FORO EUROPEO PARA LA SEGURIDAD URBANA

FORO EUROPEO PARA
LA SEGURIDAD URBANA
SEGUCIUDADES
DROGAS
"formación piloto en el tema de prevención y tratamiento de las
toxicomanías para gobernantes y protagonistas locales de pequeñas y
medianas Ciudades "
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Impresión cumplida el 15 de Diciembre de 2001
Por la imprenta IMR – RENNES
N° ISBN 2-913181-18-X
FORO EUROPEO PARA LA SEGURIDAD URBANA
38, rue Liancourt 75014 PARIS –FRANCE
tel. : 0039 (0)1 40 64 49 00 - fax : 0039 (0)1 40 64 49 10
Internet : http://www.urbansecurity.org
E-mail [email protected]
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FORO EUROPEO PARA
LA SEGURIDAD URBANA
Redacción: Nicole Chambron y Nicoletta Ratini
Traducción: Sra.Giselle Efron
Agradecemos a todas las personas que, con su experiencia y calurosa acogida, contribuyeron a llevar a buen
puerto este proyecto:
Los Alcaldes y los Asessores:
Cyrille Tahay (Comblain-au-Pont, Belgique)
Anne-Marie Lizin Vanderspeeten, Mireille D'Alessandro (Huy, Belgique)
Philippe Robert (Tournai, Belgique)
Danielle Delchambre, Jocelyne Desjardin (Waremme, Belgique)
Jose Caballero Dominguez, Maria Isabel Sanz-Herrera (Alcobendas, Espagne)
Valentin Martin Alonso (San Fernando de Henares, Espagne)
Guy Geoffroy (Combs la Ville, France)
Robert Guenat, Josette Guenat, Danièle Rebert, Valentigney, France)
Antonio Donato, Anna Maria Simeone (Pagani, Italie)
Claudio Adelmi, Mauro Ottavi (San Lazzaro di Savena, Italie)
Los profesionales quienes los .acompañaron:
Fabien Bassetti, Jacques Baudart, Stéphane Boichard, Michèle Bruffaerts, Marie Cabanillas, Miriam Consorti
Paul Olivier Delannois, Guy Denonne, Solange Dijon, Denis Eyckmans, Elena Maria Fernandez Diez, Nadine
Forthomme, Rafael Gonzalez Garcia, Juan Carlos Gonzalez Sanchez, Maria Grazia Casalino, Giovanni Guescini,
Clementina Izzo, José Luis Jimenes del Molino, Christelle Jousselin-Lainé, Pierre Leonard, Esther Martin Luna,
Philippe Struvay, Alexandra Thyssen, Ariste Wouters
Las ciudades "madrinas"
Barcelone (Carmen Vecino Santos, Carlota Gonzalez Rodriguez),)
Liège (Sophie Neuforge, Eric Adam, François Delire
Marseille (Dominique Reinosa, Gwénola Le Naour),
Turin (Teresina Montenegro, Marco Bajardi)
C. Tascon-Mennetrier
Directora de Programas
Foro Europeo para la Seguridad Urbana
Con el apoyo de la Dirección General de Salud y Protección de los Consumidores de la Comisión Europea.
Ni la Comisión Europea ni ninguna persona que actúe en su nombre es responsable del uso que pueda hacerse de
las informaciones que figuran a continuación.
