Reconstrucción del parque principal Villanueva del municipio

Reconstrucción del parque principal Villanueva del municipio de La Cumbre. Acción popular en contra del
departamento del Valle del Cauca y el municipio de La Cumbre con el fin de obtener la protección de los
derechos colectivos a la conservación del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público
y del patrimonio público. Negada M.P. Ricardo Hoyos Duque
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero Ponente: RICARDO HOYOS DUQUE
Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil tres (2003).
Radicación número: AP-760012331000200200022-01
Actor: HUGO ALBERTO ESPINOSA VERA
Demandado: GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO
Referencia: Acción popular
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el accionante en contra de la sentencia
dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 25 de octubre de 2002, mediante
la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. La demanda
El señor HUGO ALBERTO ESPINOSA VERA interpuso acción popular en contra del
departamento del Valle del Cauca y el municipio de La Cumbre con el fin de obtener la
protección de los derechos colectivos a la conservación del espacio público, la utilización y
defensa de los bienes de uso público y del patrimonio público. En concreto, sus pretensiones
fueron las siguientes:
“Que la gobernación del Valle del Cauca y el municipio de La Cumbre le devuelvan a los
habitantes del municipio y a los visitantes de fines de semana, festivos, vacaciones, el lote de
terreno robado al parque de Villanueva; que reconstruyan el parque; que nos lo devuelvan
como estaba...Que el lote robado al parque vuelva a tener su destino de toda la vida, ser parte
de un parque, no lo que nos dejaron hoy: un lote pavimentado para ser utilizado como cancha
de microfútbol, sitio de colocación de tarimas, ventas ambulantes, produciendo contaminación
visual y auditiva, degradando el sitio, desvalorizándolo”.
2. Hecho
Según el actor, en los meses de noviembre y diciembre de 2000, la gobernación del Valle del
Cauca y el municipio de La Cumbre pavimentaron medio lote correspondiente al parque de
Villanueva, ubicado en dicho municipio y lo convirtieron en cancha de microfútbol, “en contravía
a un convenio nacional y a un contrato departamental”.
3. Respuesta de la entidad demandada
3.1. El apoderado del municipio se opuso a las pretensiones del accionante. Manifestó que no
es cierto que el parque de Villanueva haya sido destruido parcialmente; por el contrario, se
encuentra prestando un mejor servicio y que tampoco es cierto que se hayan derribado los
árboles, “cuando lo que ocurrió en la realidad fue que se cortaron dos árboles que amenazaban
ruina y constituían un grave peligro para la comunidad”.
Agregó que el accionante tiene “una confusión entorno al tema del espacio público. Para la
administración, el parque como estaba concebido antes de las reformas no era un espacio
público, sólo era un lugar desagradable, olvidado por la comunidad, desaseado...Hoy en día los
niños pueden jugar y los adultos reunirse...La idea de la administración al reformar el parque
era satisfacer la necesidad colectiva de contar con un sitio central para la reunión de los
pobladores, un sitio para actividades culturales y festivas, incluso comunitarias”.
3.2. El apoderado del departamento se opuso igualmente a las pretensiones de la demanda.
Precisó que “el departamento no tiene competencia para determinar el urbanismo de los
municipios...Cada municipio debe dar el que corresponde a su visión y necesidades”.
Agregó que “el proyecto de construcción del parque del municipio de la Cumbre concebido por
la alcaldía, debido a la falta de recursos no quedó totalmente ejecutado. Sin embargo, se dio
inicio a la obra con el fin de aprovechar los recursos que venían de la Nación. Las obras de
embellecimiento del parque fueron precisamente las que quedaron pendientes, quedando por
elaborar empradizaciones (sic), siembra de árboles, construcción de gradas y andenes,
iluminación, bancas y terminación de las graderías, lo cual quedó en cabeza del municipio. La
alcaldía estaría proyectando la terminación; no obstante, la gobernación viene adelantando los
estudios sobre la forma de proyectar recursos para que obras como éstas en todo el Valle
puedan tener una terminación”.
