso
o
aprovechamiento de aguas nacionales. Sin embargo, la ejecución de
dicha reducción no se da dentro de la circunscripción territorial que por
ley corresponde a la A quo.
Es importante destacar que la Juez siempre estuvo en posibilidad
de percatarse que era dudosa su competencia territorial, ya que desde
el catorce de diciembre de dos mil diez, se ingresó el escrito mediante
el cual los quejosos ofrecieron la prueba pericial en materia hidrológica,
medio ambiente y ecología, conjuntamente con la inspección ocular. De
la simple lectura de las especificaciones que debían, se desprende que
uno de los objetivos era comprobar el recorrido del agua desde la presa
Lázaro Cárdenas “La Angostura”, hasta el punto conocido como
“Hornos”, que es donde da inicio el Canal Principal Bajo y que a su vez
constituye el conducto que llega a la toma correspondiente al Módulo
16. Dicha toma se encuentra en las inmediaciones de la presa Plutarco
Elías Calles “El Novillo”, la cual se encuentra a más de 300 kilómetros
de “Hornos”.
b)
(Segundo agravio) La sentencia recurrida es contraria a lo
dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución, al ser
incongruente y estar indebidamente fundada y motivada, ya que el
Juzgado de Distrito apreció indebidamente los hechos que dieron lugar
a los actos reclamados en el presente juicio, efectuando una indebida
59
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
valoración de las pruebas ofrecidas por las partes, en especial de las
periciales y la inspección ocular. En consecuencia, realizó un análisis
erróneo al momento de declarar infundadas las causales de
improcedencia hechas valer, así como al otorgar el amparo a la
quejosa.
Para tal efecto, transcribe el considerando TERCERO de la
sentencia recurrida, así como el informe justificado del Jefe del Distrito
de Riego 041, Río Yaqui y 018 Colonias Yaquis, Sonora contenido en
el oficio ********** de tres de diciembre de dos mil diez.
G.
En el recurso de revisión adhesiva, la quejosa adujo lo
siguiente:
a)
(Primer agravio) Además de las razones por las cuales se
tuvo por acreditada la existencia de los actos reclamados por lo que
corresponde
a
las
autoridades
responsables
señaladas
como
ejecutoras, la sentencia recurrida debió fundamentarse en el contenido
de los artículos 69 y 69 Bis de la Ley de Aguas Nacionales. En efecto,
es suficiente que la autoridad señalada como ordenadora admita la
existencia del acto reclamado, a pesar de que la ejecutora hubiera
negado la existencia del mismo, siempre y cuando esté facultada para
el cumplimiento de éste.
En el caso, la Jefatura del Distrito de Riego 041 se encuentra
obligada a distribuir las aguas del Río Yaqui para cada ciclo agrícola
entre los concesionarios conforme a la disponibilidad existente. Por lo
tanto, necesariamente deberá reducir los volúmenes de agua que
entrega a los concesionarios, en función de los actos de la ordenadora
que producen una disminución en la disponibilidad de aguas dentro de
la cuenca.
60
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
b)
(Segundo agravio) Además, la sentencia
debió considerar que las autoridades responsables
incumplieron con la obligación que les impone el artículo 22, en
relación con los artículos 13 BIS 4, 14 BIS 5 y el Título Quinto de la Ley
de Aguas Nacionales.
De acuerdo a este ordenamiento, son situaciones distintas a las
normales aquéllas donde existan previamente o se declaren e
instrumenten zonas de veda (artículo 22). En consecuencia se
incumplió con las obligaciones relatadas a continuación.
En primer lugar, no se llevó a cabo una consulta con los usuarios
y con las organizaciones de la sociedad en el ámbito de los Consejos
de Cuenca respecto de la solicitud de asignación de derechos de agua
que realizó la Comisión Estatal del Agua (artículo 13 BIS 4). En
segundo, la autoridad incumplió con su obligación de concertar con los
interesados, la adopción de medidas necesarias que pudieren afectar
los derechos de concesionarios y asignatarios de aguas nacionales,
más cuando efectivamente ocurre dicha afectación (artículo 9,
fracciones XXIV y L).
En tercer lugar, no se respetaron los principios que sustentan la
política hídrica nacional (artículos 14 BIS 5 y 16). Al respecto, el
Ejecutivo Federal debe asegurarse de que las concesiones y
asignaciones de agua estén fundamentadas en la disponibilidad
efectiva del recurso. Esto no se realizó pues correlativamente es
obligación del Organismo de Cuenca Noroeste llevar a cabo la correcta
administración del agua y los servicios de riego en los Distritos,
debiendo
llevar
actualizados
los
volúmenes
entregados
y
aprovechados, así como los padrones de usuarios, en términos del
artículo 12 BIS 6, fracción X de la Ley de Aguas Nacionales.
Así, se advierte que la autoridad responsable no puede otorgar
nuevas asignaciones si de hecho ya existe falta de disponibilidad del
recurso. Por el contrario, cuando concluyen derechos concesionarios
61
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
como en el caso de Huásabas y Granados, la autoridad debe utilizar
dichos volúmenes para cubrir las concesiones que previamente había
otorgado, máxime que se pretende que los mismos sean explotados
fuera de la cuenca hidrológica del Río Yaqui a la cuenca del Río
Sonora.
Lo anterior además viola derechos fundamentales y humanos a la
alimentación y a un medio ambiente sano para su bienestar y
desarrollo. Al respecto, los dictámenes periciales fueron contundentes
en señalar que los actos reclamados repercutirán negativamente en su
actividad agrícola y el equilibrio ecológico.
CUARTO. Sobreseimiento. En el recurso de revisión presentado
por el Director General del Organismo de Cuenca Noroeste de la
Comisión Nacional del Agua se señala que debe sobreseerse en el
juicio de amparo por los actos atribuidos a dicha autoridad, toda vez
que negó su existencia y no se demostró lo opuesto.
Este agravio resulta fundado, pues la Juez de Distrito sostuvo
que el Organismo de la Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional
del Agua admitió como ciertos los actos reclamados consistentes en:
a) [La determinación de que existen aguas superficiales no concesionadas del Río
Yaqui para asignar poco más de once millones de metros cúbicos, cuando no se le
ha permitido a la quejosa explotar, usar o aprovechar aguas nacionales
superficiales hasta el volumen máximo concesionado de 69,518,000.00 metros
cúbicos y 10,845,000.00 metros cúbicos de aguas nacionales del subsuelo, la cual
depende de la disponibilidad real de las aguas, siendo que se le han entregado a la
quejosa volúmenes inferiores al límite.] y d) [la orden para que se proceda a la
inscripción de los títulos de asignación en el Registro Público de Derechos de
Agua.]; cuando, de la simple lectura del informe justificado rendido por
su parte, que obra a fojas 165 a 168 del juicio de amparo **********, se
advierte claramente que la autoridad negó la totalidad de los actos,
62
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
señalando que éstos se habían llevado a cabo por el
Director de Administración del Agua del propio
Organismo:
“Sobre el particular, informo a Usted que NO SON CIERTOS los
actos atribuidos al Director General del Organismo de Cuenca
Noroeste de la Comisión Nacional del Agua.
Lo anterior es así, ya que el trámite y resolución de los
expedientes número **********, que dieron origen a los títulos de
asignación números **********, destinados a atender las
necesidades básicas de la población de Hermosillo, Sonora, se
llevó a cabo por el Director de Administración del de este
Organismo de Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del
Agua, y por ende, las consecuencias derivadas de los mismos.“
Ahora bien, de las constancias de autos no se desprende la
intervención de la autoridad responsable en la emisión de los actos
reclamados, pues como lo sostuvo, éstos fueron realizados por el
Director de Administración del Agua del Organismo Cuenca
Noroeste, de la Comisión Nacional del Agua, en uso de sus
facultades.
En ese sentido, con fundamento en el artículo 74, fracción IV, de
la Ley de Amparo, se actualiza el sobreseimiento en el juicio con
respecto a los actos reclamados al Director General del Organismo
de Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del Agua.
No obsta a lo anterior, el hecho de que la autoridad en términos
de la fracción XI del artículo 73 del Reglamento Interior de la Comisión
Nacional del Agua, cuente con facultades para expedir títulos de
concesión y asignaciones de aguas nacionales, sea quien represente
legalmente a la Comisión y tenga el carácter de superior jerárquico del
Director de Administración del Agua del Organismo Cuenca
63
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Noroeste, de la Comisión Nacional del Agua, quien sí aceptó los
actos reclamados; sin embargo, debe sobreseerse en el juicio, pues la
autoridad que emitió los actos lo hizo en uso de sus atribuciones y no
en sustitución de la autoridad por la que se ordena el sobreseimiento.
Tiene aplicación al caso, la tesis de la Segunda Sala, de rubro y
texto:
“AUTORIDAD RESPONSABLE. LO ES QUIEN EMITE EL
ACTO EN USO DE FACULTADES DELEGADAS. Si el
acto reclamado es dictado por una autoridad en uso de las
facultades
que
le
fueron
delegadas
por
quien
originariamente tiene la atribución de emitirlo, debe tenerse
como autoridad responsable en el juicio de amparo a la
autoridad que directamente emitió el acto, pues al hacerlo
en uso de facultades delegadas actúa en nombre propio
con la atribución que le fue delegada y no en sustitución de
la autoridad que realizó la delegación.”13
QUINTO. Otros agravios vinculados con la determinación de
certeza de actos. El Gerente del Registro Público de Derechos de
Agua de la Comisión Nacional del Agua, adujo dentro de su oficio
de agravios que la sentencia resultaba incongruente puesto que el
único acto que se aceptó fue la inscripción de los títulos de asignación
**********, en favor de la Comisión Estatal del Agua, así como que la
resolución es similar a la dictada en el juicio de amparo **********,
también señala que no se tomaron en cuenta las causas de
improcedencia que invocó, hace referencia en que el acto que aceptó
como cierto no fue violatorio de la garantía de audiencia, y diversos
13
Novena Época. Registro: 193416. Instancia: Segunda Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, Agosto de 1999. Materia(s): Administrativa. Tesis:
2a. CI/99. Página: 225
64
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
argumentos sobre los demás actos reclamados en la
demanda de garantías.
Es fundado el argumento, en cuanto a la incongruencia de la
sentencia, puesto que la Juez, consideró que:
“Por último, el Jefe de Distrito de Riego 018 y 041 de la
Comisión Nacional del Agua y Director del Registro Público de
Derechos del Agua, con residencia en esta ciudad, rindió (sic)
informe con justificación negando la existencia de los actos que
se
le
(sic)
reclaman;
sin
embargo,
su
negativa
queda
desvirtuada (sic) dado el carácter de autoridad ejecutora que se
le atribuye (sic), por lo que al haber admitido la existencia de los
actos reclamados la señalada como ordenadora, la ejecución de
dichos actos se torna inminente.”
Ahora, de la demanda de garantías se advierte que el único acto
atribuido a la responsable fue la inscripción de los títulos de asignación
**********, lo que aceptó como cierto en su informe justificado; en esa
medida, es incorrecto lo afirmado por la Juzgadora en cuanto que
negó su existencia. Por lo tanto se debe tener por cierto el mismo, sin
que esto implique imputarle actos que no le fueron reclamados.
Los demás señalamientos se estiman inoperantes en términos
del artículo 87 de la Ley de Amparo aplicable, puesto que sus
argumentos recaen precisamente en actos que no le son propios, y
plantea causales de improcedencia sobre éstos.
Tiene aplicación al caso, la siguiente tesis de Segunda Sala,
cuyo criterio se comparte, de rubro y texto:
“AGRAVIOS,
INOPERANTES,
DE
AUTORIDAD
RESPONSABLE. Es improcedente entrar al estudio de los
65
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
razonamientos que expresen las autoridades recurrentes
con el carácter de agravios, que tiendan a defender la
constitucionalidad de actos que no les son propios, y a
plantear causales de improcedencia que, a su juicio, se
surten, que el artículo 87 de la ley de la materia no les
permite invocar.”14
Finalmente,
el
estudio
de
los
argumentos
que
planteó
relacionados con la inscripción de los títulos de asignación **********,
los efectos de la concesión del amparo y la circunstancia de que
manifieste que la resolución es similar a la dictada en el juicio de
amparo **********, no se analizan atendiendo al sentido de la
resolución.
Ahora bien, el Ingeniero en Jefe del Distrito de Riego 041, Río
Yaqui y 018 Colonias Yaquis, Sonora, dependiente del Organismo
de Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del Agua, sostiene
que debe sobreseerse en el juicio por cuanto hace a los actos
reclamados que se les atribuyen toda vez que negó los actos y no
existe prueba en contrario.
Este planteamiento es infundado, pues aun cuando señale que
carece de facultades para modificar el título de concesión otorgado a
la quejosa, y que los títulos de asignación no implican necesariamente
que se reduzca el volumen de agua a la persona moral, pues se tratan
de actos de realización incierta, ya que refiere que no han entrado en
operación y que las pruebas periciales no pueden demostrar tal
afectación; lo cierto es que, de la fracción III, del artículo 9° del
Reglamento Interior de la Comisión Nacional del Agua, se advierte que
los jefes de distrito ejercen funciones auxiliares en las entidades
14
Séptima Época. Registro: 237609. Instancia: Segunda Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación. Volumen 157-162. Tercera Parte. Materia(s): Común. Tesis: Página:
57
66
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
federativas
para
el
cumplimiento
de
las
determinaciones de la Comisión Nacional del Agua:
“Artículo 9.- La Comisión contará, para el despacho de los
asuntos de su competencia:
(…)
III.
En las entidades federativas, con los directores locales,
subdirectores, jefes de distrito, residentes de obra, jefes de
departamento y titulares de oficinas de la Comisión en dichas
entidades, cuando se requiera en razón de las necesidades del
servicio.
Los servidores públicos a que se refieren las fracciones
anteriores ejercerán las atribuciones que les confieren este
Reglamento y demás disposiciones aplicables, sin perjuicio del
ejercicio directo por parte de sus superiores jerárquicos, así
como del Director General de la Comisión.
Dichos servidores públicos deberán, dentro del marco de sus
atribuciones, tramitar y resolver los asuntos de su competencia,
y suscribir los documentos en los que se hagan constar los
actos que emitan, o aquéllos en los que les corresponda
intervenir, de conformidad con lo previsto en este Reglamento y
demás disposiciones aplicables.
La Comisión contará en su nivel Nacional, en el Regional
Hidrológico-Administrativo y en las entidades federativas en las
que se establezcan direcciones locales, con los demás
servidores públicos que se requieran y sean autorizados
conforme a las disposiciones aplicables.”
Ahora bien, para entender las atribuciones de los jefes de
distrito, debemos tener presente que un distrito de riego se integra
“con las áreas comprendidas dentro de su perímetro, las obras de
infraestructura hidráulica, las aguas superficiales y del subsuelo
destinadas a prestar el servicio de suministro de agua, los vasos de
67
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
almacenamiento y las instalaciones necesarias para su operación y
funcionamiento.” 15
Asimismo, conforme al artículo 65 de la Ley de Aguas
Nacionales,
su
administración,
operación,
conservación
y
mantenimiento se rige por los usuarios, fungiendo como órgano de
concertación para el manejo adecuado del agua y su infraestructura el
Comité Hidráulico, que se integra por un representante de cada una de
las asociaciones de usuarios que integran el distrito, y el referido Jefe
del distrito designado por la Comisión Nacional del Agua, conforme al
artículo 66 de la referida ley y 98 de su Reglamento:
Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales.
“Artículo 98.- El comité hidráulico del distrito de riego a que se
refiere el artículo 66 de la "Ley", se organizará y operará
conforme al reglamento de cada distrito y estará integrado por
lo menos con los miembros siguientes:
I. Un Presidente, que será el Ingeniero en Jefe del distrito de
riego, designado por "La Comisión", y
II. Un representante de cada una de las asociaciones de
usuarios que integran el distrito cuya administración se haya
transferido a las mismas.
El comité, cuando así lo considere conveniente, podrá invitar
con voz pero sin voto a las dependencias y entidades de la
administración pública federal, estatal o municipal, así como a
las personas físicas o morales cuya participación se juzgue
conveniente para el mejor funcionamiento del comité, cuyo
representante tendrá voz pero no voto.”
Ley de Aguas Nacionales.
“Artículo 65. Los distritos de riego serán administrados,
operados, conservados y mantenidos por los usuarios de los
mismos, organizados en los términos del Artículo 51 de la
15
Artículo 64 de la Ley de Aguas Nacionales.
68
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
presente Ley o por quien éstos designen, para lo
cual
"la
Comisión",
por
conducto
de
los
Organismos de Cuenca, concesionará el agua y en
su caso, la infraestructura pública necesaria a las personas
morales que éstos constituyan al efecto.
Los usuarios del distrito podrán adquirir la infraestructura de la
zona de riego en términos de Ley.
Artículo 66. En cada distrito de riego se establecerá un comité
hidráulico, cuya organización y operación se determinarán en el
reglamento que al efecto elabore y aplique cada distrito, el cual
actuará como órgano colegiado de concertación para un manejo
adecuado del agua e infraestructura.