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Índice
Prefacio
1/ Introducción: articulación entre el enfoque del proyecto y las prioridades de la Unión Europea
1-1
1-2
1-3
Las ciudades se ven cada vez más afectadas por el problema de la toxicomanía
La Unión Europea se moviliza y se organiza frente a la droga
El FESU organiza una reflexión para actuar
2/ Seguciudades-Drogas: el Proyecto
2.1
2.2
Los participantes
Organización de la formación
2.2.1 Evolución de los proyectos y de los modos de consumo
2.2.2 Representaciones de la droga
2.2.3 Estrategias de prevención
2.2.4 Ayuda y apoyo a los toxicómanos
2.2.5 Vínculo entre droga y pequeña criminalidad
2.2.6 Trabajo mancomunado
2.2.7 Implicación de los habitantes
2.2.8 La intermunicipalidad
2.2.9 Evaluación
3/ Pautas de Referencia para la Formación
3.1
Presentación del enfoque
4/ Propuesta de Formación
4.1
4.2
4.3
Objetivos pedagógicos
Organización de la formación
Programas y métodos pedagógicos
5/ Conclusiones
4
Prefacio
Un proyecto de intercambio entre ciudades, entre protagonistas del terreno, no puede reducirse a lo que está
escrito sucintamente en el documento de solicitud de ayuda financiera de la Comisión Europea. La brevedad del
documento no permite adentrarse en la reflexión política subyacente al proyecto, en la percepción de Europa y
de la civilización urbana. El Manifiesto de Nápoles sobre “Seguridad y Democracia” adoptado por el Foro
Europeo nos da una serie de claves sobre la lectura de las ciudades
La Europa de la droga sería la de las grandes ciudades o, por lo menos, es la imagen que tenemos todos,
suscitada en buena medida por la representación mediática del escenario de la droga. La gran ciudad es
naturalmente el teatro de todas las perversidades humanas y, al mismo, tiempo, no hay salvación fuera de las
grandes ciudades.
Contribuir a disipar esta imagen era la primera aspiración de este programa. Los responsables de las pequeñas
ciudades vinieron a decir que la droga afectaba a su pequeña comunidad, como consumidores que se abastecen
en el mercado de la gran ciudad. A partir de allí, la reducción de los riesgos de este consumo, las acciones de
prevención para disuadir a los jóvenes de entrar en el hábito de consumo también competen a las autoridades
públicas que están en el poder en las pequeñas ciudades. El consumidor de drogas es también un habitanteciudadano de las pequeñas ciudades.
El segundo objetivo del programa era lograr el compromiso de los gobernantes de las pequeñas ciudades en la
prevención del fenómeno, tarea nada fácil de lograr: es más fácil cerrar los ojos, esperando que sea la ciudad
vecina la que asuma la responsabilidad del problema. El éxito del programa demuestra que los gobernantes
avanzan con los ojos bien abiertos. La voluntad de desarrollar la red integrando a otras ciudades demuestra que
la conciencia sobre el problema es más compartida de lo que se cree.
¿Qué hacer cuando los servicios dependientes en parte de jerarquías de gobierno más elevadas concentran sus
recursos en las grandes ciudades? ¿Cómo garantizar servicios de calidad, que estén a la altura de la demanda?
Detrás de esta pregunta se plantea el tema de la igualdad de los habitantes en el territorio de una nación.
Al mismo tiempo, se percibe que el servicio no puede ser el mismo que el de una gran ciudad. La diferencia no
se debe solamente al tema del dinero, sino también a un análisis lúcido de las necesidades. El consumidor de
productos ilícitos a menudo tiene una vida social compartida con un vecindario más presente. En ese contexto, se
requiere una mayor discreción: los servicios deben ser más discretos en su oferta y la prestación del servicio. Los
profesionales que cubren los servicios destinados a la población no son numerosos, por lo cual recae en ellos una
obligación muy fuerte de polivalencia. Poco importa la especialidad de aquel o aquella que está en contacto con
un joven: debe ser capaz de identificar el problema de la persona, suscitar su adhesión para emprender una
acción e inducirle a ponerse en contacto con la persona competente. Esta polivalencia, exigida por la escasez,
obliga a desarrollar acciones de formación destinadas a personas cuya profesión puede a menudo estar alejada
del tema de la droga. Así pues, dichas personas deben ser contratadas en función de su capacidad para entrar en
contacto con un público joven (o no tanto). El Foro ha trabajado en varias ocasiones con dueños de discotecas,
ya que consideramos que son agentes de un política de prevención, habida cuenta de que en las ciudades siempre
hay discotecas. Pero también hay otras personas capaces para descubrir.
La primera tarea es establecer un tejido de personas capaces en todo el territorio y formarlas; la segunda es lograr
que las grandes ciudades acepten una cooperación que permita hacerse cargo de una parte de las necesidades de
las pequeñas ciudades. El lugar del “deal” sigue siendo fundamentalmente la gran ciudad; el lugar de encuentro
es también un espacio de prevención y de atención.
La coherencia de las políticas y su impacto en las personas se reforzará si se establece un puente entre los
servicios vinculados al domicilio de las personas, a su lugar de trabajo o de esparcimiento. En este contexto, la
cooperación entre las ciudades es un tema que reviste un interés muy actual.