4. Fundamentos de la sentencia impugnada.
Consideró el Tribunal que la decisión de transformar el parque Villanueva del municipio de La
Cumbre, para ser utilizado en prácticas deportivas y como concha acústica, no vulnera el
derecho colectivo aducido por el actor porque no se demostró “que se haya cambiado la
destinación de bien de uso público de dicho inmueble, ya que sigue siendo utilizado por la
comunidad sin ninguna restricción y lo que se ha implementado es la posibilidad de ampliar su
utilización...Lo que se vislumbra en el presente caso es la presencia de dos percepciones sobre
la utilización del parque, la una haciendo énfasis en lo concerniente a lo tradicional y la otra,
propugnando por criterios de esparcimiento dirigidos hacia las nuevas generaciones”.
Agregó que “lo que tiene que ver con las particularidades del contrato de obra, en cuanto a que
se hayan presentado irregularidades por el cambio de objeto del mismo, dicho asunto no es
materia de discusión por vía de esta acción. Por lo tanto, no habrá pronunciamiento sobre ello”.
5. Razones de la impugnación
El actor cita algunos apartes de la sentencia proferida por el Tribunal, en las que considera que
se hicieron afirmaciones erradas y precisó que: a) en ningún momento se refirió a la resiembra
de árboles en el parque, sino a la reconstrucción del parque y a la siembra de árboles por el
sistema de plantón, que reemplazarían a los talados abusivamente; b) no es cierto que los
árboles que estaban plantados en el parque amenazaran ruina; c) la petición formulada en esta
acción está respaldada por más del 80% de la población consultada que habita la cabecera
municipal, según el memorial que se allegó en la audiencia de conciliación; d) la construcción
del parque según estaba previsto, era a la entrada norte del municipio, pero allí no se realizó
ninguna obra. “Se cambió el sitio de una obra, el objeto de la misma, aprobado en un
convenido nacional y un contrato departamental que nació del anterior”; e) aunque el lote sigue
siendo público, “lo anómalo es el adefesio que allí dejaron: medio lote que ha sido parque, hoy
pavimentado, y medio lote como estaba antes, estética, arquitectónicamente no tienen ninguna
presentación”; f) el hecho de que se halla incurrido en una conducta penal al modificar el objeto
del contrato, amerita un análisis en esta acción y g) el trámite del proceso se incurrió en una
serie de irregularidades, al punto que la sentencia se notificó diez meses después de la
interposición de la demanda.
En escrito complementario señala que además de todas las irregularidades en las que
incurrió el Tribunal en el trámite del proceso, finalmente faltó notificarle personalmente
la sentencia, tal como lo ordena la ley, con el fin de que el interesado pudiera ejercer
debidamente su derecho de defensa, y si no hubiera sido por su diligencia, habría
perdido la oportunidad de controvertirla.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
I. A través del ejercicio de la acción popular, el señor Hugo Alberto Espinosa Vera pretende que
se ordene al alcalde del municipio de la Cumbre, Valle, la reconstrucción del parque principal
en las condiciones en que se hallaba antes de la remodelación realizada en el año 2000.
Afirma que su pretensión está respaldada por la comunidad y para acreditarlo allegó en la
diligencia de pacto de cumplimiento un memorial en el que aparecen 366 firmas (fls. 105- 124),
en el cual se solicita:
“1. Eliminación de las gradas construidas en cemento al amputar el parque ya que se
constituye en un riesgo potencial para la población por hallarse pegadas a la calle, vía pública
principal.
2. Que levanten el pavimento que pusieron al arrasar medio lote del parque, para construir una
cancha de microfútbol dentro del lote del parque, que es un área pequeña en su totalidad, unos
5.000 m2...Pavimento que es igualmente sitio de tarimas, ventas ambulantes, parqueadero,
degradando, contaminando, desvalorizando el sector...
3. Que a ese lote mutilado le sean recuperados sus andenes, eras, materas; que se
reconstruya de un modo tal que nuevamente pueda ser atravesado en sentido diagonal y en
todas las direcciones.
4. Que procedan los responsables del daño departamento del Valle y municipio de la Cumbre a
reemplazar los árboles abusivamente talados, con el fin de cumplir éstos el objetivo que se
trazaron, sembrando ornamentales tales como ceibas, guayacanes, tulipanes, etc., que
alcancen una altura de dos metros o más”.