El comité hidráulico propondrá un reglamento del distrito de
riego respectivo y vigilará su cumplimiento. El reglamento no
podrá contravenir lo dispuesto en la concesión y se someterá a
sanción del Organismo de Cuenca que corresponda.
El reglamento del servicio de riego se ajustará a lo dispuesto en
el Artículo 51 de la presente Ley.”
Tomando en cuenta lo anterior, se considera que la autoridad
señalada sí tiene el carácter de ejecutora para efectos del juicio de
amparo, pues es nombrada por la Comisión Nacional del Agua, y
ejerce funciones auxiliares de la misma.
En esa medida, toda vez que el Director de Administración del
Agua del Organismo Cuenca Noroeste, de la Comisión Nacional
del Agua, en su carácter de autoridad ordenadora, aceptó los actos
reclamados, se advierte que aún con la negativa de la ejecutora, no
puede negársele el carácter de ejecutora en el juicio de garantías.
Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente tesis de la Segunda
Sala, cuyo criterio se comparte:
69
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
“ACTO
RECLAMADO.
NEGATIVA
DE
LAS
AUTORIDADES EJECUTORAS. Aunque las autoridades
ejecutoras nieguen el acto reclamado, indudablemente que
los actos de ejecución pueden llevarse a cabo en cualquier
momento, cuando tales actos son una orden que se
encuentra dictada y no queda más que el cumplimiento de
la misma; sin que valga el razonamiento en el sentido de
que la ejecutora no es competente y no le corresponde la
ejecución de la orden reclamada, toda vez que este
razonamiento constituye únicamente la afirmación de una
de las partes y que indudablemente se encuentra sujeta a
prueba, por lo que tal autoridad debe probar en el juicio
que a ella no competía la ejecución del acto reclamado;
además de que aun probando tal extremo, la concesión de
la protección federal no le perjudicaría, puesto que de
todas maneras no ejecutaría el acto reclamado, ya sea por
virtud del amparo o por la inexistencia a que alude la falta
de facultades.”16
Por las mismas razones, también debe declararse fundado el
primer agravio expuesto por la quejosa en su escrito de revisión
adhesiva, pues como se expuso, el Jefe del Distrito de Riego 041,
Río Yaqui y 018 Colonias Yaquis, Sonora, cuenta efectivamente con
el carácter de autoridad ejecutora.
SEXTO. Agravios con respecto a la competencia del Juez de
Distrito para resolver el asunto. El Vocal Ejecutivo de la Comisión
Estatal del Agua del Estado de Sonora, presentó recurso de
revisión, a quien se le atribuyó el carácter de tercero perjudicado,
considera que la Juez Octavo de Distrito en el Estado de Sonora, con
16
Sexta Época. Registro: 266545. Instancia: Segunda Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación. Volumen LXXII. Tercera Parte. Materia(s): Común. Tesis: Página: 9.
70
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
residencia en Ciudad Obregón, Sonora, que resolvió
el asunto era incompetente, por virtud de que los
actos reclamados tienen ejecución en la jurisdicción de los Jueces de
Distrito con residencia en Hermosillo, Sonora.
Este argumento se estima inoperante toda vez que para
determinar si es fundado el planteamiento de la autoridad es necesario
realizar un estudio con relación al fondo del asunto.
El análisis que se solicita, implicaría determinar desde este
momento, si los actos reclamados afectan o no los volúmenes de agua
que se entregan anualmente a la quejosa en su Distrito de Riego, lo
que es propiamente un tema que deberá analizarse en el fondo del
asunto.
Máxime que se tuvo por autoridad ejecutora para efectos del
juicio de amparo al Jefe del Distrito de Riego 041, Río Yaqui y 018
Colonias Yaquis, Sonora, dependiente del Organismo de Cuenca
Noroeste de la Comisión Nacional del Agua, a quien se le
atribuyeron actos dentro de la jurisdicción del Juzgado Octavo de
Distrito en el Estado de Sonora, con residencia en Ciudad Obregón.
Por tanto, independientemente que se alegue que la sustracción
del fluido sucede en el municipio de Soyopa, que corresponde a los
Juzgados de Distrito con residencia en Hermosillo, de conformidad
con el Acuerdo General 17/2012 del Pleno del Consejo de la
Judicatura, atendiendo a que uno de los actos de ejecución se
reclamó a una autoridad que ejerce funciones dentro la jurisdicción del
Juzgado de Distrito con residencia en Ciudad Obregón, es evidente
que se surte la hipótesis del segundo párrafo del artículo 36 referido, y
a prevención, cualquiera de los Jueces podía conocer del asunto.
71
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, las siguientes tesis
que se invocan:
“COMPETENCIA. EL JUEZ DE DISTRITO QUE
PREVIENE
CUANDO
LOS
ACTOS
RECLAMADOS
COMENZARON A EJECUTARSE EN SU JURISDICCIÓN
O CONTINÚAN EJECUTÁNDOSE EN ELLA, DEBE
ENTENDERSE
QUE
ES
AQUEL
ANTE
QUIEN
INICIALMENTE SE PRESENTA LA DEMANDA DE
GARANTÍAS. La disposición contenida en el artículo 36,
párrafo segundo, de la Ley de Amparo, a saber "si el acto
ha comenzado a ejecutarse en un Distrito y sigue
ejecutándose en otro, cualquiera de los jueces de esas
jurisdicciones, a prevención, será competente", revela, que
dándose los presupuestos mencionados, son igualmente
competentes para conocer del juicio de garantías los
jueces de las jurisdicciones abarcadas por la ejecución del
acto. Sin embargo, como por lógica y sentido común sólo
uno de los jueces implicados tiene que ser el que conozca
del juicio, la expresión "a prevención" debe entenderse en
función del conocimiento anticipado, es decir, el juez ante
el cual inicialmente se presentó la demanda, pero no en
razón del juez que provea sobre la admisión o acerca de la
suspensión provisional o de oficio. Una postura contraria
llevaría al absurdo de que tratándose de un conflicto
competencial en el que la demanda de amparo no gire en
torno a alguno de los actos mencionados en el artículo 17
de la propia ley y que, por consiguiente, el juez que se
declara incompetente no tiene por qué proveer sobre su
admisión ni en relación con la suspensión provisional o de
oficio de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 54 del
72
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
citado ordenamiento, las Salas de la Suprema
Corte de Justicia o el correspondiente Tribunal
Colegiado de Circuito, en su caso, nunca encontrarían el
juez que previno, en primer lugar, porque el juez que se
declara incompetente no proveerá respecto de aquellos
actos procesales y, en segundo lugar, porque menos lo
haría
el
juez
que
no
acepta
la
declinatoria
de
competencia.”17
”COMPETENCIA DE JUECES DE DISTRITO POR
EL LUGAR DE EJECUCIÓN DEL ACTO RECLAMADO. Si
del planteamiento de la demanda, aparece que primero se
ejecutó una resolución presidencial por un Delegado del
Departamento Agrario, y por el ingeniero comisionado al
efecto; y que el expediente fue elevado al Jefe del
Departamento Agrario y al Cuerpo Consultivo Agrario para
su revisión y ratificación correspondiente, de modo que
este es el acto fundamental que se reclama y su
subsistencia depende de que las autoridades a quienes se
atribuye el acto lo realicen, confirmando o no el expediente
de ejecución; pero, a su vez, de dictarse esa resolución
que se dice inminente, tendría que ejecutarla la Delegación
Agraria correspondiente, para dejarla en definitividad, o
revocada
dejar
sin
efecto
la
invasión
de
predios
inafectables que se reclaman; y lo mismo sucedería en
caso de otorgarse la protección solicitada; de modo que el
acto de ejecución indebido no es definitivo; en estas
condiciones, teniendo ejecución posible y que ésta tendrán
que realizarla las autoridades residentes en el lugar de
17
Octava Época. Registro: 207078. Instancia: Tercera Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación. Tomo VI. Primera Parte. Julio-Diciembre de 1990. Materia(s): Común.
Tesis: CXXXVI/90. Página: 148
73
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
ejecución, la jurisdicción corresponde al juez de Distrito del
mismo lugar, siendo el que debe conocer de la demanda
de que se trata de acuerdo con el artículo 36 párrafo 1o. de
la Ley de Amparo, ya que lo que fundamentalmente radica
la competencia es la jurisdicción donde se ejecuta o trate
de ejecutarse el acto reclamado; de acuerdo con las tesis
jurisprudenciales números 224 y 343 citadas por Juez de
Distrito diferente.”18
SÉPTIMO. Agravios respecto a la falta de interés jurídico. Los
agravios que se hacen valer en cuanto a la falta de interés jurídico de la
parte quejosa para promover el presente juicio de amparo, deben
desestimarse.
Esto es así, pues la quejosa cuenta con el título de concesión
********** otorgado por el Ejecutivo Federal por conducto de la Comisión
Nacional del Agua, el cual fue prorrogado mediante resolución de
veinticinco de enero de dos mil doce; mismo que se inscribió en el
Registro Público de Derechos de Agua desde el veinticuatro de abril de
dos mil, como se desprende de la última foja del legajo certificado,
formado con motivo de las pruebas exhibidas por la parte quejosa en
sus promociones ********** por el Juzgado Octavo de Distrito en el
Estado de Sonora.
A efecto de demostrar lo anterior, debemos tener presente que el
interés jurídico es un requisito que exige la Ley de Amparo aplicable
para acudir al juicio de garantías, mismo que se encuentra regulado en
el artículo 4o. de la Ley de Amparo, que establece:
18
Quinta Época. Registro: 316006. Instancia: Segunda Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación. Tomo CXXX. Materia(s): Administrativa. Tesis: Página: 120
74
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
"Artículo 4o. El juicio de amparo únicamente puede
promoverse por la parte a quien perjudique la ley,
el tratado internacional, el reglamento o cualquier
otro acto que se reclame, pudiendo hacerlo por sí, por su
representante, por su defensor si se trata de un acto que
corresponda a una causa criminal, por medio de algún pariente
o persona extraña en los casos en que esta ley lo permita
expresamente; y sólo podrá seguirse por el agraviado, por su
representante legal o por su defensor."
Asimismo, se advierte que una de las causales de improcedencia
del juicio de garantías es que el quejoso carezca de interés jurídico, tal
y como se aprecia del contenido de la fracción V del artículo 73 de la
citada ley, cuyo contenido se transcribe a continuación:
"Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente ...
"V. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del
quejoso."
De tal manera que, para que el juicio de amparo resulte
procedente, se requiere una afectación a la esfera jurídica del
gobernado en su interés jurídico.
En ese orden de ideas, resulta conveniente referir dos conceptos
para entender el interés jurídico en el amparo, es decir, derecho
subjetivo y legitimación.
Por un lado, el derecho subjetivo es la facultad consignada por el
derecho objetivo mediante una norma jurídica que permite exigir a un
sujeto el cumplimiento de una obligación.
En ese sentido, se precisa que existen dos clases de derechos
subjetivos, los privados y los públicos, los primeros de ellos, tienen
75
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
como característica que el sujeto obligado es un particular, mientras
que, en los segundos, el sujeto compelido al cumplimiento es cualquier
órgano del Estado.
Así, la afectación a los referidos derechos subjetivos públicos se
traduce en el interés jurídico necesario para acudir al juicio de amparo.
Sirven de apoyo las tesis aislada y de jurisprudencia 1a./J.
168/2007, emitidas por el Pleno y esta Primera Sala, cuyos rubros y
textos son los siguientes:
"INTERÉS JURÍDICO. INTERÉS SIMPLE Y MERA
FACULTAD. CUANDO EXISTEN. El interés jurídico,
reputado como un derecho reconocido por la ley, no es
sino lo que la doctrina jurídica conoce con el nombre de
derecho subjetivo, es decir, como facultad o potestad de
exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva del
derecho. En otras palabras, el derecho subjetivo supone la
conjunción en su esencia de dos elementos inseparables, a
saber: una facultad de exigir y una obligación correlativa
traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia, y
cuyo sujeto, desde el punto de vista de su índole, sirve de
criterio de clasificación de los derechos subjetivos en
privados (cuando el obligado sea un particular) y en
públicos (en caso de que la mencionada obligación se
impute a cualquier órgano del Estado). Por tanto, no existe
derecho subjetivo ni por lo mismo interés jurídico, cuando
la persona tiene sólo una mera facultad o potestad que se
da cuando el orden jurídico objetivo solamente concede o
regula una mera actuación particular, sin que ésta tenga la
capacidad, otorgada por dicha orden, para imponerse
coercitivamente a otro sujeto, es decir, cuando no haya un
76
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
‘poder de exigencia imperativa’; tampoco
existe un derecho subjetivo ni por consiguiente
interés jurídico, cuando el gobernado cuenta con un interés
simple, lo que sucede cuando la norma jurídica objetiva no
establezca en favor de persona alguna ninguna facultad de
exigir,
sino
que
consigne
solamente
una
situación
cualquiera que pueda aprovechar algún sujeto, o ser
benéfica para éste, pero cuya observancia no puede ser
reclamada por el favorecido o beneficiado, en vista de que
el ordenamiento jurídico que establezca dicha situación no
le otorgue facultad para obtener coactivamente su respeto.
Tal sucede, por ejemplo, con las leyes o reglamentos
administrativos que prohíben o regulan una actividad
genérica, o que consagran una determinada situación
abstracta en beneficio de la colectividad. Si el estatuto legal
o reglamentario es contravenido por algún sujeto, porque
su situación particular discrepa o no se ajusta a sus
disposiciones, ninguno de los particulares que obtenga de
aquél un beneficio o derive una protección que pueda
hacer valer tal discrepancia o dicho desajuste por modo
coactivo, a no ser que el poder de exigencia a la situación
legal o reglamentaria se le conceda por el ordenamiento de
que se trate. Por tanto, si cualquiera autoridad del Estado
determina el nacimiento de una situación concreta, que sea
contraria a la primera, desempeñando un acto opuesto o
no acorde con la ley o el reglamento respectivo, es a esa
misma autoridad o a su superior jerárquico a los que
incumbe poner fin a dicha contrariedad o discordancia,
revocando o nulificando, en su caso, el acto que las haya
originado, pues el particular sólo puede obtener su
revocación o invalidación cuando la ley o el reglamento de
77
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
que se trate le concedan ‘el poder de exigencia’
correspondiente."19
"INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO. ELEMENTOS
CONSTITUTIVOS. El artículo 4o. de la Ley de Amparo
contempla, para la procedencia del juicio de garantías, que
el acto reclamado cause un perjuicio a la persona física o
moral que se estime afectada, lo que ocurre cuando ese
acto lesiona sus intereses jurídicos, en su persona o en su
patrimonio, y que de manera concomitante es lo que
provoca la génesis de la acción constitucional. Así, como la
tutela del derecho sólo comprende a bienes jurídicos reales
y objetivos, las afectaciones deben igualmente ser
susceptibles de apreciarse en forma objetiva para que
puedan constituir un perjuicio, teniendo en cuenta que el
interés jurídico debe acreditarse en forma fehaciente y no
inferirse con base en presunciones; de modo que la
naturaleza intrínseca de ese acto o ley reclamados es la
que determina el perjuicio o afectación en la esfera
normativa del particular, sin que pueda hablarse entonces
de agravio cuando los daños o perjuicios que una persona
puede sufrir, no afecten real y efectivamente sus bienes
jurídicamente amparados."20
Por otro lado, la legitimación es la facultad legal de acudir a un
órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación de
una instancia procesal. Ahora bien, la legitimación puede diferenciarse
como ad causam o ad procesum. Para explicar lo anterior, resulta
19
Séptima Época. Registro: 233516. Instancia: Pleno. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de
la Federación. Volumen 37. Primera Parte. Materia(s): Común. Tesis: Página: 25.
20 Novena Época. Registro: 170500. Instancia: Primera Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII. Enero de 2008. Materia(s): Común. Tesis: 1a./J.
168/2007. Página: 225
78
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
pertinente, por su claridad, traer a colación la
jurisprudencia de la Segunda Sala, que esta Primera
Sala comparte, y cuyos datos de identificación, rubro y texto son los
siguientes:
“LEGITIMACIÓN
PROCESAL
ACTIVA.
CONCEPTO. Por legitimación procesal activa se entiende
la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la
petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una
instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre
de ad procesum y se produce cuando el derecho que se
cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por
quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la
legitimación ad causam que implica tener la titularidad de
ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el
proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el
juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el
derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como
titular de ese derecho o bien porque cuente con la
representación legal de dicho titular. La legitimación ad
procesum es requisito para la procedencia del juicio,
mientras que la ad causam, lo es para que se pronuncie
sentencia favorable."21
Del criterio reproducido puede advertirse que la legitimación en el
proceso es la facultad de ejercer la acción en el juicio por aquel que
tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien
porque se ostente como titular de ese derecho (por su propio derecho),
21
Novena Época. Registro: 196956. Instancia: Segunda Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VII, enero de 1998. Materia: común. Tesis: 2a./J.