La calidad del trabajo en red y la importante contribución de las grandes ciudades a este programa demuestran
que el programa es más que un ejercicio de algunos meses: es el signo que traduce el principio constitutivo de la
Europa de las ciudades y, por lo tanto, de los ciudadanos, basado en el interés de compartir y racionalizar las
políticas públicas.
Michel Marcus
Delegado General
Foro Europeo para la Seguridad Urbana
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SEGUCIUDADES-DROGAS
1 – INTRODUCCIÓN:
ARTICULACIÓN ENTRE EL ENFOQUE DEL PROYECTO Y LAS PRIORIDADES DE LA UNIÓN
EUROPEA
1-1 Las ciudades se ven cada vez más afectadas por el problema de la toxicomanía
Las cuestiones de política pública planteadas por el abuso de drogas afectan varios ámbitos: el de la salud, el de
la seguridad, el de la acción social, el de la educación, etc. La participación del Estado es preponderante en todos
estos sectores, no obstante lo cual las administraciones locales siempre desempeñaron un papel complementario,
haciéndose cargo de funciones de proximidad y favoreciendo las estrategias que más se adecuaban a las
características locales.
La irrupción del SIDA a principios de los años noventa obligó a los Estados a hacerse cargo del problema de la
toxicomanía con más vigor, y las ciudades tuvieron que fomentar políticas de prevención y atención más activas,
especialmente en lo que se refiere a la reducción de los riesgos de transmisión de enfermedades vinculadas con
la toxicomanía. Las decisiones de los gobernantes y el trabajo de los profesionales a menudo se toparon con la
incomprensión de la mayoría de los habitantes que, en aquella época, no consideraban a los toxicómanos como
individuos de pleno derecho sino más bien como fuentes de problemas y de inseguridad. Durante este período,
los toxicómanos aparecieron ante todo como enfermos; las políticas en el terreno de la toxicomanía se situaban
entre la sanidad pública y el orden público. Se comenzó a recurrir con creciente frecuencia a la responsabilidad
de las instancias municipales, y algunas ciudades desarrollaron auténticas estrategias.
No obstante, no se trataba de tareas clásicas ni de situaciones perfectamente identificadas por los gobernantes y
los profesionales municipales. Las dificultades encontradas para abordar el problema de la toxicomanía y de los
toxicómanos exigieron un trabajo interdisciplinario, a menudo nuevo, que permitió a los distintos profesionales
confrontar sus experiencias. Durante los años anteriores al descubrimiento del SIDA, se intentó aplicar en
Europa distintos tipos de respuestas, que a veces entraban en conflicto entre sí y que iban desde la
experimentación de un uso controlado de heroína en algunos servicios de atención en Inglaterra hasta el
aislamiento en comunidades rígidas.
Los responsables políticos privilegiaron entonces algunas soluciones en lugar de favorecer un debate laico y
científico entre todos los protagonistas, públicos y privados, debate que hubiera podido culminar en la adopción
de un abanico de respuestas más coordinadas entre sí, para dar una solución más satisfactoria a la gran
complejidad de las necesidades de los toxicómanos. Así pues, algunos países sufrieron un retraso serio en la
creación de servicios de acogida y de atención para los toxicómanos.
Uno de los motivos que impidieron el debate está vinculado al hecho de que la ideología imperó, en ocasiones,
por sobre la metodología y que la profunda sensación de inseguridad provocada por la toxicomanía, inclusive
entre los responsables políticos, no dio lugar a un análisis sereno sobre el tema.
1-2 La Unión Europea se moviliza y se organiza frente a la droga
En 1992, el Tratado de la Unión Europea menciona por primera vez la lucha contra la toxicomanía como una de
las acciones necesarias para concretar los objetivos de la Unión. Los Estados miembros consideran que la lucha
contra la toxicomanía es una cuestión de interés común. Cabe destacar que la utilización de la expresión “lucha
contra la toxicomanía” en lugar de “lucha contra la droga” demuestra que la Unión Europea centra su atención
en el individuo más que en los productos y, más aún, en las consecuencias que se desprenden del consumo de
estupefacientes y que afectan a los habitantes de las ciudades como víctimas de problemas en la vida cotidiana.