II. Adujo, además, que la obra inicial era la construcción de un parque a la entrada del
municipio, con recursos provenientes de la Nación, para lo cual se suscribió un convenio con el
departamento y se celebró un contrato estatal.
Para acreditar su aseveración allegó copia del convenido de financiación No. 2677/98
celebrado entre la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER, el Fondo de
Cofinanciación para la Inversión Social FIS y el departamento del Valle, cuyo objeto era “la
cofinanciación con recursos aportados por el FIS y el departamento para que éste ejecute el
(los) proyecto (s) relacionado (s) en el anexo No. 1”, por valor de $70.131.679. Uno de los
objetos del convenio, según el anexo era la construcción del parque a la entrada de la cabecera
municipal de la Cumbre, Valle (fls. 1-11).
También allegó copia del contrato de obra celebrado ente el secretario de desarrollo
comunitario de vivienda del departamento del Valle y el señor José Luis Rodríguez Bravo,
quien se obligó a “ejecutar para el departamento a precios unitarios sin reajuste en los términos
que señala este contrato todas las obras y trabajos necesarios para la construcción parque
entrada cabecera municipal, municipio de La Cumbre, por valor de $18.997.812 (fls. 12-22).
III. En la declaración rendida por el señor Santiago Acevedo Londoño ante el juzgado
promiscuo municipal de La Cumbre, en cumplimiento de la comisión impartida por el a quo,
afirmó que en ejercicio de sus funciones como alcalde de dicho municipio, presentó en el año
de 1998 un proyecto para la remodelación del parque de la estación ubicado a la entrada del
mismo, el cual fue aprobado por el departamento, pero que cuando se pretendía ejecutar la
obra, la empresa Ferrovías se opuso, con el argumento de que la concesión española exigía la
entrega de las estaciones en el estado en que se encontraban, razón por la cual se tramitó la
modificación del proyecto, con el fin de remodelar el parque de Villanueva con la construcción
de una plazoleta destinada a la recreación y esparcimiento de la comunidad, a lo cual se dio
aprobación.
Aclaró, además, que los árboles que fueron talados ya habían cumplido su vida útil y antes
representaban riesgo para la comunidad y las dos materas grandes, que fue la única obra que
adelantó la excongresista Yolima Espinosa, hermana del accionante, sólo contenían prado y
eran sitio de deposición de excretas de caballos, perros y gallos; que la construcción de la obra
no causó ningún daño ecológico porque el 99% del área del municipio es zona verde, en tanto
que sólo el 10% es área construida y que “los parques con árboles son muy apropiados para
ciudades con alta contaminación vehicular o fabril, como el parque central de New York, como
el parque nacional de Bogotá, pero un sitio como la cumbre 99% verde, sin contaminación
vehicular ni fabril, es absurdo pensar que si se hace una plazoleta en el parque esté afectando
el medio ambiente. En lo que tiene que ver con que se le cambió destinación al parque, aparte
de exagerado es incorrecto porque evidentemente el parque de Villanueva es actualmente el
parque de Villanueva” (fls. 138-139).
IV. Con fundamento en estas pruebas se concluye que la acción interpuesta se dirige a obtener
la protección del espacio público, que el actor considera vulnerado con la modificación
estructural realizada en el parque central del municipio de La Cumbre.
A propósito de este derecho, la Corte Constitucional ha realizado algunas precisiones. En
primer lugar, ha considerado que el concepto tiene hoy un alcance más amplio y se extiende a
todos los bienes inmuebles destinados a la satisfacción de intereses colectivos:
“El concepto de espacio público...ya no es el mismo de antaño, limitado a los bienes de uso
público (calles, plazas, puentes y caminos), según la legislación civil, sino que es mucho mas
comprensivo, en el sentido de que comprende en general la destinación de todo inmueble bien
sea público o privado al uso o a la utilización colectiva, convirtiéndose de este modo en un bien
social. Es así como el art. 5 de la ley 9 de 1989 entiende por espacio público el conjunto de
inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados,
destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas
colectivas, que trascienden, por lo tanto los límites de los intereses individuales de los
habitantes"[1].