75/97. Página: 351
79
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
o bien, porque cuente con la representación legal de dicho titular (en
representación).
En ese entendido, la legitimación procesal en el juicio de amparo
está sujeta a lo dispuesto por el artículo 107, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido
de que el juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte
agraviada; lo cual constituye un principio fundamental del juicio de
garantías, referente a que dicha instancia constitucional debe instarse a
petición de quien resulte lesionado en sus garantías individuales.
Lo anterior, igualmente, se encuentra reproducido en el artículo
4o. de la Ley de Amparo, el cual establece como condición para la
procedencia del juicio de amparo la existencia de un agravio personal y
directo en la esfera de derechos del quejoso; lo cual indica que es
necesaria la afectación de sus intereses como un elemento
fundamental del principio de instancia de parte agraviada (interés
jurídico).
Los conceptos derecho subjetivo y legitimación procesal se
encuentran ligados en el interés jurídico. Dicho de otra manera, la
procedencia del juicio de amparo contra un determinado acto de
autoridad se encuentra sujeta a que se acredite que dicho acto lesiona
la esfera jurídica de derechos del quejoso, a contrario sensu, será
improcedente cuando no se demuestre esa afectación jurídica
(afectación en un derecho subjetivo); de tal suerte que, como lo
preceptúa el artículo 4o. de la Ley de Amparo, sólo puede promover el
juicio de garantías la parte a quien perjudique (legitimación).
Por lo tanto, es indispensable que para que proceda el juicio de
amparo lo promueva la persona, ya sea física o moral (por sí o por
medio de su representante), a la cual se le haya causado un perjuicio
80
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
(legitimado) en un derecho subjetivo, y que, por
ende, cuente con interés jurídico.
Ahora bien, una vez identificado qué es el interés jurídico,
debemos tomar en cuenta que el acto reclamado constituye el
otorgamiento de los títulos de asignación ********** en favor de la
Comisión Estatal del Agua de Sonora.
Tomando en consideración el acto reclamado en el juicio de
garantías, esta Primera Sala estima que el interés jurídico de la
quejosa se encuentra satisfecho en virtud de que cuenta con un título
de concesión debidamente inscrito en el Registro Público de Derechos
del Agua.
Esto es así, pues el artículo 20 de la Ley de Aguas Nacionales
establece que el otorgamiento de concesiones o asignaciones de
aguas nacionales debe hacerse de acuerdo con las reglas y
condiciones que dispone la propia Ley y sus reglamentos:
“Artículo 20.- De conformidad con el carácter público del
recurso hídrico, la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas
nacionales se realizará mediante concesión o asignación otorgada
por el Ejecutivo Federal a través de "la Comisión" por medio de los
Organismos de Cuenca, o directamente por ésta cuando así le
competa, de acuerdo con las reglas y condiciones que dispone la
presente Ley y sus reglamentos. Las concesiones y asignaciones se
otorgarán después de considerar a las partes involucradas, y el costo
económico y ambiental de las obras proyectadas. (…)”
Destacándose como requisito exigido por el artículo 22 de la Ley
señalada, tomar en consideración los derechos de explotación, uso o
aprovechamiento de agua inscritos en el Registro Público de Derechos
del Agua:
81
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
“Artículo 22.- La Autoridad del Agua" deberá contestar las
solicitudes dentro de un plazo que no excederá de sesenta días
hábiles desde su fecha de presentación y estando debidamente
integrado el expediente.
El otorgamiento de una concesión o asignación se sujetará a lo
dispuesto por esta Ley y sus reglamentos y tomará en cuenta la
disponibilidad media anual del agua, que se revisará al menos cada
tres años, conforme a la programación hídrica; los derechos de
explotación, uso o aprovechamiento de agua inscritos en el Registro
Público de Derechos de Agua; el reglamento de la cuenca hidrológica
que se haya expedido, en su caso; la normatividad en materia de
control de la extracción así como de la explotación, uso o
aprovechamiento de las aguas; y la normatividad relativa a las zonas
reglamentadas, vedas y reservas de aguas nacionales existentes en
el acuífero, cuenca hidrológica, o región hidrológica de que se trate.
(…)”
En esa virtud, la legitimación de la quejosa deriva directamente
de ser el titular de una concesión inscrita en el Registro Público de
Derechos del Agua, y el derecho subjetivo descansa en el hecho de
que para el otorgamiento de otras concesiones o asignaciones, la Ley
exige considerar los títulos previos debidamente registrados.
Es por lo anterior, que se acredita el interés jurídico de la quejosa
para promover el juicio de garantías, con independencia de que se
demuestre una afectación material en los derechos de disposición del
agua como lo sostienen las responsables, pues esa demostración es
un elemento vinculado directamente con el fondo del asunto, pero no
así para decretar su improcedencia:
“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI
SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL
82
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
ESTUDIO
DE
FONDO
DEL
ASUNTO,
DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de
improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e
inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer
una en la que se involucre una argumentación íntimamente
relacionada
con
el
fondo
del
negocio,
debe
desestimarse.”22
OCTAVO. Antecedentes relevantes del asunto. El Poder
Ejecutivo Federal, por conducto de la Comisión Nacional del Agua,
otorgó a la parte quejosa el título de concesión ********** para explotar,
usar o aprovechar aguas nacionales superficiales, de acuerdo a la
disponibilidad del recurso, hasta por un volumen 69´518,000.00 metros
cúbicos anuales, y para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales
del subsuelo hasta por un volumen de 10’845,000.00 metros cúbicos
anuales, por un plazo de veinte años, a partir del treinta de enero de
mil novecientos noventa y dos.
En la condición tercera del título de concesión se estableció lo
siguiente:
“TERCERA. La presente concesión no crea derechos reales,
otorga simplemente frente a la administración y sin perjuicio de
terceros, el derecho a realizar los usos, aprovechamientos o
explotaciones de los bienes nacionales, de acuerdo con las
reglas y condiciones que establezcan las leyes, reglamentos,
normas y las presentes condiciones. El título de concesión no
garantiza la existencia e invariabilidad del volumen de agua
concesionada.
De acuerdo con el artículo 42 del Reglamento de la Ley de
Aguas Nacionales, la presente concesión no garantiza la
22
Novena Época. Registro: 187973. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, Enero de 2002. Materia(s): Común. Tesis: P./J. 135/2001.
Página: 5.
83
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
existencia o invariabilidad del volumen de agua concesionada,
toda vez que la disponibilidad de las aguas está en función de
variables hidroclimáticas naturales fuera del control de “La
Comisión”, las cuales dependen de fenómenos atmosféricos
aleatorios no sujetos a ninguna ley previsible y que pueden
causar abundancia o escasez de agua, lo que a su vez definirá
que pueda disponerse o no del volumen concesionado, razón
por la cual “La Concesionaria”, desde este momento, acepta
incondicionalmente someterse a la disponibilidad del recurso.
Las aguas nacionales, los cauces, vasos y riberas, son
inalienables, inembargables e imprescriptibles, conforme a lo
dispuesto en el artículo 27 constitucional y la legislación
reglamentaria respectiva.”
Mediante resolución contenida en el oficio **********, de
veinticinco de enero de dos mil doce, el Director de Administración del
Agua del Organismo Cuenca Noroeste de la Comisión Nacional del
Agua, otorgó a la quejosa prórroga del título de concesión de
referencia por un plazo de veinte años, contados a partir del treinta de
enero de dos mil doce.
Ahora, durante la vigencia de la concesión de la parte quejosa, la
autoridad responsable emitió los títulos de asignación ********** en
favor de la Comisión Estatal del Agua de Sonora, a efecto de explotar,
usar o aprovechar aguas nacionales por un volumen de 40’182,450.60
metros cúbicos anuales y 11’720,000.00 metros cúbicos anuales
respectivamente, lo cual equivale aproximadamente a 52 millones de
metros cúbicos anuales.
NOVENO. Estudio relativo a la veda recaída sobre la cuenca
del Río Yaqui. Por cuestión de orden se analiza lo expuesto por el
Director de Administración del Agua del Organismo de Cuenca
Noroeste de la Comisión Nacional del Agua, en donde señala que la
84
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Juez de amparo había estimado incorrectamente
que los títulos de asignación se expidieron en
contravención de la veda recaída sobre la cuenca del Río Yaqui. Dicho
argumento deviene fundado.
Al respecto, el artículo 27 constitucional faculta al Ejecutivo
federal a establecer zonas vedadas para la extracción y utilización de
aguas nacionales, atendiendo en todo momento al interés público. Así
lo dispone el quinto párrafo del precepto citado, mismo que a
continuación se transcribe:
“Artículo 27. (…)
(…)
(…)
(…)
Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales
en la extensión y términos que fije (el, sic DOF 20-01-1960)
Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las
lagunas
y
esteros
que
se
comuniquen
permanente
o
intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de
formación natural que estén ligados directamente a corrientes
constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos,
desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas
permanentes,
intermitentes
o
torrenciales,
hasta
su
desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de
propiedad nacional; las de las corrientes constantes o
interminentes
(intermitentes,
sic
DOF 20-01-1960)
y
sus
afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en
toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio
nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una
entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la
República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos,
zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o
85
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando
el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades
federativas o a la República con un país vecino; las de los
manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces,
vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad
nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces,
lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la
extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser
libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse
por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público
o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal
podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer
zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad
nacional.
Cualesquiera
otras
aguas
no
incluidas
en
la
enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de
la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se
encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más
predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de
utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten
los Estados (…)”
En el caso que nos ocupa, debemos remitirnos al decreto del
uno de septiembre de mil novecientos treinta y uno, mismo que
estableció un decreto de veda de concesiones de aguas sobre el Río
Yaqui. Dicha veda se estableció por tiempo indefinido y con carácter
relativo, abarcando toda la cuenca tributaria del Río Yaqui en los
Estados de Sonora y Chihuahua. Resulta oportuno rescatar el extracto
relevante del Acuerdo señalado.
ACUERDO
l.-De conformidad con el citado artículo 21 de la Ley de Aguas
vigente, se refrenda y se declara en vigor, sin solución de
continuidad, el Decreto de 8 de octubre de 1927, que establece
la veda de concesiones de aguas sobre el río Yaqui.
86
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
II.-Para los efectos legales del presente acuerdo,
deberá entenderse que esta veda será por tiempo
indefinido y de carácter relativo, de acuerdo con la
definición que establece a este respecto el inciso XI del artículo
56 de la repetida ley, y abarcará toda la cuenca tributaria del río
Yaqui, dentro de los Estados de Sonora y Chihuahua.
Para comprender el alcance de la veda, es necesario estudiar la
Ley de Aguas de Propiedad Nacional de mil novecientos veintinueve,
vigente a la fecha de expedición del decreto. El artículo 21 autorizaba
a la otrora Secretaría de Agricultura y Fomento a decretar vedas
absolutas o relativas para el aprovechamiento de aguas nacionales,
cuando la entonces Comisión Nacional de Irrigación emprendiera el
estudio de un proyecto que requiriera la conservación de las mismas
condiciones en que se iniciara el estudio. Al publicarse tal declaratoria,
debía fijarse en ella el plazo de su vigencia.
Por otra parte, el artículo 56 diferenciaba entre veda absoluta
(fracción X) y relativa (fracción XI). La primera significaba la
prohibición
total
para
que
la
Secretaría
otorgara
permisos,
autorizaciones y concesiones. La segunda implicaba la prohibición
para la Secretaría de otorgarlos sin la anuencia de la Comisión
Nacional de Irrigación.
Posteriormente, el dieciocho de marzo de mil novecientos
cuarenta y nueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
Aviso por el que se dieron a conocer los lineamientos generales
del proyecto conforme al cual se habían iniciado y se
desarrollarían las obras del Distrito de Riego del río Yaqui,
Sonora, así como la delimitación de tierras que abarcaría. Dicho
Aviso modificó el decreto de veda de acuerdo a lo dispuesto por el
artículo 4° de la Ley de Riegos entonces vigente, publicada el uno
87
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
de septiembre del mismo año, misma que había sustituido a la
Ley de Aguas de Propiedad Nacional.
El referido artículo 4° disponía que aprobado un proyecto de
conjunto de las obras necesarias para establecer o modificar un
distrito o unidad de riego, se declaraban en veda la corriente, lago,
laguna, depósito o fuente de origen de las aguas respectivas. Por lo
tanto, no se otorgarían permisos, autorizaciones ni concesiones
para el uso de sus aguas, si con ello se estorbare o impidiere la
construcción de las obras o el establecimiento, modificación o
colonización del distrito o unidad de que se trate.
Como se puede observar, el decreto de veda sobre la cuenca
tributaria del Río Yaqui nunca tuvo el propósito de prohibir totalmente
la expedición de concesiones o asignaciones, sino requerir el
consentimiento de la autoridad del agua. La intención era conservar
las condiciones de la obra para que la Comisión de Irrigación pudiera
llevar a cabo el estudio de proyectos.
Una vez que el proyecto del Distrito de Riego del Río Yaqui fue
aprobado, el carácter de la veda fue modificado para efecto que no
estorbaran
su
construcción,
establecimiento,
modificación
o
colonización. Por lo tanto, la veda conservó su carácter relativo, en
una época en la que la prioridad era concluir la construcción del
Distrito referido.
Finalmente, resulta necesario recurrir a la Ley de Aguas
Nacionales para delimitar los alcances actuales de la veda. Al
respecto, la fracción LXV de su artículo 3, define las zonas de veda
como las áreas específicas de las regiones hidrológicas, cuencas
hidrológicas o acuíferos, en las cuales no se autorizan
aprovechamientos de agua adicionales a los establecidos
88
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
legalmente
y
éstos
se
controlan
mediante
reglamentos específicos, en virtud del deterioro
del agua en cantidad o calidad, por la afectación a la
sustentabilidad hidrológica, o por el daño a cuerpos de agua
superficiales o subterráneos.
De acuerdo a la fracción II del artículo 6 de la Ley de Aguas
Nacionales, es directamente el Titular del Poder Ejecutivo quien está
facultado para emitir los decretos de veda para el establecimiento,
modificación o supresión de zonas de veda. Esto lo realizará a
iniciativa de la Comisión Nacional del Agua, quien a su vez se basará
en las propuestas de los Organismos de Cuenca, de acuerdo con la
fracción XLIII del artículo 9 y la fracción XXVI del artículo 12 Bis de
dicha Ley. Además, de acuerdo a la fracción XIII del artículo 13 Bis 3,
los Consejos de Cuenca tienen la obligación de impulsar las acciones
derivadas del establecimiento de zonas de veda.
Asimismo, de acuerdo al artículo 13 Bis 4 la Comisión Nacional
del Agua, a través de los Organismos de Cuenca, debe consultar con
los usuarios y con las organizaciones de la sociedad, en el ámbito de
los Consejos de Cuenca y resolverá las posibles limitaciones que se
deriven de la existencia o declaración e instrumentación de zonas de
veda. En estos casos siempre tendrán prioridad el uso doméstico y
el público urbano.
De acuerdo al segundo párrafo del artículo 18, la declaratoria de
veda será publicada cuando se comprueben condiciones de
sobreexplotación para acuíferos y unidades hidrogeológicas
específicas, cuidando de deslindar cuando así se requiera, la
aplicación de las disposiciones que se establezcan para acuíferos
superiores, en relación con otras unidades hidrogeológicas que
89
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
contengan acuíferos inferiores, acuicludos y acuitardos, existentes en
la misma zona geográfica a distintas profundidades, en función de sus
zonas de recarga y descarga, estratos geológicos que las contengan,
condiciones de flujo y almacenamiento y comportamiento en relación
con su uso y aprovechamiento. En tal virtud, la Comisión Nacional
del Agua deberá realizar, por sí o con el apoyo de terceros, los
estudios y evaluaciones suficientes con el objeto de sustentar los
deslindamientos referidos y promover el mejor aprovechamiento
de las fuentes de aguas del subsuelo. Para ello se expedirán el
reglamento para la extracción y para la explotación, uso o
aprovechamiento de las aguas nacionales de los acuíferos
correspondientes,
incluyendo
el
establecimiento
de
zonas
reglamentadas, así como los decretos para el establecimiento,
modificación o supresión de zonas de veda o declaratorias de
reserva que se requieran.
A continuación se transcriben las disposiciones específicas de la
Ley de Aguas Nacionales vigente que regulan tales decretos de veda.
ARTÍCULO 39 BIS. El Ejecutivo Federal podrá expedir Decretos
para el establecimiento de Zonas de Veda para la explotación,
uso o aprovechamiento de aguas nacionales, en casos de
sobreexplotación de las aguas nacionales, ya sea superficiales
o del subsuelo, sequía o de escasez extrema o situaciones de
emergencia o de urgencia, motivadas por contaminación de las
aguas o por situaciones derivadas de la explotación, uso o
aprovechamiento de las aguas nacionales, cuando:
I. No sea posible mantener o incrementar las extracciones de
agua superficial o del subsuelo, a partir de un determinado
volumen anual fijado por "la Autoridad del Agua", sin afectar la
sustentabilidad del recurso y sin el riesgo de inducir efectos
perjudiciales, económicos o ambientales, en las fuentes de
agua de la zona en cuestión o en los usuarios del recurso, o
90
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
II. Se requiera prohibir o limitar los usos del agua
con objeto de proteger su calidad en las cuencas o
acuíferos.
