Municipalismo y regionalización en Córdoba

Municipalismo y regionalización en Córdoba
Por Emilio Graglia y Mario Riorda l Especial. (*)
Apartir de un amplio acuerdo entre los gobiernos locales de todos los partidos y el Gobierno
provincial, logrado en sucesivos debates en la unidad de trabajo Provincia-municipios, el 22 de
diciembre de 2004, la Legislatura de Córdoba sancionó la ley orgánica de regionalización
provincial 9.206. Podemos testimoniar que esos debates se caracterizaron por el sentido común
y la amplitud de criterios en la búsqueda de acuerdos. Este aspecto no debe descuidarse,
porque legitima el origen y condiciona el destino de la regionalización en Córdoba.
La ley 9.206 supuso dos innovaciones trascendentes llamadas a reformar estructuralmente el
Estado cordobés, si se implementan a través de nuevos acuerdos:
La creación de 26 regiones a razón de una por cada departamento existente.
El reconocimiento de comunidades regionales integradas por municipios y comunas de cada
región y gobernadas por sus intendentes municipales y presidentes comunales.
Son varios los antecedentes de regiones creadas en otras provincias y otros países y, también,
de asociaciones municipales en Córdoba. Sin embargo, la regionalización cordobesa plantea una
peculiaridad: aquí las regiones creadas son gobernadas por municipios y comunas asociados
autónomamente a ese fin.
Por lo tanto, se trata de un proceso que, respetando las autonomías locales, fomenta el
asociativismo intermunicipal. La constitución de las comunidades regionales no supone que los
municipios y comunas se fusionen ni pierdan sus competencias. Por el contrario, las amplían. A
partir de la regionalización, los gobiernos locales cordobeses (asociados autónomamente) tienen
más atribuciones más allá de sus radios actuales. Esta circunstancia diferencia a las
comunidades regionales de las asociaciones intermunicipales preexistentes.
Entendemos que estamos en presencia de una regionalización que busca el desarrollo provincial
a través del municipalismo, rescatando lo mejor de nuestro régimen local, las autonomías, para
superar las dificultades de la centralización provincial y de la falta de escala (poblacional y
territorial) de nuestros municipios y comunas.
Las causas
¿Por qué y para qué se regionaliza? La razón de ser de la regionalización es el desarrollo a
escala regional. Este punto de partida no debe perderse. Luego, su objetivo específico es la
descentralización provincial. Se regionaliza para descentralizar. Pero no la descentralización a
municipios o comunas individualmente sino a municipios y comunas asociados regionalmente
(esas son las comunidades regionales).
Para entender el sentido y los alcances de la regionalización cordobesa, hay que entender las
dificultades de la centralización provincial y, además, las características del régimen municipal
cordobés, no solamente las disposiciones legales sino principalmente sus particularidades
poblacionales y territoriales.
Sabemos que el régimen municipal cordobés es el más autónomo de la República Argentina. La
Constitución provincial de 1987 reconoce a los municipios como comunidades naturales
fundados en la convivencia y les asegura la autonomía política, administrativa, económica y
financiera (a las ciudades también les asegura la autonomía institucional, es decir, la facultad
de distar sus cartas orgánicas), adelantándose, de esa manera, a la reforma de la Constitución
nacional de 1994. Indudablemente, las autonomías locales son una fortaleza del régimen
municipal cordobés.
Institucionalmente, de los 427 gobiernos locales existentes (más del 20 por ciento del total
nacional), 249 son municipios (más de dos mil habitantes) y 178 son comunas (menos de dos
mil habitantes). Sin embargo, desde un punto de vista poblacional, hay 108 municipios que
tienen menos de dos mil habitantes (deberían ser comunas pero siguen siendo municipios en
virtud de una cláusula transitoria de la Constitución provincial) y hay comunas que tienen más
de dos mil habitantes (cinco, que deberían ser municipios). Consiguientemente, se observa que
casi un 66 por ciento de los gobiernos locales tiene menos de dos mil habitantes (un 26 por
ciento tiene más de dos mil y menos de 10 mil habitantes y apenas un 8 por ciento tiene más
de 10 mil).
Por otra parte, de acuerdo con la legislación provincial, la competencia territorial de los
municipios y comunas (es decir, el territorio donde éstos desempeñan sus competencias
materiales) comprende la zona a beneficiarse con los servicios municipales o comunales. A
consecuencia de ello, los límites de un municipio o comuna (radios municipales o comunales) no
colindan forzosamente con otros municipios o comunas vecinos (a diferencia de la provincia de
Buenos Aires, por ejemplo). De esa manera, casi el 90 por ciento del territorio provincial esta
“fuera” de los radios donde se prestan servicios municipales o comunales.
En síntesis, se podría decir que la inmensa mayoría de los gobiernos locales cordobeses son
legalmente autónomos pero pequeños respecto a sus poblaciones y territorios (la gran
excepción es la ciudad de Córdoba que merece una consideración aparte). Sin dudas, esta
caracterización supone ventajas y desventajas: se asegura inmediatez en lo local pero, al
mismo tiempo, se dificulta la descentralización provincial y la gestión del desarrollo a escala
regional y, como sabemos, sin éste los desarrollos locales son insostenibles.
Por lo tanto, si las autonomías se traducen en aislamiento, las (pequeñas) poblaciones se
condenan al encierro dentro de los (pequeños) radios de los municipios y comunas. En cambio,
si las autonomías se traducen en asociaciones intermunicipales, los gobiernos locales pueden
transformarse en gestores asociados del desarrollo en coordinación con el gobierno provincial,
preservándose, además, las ventajas de la inmediatez en lo local.
De esa manera, en Córdoba, las comunidades regionales son una salida a la falta de escala de
sus municipios y comunas para ser receptores de la descentralización provincial y agentes del
desarrollo regional.
Hace tiempo que Córdoba no producía consenso en una magnitud tan grande, que obliga
necesariamente a pensar en grande, aquí, hoy, y también mañana. Los logros de acuerdos
anteriores, como la Constitución provincial de 1987, no debieran ser obstáculos, sino bases para
pensar que un sistema político y, por ende, el sistema jurídico, evolucionan con las necesidades
de su mismo pueblo destinado a regir. Las letras de la Constitución y también de las leyes, son
vivas, como la gente que se beneficia con el desarrollo.
(*) Emilio Graglia: director del Profim (Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios)
de la Universidad Católica de Córdoba (UCC). Mario Riorda: decano de la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la UCC.