Además, ha señalado esa Corporación que esos bienes constituyen espacios para la
convivencia de los ciudadanos, sin ninguna exclusión o privilegio:
“Así, la noción legal de espacio público que alude al “conjunto de inmuebles públicos y los
elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza
y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden,
por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”[2], adquiere un remozado
significado en el contexto de la Constitución de 1991. En efecto, no se limita a reconocer la
necesidad de planificar y organizar coherentemente el crecimiento de las ciudades, sino que
refuerza y hace tangible una de las condiciones para la convivencia en una comunidad a través
de la garantía de una infraestructura, un espacio destinado al uso común, que puede ser
disfrutado por todos, sin excluir a nadie ni privilegiar a ninguna persona o grupo de personas, y
que se configura como el punto de encuentro de los habitantes de una ciudad o sector urbano
determinado”[3].
También ha destacado que esos espacios tienen un valor social, que contribuyen a mejorar las
condiciones de vida urbana y cuya limitación afecta no sólo los derechos colectivos sino que
puede llegar a vulnerar derechos fundamentales de las personas:
“...el libre acceso a los espacios abiertos, como calles y parques, y a las áreas de recreación y
circulación, entre otros, posee un valor social “que genera confianza, respeto y tranquilidad en
la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana” y “a neutralizar, así
sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad o de los centros habitacionales
modernos (visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.)”[4]. Así, “el trastorno del espacio
público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes”[5],
puede llegar a vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los peatones y las
aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general del espacio común, sino también la
percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y a las que no lo
tiene. Adicionalmente, “las repercusiones pueden ser no sólo colectivas, sino también privadas,
y acarrear la vulneración del derecho a la libertad de locomoción de los transeúntes al cual
alude el artículo 24 de la Carta”[6].
V. En el caso concreto, el actor manifiesta su inconformidad con los cambios arquitectónicos
introducidos por la administración municipal al parque central del municipio de La Cumbre, por
considerar que las condiciones en las cuales se hallaba antes garantizaban en mejor medida la
satisfacción del interés colectivo.
No obstante, se limitó a demostrar la existencia de esas reformas y hasta la coincidencia de
otros ciudadanos con su punto de vista, pero no acreditó la vulneración del derecho generada
con la remodelación realizada al parque. No adujo que el espacio haya cambiado su
destinación, ni que ésta se haya visto afectada por haberse realizado obras destinadas a
ampliar el uso del bien.
En tales condiciones, no es posible afirmar que esas obras se hayan realizado en beneficio de
unos particulares y en desmedro de la colectividad, ni que se limite a algunos el acceso a ese
espacio público. Por el contrario, se aprecia que la intención fue la de permitir un mejor uso del
mismo, para convertirlo en espacio de mayor integración de la comunidad, al hacer posibles
encuentros culturales, deportivos y hasta de orden político en el sector.
Se aprecia, como bien lo señaló el Tribunal, que se trata de una disparidad de visiones sobre la
estructura que debe tener el parque, con un sentido cultural y estético distinto al manifestado
por la administración, pero que de ninguna manera limita el acceso al bien de uso público.
Finalmente, se considera que las modificaciones introducidas al convenio interistitucional o al
contrato estatal celebrados inicialmente con el objeto de construir un parque en sitio diferente,
no afectan los derechos colectivos invocados en la demanda, ni se demostró que tales
modificaciones se hubieran realizado contraviniendo las normas pertinentes y por lo tanto, no
se aprecia vulneración de otros derechos como el de la moralidad administrativa o el patrimonio
público.
En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada porque no se demostró la vulneración
de los derechos colectivos invocados y en particular del derecho al espacio público.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 25
de octubre de 2002.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE
JESÚS M. CARRILLO BALLESTEROS MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Presidente de la Sala
ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
[1] Sentencia C-346 de 1997.
[2] Cfr. Ley 9 de 1989. Artículo 5º.
[3] C-265 de 2002
[4] Sentencia SU-601A de 1999..
[5] Sentencia T-550 de 1992.
[6] Sentencia T-550 y T-518 de 1992.