ARTÍCULO 40. Los decretos por los que se establezcan,
modifiquen o supriman zonas de veda contendrán la ubicación
y delimitación de la misma, así como sus consecuencias o
modalidades.
El decreto de veda correspondiente deberá señalar:
I. La declaratoria de utilidad pública;
II. Las características de la veda, de su modificación o de su
supresión;
III. Las consecuencias previstas al instrumentar la veda;
IV. La ubicación y delimitación de la zona de veda;
V. La descripción del ecosistema hídrico o ecosistemas
afectados;
VI. El diagnóstico de los daños sufridos en los ecosistemas
hídricos, el volumen disponible de agua y su distribución
territorial, así como los volúmenes de extracción, recarga y de
escurrimiento;
VII. Las bases y disposiciones que deberá adoptar "la Autoridad
del Agua", relativas a la forma, condiciones y, en su caso,
limitaciones, en relación con las extracciones o descargas en
forma temporal o definitiva;
VIII.
La
expedición
de
normas
que
regulen
los
aprovechamientos y descargas, en relación con la fracción
anterior, incluyendo el levantamiento y actualización de
padrones;
IX. Los volúmenes de extracción a que se refieren las dos
fracciones anteriores, y
X. La temporalidad en que estará vigente la veda, reserva de
agua o zona reglamentada, la cual puede prorrogarse de
subsistir los supuestos de los Artículos 38 y 39 de la presente
Ley.
91
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
El Organismo de Cuenca que corresponda, promoverá la
organización de los usuarios de la zona de veda respectiva,
para que participen en su instrumentación.
ARTÍCULO 42. Para la explotación, uso o aprovechamiento de
las aguas del subsuelo en las zonas reglamentadas o de veda
decretadas por el Ejecutivo Federal, incluso las que hayan sido
libremente alumbradas, requerirán de:
I. Concesión o asignación para su explotación, uso o
aprovechamiento;
II. Un programa integral de manejo por cuenca y acuíferos a
explotar, y
III. Permisos para las obras de perforación, reposición o
relocalización de pozos, o demás modificaciones a
las
condiciones de aprovechamiento, que se realicen a partir del
decreto de veda o reglamentación.
Las concesiones o asignaciones se sujetarán a los requisitos
que establecen los Artículos 21 y 21 BIS de esta Ley y se
otorgarán de acuerdo con los estudios de disponibilidad
respectivos, teniendo en cuenta el volumen de agua usada o
aprovechada como promedio en el último año inmediato
anterior al decreto respectivo, y que se hubieran inscrito en el
Registro Público de Derechos de Agua.
A falta de dicha inscripción en el Registro citado, se tomará en
cuenta el volumen declarado fiscalmente para efectos del pago
del derecho federal por uso o aprovechamiento de agua, en el
último ejercicio fiscal.
En
aquellos
casos
en
los
que
la
explotación,
uso o
aprovechamiento no pueda ser determinado conforme a lo
dispuesto en los dos párrafos anteriores, el volumen de agua se
determinará conforme a los procedimientos que establezcan los
reglamentos respectivos.
Como se puede observar, la Ley de Aguas Nacionales sigue
contemplando un carácter relativo de la veda. Por lo tanto, las
92
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
limitaciones de las extracciones y descargas no
tienen un carácter absoluto y en todo caso, será la
Comisión Nacional del Agua la que determine la procedencia de
otorgar nuevas concesiones o asignaciones. Por lo tanto, es dable
concluir que el objeto de la veda sobre el Río Yaqui nunca ha sido
prohibir por completo las extracciones de dicha cuenca tributaria, sino
que en un principio estuvo orientada a garantizar la construcción del
Distrito de Riego del Río Yaqui y al haber quedado concluidas dichas
obras, la veda se limita a las condiciones que la autoridad del agua
disponga, con base en los estudios técnicos relevantes. En
consecuencia, los títulos de concesión reclamados por la quejosa no
pueden ser inválidos por el decreto de veda sobre el Río Yaqui.
En virtud de lo anterior, resulta innecesario analizar el resto de
los agravios planteados por las autoridades responsables.
DÉCIMO. Estudio relativo a la garantía de audiencia. A
continuación
se
analizan
el
primer
agravio
del
Director
de
Administración del Agua del Organismo de Cuenca Noroeste, así
como los agravios primero y segundo del Agente del Ministerio Público
Federal.
En el presente asunto, la Juez de Distrito concedió el amparo
tomando en cuenta que el título de concesión otorgado a la quejosa
por el Ejecutivo Federal obligaba a que se le diera garantía a la
audiencia, previamente al otorgamiento de un título de asignación a
una autoridad sobre recursos hídricos que abastecen la cuenca
hidrológica del Río Yaqui de donde se obtiene el volumen de agua
que le asignan anualmente. Para ello, se basó en pruebas periciales
en materia hidrológica, y del medio ambiente y ecología, con las que
estableció que la asignación tendría un impacto en los volúmenes
concesionados a la quejosa.
93
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Por su parte, dentro de sus agravios, las autoridades
responsables señalan que la Juez parte de la premisa equivocada de
que con la simple expedición de los títulos de asignación reclamados
se van a privar los derechos de la asociación quejosa, ya que con las
pruebas no se acreditó que en este momento se produzca una
afectación, por lo que no era necesario que se otorgara garantía de
audiencia.
Los señalamientos anteriores son parcialmente fundados para
modificar el efecto de la concesión del amparo, por lo siguiente:
A fin de llevar a cabo el análisis correspondiente, es relevante, a
fin de exponer en relación a los actos privativos y de molestia, tener en
cuenta el artículo 14, párrafo segundo, constitucional, que señala:
“Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los
tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las
leyes expedidas con anterioridad al hecho".
El concepto ‘actos privativos’ ha sido desentrañado por este Alto
Tribunal en las siguientes tesis:
“AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA, GARANTÍAS
DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE
BIENES O DERECHOS. DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y
16 CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo 14,
párrafo segundo, de la Constitución Federal, la audiencia
previa a la emisión del acto de autoridad y el debido
proceso legal, como garantías del gobernado, son de
94
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
observancia obligatoria únicamente tratándose
de actos privativos, sea de la vida, de la
libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los
particulares más no así cuando se trata de actos de
molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de
alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen
solamente
por
la
garantía
de
seguridad
jurídica
(fundamentación y motivación) que establece el artículo 16
constitucional".23
“ACTOS
PRIVATIVOS
Y
ACTOS
DE
MOLESTIA.
ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El artículo 14
constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie
podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus
propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio
seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el
que
se
cumplan
las
formalidades
esenciales
del
procedimiento y conforme a las leyes expedidas con
anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo
Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo,
que nadie puede ser molestado en su persona, familia,
domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de
mandamiento escrito de la autoridad competente, que
funde y motive la causa legal del procedimiento. Por
consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de
manera diferente los actos privativos respecto de los actos
de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que
producen como efecto la disminución, menoscabo o
supresión definitiva de un derecho del gobernado, los
autoriza
solamente
a
través
del
cumplimiento
de
23
Séptima Época. Registro: 238355. Instancia: Segunda Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación. Volumen 81, Tercera Parte. Materia(s): Común. Tesis: Página: 15.
95
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
determinados requisitos precisados en el artículo 14, como
son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal
previamente establecido, que cumpla con las formalidades
esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las
leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En
cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir
afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen
los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo
restringen de manera provisional o preventiva un derecho
con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los
autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y
cuando preceda mandamiento escrito girado por una
autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta
funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora
bien,
para
dilucidar
la
constitucionalidad
o
inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado
como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo
es y, por ende, requiere del cumplimiento de las
formalidades establecidas por el primero de aquellos
numerales, o si es un acto de molestia y por ello es
suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo
de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse
la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la
privación de un bien material o inmaterial es la finalidad
connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si
por su propia índole tiende sólo a una restricción
provisional".24
Deriva de los criterios anotados que:
24
Novena Época. Registro: 200080. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta. Tomo IV, Julio de 1996. Materia(s): Común. Tesis: P./J. 40/96.
Página: 5.
96
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
a) A diferencia de los actos de molestia, de los
que se ocupa el artículo 16 constitucional, los actos privativos a que se
refiere el artículo 14 de la Ley Fundamental, producen como efecto la
disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del
gobernado.
b) Para efectuar la distinción mencionada en el párrafo anterior
debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la
privación de un bien material o inmaterial es el fin connatural
perseguido por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole
tiende sólo a una restricción provisional.
Al respecto, la parte quejosa aduce que la emisión de los títulos
de asignación ********** en favor de la Comisión Estatal del Agua de
Sonora, a efecto de explotar, usar o aprovechar aguas nacionales por
un volumen de 40’182,450.60 metros cúbicos anuales y 11’720,000.00
metros
cúbicos
anuales
respectivamente,
lo
cual
equivale
aproximadamente a 52 millones de metros cúbicos anuales, afecta sus
derechos de manera privativa, por lo que debe otorgarse garantía de
audiencia previa.
Los derechos que estima afectados derivan de un título de
concesión expedido por el Poder Ejecutivo Federal, a través de la
Comisión Nacional del Agua.
La quejosa cuenta con el título de concesión ********** para
explotar, usar o aprovechar aguas nacionales superficiales, de
acuerdo a la disponibilidad del recurso, hasta por un volumen de
69´518,000.00 metros cúbicos anuales, y para explotar, usar o
aprovechar aguas nacionales del subsuelo hasta por un volumen de
97
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
10’845,000.00 metros cúbicos anuales, por un plazo de veinte años, a
partir del treinta de enero de mil novecientos noventa y dos.
El fundamento constitucional de este tipo de concesiones, deriva
del artículo 27 de la Carta Magna:
“Artículo 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas
dentro de los límites del territorio nacional, corresponde
originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho
de
transmitir
el
dominio
de
ellas
a
los
particulares,
constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad
pública y mediante indemnización.
La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la
propiedad privada las modalidades que dicte el interés público,
así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento
de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con
objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública,
cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del
país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la
población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las
medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y
establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de
tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y
de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y
crecimiento de los centros de población; para preservar y
restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los
latifundios;
para
disponer,
en
los
términos
de
la
ley
reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los
ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña
propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la
ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades
económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los
elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir
en perjuicio de la sociedad.
98
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Corresponde a la Nación el dominio directo de
todos los recursos naturales de la plataforma
continental y los zócalos submarinos de las islas;
de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos,
masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza
sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los
minerales de los que se extraigan metales y metaloides
utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas,
de sal de gema y las salinas formadas directamente por las
aguas marinas; los productos derivados de la descomposición
de
las
rocas,
cuando
su
explotación
necesite
trabajos
subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de
materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los
combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el
espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y
términos que fije el Derecho Internacional.
Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales
en la extensión y términos que fije (sic) Derecho Internacional;
las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se
comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de
los lagos interiores de formación natural que estén ligados
directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus
afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que
se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o
torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas
o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes
constantes o interminentes (sic) y sus afluentes directos o
indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o
en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos
entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa
a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos,
lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas
por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la
República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas
sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República
99
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
con un país vecino; las de los manantiales que broten en las
playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos,
lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan
de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y
corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del
subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras
artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo
exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el
Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y
aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás
aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no
incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como
parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que
corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se
localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas
aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las
disposiciones que dicten los Estados.
En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el
dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la
explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que
se trata, por los particulares o por sociedades constituidas
conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino
mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de
acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes,
salvo en radiodifusión y
telecomunicaciones,
que
serán
otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las
normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de
los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto,
regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o
deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de
la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia
dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la
facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las
declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los
casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose del
petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o
100
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
gaseosos o de minerales radioactivos, no se
otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán
los que en su caso se hayan otorgado y la Nación
llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos
que señale la Ley Reglamentaria respectiva. Corresponde
exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar,
distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la
prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán
concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los
bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines
(…)”
El artículo 27 de la Constitución Federal, fundamento del
régimen jurídico de los recursos naturales, desde su texto original de
mil novecientos diecisiete, tiende al principio de conservación como
requisito indispensable para el uso y aprovechamiento de los
“elementos naturales susceptibles de apropiación”, entre los que se
encuentra el agua.
Es importante precisar que la conciencia de la conservación, es
un aspecto relativamente reciente, pues en el Derecho Romano, el
agua se clasificaba dentro de las res communes, que formaban parte
de las res extra commercium, esto es, que por su naturaleza o su
afectación estaban absolutamente fuera de los actos de la vida
jurídica, pues no pertenecía a nadie, y su uso era de todos:
“…Algunas [cosas], pues, son por derecho natural comunes a
todos, algunas públicas, otras de la universalidad, otras de
nadie, y de particulares la mayoría, las cuales son adquiridas
para cada cual de varias maneras, según aparecerá de lo que
sigue:
101
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
1.- Y por derecho natural son en verdad comunes a todos estas
cosas: el aire, el agua corriente y el mar, y por lo mismo las
costas del mar…“25
La percepción tradicional partía de una premisa fundamental: la
abundancia del recurso, que implicaba que cada uno podía hacer uso
de él, sin que los otros fueran privados, por lo que su apropiación no
tenía sentido.
En la actualidad esta visión se ha modificado radicalmente
debido a la percepción de que no es un recurso inagotable. Al
respecto, resulta ilustrativo lo que señala Julio Trujillo Segura, en la
obra “Hacia una Nueva Naturaleza Jurídica del Agua: Res Communis”:
“El agua es un bien natural, que se caracteriza por su gran
movilidad y por su presencia en todos los elementos de la
naturaleza. Es un elemento que no puede ser totalmente
destruido, e independientemente de cuál sea su uso, siempre
será restituido de una forma o de otra al medio acuático. Esta
movilidad impide toda apropiación real y permanente. Esta
observación nos permite clasificar al agua bajo la categoría de
cosas comunes. Los seres humanos, con toda la ciencia y
tecnología que han desarrollado, no pueden ejercer el dominio
exclusivo y absoluto, porque su producción y autoregeneración
del agua se nos escapa por completo.
Por ello, sea cual sea el sistema aplicable al agua, el hombre
siempre ha tenido conciencia de que el agua pertenece a todos,
porque es el elemento que ordena la vida y tiene el carácter de
un bien que se renueva sin cesar; por tanto, no puede ser la
propiedad de uno solo.”26
Justiniano. Traductor y compilador García del Corral, Ildefonso. “Cuerpo del Derecho Civil
Romano, T.I Instituta-Digesto.” Libro II ‘De la Instituta del señor Justiniano’, Título I ‘De la división
de las cosas’. Primera edición, 1889. Barcelona España. Página 30.
26 Trujillo Segura, Julio. Hacia una nueva naturaleza jurídica del Agua; Res communis. Instituto de
Investigaciones Jurídica. UNAM. Pag. 163.
25
102
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Bajo una percepción similar, el Constituyente
Originario, en el artículo 27, determinó las bases
legales de la propiedad, aprovechamiento, distribución, clasificación y
administración del agua ubicada en el territorio mexicano. El agua se
considera
como
un
bien
de
dominio
público
inalienable
e
imprescriptible cuyo propietario originario es la Nación, el cual puede
ser susceptible de aprovechamiento.
Para ello, se establecen los principios de protección y
conservación, con los cuales el Estado debe buscar un punto de
equilibrio entre el aprovechamiento de los recursos naturales para el
desarrollo del País y su preservación para una mejor utilización, lo que
implica realizar las acciones necesarias para prevenir su escasez.
La Constitución reconoce la necesidad del aprovechamiento del
recurso, pero al ser un elemento común y necesario para todos, debe
ser manejado de manera integral en beneficio de la sociedad, con el
objeto de hacer una distribución equitativa.
En esa medida se faculta al Ejecutivo Federal a concesionar su
uso o aprovechamiento a particulares y a las sociedades constituidas
legalmente, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan
las normas.
Sirve de apoyo a lo anterior, en cuanto a su contenido y alcance,
la siguiente tesis del Tribunal Pleno:
“AGUAS DEL SUBSUELO. SON BIENES DEL
DOMINIO PUBLICO CONFORME AL PÁRRAFO SEXTO
DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL. Las aguas del
subsuelo son bienes del dominio público, en términos de lo
103
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
que prevé el párrafo sexto del artículo 27 constitucional,
precisamente porque les da ese carácter cuando establece
que el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible
y que la explotación, el uso o el aprovechamiento de
los recursos previstos en los párrafos cuarto y quinto de
dicho
precepto,
por
los
particulares
o
sociedades
constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá
realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el
Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y
condiciones que establezcan las leyes; por tanto, como
el agua del subsuelo está contenida en el párrafo quinto del
artículo 27 citado, la misma es un bien del dominio
público.”27
Las concesiones relativas al agua se encuentran reglamentadas
en la Ley de Aguas Nacionales, la cual expidió el Congreso de la
Unión, en uso de sus atribuciones, previstas en el artículo 73, fracción
XVI, de la Constitución, que señala: “Para dictar leyes sobre vías
generales de comunicación, y sobre postas y correos, para expedir
leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción
federal”.