En aquel entonces las preocupaciones de la Unión se centraban claramente en el toxicómano pero aún no en el
mercado ni el crimen organizado vinculado al mercado de la droga.
Un año más tarde, el Consejo Europeo crea el Observatorio Europeo de Drogas y Toxicomanías, cuya función es
recabar todo tipo de informaciones que puedan contribuir a dar a la Comunidad y a los Estados miembros una
visión global sobre las drogas y las toxicomanías que pueda serles de utilidad al adoptar medidas o definir
acciones.
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Así pues, la Comunidad reconoció la necesidad de un mayor conocimiento del problema, y los primeros
resultados se pusieron de manifiesto a través de los Planes de Acción iniciados en los años siguientes,
considerados como una guía política común para todos los Estados miembros y las Instituciones europeas.
El Programa de Acción correspondiente al período de 1996-2000 fue lanzado por el Parlamento y el Consejo
Europeo (16 de diciembre de 1996), con dos objetivos que demuestran la atención que se prestó al recogida y a
la difusión de los conocimientos:
-
“mejorar los conocimientos sobre el fenómeno de las drogas y las toxicomanías y sus consecuencias y sobre
los medios y métodos de prevención de la toxicomanía y de los riesgos vinculados a ella”;
“mejorar la información, la educación y la formación”.
El Programa de Acción se ha ido concretando en programas de trabajo anuales que constituyen la base de los
concursos de la Comisión Europea. Ello significa que las ONG y los servicios públicos que trabajan en ese sector
son convocados para elaborar proyectos que estén en consonancia con las acciones propuestas por la Comisión.
El programa de trabajo de 1999 contemplaba un conjunto de dieciséis acciones en el marco de cuatro
prioridades:
1 – Nuevas drogas sintéticas, politoxicomanías y público joven;
2 – Prevención de las recaídas en toxicomanía;
3 – Grupos especialmente vulnerables; movilidad y prevención;
4 – Mejora de las prácticas en Europa.
Nuestro proyecto Seguciudades-Drogas se inscribe en la cuarta prioridad, más específicamente en la acción que
prevé:
-
“apoyar el desarrollo de programas de formación complementaria, de material pedagógico y de módulos
para las personas susceptibles de entrar en contacto con los consumidores de droga y los grupos de riesgo,
incluyendo el personal de las profesiones sociales, de sanidad, de policía y de justicia; promover la
cooperación pluridisciplinaria y la cooperación entre los sectores público y privado, especialmente las
organizaciones no gubernamentales, con miras a prevenir la toxicomanía”.
En octubre de 1999, la Unión Europea aborda nuevamente el tema en el Consejo de Tampere, declarando que
“un nivel elevado de seguridad en el espacio de libertad, de seguridad y de justicia supone un enfoque eficaz y
global para la lucha contra todas las formas de criminalidad” y estableciendo la necesidad de instituir un
programa de cooperación cuya prioridad repose, entre otros ejes, en la lucha contra la criminalidad urbana y la
criminalidad vinculada a la droga.
El cambio de las expresiones utilizadas revela una evolución dentro de la Unión Europea. A lo largo de los años,
las declaraciones, los Tratados y los Planes de Acción esclarecieron los principios de acción, los objetivos y el
papel desempeñado por cada una de las partes. Los Tratados deben establecer las prioridades políticas, los planes
de acción y las convocatorias a concurso necesarias para llevarlos a cabo. La traducción de las decisiones
políticas en acciones permite que se realicen intercambios, se compartan las mejores prácticas, se lleve a cabo
una reflexión entre todos los profesionales europeos y, en ocasiones, entre profesionales y gobernantes (como en
el caso del Foro Europeo para la Seguridad Urbana).
La Dirección General de Salud y Protección de los Consumidores está encargada de elaborar acciones
prioritarias destinadas a mejorar los conocimientos y las prácticas en el marco de la sanidad pública. La
Dirección General de Justicia y Asuntos Interiores está encargada de elaborar acciones destinadas a mejorar los
conocimientos y las prácticas en el marco de la lucha contra la criminalidad, incluida la criminalidad vinculada a
la droga.
El Consejo de Helsinki de diciembre de 1999, a la luz de las conclusiones de Tampere sobre el tema de la lucha
contra el crimen organizado y la droga, tomó nota de la estrategia antidroga de la Unión Europea para el período
2000-2004 e invitó a las instituciones y órganos involucrados a proceder rápidamente a su aplicación a través del
Plan de Acción.