Por
regla
general,
las
aguas
superficiales
pueden
ser
aprovechadas para el uso particular de las personas y del hogar, sin
requerir una concesión para ello:
“Artículo
17.
Es
libre
la
explotación,
uso
y
aprovechamiento de las aguas nacionales superficiales por
medios manuales para uso doméstico conforme a la fracción
LVI del Artículo 3 de esta Ley, siempre que no se desvíen de su
27
Octava Época. Registro: 205995. Instancia: Pleno. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de
la Federación. Tomo II. Primera Parte. Julio-Diciembre de 1988. Materia(s): Administrativa. Tesis:
Página: 12 Genealogía: Informe 1988, Primera Parte, Pleno, tesis 9, pág. 808.
104
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
cauce ni se produzca una alteración en su calidad
o una disminución significativa en su caudal, en
los términos de la reglamentación aplicable.
No se requerirá concesión para la extracción de aguas
marinas interiores y del mar territorial, para su explotación, uso
o aprovechamiento, salvo aquellas que tengan como fin la
desalinización, las cuales serán objeto de concesión.”
En los demás casos, se requiere una concesión atendiendo al
carácter público del recurso hídrico, como lo exige el artículo 27
constitucional y el primer párrafo del artículo 20 de la Ley en comento,
siendo relevante destacar que en caso de que la explotación, uso o
aprovechamiento sean llevados a cabo por cualquiera de los tres
niveles de gobierno, como es el caso de los actos reclamados, la
concesión recibe el nombre de asignación:
“Artículo 20. De conformidad con el carácter público del
recurso hídrico, la explotación, uso o aprovechamiento de las
aguas nacionales se realizará mediante concesión o asignación
otorgada por el Ejecutivo Federal a través de "la Comisión" por
medio de los Organismos de Cuenca, o directamente por ésta
cuando así le competa, de acuerdo con las reglas y condiciones
que
dispone
concesiones
la
y
presente
Ley
asignaciones
y
se
sus
reglamentos.
otorgarán
después
Las
de
considerar a las partes involucradas, y el costo económico y
ambiental de las obras proyectadas.
(…)
La explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales
por
dependencias
y
organismos
descentralizados
de
la
administración pública federal, estatal o municipal, o el Distrito
Federal y sus organismos descentralizados se realizará
mediante concesión otorgada por el Ejecutivo Federal a través
de "la Comisión" por medio de los Organismos de Cuenca, o
105
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
por ésta cuando así le competa, de acuerdo con las reglas y
condiciones que establece esta Ley y sus reglamentos. Cuando
se trate de la prestación de los servicios de agua con carácter
público urbano o doméstico, incluidos los procesos que estos
servicios conllevan, la explotación, uso o aprovechamiento de
aguas nacionales, se realizará mediante asignación otorgada
por el Ejecutivo Federal a través de "la Comisión" por medio de
los Organismos de Cuenca, o por ésta cuando así le competa, a
los municipios, a los estados o al Distrito Federal, en
correspondencia con la Fracción VIII del Artículo 3 de la
presente Ley. Los derechos amparados en las asignaciones no
podrán ser objeto de transmisión.
La asignación de agua a que se refiere el párrafo anterior se
regirá por las mismas disposiciones que se aplican a las
concesiones, salvo en la transmisión de derechos, y el
asignatario se considerará concesionario para efectos de la
presente Ley.”
De manera particular, las concesiones y asignaciones para la
explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales se
otorgan dependiendo de la utilización que se le dará al recurso hídrico.
De los usos posibles que establece la ley, de manera enunciativa, se
señalan los siguientes: agrícola, ambiental, consuntivo, doméstico, en
acuacultura, industrial, pecuario y público urbano.28
“Artículo 3o.- Para los efectos de esta Ley se entenderá por:
(…)
LIII. "Uso Agrícola": La aplicación de agua nacional para el riego destinado a la producción agrícola
y la preparación de ésta para la primera enajenación, siempre que los productos no hayan sido
objeto de transformación industrial;
LIV. "Uso Ambiental" o "Uso para conservación ecológica": El caudal o volumen mínimo necesario
en cuerpos receptores, incluyendo corrientes de diversa índole o embalses, o el caudal mínimo de
descarga natural de un acuífero, que debe conservarse para proteger las condiciones ambientales
y el equilibrio ecológico del sistema;
LV. "Uso Consuntivo": El volumen de agua de una calidad determinada que se consume al llevar a
cabo una actividad específica, el cual se determina como la diferencia del volumen de una calidad
determinada que se extrae, menos el volumen de una calidad también determinada que se
descarga, y que se señalan en el título respectivo;
LVI. "Uso Doméstico": La aplicación de agua nacional para el uso particular de las personas y del
hogar, riego de sus jardines y de árboles de ornato, incluyendo el abrevadero de animales
domésticos que no constituya una actividad lucrativa, en términos del Artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
28
106
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Una vez asentado lo anterior, debemos
exponer en relación al tema de las concesiones y sus alcances para
efectos del titular de las mismas.
La naturaleza jurídica de las concesiones ha sido largamente
debatida. Una parte de la doctrina sostiene que la concesión es un
acto unilateral y soberano que no requiere el consentimiento del
particular, pues éste se limita simplemente a admitir las condiciones
impuestas por el Estado. Otra corriente considera que la concesión es
un contrato por el cual se obligan ambas partes; por lo tanto, deja de
ser un mero acto soberano para convertirse en un acuerdo donde son
relevantes tanto la voluntad del particular como del Estado.
Finalmente, los eclécticos califican la naturaleza de las
concesiones como compleja ya que se integra por tres actos: i)
reglamentario, ii) condición y iii) contrato. El primero de ellos es
realizado por el legislador sin necesidad de obtener el consentimiento
de los particulares; por virtud de él, se establecen las condiciones
generales aplicables a las concesiones. El segundo acto actualiza a
favor del particular todos los derechos y obligaciones previstos en ley.
Por último, el contrato es el acuerdo de voluntades entre el particular y
el Estado, donde se estipulan los derechos y obligaciones concretos
para ambas partes.
LVII. "Uso en acuacultura": La aplicación de aguas nacionales para el cultivo, reproducción y
desarrollo de cualquier especie de la fauna y flora acuáticas;
LVIII. "Uso industrial": La aplicación de aguas nacionales en fábricas o empresas que realicen la
extracción, conservación o transformación de materias primas o minerales, el acabado de
productos o la elaboración de satisfactores, así como el agua que se utiliza en parques industriales,
calderas, dispositivos para enfriamiento, lavado, baños y otros servicios dentro de la empresa, las
salmueras que se utilizan para la extracción de cualquier tipo de sustancias y el agua aun en
estado de vapor, que sea usada para la generación de energía eléctrica o para cualquier otro uso o
aprovechamiento de transformación;
LIX. "Uso Pecuario": La aplicación de aguas nacionales para la cría y engorda de ganado, aves de
corral y otros animales, y su preparación para la primera enajenación siempre que no comprendan
la transformación industrial; no incluye el riego de pastizales;
LX. "Uso Público Urbano": La aplicación de agua nacional para centros de población y
asentamientos humanos, a través de la red municipal;”
107
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Independientemente de la teoría que se adopte, es claro que una
concesión genera una nueva situación jurídica para el particular, en la
cual se somete a las condiciones y términos que se pacten en la
misma. A diferencia de otros actos administrativos como la
autorización o el permiso donde el Estado simplemente aprueba el
ejercicio de una facultad preexistente, en la concesión se generan
verdaderamente nuevos derechos y obligaciones que previamente no
existían en el patrimonio del particular, sujetos y sometidos a las
condiciones pactadas.
En este sentido, al resolver la contradicción de tesis 157/2003SS, la Segunda Sala de este Alto Tribunal definió a la concesión como
el acto administrativo por medio del cual la administración
pública federal confiere a una persona una condición o poder
jurídico
para
ejercer
ciertas
prerrogativas
públicas
con
determinadas obligaciones y derechos para la explotación de un
servicio público, de bienes del Estado o de los privilegios exclusivos
que comprende la propiedad industrial. Así, dicha Sala reconoció que
los derechos del concesionario nacen con el acto de concesión y
en el caso específico de uso o explotación de bienes del Estado,
se adquiere el derecho de utilizarlos.
Tomando en consideración lo anterior, debemos tener presente
que la concesión otorgada a la quejosa, se refiere al uso agrícola, que
consiste en la aplicación del agua nacional para el riego destinado a la
producción agrícola y la preparación de ésta para la primera
enajenación, siempre que los productos no hayan sido objeto de
transformación industrial.
Dichas concesiones se otorgan a personas físicas o morales
para su aprovechamiento individual, o bien a personas morales para
108
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
administrar u operar un sistema de riego, como en el
caso, o aprovechamiento común para la explotación
común.
Dentro del aprovechamiento colectivo, la ley reconoce a las
unidades y a los distritos de riego, las primeras se refieren a personas
morales que agrupan productores que se asocian libremente para
establecer sistemas que proporcionen servicios de riego agrícola a
diversos usuarios; en cambio, los segundos consisten en un área
geográfica específica que se integra por las obras de infraestructura
hidráulica, las aguas superficiales y del subsuelo destinadas a prestar
el servicio de suministro de agua, los vasos de almacenamiento y las
instalaciones necesarias para su operación y funcionamiento, cuya
administración se establece por los propios usuarios, con intervención
de las autoridades.
Otro punto importante que debe tomarse en cuenta en este tipo
de concesiones, es que no garantizan la invariabilidad del recurso, ni
siquiera su existencia. La lógica de esta previsión descansa en el
hecho de que el agua es un recurso no renovable, cuya existencia no
depende enteramente del ser humano, sino del medio ambiente.
Por supuesto, se entiende que el Estado deberá realizar todas
las acciones necesarias para cumplir con la provisión de los
volúmenes amparados en los títulos de concesión o asignación. Sin
embargo, no se le puede obligar a garantizar la disponibilidad del
recurso hídrico derivada de factores medio ambientales, pues
equivaldría a exigirle el cumplimiento de lo imposible. En esta tesitura
debe interpretarse el quinto párrafo del artículo en comento, el cual se
transcribe a continuación:
109
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
“Artículo 22.
(…)
Las concesiones y asignaciones expedidas por "la Autoridad
del Agua", en los casos referidos en el Fracción IX del Artículo 9
de la presente Ley, señalarán expresamente las condiciones de
variabilidad de la fuente de agua de la cual se realizará la
extracción respectiva, y las condiciones a las cuales estará
sujeta la extracción de volúmenes ante sequías y otros
fenómenos. Los Títulos de concesión o asignación no
garantizan la existencia o invariabilidad de los volúmenes que
amparan. Ante sequías y otros fenómenos, se tomarán en
consideración los volúmenes aprovechables en las fuentes
señaladas
en
tales
títulos,
conforme
lo
dispongan
los
reglamentos de la presente Ley.”
En la condición tercera del título de concesión de la parte
quejosa, se estableció lo siguiente:
“TERCERA. La presente concesión no crea derechos reales,
otorga simplemente frente a la administración y sin perjuicio de
terceros, el derecho a realizar los usos, aprovechamientos o
explotaciones de los bienes nacionales, de acuerdo con las
reglas y condiciones que establezcan las leyes, reglamentos,
normas y las presentes condiciones. El título de concesión no
garantiza la existencia e invariabilidad del volumen de agua
concesionada.
De acuerdo con el artículo 42 del Reglamento de la Ley de
Aguas Nacionales, la presente concesión no garantiza la
existencia o invariabilidad del volumen de agua concesionada,
toda vez que la disponibilidad de las aguas está en función de
variables hidroclimáticas naturales fuera del control de “La
Comisión”, las cuales dependen de fenómenos atmosféricos
aleatorios no sujetos a ninguna ley previsible y que pueden
causar abundancia o escasez de agua, lo que a su vez definirá
que pueda disponerse o no del volumen concesionado, razón
110
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
por la cual “La Concesionaria”, desde este
momento, acepta incondicionalmente someterse a
la disponibilidad del recurso.
Las aguas nacionales, los cauces, vasos y riberas, son
inalienables, inembargables e imprescriptibles, conforme a lo
dispuesto en el artículo 27 constitucional y la legislación
reglamentaria respectiva.”
En ese sentido, el título de concesión de la quejosa establece un
volumen máximo de entrega del recurso hídrico, estableciendo como
condición que no se garantiza la existencia o invariabilidad de los
volúmenes de agua concesionada.
De esto se obtiene, que el derecho que pudiera ser afectado por
el acto administrativo, es el que deriva del título de concesión de la
recurrente, en cuyos términos y condiciones se estableció, por las
partes, que no se garantizaba la existencia o disponibilidad del recurso
que debe entregarse a la parte quejosa.
Ahora bien, el segundo elemento para el estudio del acto
privativo, consiste en el acto administrativo que se considera vulnera el
derecho de la quejosa, esto es, la emisión de los títulos de asignación
********** en favor de la Comisión Estatal del Agua de Sonora, a efecto
de explotar, usar o aprovechar aguas nacionales por un volumen de
40’182,450.60 metros cúbicos anuales y 11’720,000.00 metros cúbicos
anuales respectivamente, lo cual equivale aproximadamente a 52
millones de metros cúbicos anuales, para el uso público urbano.
La afectación en los derechos de la quejosa, se hace valer por la
circunstancia de que al expedir los referidos títulos de asignación, se
impactará de manera negativa en los volúmenes que se entregan y
determinan anualmente a la parte quejosa.
111
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Por otra parte, de conformidad con la naturaleza del título de
concesión de la quejosa y los derechos que derivan de éste, debemos
concluir que la emisión de los títulos de asignación referidos no
constituye un acto privativo. Esto es así, pues no se modificaron los
términos establecidos en el título de concesión de la quejosa, ni se
han alterado de forma alguna las condiciones fijadas para la
distribución de los volúmenes máximos concesionados a la misma.
Como se expuso, la asociación no goza de un derecho
incondicional a los volúmenes de agua concesionados. Esto tiene
fundamento en normas constitucionales, internacionales, legales y
administrativas derivadas de la naturaleza peculiar de un bien público
como es el agua.
El agua al no ser renovable y poseer constante movilidad,
excluye toda posibilidad de apropiación real y permanente. En tal
virtud, nuestra Carta Magna sólo prevé la posibilidad de que la quejosa
utilice el agua para fines agrícolas, a través de la emisión de una
concesión a su favor, estableciendo un volumen variable máximo, que
puede explotar en los términos y condiciones establecidos en el título
correspondiente.
En esas condiciones, no podemos hablar de que exista la
obligación de la autoridad de otorgarle garantía de audiencia previa a
la quejosa, por virtud de la expedición de nuevos títulos de concesión
o asignación, que pudieran estar vinculados con la disposición real
que obtengan del volumen de agua concesionado.
Además, la justificación de que la concesión no le garantice en
ningún momento una disposición absoluta del recurso hídrico, se
112
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
estima proporcional y racionalmente válida, puesto
que el texto constitucional en su artículo 27, antes
invocado, obliga al Estado a que este uso del recurso hídrico sea
equitativo y sustentable, considerando que el propio Constituyente
Permanente tuvo en cuenta que este recurso es limitado.
Adicionalmente, el artículo 4° constitucional establece el derecho
al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal
y doméstico en forma suficiente, salubre aceptable y asequible:
“Artículo 4°.
(…)
Toda
persona
tiene
derecho
al
acceso,
disposición
y
saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en
forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado
garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y
modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de
los recursos hídricos, estableciendo la participación de la
Federación, las entidades federativas y los municipios, así como
la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos
fines.”
Esta reforma se publicó el ocho de febrero de dos mil doce en el
Diario Oficial de la Federación y contó con ocho iniciativas, dentro de
las cuales, destaca por su relevancia en el tema, la de dos de marzo
de dos mil diez del Grupo Parlamentario del PVEM, en donde se
sostuvo:
“(…)
Independientemente de la clara ejemplificación, útil para
entender los conceptos aludidos, la percepción de la población
en general que tiene acceso al agua sigue siendo la misma al
considerarse un bien renovable, inagotable, apropiable y barato,
113
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
lo que ha contribuido a que el agua sea desperdiciada o
aprovechada de manera indiscriminada e irresponsable.
La realidad nos está demostrando que no es así, lo que está
preocupando a todos en el mundo. La comunidad internacional
ha sido especialmente activa desde hace varias décadas en
promover la protección y el cuidado del agua en sus diferentes
dimensiones: el mar, el medio ambiente marino y, por supuesto,
el agua dulce como elemento básico y fundamental de la
supervivencia de los seres humanos, abarcando desde los
aspectos
de
consunción
hasta
su
uso
en
actividades
productivas.
El agua también está siendo objeto de acciones sociales para
tratar de garantizar su acceso y calidad para una humanidad
cada vez más creciente, más pobre y más demandante de este
vital recurso. El problema lo amerita: su escasez es alarmante,
en
tanto
que
la
población
sigue
creciendo de manera exponencial; su reducida calidad para
consumo humano por actividades humanas contaminantes y el
enorme esfuerzo gubernamental y de recursos públicos que se
requieren para hacerla accesible a un mayor número de
personas y actividades, han hecho que los gobiernos y las
sociedades comiencen a replantear su percepción y cultura
acerca
de
las
formas
de
acceso,
abastecimiento,
aprovechamiento y cuidado del agua por todos.
En este contexto, el derecho humano al agua está en el centro
de gran parte de las inquietudes sociales y las agendas públicas
de varios países, entre los que está México.
Por la magnitud del problema, consideramos que expresar en
nuestro sistema jurídico el derecho al agua como una garantía
individual estipulada en la Constitución Política de nuestro país
es
indispensable,
para
reorientar
las
políticas
públicas
generales y locales de acceso a este vital recurso, así como las
conductas sobre su uso y aprovechamiento, debiendo todos
hacer frente a los retos que esto implica.
El
derecho al
agua
constituye
entonces
una
condición
fundamental para el pleno goce de aquellos derechos conforme
114
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
a
los
cuales
ha
adquirido
obligaciones
internacionales de buena fe. A la luz de las
obligaciones contraídas resulta contradictoria la
situación actual que se vive en México con relación al derecho al
agua. La situación de los recursos hídricos en México es
alarmante, el agua se distribuye de manera desigual por
geografía, temporada y población. Tan sólo 7 de cada 10
mexicanos cuentan con agua potable y más de 40 millones no
cuentan con un sistema de drenaje. Persiste una cobertura
insuficiente de los servicios de agua potable y la demanda crece
a una mayor velocidad de la observada cuando se llevaron a
cabo las construcciones de las obras de infraestructura.
Actualmente en las
zonas urbanas aproximadamente 12
millones de personas carecen de agua potable y 20 no tienen
servicio de drenaje. Agréguese a este panorama que la calidad
del agua es deficiente y el suministro irregular; también los
niveles de contaminación están inadecuadamente controlados.
38.5 por ciento de la población infantil en México, es decir 14.6
millones de niños y niñas, no cuenta con servicio de agua
potable dentro de su vivienda. Cerca de 75 por ciento de la
mortalidad infantil de menores de cinco años en México se
relaciona con enfermedades gastrointestinales, la mayoría de
las cuales es provocada por la mala calidad del agua utilizada
para beber. México se encuentra entre los últimos por el índice
de calidad de agua potable, ya que ocupa el lugar 106 entre 122
países, apenas por encima de Marruecos e Indonesia. Como se
puede inferir de la información anterior, en el país persiste un
grave problema tanto legal como institucional, respecto al
suministro y a la calidad del agua.
Es por todo lo anterior que salta a la vista la necesidad de la
incorporación del derecho al agua como parte de las garantías
individuales consagradas en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. No se puede garantizar una
protección integral del derecho a la vida digna y otros que lo
complementan si no se atiende a las condiciones fundamentales
que lo componen. Resulta imposible pensar en la inviolabilidad
115
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
del domicilio si en él no hay acceso al agua potable. No es
posible tener una buena alimentación si el agua que se consume
no es segura para el consumo humano. No es exigible el
derecho a la salud si no se ha resuelto el problema de
abastecimiento
de
recursos
hídricos
a
los
núcleos
poblacionales. Es impensable gozar plenamente del derecho a la
vida si no se tienen los insumos fundamentales que lo
componen, como lo son el derecho a la salud, la alimentación y
el agua. (…)”
Así también, es de tomar en cuenta la iniciativa de veintinueve
de abril de dos mil diez, del Grupo parlamentario del PRD:
“(…) Se debe tener en cuenta que sólo el 2.5 por ciento (cerca de
35 millones de km3) del volumen de agua total en la Tierra
(estimado en alrededor de 1400 millones de km3), es dulce. De
esta agua, la porción utilizable para consumo humano, es
menos del 1 por ciento. El consumo global de agua se ha estado
duplicando cada 20 años a un ritmo más del doble que la tasa de
crecimiento
poblacional.
Si
persiste
el
ritmo
de
sobreexplotación del recurso y el ritmo de crecimiento de la
población mundial para el 2025 la demanda de agua podría
incrementarse en más del 50 por ciento, por lo que la situación
se tornará más grave en muchos de los países en desarrollo, como el nuestro-, donde se espera el mayor incremento en la
demanda, y donde la erosión, la contaminación y el agotamiento
de las fuentes de agua, están reduciendo la disponibilidad de
agua dulce. Tanto a nivel nacional como global, estos problemas
se agravan con la creciente competencia entre usos y usuarios,
de la desigual distribución geográfica del agua, de la inequidad
en el acceso a la misma, y de las insuficiencias en el diseño
institucional y alcance de las políticas públicas que afectan su
gestión. (…)”
De igual forma la iniciativa de diecinueve de enero de dos mil
once del Grupo parlamentario del PVEM:
116
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
“(…) El agua es un recurso natural limitado, por lo
que su uso y conservación deben ser estimados
como de interés público. México posee en todo momento el
derecho de transmitir el dominio del recurso hídrico a los
particulares. El agua es un bien fundamental para la vida y la
salud; también, condición necesaria para la vida misma y para la
realización de los demás derechos. Se utiliza como insumo
básico para la producción de alimentos y energía y para el
funcionamiento de toda la cadena productiva de prácticamente
todos los ramos de la industria.
No puede soslayarse que actualmente la sociedad mexicana
padece problemas asociados con el suministro, drenaje y
tratamiento de las aguas, así como el efecto que éstos tienen en
la vida nacional. Es necesaria una gestión que tome en cuenta
los intereses de todos los involucrados y favorezca su
organización.
No puede darse un uso sustentable al agua sin preservar el
ambiente.
No hay ninguna condición o escenario suplente para que el
Estado no garantice mediante políticas públicas con visión de
largo plazo para dar atención prioritaria a la distribución,
aprovechamiento conservación y uso racional del agua.
Establecer el acceso al agua como un derecho inalienable, así
como atender eficazmente la gestión integral de los recursos
hídricos con la corresponsabilidad de los tres órdenes de
gobierno y de la sociedad, resulta imperante, pues sólo
asumiendo plenamente su reto y responsabilidad puede
asegurarse la permanencia de los sistemas hídricos que
permiten satisfacer las necesidades del agua. Elevar a rango
constitucional el derecho al agua expresa el compromiso que
asume el Congreso para el bienestar de los ciudadanos.
El ambiente brinda al ser humano el entorno idóneo para su
perfeccionamiento, constituye el escenario para su convivencia
y representa el contexto en que se desenvuelven otros
organismos que complementan su vida. En el transcurso de la
117
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
vida del ser humano coexiste con diversas especies animales y
vegetales
que
desempeñan
funciones
y
tareas
que
desencadenan diversos efectos que combinados entre sí
consuman la vida sana e íntegra, el equilibrio para que el
ambiente, cada vez más deteriorado por la acción del hombre
debe ser resarcido, por lo que una reforma constitucional que
eleve a rango constitucional el derecho al agua será el marco
para su uso racional. Lo anterior no debe concebirse como una
reforma
completa,
dado
que
requiere
forzosamente
ser
completado con la preservación, cuidado y protección del
ambiente con visión de largo plazo.
El cuidado y la preservación del ambiente son la columna
vertebral de continuar con suministro de agua, tanto para
consumo humano como para los otros usos.
Proteger el ambiente es la vía para continuar la disponibilidad de
agua para el ser humano, tanto el entorno de los ecosistemas
como su aprovechamiento razonable deben ir a la par, es una
deuda que se le debe a las futuras generaciones. No puede
suponerse una política de atención prioritaria al agua si se
desatiende el entorno ecológico una es consecuencia de la otra,
el ciclo del agua se desarrolla inevitablemente en un contexto
ecológico saludable.
Conservar el equilibrio ecológico es la mejor manera de evitar la
escasez del agua entre otras consecuencias necesarias para la
supervivencia del hombre.
El manejo inadecuado de los recursos hídricos desencadena
consecuencias adversas como la proliferación de enfermedades
por la falta de agua potable o por su contaminación, la higiene
es un factor para la salud y el agua es un factor para ésta, sin
mencionar que el deterioro del ambiente y la imposibilidad de
garantizar el abasto futuro debido al agotamiento de los mantos
destruye la vida. Es común que quienes menos recursos tienen
paguen más por el agua potable, lo cual impide romper el círculo
transgeneracional de la pobreza. Lo anterior constituye un trato
discriminatorio y no equitativo.
118
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
El cuidado del ambiente conlleva a conservar los
acuíferos y las cuencas hidrológicas y asegura la
permanencia de los sistemas que hacen posible el
abasto para cubrir las necesidades básicas de la población. Por
ello deben concebirse el agua y la protección del ambiente como
una política de Estado prioritaria.
La disponibilidad de agua en México presenta una desigual
distribución
regional
aprovechamiento
y
estacional
sustentable.
En
el
que
norte
dificulta
del
país,
su
la
disponibilidad de agua por habitante alcanza niveles de escasez
críticos, mientras que en el centro y en el sur es abundante.
Entre 2000 y 2005, la disponibilidad por habitante disminuyó de
4 mil 841 metros cúbicos por año a 4 mil 573 metros cúbicos por
año, y los escenarios estudiados por la Comisión Nacional del
Agua, así como las proyecciones del Consejo Nacional de
Población, indican que para 2030 la disponibilidad media de
agua por habitante se reducirá a 3 mil 705 metros cúbicos por
año.
Reiterando los diferentes destinos que se da a este valioso
recurso hidráulico, se destaca que de la extracción total de agua
en el país, 77 por ciento se destina a la actividad agropecuaria,
14 al abastecimiento público y 9 a la industria autoabastecida,
agroindustria, servicios, comercio y termoeléctricas.
Los distritos y las unidades de riego abarcan 6.4 millones de
hectáreas de los más de 20 millones dedicados a esta actividad,
y en ellas se genera 42 por ciento del valor de la producción
agrícola. En contraste, la mayoría de los agricultores siembra en
14 millones de hectáreas de temporal, de las cuales obtienen
con gran incertidumbre cosechas modestas. Los distritos de
riego emplean 48.5 por ciento del agua destinada al sector
agropecuario. El 69 por ciento del agua que se extrae de los
acuíferos se usa en el riego agrícola. Actualmente, sólo se
realizan acciones para tecnificar y mejorar la producción en 2.6
millones de hectáreas en regiones húmedas. El uso del agua
para la agricultura es muy poco eficiente, alcanzando solamente
119
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
46 por ciento si se consideran los procesos de conducción y
asignación, así como su forma de uso.
Del agua dedicada al abastecimiento público, 64 por ciento
proviene del subsuelo. Los acuíferos abastecen a 72 millones de
personas, 80 por ciento de las que viven en ciudades. Tan sólo
en 2005 la cobertura nacional de agua potable fue de 89.2 por
ciento, mientras que la de alcantarillado fue de 85.6. La
cobertura de estos servicios en el medio rural es menor. Para
2005 alcanzó 71.5 por ciento en agua potable y 58.1 en
alcantarillado. Adicionalmente, las fugas de la red de agua
potable oscilan a escala nacional entre 30 y 50 por ciento.
Es evidente que la eficiencia de infraestructura para el
suministro de agua potable es prioritaria, el establecimiento de
los servicios de drenaje y alcantarillado, y el tratamiento de
aguas residuales, constituyen uno de los grandes para México
en los próximos años. Es imprescindible invertir en tecnologías
que permitan hacer un mejor uso de este recurso, incluido el
uso de plantas desaladoras, tecnologías avanzadas para riego y
reciclaje de aguas residuales. 3 Lo anterior, sin dejar de lado
que el agua para el consumo humano es la primera referencia de
la agenda hídrica, pues de ese destino derivan todos los demás.
Es evidente que la eficiencia de infraestructura para el
suministro de agua potable es prioritaria, el establecimiento de
los servicios de drenaje y alcantarillado, y el tratamiento de
aguas residuales, constituyen uno de los grandes para México
en los próximos años. Es imprescindible invertir en tecnologías
que permitan hacer un mejor uso de este recurso, incluido el
uso de plantas desaladoras, tecnologías avanzadas para riego y
reciclaje de aguas residuales. Lo anterior, sin dejar de lado que
el agua para el consumo humano es la primera referencia de la
agenda hídrica, pues de ese destino derivan todos los demás.”
Por otra parte, el dictamen de la Comisión de Puntos
Constitucionales recaído a dichas iniciativas y que contenía el
proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 4° de la
120
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Constitución
Política
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos, menciona lo siguiente:
“El hecho de garantizar este derecho implica el disponer de
agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el
uso personal y doméstico. Si bien este derecho entraña el uso y
aprovechamiento del recurso, lo cierto es que el Estado debe
garantizar que este tipo de acciones sean congruentes con la
capacidad de carga de los ecosistemas de los cuales se
obtienen, respetando en todo momento los principios de
sustentabilidad que rigen la materia, con el objeto de que este
derecho pueda ser ejercido intergeneracionalmente.
Al igual que el derecho a un medio ambiente sano, la naturaleza
de este derecho lo ubica dentro de los derechos difusos, por lo
que se considera adecuado introducirlo como una garantía
individual y a su vez de interés general o colectivo. Por lo que
toca a la redacción del párrafo, esta contiene las características
básicas
para
garantizar
el
derecho
al
agua,
como
el
abastecimiento, la calidad y la obligación a cargo del Estado
para garantizarlo”.
Como se ve, en las iniciativas y dictamen correspondiente que
originaron la reforma del artículo 4° constitucional, se estableció en
todo momento la necesidad de proteger el uso del agua para el
consumo personal y doméstico y su prelación sobre los demás usos.
Asimismo, se reconoció su importancia pues de no garantizarlo, no
existiría una protección integral del derecho a la vida y otros que lo
complementan. Por ello, se estableció que como derecho humano,
implicaba un objetivo prioritario para el Estado que exige a las
autoridades emprendan el máximo de los esfuerzos posibles para
garantizar su acceso. No obstante, se advierte que el Constituyente
Permanente reconoció que el uso y aprovechamiento de este recurso
no puede ser ilimitado, sino que dependerá de las condiciones del
121
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
medio ambiente, considerando que el Estado debe asegurar su
sustentabilidad.
A nivel internacional, el acceso al agua ha sido reconocido como
un derecho social. Su fundamento jurídico dimana de los artículos 11 y
12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, los cuales establecen el derecho general a un nivel de vida
adecuado (incluyendo la alimentación, el vestido y la vivienda), así
como el derecho al más alto nivel posible de salud.
Dado que este Pacto no se refiere específicamente al derecho al
agua y que la propia naturaleza de este bien es difusa, su
interpretación ha sido ciertamente problemática. Por lo mismo, ha sido
complicado precisar las obligaciones concretas del Estado para
garantizarlo. En tal virtud, el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de la Organización para las Naciones Unidas,
emitió en el año dos mil dos, la Observación General No. 15, para
aclarar el alcance de este derecho.
Al respecto, dicha Observación confirma que el derecho al agua
se subsume claramente en la categoría de garantías indispensables
para asegurar un nivel de vida adecuado, en particular porque es una
de las condiciones fundamentales para la supervivencia. Asimismo
estima que el derecho al agua se encuentra indisolublemente asociado
al derecho al más alto nivel posible de salud. Además, recuerda que
con anterioridad ya se había reconocido este derecho por el Comité,
en la Observación General No. 6.
Considerando lo anterior, el Comité define el derecho al agua
como la facultad de todos a disponer de este recurso, el cual debe ser
suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso
122
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
personal
y
doméstico.
Un
abastecimiento
adecuado de agua salubre es necesario para evitar
la muerte por deshidratación, reducir el riesgo de enfermedades y
satisfacer las necesidades de consumo, cocina, así como de higiene
personal y doméstica.
Dados estos requisitos, el Estado debe asegurar que el agua
conserve las siguientes características:
i) Disponibilidad: El abastecimiento para cada persona debe ser
continuo y suficiente para los usos personales y domésticos,
lo cual comprende normalmente el consumo, el saneamiento, el
lavado de ropa, la preparación de alimentos, así como la higiene
personal y doméstica.
Aunque la Observación General No. 15 no obliga a proveer
montos específicos, sí sugiere que la cantidad de agua
disponible para cada persona, debería corresponder a las
directrices de la Organización Mundial de la Salud.29 No
obstante, esta regla no es absoluta ni se limita a requerir que el
Estado cumpla con dotaciones fijas de agua. Por el contrario, el
Comité reconoce que es posible que algunos individuos y
grupos necesiten un abastecimiento adicional en razón de la
salud, el clima y las condiciones de trabajo.
ii) Calidad. El agua debe ser salubre, lo que significa que no ha de
contener microorganismos o sustancias químicas o radiactivas
que puedan amenazar la salud del ser humano. Además, el agua
29
Específicamente el Comité cita los siguientes estudios: J. Bartram y G. Howard, Domestic water
quantity, service level and health: what should be the goal for water and health sectors, OMS, 2002.
y P.H. Gleick (1996), Basic water requirements for human activities: meeting basic needs, Water
International, 21, pp. 83-92.
123
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
debe tener un color, un olor y un sabor aceptables para cada
uso personal o doméstico.
iii) Accesibilidad: El agua, sus instalaciones y servicios estarán
disponibles para todos, sin discriminación alguna, al menos en
las siguientes dimensiones:
 Física: Debe estar al alcance físico de todos los sectores de
la población, en cada hogar, institución educativa, lugar de
trabajo o en sus cercanías inmediatas. Además debe ser
de calidad suficiente y culturalmente adecuados, teniendo
en cuenta las necesidades relativas al género, el ciclo
vital y la intimidad, sin que el acceso al agua represente una
amenaza a la seguridad física.
 Económica: Los costos y cargos directos e indirectos
asociados con su abastecimiento deben ser asequibles, sin
comprometer otros derechos reconocidos en el Pacto.
 No discriminación: Debe ser accesible a todos de hecho y
de derecho, incluso a los sectores más vulnerables y
marginados, sin discriminación alguna.
 Acceso a la información: Las personas podrán solicitar,
recibir y difundir información sobre las cuestiones del agua.
Es cierto que cuando el Estado desea cumplir con las
características antes mencionadas, puede darse un conflicto de
derechos entre diversos individuos, grupos o sectores de la población.
Después de todo, el agua es un bien público limitado cuyo consumo
por una persona puede significar que otra sea excluida de su
utilización.
Esta situación se complica aún más dadas las diversas
finalidades que el agua satisface, adicionalmente de los usos
124
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
personales y domésticos. Además, dado su carácter
transversal, el agua es necesaria para el ejercicio de
otros derechos reconocidos en el Pacto, por ejemplo para producir
alimentos, asegurar la higiene ambiental, procurarse un medio de
subsistencia o disfrutar de prácticas culturales.
En este sentido, el Comité reconoce la importancia de garantizar
un acceso sostenible a los recursos hídricos con fines agrícolas para
el ejercicio del derecho a una alimentación adecuada. El Estado debe
hacer lo posible para asegurar que los agricultores desfavorecidos y
marginados, en particular las mujeres, tengan un acceso equitativo al
agua y a sus sistemas de gestión. No obstante lo anterior, la
Observación General No. 15 establece que el Estado debe priorizar
ante todo el acceso al agua para: i) fines personales y domésticos;
ii) evitar el hambre y enfermedades; iii) cumplir las obligaciones
fundamentales del Pacto.
En virtud de lo anterior, es dable concluir que tanto en nuestra
Constitución, como en el ámbito internacional, el Estado debe
asegurar que el agua esté disponible continua y suficientemente, que
sea salubre y accesible para todos de hecho y de derecho. No
obstante, si existen dificultades para proveer recursos hídricos para
todos los fines, dada la naturaleza limitada de los mismos, el Estado
debe dar preferencia en todo momento la satisfacción del uso personal
y doméstico.
En términos de lo anterior la legislación ordinaria, establece el
orden de prelación y preferencia en los usos del agua en situaciones
normales, es decir, cuando no se trate de zonas de desastre,
reglamentadas, de veda o de reserva. No obstante, el uso doméstico,
125
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
así como el público urbano siempre tendrán preferencia sobre
cualquier otro. El artículo 22 dispone lo siguiente:
“Artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales.
(…)
El Consejo de Cuenca en coordinación con el Organismo de
Cuenca que corresponda, propondrá a "la Comisión" el orden
de prelación de los usos del agua para su aprobación, el cual se
aplicará en situaciones normales, para el otorgamiento de
concesiones
y
asignaciones
de
la
explotación,
uso
o
aprovechamiento de aguas nacionales, superficiales y del
subsuelo, atendiendo a lo dispuesto en los Artículos 13 BIS 3, y
14 BIS 5 de esta Ley. El uso doméstico y el uso público urbano
siempre serán preferentes sobre cualquier otro uso.
Para efectos de la presente Ley, son situaciones distintas de las
normales, cuando se declaren zonas de desastre conforme a lo
señalado en el párrafo segundo del Artículo 38 de la presente
Ley, y cuando existan previamente o se declaren e instrumenten
zonas reglamentadas, zonas de veda y zonas de reserva, con
base en los contenidos de las fracciones LXIII, LXIV y LXV del
Artículo 3 de la presente Ley.
En estos casos, se procederá conforme a lo dispuesto en los
Artículos 13 BIS 4, 14 BIS 5 y en el Título Quinto, de la presente
Ley.”
Así también, el artículo 14-BIS-5, fracción XXII reproduce lo
anterior:
“Artículo 14 BIS 5.- Los principios que sustentan la política
hídrica nacional son:
(…)
XXII. El uso doméstico y el uso público urbano tendrán
preferencia en relación con cualesquier otro uso.”
126
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Por otra parte, en el presente caso, de los
títulos de asignación reclamados, se advierte que el
uso del recurso hídrico está vinculado con la instalación de una obra
de toma para el bombeo de agua del vaso de la presa Plutarco Elías
Calles, mediante una plataforma de succión al pie de dicha presa en
donde se ubicarán al mismo nivel de la rasante de la cortina cuatro
bombas verticales accionadas por motor eléctrico, con un diámetro de
descarga de 60.96 centímetros, cada una para la succión del líquido
que será analizado mediante tubería expuesta hasta 45 km de longitud
y posteriormente enterrada hasta llegar a la presa Abelardo L.
Rodríguez y a una planta potabilizadora a construirse en el cerro de la
Cementera en la ciudad de Hermosillo, Sonora30.
Lo anterior constituye un trasvase de una cuenca a otra; por lo
que en casos como el presente, deben tomarse en cuenta aspectos
adicionales, como son el goce del medio ambiente de las personas
que se benefician de la cuenca respectiva, por un lado, y por el otro, el
objeto de la asignación, es decir, el acceso sustentable al agua para
fines domésticos.
Al respecto, conviene citar el fundamento del primero de estos
derechos. En primer lugar, la Constitución federal, en su artículo 4º
establece lo siguiente:
“Artículo 4o. (…)
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su
desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este
derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad
para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley (…)”
30
Constancias cuaderno principal. Expediente **********.
127
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Por su parte, el Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador” (ratificado por
México en 1996) establece, en su artículo 11, el derecho a un Medio
Ambiente Sano destacando que:
“Artículo 11:
1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a
contar con servicios públicos básicos.
2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y
mejoramiento del medio ambiente.”
En este supuesto, la ponderación de ambos derechos, debe
tomar en cuenta precisamente la sustentabilidad del recurso hídrico y
las consecuencias ambientales derivadas de un trasvase, puesto que
existen estudios31 que coinciden en establecer, en términos generales,
factores relevantes, como son:
 La cesión del agua de una cuenca a otra altera todo el
complejo sistema de factores físicos, biológicos y de uso
humano del territorio. Así, se modifica la calidad biológica del
agua, se afecta el régimen hídrico de los ríos, se alteran las
condiciones ecológicas de grandes extensiones de terreno, se
afectan importantes factores ambientales: culturales, paisajes
y ecosistemas que derivan de una adaptación a lo largo del
tiempo; y se ven disminuidos los caudales circulantes en la
cuenca cedente.
 Lo anterior puede poner en riesgo la atención de las
necesidades humanas, actuales y futuras, con la prioridad y
31
(Vujica Yevjevich (2001) Water Diversions and Interbasin Transfers, Water International, 26:3,
342-348, DOI: 10.1080/02508060108686926). “DECÁLOGO DE LOS TRASVASES (Josep María
Franquet Bernis); Domingo Gómez Orea de la Universidad Politécnica de Madrid, en su capítulo
de Impacto Ambiental de los Trasvases del libro “Impacto Ambiental”, y Luis Bairon Pérez en su
libro “Gestión de Recursos Hídricos” (Editores UPC.2002. Pp 256).
128
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
garantía de abastecimiento necesarias, y
las ambientales, tanto en ámbitos terrestres
como
acuáticos,
en
cauces,
márgenes,
humedales
y
estuarios.
 En consecuencia, en términos generales los trasvases sólo
pueden ser justificados por razones socioeconómicas.
 Los proyectos de trasvases de agua requieren largos periodos
de estudio con grandes inversiones en diseño y planeación,
que incluyan información detallada sobre todos los aspectos
que se involucran, incluyendo el impacto ambiental.
Al respecto, conviene citar los artículos 3, 7 y 7 bis de la Ley de
Aguas Nacionales:
“ARTÍCULO 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:
(…)
XVI. "Cuenca Hidrológica": Es la unidad del territorio, diferenciada de
otras unidades, normalmente delimitada por un parte aguas o
divisoria de las aguas -aquella línea poligonal formada por los puntos
de mayor elevación en dicha unidad-, en donde ocurre el agua en
distintas formas, y ésta se almacena o fluye hasta un punto de salida
que puede ser el mar u otro cuerpo receptor interior, a través de una
red hidrográfica de cauces que convergen en uno principal, o bien el
territorio en donde las aguas forman una unidad autónoma o
diferenciada de otras, aun sin que desemboquen en el mar. En dicho
espacio delimitado por una diversidad topográfica, coexisten los
recursos agua, suelo, flora, fauna, otros recursos naturales
relacionados con éstos y el medio ambiente. La cuenca hidrológica
conjuntamente con los acuíferos, constituye la unidad de gestión de
los recursos hídricos. La cuenca hidrológica está a su vez integrada
por subcuencas y estas últimas están integradas por microcuencas.
Para los fines de esta Ley, se considera como:
129
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
a. "Región hidrológica": Área territorial conformada en función de sus
características morfológicas, orográficas e hidrológicas, en la cual se
considera a la cuenca hidrológica como la unidad básica para la
gestión de los recursos hídricos, cuya finalidad es el agrupamiento y
sistematización de la información, análisis, diagnósticos, programas y
acciones en relación con la ocurrencia del agua en cantidad y
calidad,
así
como
su
explotación,
uso
o
aprovechamiento.
Normalmente una región hidrológica está integrada por una o varias
cuencas hidrológicas. Por tanto, los límites de la región hidrológica
son en general distintos en relación con la división política por
estados, Distrito Federal y municipios. Una o varias regiones
hidrológicas integran una región hidrológico - administrativa, y
b. "Región Hidrológico - Administrativa": Área territorial definida de
acuerdo con criterios hidrológicos, integrada por una o varias
regiones hidrológicas, en la cual se considera a la cuenca hidrológica
como la unidad básica para la gestión de los recursos hídricos y el
municipio representa, como en otros instrumentos jurídicos, la unidad
mínima de gestión administrativa en el país (…)
ARTÍCULO 7. Se declara de utilidad pública:
I. La gestión integrada de los recursos hídricos, superficiales y del
subsuelo, a partir de las cuencas hidrológicas en el territorio nacional,
como prioridad y asunto de seguridad nacional (…)
ARTÍCULO 7 BIS. Se declara de interés público:
V. La atención prioritaria de la problemática hídrica en las
localidades, acuíferos, cuencas hidrológicas y regiones hidrológicas
con escasez del recurso (…)”
De conformidad con la normativa nacional citada, es evidente
que los trasvases no están prohibidos. No obstante, dado que
cualquier decisión relacionada con las cuencas es de interés público,
la autorización de un trasvase debe justificar razonablemente la
utilidad pública en cada caso concreto, considerando la posible
130
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
afectación al derecho al medio ambiente. Para ello,
podrá tomarse en cuenta una serie de elementos,
tales como:
 Un estudio de las cuencas más cercanas al lugar en que se
trasladará el agua.
 Evaluar la posibilidad de regenerar el agua en una misma cuenca o
de sacrificar otros usos, distintos al público urbano y que se
encuentren por debajo en el orden de prelación de la Ley de Aguas
Nacionales.
 Un estudio de la afectación ecológica que se tendrá en la cuenca
potencialmente donante, así como de la determinación clara si en
dicha cuenca está abasteciendo otras poblaciones para consumo
doméstico y si el trasvase podrá afectar dicha disposición.32
En ese sentido, para el otorgamiento de una concesión o
asignación de los volúmenes de agua que se obtengan a través de un
trasvase, la autoridad deberá demostrar que falta agua en la zona
receptora y que sobra en la cuenca cedente, así como la razonabilidad
del trasvase frente a otras posibilidades para abastecer a una
comunidad con agua con fines domésticos. Además, la autoridad debe
presentar una propuesta de medidas para amortiguar la posible
afectación ambiental, incluyendo una compensación a las personas
que se benefician de la cuenca cedente, lo anterior con fundamento en
el artículo 96 Bis de la Ley de Aguas Nacionales:
“ARTÍCULO 96 BIS. “La Autoridad del Agua” intervendrá para que se
cumpla con la reparación del daño ambiental, incluyendo aquellos
daños que comprometan a ecosistemas vitales, debiendo sujetarse
en sus actuaciones en términos de ley, de la Ley de Aguas
Nacionales y su Reglamento”.
32
Cabe aclarar que en el presente caso, la Manifestación de Impacto Ambiental no cubre el
análisis descrito puesto que sólo se refiere a la obra y funcionamiento del acueducto y no al
impacto del trasvase.
131
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
De esta forma, en todo momento conviene tener presente que el
derecho al agua para uso doméstico tiene que ser sustentable. De no
cumplirse con un estándar estricto para los trasvases, se estaría
poniendo en riesgo la sustentabilidad del agua, puesto que difícilmente
se regenerará el agua de una cuenca donante, con lo cual
eventualmente ese recurso será insuficiente.
De todo lo anterior se obtiene que el Estado, para determinar si
otorga o no una nueva concesión o asignación en materia de agua,
debe tomar en cuenta integralmente una serie de elementos, a fin de
emitir una determinación compatible y adecuada, que garantice una
distribución equitativa de este recurso natural, cuide de su
conservación, logre el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento
de las condiciones de vida de la población rural y urbana, que son los
principios establecidos en los artículos 4° y 27 constitucionales.
En esa virtud, aun cuando la quejosa refiera que la garantía de
audiencia era necesaria previamente a la emisión de los títulos de
asignación por los efectos que pueden causarle, la autoridad
responsable no estaba obligada a otorgarla en los términos que
señala, dado que conforme a las disposiciones constitucionales,
internacionales, legales y administrativas, la concesión no le garantiza
en ningún momento una disposición absoluta del recurso hídrico.
El Estado mexicano le otorgó una concesión a la quejosa pero
conservando en todo momento el dominio sobre este recurso que le
otorga el artículo 27 constitucional, con la facultad correlativa de
realizar actos para garantizar el acceso equitativo y sustentable del
recurso en todos los ámbitos. Precisamente por ello, el Estado
conserva el dominio sobre las aguas nacionales, incluyendo las
concesionadas a la quejosa, de manera inalienable e imprescriptible.
132
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
En segundo lugar, el Derecho Internacional
también reconoce esta misma situación, pues si bien un objetivo de la
política hidráulica debe ser garantizar un acceso sostenible al agua
con fines agrícolas, como es el caso de la quejosa, el Estado debe
priorizar y determinar el uso que debe darse al agua, de acuerdo a los
principios rectores antes establecidos.
Ciertamente, el escenario ideal sería que la quejosa pudiera
acceder invariablemente a los volúmenes concesionados. Sin
embargo, los instrumentos internacionales citados reconocen que el
agua es un recurso necesario para múltiples fines, por lo que puede
ser insuficiente para atender totalmente todos ellos a un mismo
tiempo, estableciendo un orden de prevalencia para cubrir las
necesidades más básicas. En esa medida, la emisión de los títulos de
asignaciones del uso del recurso hídrico, no puede vincularse ni
condicionarse con el otorgamiento de una garantía de audiencia previa
a su emisión, en relación con el título de concesión emitido
previamente a la parte quejosa.
Lo anterior, sin que se afirme que con ello se desatienden los
principios que rigen, como el uso equitativo y sustentable de los
recursos hídricos. Por el contrario, se reitera que esta facultad atiende
a la importante función que debe desempeñar y garantizar el Estado
en esta materia, lo que implica que la autoridad conserva en todo
momento la facultad de otorgar nuevas concesiones y asignaciones.
Aun cuando la quejosa refiera una afectación en los derechos de
disposición de agua que derivan de su título de concesión, no implica
que estemos en presencia de un derecho de audiencia previa a favor
de la misma en los términos que plantea, sino que estamos ante la
133
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
presencia de la implementación por parte de la autoridad del
cumplimiento de una obligación impuesta por el legislador a fin de que
en el uso de sus facultades constitucionales y legales, se cumpla con
los principios que sustentan la política hídrica nacional.
Ello no significa que se niegue la posibilidad a la quejosa de ser
escuchada en caso de que considere que se le afecta algún derecho,
pues si bien su título no tiene la fuerza para limitar o restringir las
facultades de la autoridad de asignación y decisión de uso de agua, la
ley establece que sean tomados en cuenta los terceros en este tipo de
determinaciones.
Se afirma lo anterior, pues la propia ley protege los derechos de
terceros, incluyendo los de la quejosa, estableciendo mecanismos con
los cuales se obliga a las autoridades a analizar que no se afecten sus
derechos, siempre a través de un acto debidamente fundado y
motivado.
Esto es, los derechos de la quejosa se protegen al emitir nuevos
títulos de concesión o asignación, mediante la emisión de una
determinación fundada y motivada, tomando en consideración los
factores establecidos en la ley, partiendo de la base de que ninguna
concesión o asignación garantiza la invariabilidad del recurso hídrico
asignado, como se desprende de los párrafos tercero y cuarto del
artículo 25 de la Ley en comento:
“Artículo 25. (…)
El derecho del concesionario o asignatario sólo podrá ser
afectado por causas establecidas en la presente Ley y demás
ordenamientos aplicables, debidamente fundadas y motivadas.
134
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
La concesión, asignación y sus prórrogas se
entenderán
otorgadas
sin
perjuicio
de
los
derechos de terceros inscritos en el Registro
Público de Derechos de Agua y no garantizan la existencia o
invariabilidad del volumen de agua concesionada o asignada.
Los concesionarios o asignatarios quedarán obligados a dar
cumplimiento a las disposiciones de esta Ley, los reglamentos
correspondientes u otros ordenamientos aplicables, así como a
las condiciones del título, permisos y las prórrogas, en su caso
y a responder por los daños y perjuicios que causen a terceros
y les sean imputables.”
El Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales es congruente al
respecto y confirma que los derechos de terceros quedarán a salvo
ante nuevas concesiones o asignaciones. Por lo tanto, el título que se
expida no garantiza el volumen de agua consagrado en el mismo. Al
respecto es relevante el siguiente artículo:
“Artículo 42.- Toda concesión o asignación se entenderá hecha
sin perjuicio de derechos de terceros. En todo título de
concesión o asignación, se deberá señalar que el concesionario
o asignatario responderá por los daños y perjuicios que cause a
terceros, siempre y cuando le sean imputables por la
explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales que
realice.
La concesión o asignación no garantiza la existencia o
invariabilidad del volumen de agua concesionada o asignada.”
En esta medida, se coincide con el A quo en el sentido de que la
quejosa cuenta con la posibilidad de cuestionar las asignaciones pero
no de la forma en que se estableció, pues, en estos casos, se trata de
una garantía de audiencia para que se verifique si éstas cumplen con
los requisitos legales previstos.
135
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Al respecto, dentro de las facultades con las que cuenta la
Comisión Nacional del Agua se encuentra la de analizar y resolver,
con el concurso de las partes, los problemas y conflictos derivados de
la explotación, uso, aprovechamiento o conservación de las aguas
nacionales entre los usos y usuarios, entre otros casos, cuando se
trate de obras hidráulicas federales operadas directamente o a través
de contratos o concesiones con terceros:
“Artículo 9°. LEY DE AGUAS NACIONALES. (…)
Son atribuciones de "la Comisión" en su Nivel Nacional, las
siguientes:
(…)
IX. Programar, estudiar, construir, operar, conservar y mantener
las obras hidráulicas federales directamente o a través de
contratos o concesiones con terceros, y realizar acciones que
correspondan al ámbito federal para el aprovechamiento integral
del agua, su regulación y control y la preservación de su
cantidad y calidad, en los casos que correspondan o afecten a
dos o más regiones hidrológico - administrativas, o que
repercutan en tratados y acuerdos internacionales en cuencas
transfronterizas, o cuando así lo disponga el Ejecutivo Federal,
así como en los demás casos que establezca esta Ley o sus
reglamentos, que queden reservados para la actuación directa
de "la Comisión" en su nivel nacional;
(…)
XXII. Analizar y resolver con el concurso de las partes que
correspondan, los problemas y conflictos derivados de la
explotación, uso, aprovechamiento o conservación de las aguas
nacionales entre los usos y usuarios, en los casos establecidos
en la fracción IX del presente Artículo;
Por su parte, también compete a los Consejos Consultivos de
cada Organismo de Cuenca, conocer los asuntos sobre administración
136
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
del agua y sobre los bienes y recursos a su cargo, e
incluso fungir como árbitro, a petición de los
usuarios, en la prevención, mitigación y solución de conflictos
relacionados con el agua y su gestión:
“Artículo 12 BIS 3. LEY DE AGUAS NACIONALES.- El Consejo
Consultivo de cada Organismo de Cuenca tendrá las siguientes
facultades:
(…)
II. Conocer los asuntos sobre administración del agua y sobre
los bienes y recursos al cargo del Organismo de Cuenca que
corresponda;”
“Artículo 12 BIS 6. LEY DE AGUAS NACIONALES.- Los
Organismos de Cuenca, de conformidad con los lineamientos
que expida "la Comisión", ejercerán dentro de su ámbito
territorial de competencia las atribuciones siguientes:
XIV. Conciliar y, en su caso, fungir a petición de los usuarios, de
los Consejos de Cuenca, o de los estados, como árbitro en la
prevención, mitigación y solución de conflictos relacionados
con el agua y su gestión, en los términos de los reglamentos de
esta Ley;
Por ello, los terceros que se consideren afectados con la emisión
de algún título de concesión o asignación, pueden inconformarse ante
la autoridad del agua, la cual tiene la obligación de resolver esas
reclamaciones.
Es por lo anterior que debe concederse el amparo a la quejosa
recurrente, pero únicamente para el efecto de que la autoridad
responsable le otorgue garantía de audiencia a fin de revisar los títulos
de asignación que impugna, cumpliendo las formalidades esenciales
137
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
del procedimiento, las cuales se traducen de acuerdo a lo que ha
establecido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los
siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y
sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las
pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4)
El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
Hecho lo anterior, determine, a través de una determinación fundada y
motivada, si es dable mantenerlos, modificarlos, o incluso revocarlos.
En el entendido que tomando en consideración que es la posible
afectación a la esfera jurídica de la parte recurrente la que da lugar a
la concesión del amparo y al otorgamiento de la garantía de audiencia;
para que la autoridad responsable esté en posibilidad de modificar o
revocar los títulos expedidos, deben cumplirse dos aspectos mínimos:
a) Primero, que la autoridad determine que los títulos de asignación
fueron expedidos en contravención con los términos y condiciones que
las disposiciones de la materia exigen, y b) Segundo, que se acredite
que esas cuestiones afectan de manera injustificada los derechos
concesionados de la quejosa.
Esta Primera Sala considera conveniente aclarar que al emitir
esta sentencia, no se prejuzga sobre la existencia o no de una
afectación en los derechos concesionados de la quejosa. En todo
caso, se estima que en asuntos de esta naturaleza, donde existan
disputas sobre bienes públicos como el agua, la autoridad debe
resolver atendiendo a los elementos particulares de cada caso
concreto, observando las reglas contenidas en la Ley de Aguas
Nacionales y su Reglamento, que han sido desarrolladas previamente.
138
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Así, en la garantía de audiencia que se
otorgue a la quejosa, ésta quedará en libertad de
probar que: i) la justificación y prueba en la que se basó la asignación
no se apegan a la realidad; ii) el volumen asignado a la Comisión
Estatal del Agua de Sonora es mayor a la que anteriormente
correspondía a otros concesionarios; o iii) cualquier otro elemento que
considere relevante para demostrar una afectación en sus derechos
concesionados.
Respecto del primer supuesto, en tal audiencia se podría probar,
por ejemplo, si han variado o no los volúmenes de agua en la cuenca
del Río Yaqui, tomando en consideración que la autoridad responsable
se basó en un balance hídrico de dos mil siete para la emisión de la
asignación reclamada. En cuanto al segundo punto, es conveniente
reiterar que tanto la concesión de la quejosa como la asignación a la
Comisión Estatal del Agua de Sonora, están condicionadas a la
existencia material del recurso hídrico por cuestiones hidroclimáticas,
las cuales no dependen de la autoridad; en tal virtud, ésta quedará en
libertad de ponderar, de acuerdo a las reglas de prelación establecidas
en la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento, además de otras
circunstancias relevantes como la existencia de un trasvase, los
derechos de acceso al agua para uso público urbano y para fines
agrícolas, al emitir una contestación a la quejosa.
Para darle aplicabilidad a los efectos plasmados en esta
resolución, la autoridad deberá tomar en cuenta lo previsto en la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, a fin de que a través de un
escrito que cumpla con las formalidades previstas en el artículo 15 de
la citada disposición, inicie el procedimiento de audiencia, dándole
intervención a la parte tercero perjudicada; sin que obste para
139
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
estimarlo así el hecho de que dicha ley sea diferente de la reclamada,
ya que ha sido criterio reiterado de este Alto Tribunal que para
satisfacer tal prerrogativa no es indispensable su previsión en el propio
precepto o ley que se tilda de inconstitucional.
Estas consideraciones encuentran apoyo en la tesis siguiente:
“AUDIENCIA, GARANTÍA DE. EN DISPOSICIONES QUE
SE RELACIONAN DIRECTAMENTE, BASTA CON QUE A
UNA DE ELLAS LA CONTENGA (PARTICIPACIÓN DE
UTILIDADES). Si bien, en principio, cada ordenamiento
debe prever para el destinatario de la norma cómo
satisfacer la garantía de audiencia, en los casos en que
una disposición se relaciona directamente con otra que sí
cumple con lo dispuesto en el artículo 14 constitucional,
basta lo que en esta última se establezca para que pueda
estimarse constitucional el precepto que con ella se
relaciona, sin que para ello sea necesario que los
preceptos que guarden relación se refieran a la misma
materia del ordenamiento cuya constitucionalidad se
encuentra sujeta a debate; es decir, que ambos sean
laborales, penales, civiles o administrativos, sino que lo
que se requiere es que las disposiciones relativas tengan
íntima vinculación de manera que, aunque no pertenezcan
al mismo cuerpo de leyes, para poder hacer efectiva una
disposición deba acudirse necesariamente a la otra y, por
ello, también en este supuesto basta que uno de los
cuerpos legales contenga la garantía que establece el
artículo 14 constitucional para que no se estime violatoria
de la garantía de audiencia la otra ley. En consecuencia,
aun cuando se considera que la naturaleza de la
participación de utilidades es laboral porque la regulan
140
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
sustancialmente disposiciones
de derecho
laboral, para determinar el monto de las
utilidades gravables se debe atender a lo dispuesto en la
Ley del Impuesto sobre la Renta en términos de los
artículos 120 y 121 de la Ley Federal del Trabajo, así como
el artículo 2o. del reglamento de los artículos 121 y 122 de
la ley invocada, de manera tal que cualquier modificación a
la
renta
gravable
deberá
efectuarse
mediante
el
procedimiento que señalan las leyes fiscales, y si el artículo
83 del Código Fiscal de la Federación da intervención a los
causantes en el procedimiento que siguen las autoridades
fiscales durante la revisión de las declaraciones que
presentan, es claro que sí se cumple con el requisito
constitucional de audiencia, máxime si se parte del
supuesto de que se tiende a determinar un crédito fiscal y
que la garantía de audiencia se puede satisfacer mediante
el otorgamiento de recurso o medio de defensa posteriores
al fincamiento de dicho crédito, conforme al criterio
sustentado por el Tribunal Pleno.”33
En resumen, para el dictado de la resolución que dirima las
cuestiones debatidas, la autoridad deberá llevar a cabo lo siguiente:
1. Solicitar a la parte quejosa, en el término de tres días previsto
en el artículo 297, fracción II, del Código Federal de
Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, presente un escrito
en el cual manifieste lo que a su interés convenga respecto a
la expedición de los títulos de asignación otorgados a la
33
Séptima Época. Registro: 232071. Instancia: Pleno. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de
la Federación. Volumen 205-216, Primera Parte. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Página:
22.
141
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Comisión Estatal de Agua del Estado de Sonora; asimismo,
deberá
adjuntar
los
documentos
que
acrediten
su
personalidad y ofrecer las pruebas que estime necesarias, en
los términos que establece el artículo 50 y siguientes de la
disposición antes invocada.
2. Dar el trámite correspondiente a la solicitud, así como dar
vista a la Comisión Estatal de Agua del Estado de Sonora
como tercero, para que intervenga en el procedimiento.
3. Admitir las pruebas permitidas por la ley y recibir alegatos, los
que deberán ser tomados en consideración por el órgano
competente al dictar la resolución.
4. En el procedimiento podrán recabarse, incluso de manera
oficiosa, los elementos necesarios que sirvan para decidir
sobre todas las cuestiones planteadas.
5. El órgano administrativo está en posibilidad de adoptar
medidas provisionales para asegurar la eficacia de la
resolución
que
pudiera
recaer,
si
existen
suficientes
elementos para ello; incluso suspender la entrega de los
volúmenes asignados en caso de que se advierta un daño
irreparable e injustificado a los derechos de disposición de
agua de la parte quejosa.
6. Deberá dictar la resolución correspondiente en la que decida
sobre todas las cuestiones derivadas del procedimiento, de
manera fundada y motivada, debiendo analizar como mínimo
si los títulos de asignación fueron expedidos en contravención
con los términos y condiciones que las disposiciones de la
materia exigen, verificando si la justificación y pruebas en las
142
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
que se basó la asignación se apegan a la
realidad, si el volumen asignado a la
Comisión Estatal del Agua de Sonora es mayor a la que
anteriormente correspondía a otros concesionarios, si han
variado o no los volúmenes de agua en la cuenca del Río
Yaqui,
tomando
en
consideración
que
la
autoridad
responsable se basó en un balance hídrico de dos mil siete
para la emisión de la asignación reclamada, o cualquier otro
elemento que considere relevante para establecer si los títulos
se expidieron de manera legal.
7. Asimismo tiene la obligación de analizar si existe una
afectación a los derechos concesionados de la quejosa,
debiendo tener en cuenta que tanto la concesión de la
quejosa como la asignación a la Comisión Estatal del Agua de
Sonora, están condicionadas a la existencia material del
recurso hídrico por cuestiones hidroclimáticas, las cuales no
dependen de la autoridad.
8. En caso de que se demuestre tal afectación, la autoridad
deberá ponderar los intereses en juego, de acuerdo a las
reglas de prelación establecidas en la Ley de Aguas
Nacionales y su Reglamento, además de otras circunstancias
relevantes como la existencia de un trasvase y los efectos que
producen para la conservación y renovación de las fuentes y
ecosistemas, los derechos de acceso al agua para uso
público urbano y para fines agrícolas.
9. Hecho lo anterior, decida, a través de una determinación
fundada y motivada, si es dable mantener los títulos de
asignación, modificarlos, o incluso revocarlos.
143
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
DÉCIMO PRIMERO. Estudio de la revisión adhesiva. Los
agravios hechos valer en la revisión adhesiva son inoperantes pues
con ellos pretenden demostrar que es incorrecto lo señalado por las
responsables en el sentido de que no estaban obligadas a consultar
previamente a la quejosa para la emisión del título de asignación
reclamado.
En esa medida, no pueden estudiarse puesto que no
prosperaron, en los términos que expone, los agravios de las
responsables.
También son inoperantes los agravios en cuanto a que señalan
que existe una violación a sus derechos a la alimentación y al medio
ambiente al estimar que el acto reclamado repercutirá negativamente
en su actividad agrícola y el equilibrio ecológico, puesto que no se
refieren al tema de la garantía de audiencia por el cual se concedió el
amparo.
En términos de lo anterior se modifica la resolución sujeta a
revisión.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se sobresee en el juicio respecto de los actos
atribuidos a la autoridad precisada en el considerando cuarto.
SEGUNDO. Se modifica la sentencia recurrida.
TERCERO. Es infundado el recurso de revisión adhesiva.
CUARTO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********.
144
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
Notifíquese; con testimonio de esta resolución
vuelvan los autos al lugar de origen y, en su oportunidad archívese el
expediente como asunto concluido.
Así, lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros:
Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena (quien se
reserva su derecho a formular voto concurrente), Olga Sánchez
Cordero de García Villegas (quien se reserva su derecho a formular
voto concurrente) y Presidente y Ponente Jorge Mario Pardo
Rebolledo. El Ministro José Ramón Cossío Díaz votó en contra y se
reserva su derecho a formular voto particular.
Firman el Presidente de la Sala y Ponente con el Secretario de
Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE
MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO
SECRETARIO DE ACUERDOS
DE LA PRIMERA SALA:
LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES
145
AMPARO EN REVISIÓN 268/2013
En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II y 18, fracción II de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se
suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en
esos supuestos normativos.
146