En este último Plan, la Comisión, gracias a la contribución del Observatorio Europeo de Drogas y Toxicomanías
y de Interpol, presentó las recientes modificaciones constatadas en el consumo, subrayando la estabilización del
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consumo de marihuana, que sigue siendo la droga más difundida en la Unión Europea, y el aumento del
consumo de anfetaminas y de la utilización abusiva de medicamentos.
En la comunicación sobre la estrategia comunitaria en materia de salud elaborada por la Comisión en junio de
2000, se ofrecieron informaciones actualizadas que señalan que, si bien el consumo de las así llamadas drogas
“duras” y la mortalidad generada por el consumo de drogas parecieran haberse estabilizado a finales de la década
del noventa, el consumo de drogas sigue siendo un fenómeno muy difundido. El consumo de productos como la
marihuana y las anfetaminas está particularmente extendido entre los jóvenes, y la inhalación de solventes es una
práctica constatada en los grupos de adolescentes. Asimismo, se observó en los adultos un incremento del abuso
de medicamentos, a menudo combinado con el consumo de alcohol.
Así pues, es obvio que el consumo abusivo de sustancias tóxicas no tiende a disminuir sino, por el contrario, a
extenderse cada vez más, aún cuando se constatan modificaciones en el tipo de productos consumidos.
Asimismo, el Plan incluye varios elementos que revisten una importancia particular, especialmente para aquellos
que, como el FESU, analizaron siempre el papel de las ciudades en la aplicación de las políticas. Dichos
elementos son: la preconización de un enfoque global, pluridisciplinario e integrado de lucha contra la droga; la
conciencia de que la droga reviste aspectos sociales y sanitarios que deben tenerse en cuenta; la necesidad de
construir un enfoque equilibrado entre la reducción de la demanda y la reducción de la oferta.
Por último, el Plan menciona el hecho de que el Tratado de Amsterdam obliga a incluir consideraciones
sanitarias en todas las políticas y acciones de la Comunidad. Así pues, la droga figura como una prioridad en la
acción comunitaria en materia de sanidad pública, siendo también de crucial importancia para la cooperación en
el ámbito de la justicia y de los asuntos interiores.
En mayo de 2001, el Consejo de la Unión Europea, en virtud de las conclusiones de Tampere, decide reforzar la
red de prevención de la criminalidad y crea la Red Europea de Prevención de la Criminalidad con el objeto de
contribuir a un mayor conocimiento de los fenómenos criminales y de la eficacia de las políticas preventivas.
Uno de los ámbitos en el que actuará la Red es el de la criminalidad vinculada con la droga. El primer programa
presentado por la Red destaca que, precisamente en ese ámbito, la prevención debe concretarse a través de
políticas sociales y sanitarias y que la represión y la lucha contra el crimen deben estar coordinadas con la
prevención y la atención.
1-3 El FESU organiza una reflexión para actuar
Durante este período, el Foro Europeo para la Seguridad Urbana, constituido por una red de ciudades europeas,
analizaba el papel de las ciudades en la adopción de políticas de seguridad y de lucha contra la exclusión social,
partiendo de la base de que las ciudades son el espacio en el que se deben manejar las contradicciones y las
dificultades, ya que es allí donde se logra una mayor cercanía entre los ciudadanos y el poder de decisión. Esta
proximidad, factor de pertinencia en las decisiones, también constituye un factor de implicación y de
responsabilización de la población frente a temas que son tanto temas de sociedad como asuntos de especialistas,
como en el caso de la toxicomanía. Las ciudades también constituyen el espacio más apropiado para llevar a
cabo acciones experimentales, asociaciones, etc. Por añadidura, los ciudadanos confieren un mandato directo a
los gobernantes locales, lo que permite a estos últimos tener legitimidad cuando exigen al Estado respuestas para
problemas de alcance nacional.
Por este motivo, el FESU ha participado, desde comienzos de los años noventa, en la difusión de conocimientos
y el intercambio de experiencias y de prácticas a través de la elaboración de diversos programas europeos, todos
agrupados bajo la denominación “Seguciudades-Drogas”. Los temas abordados durante estos años anticiparon en
ocasiones temas que más adelante se convertirían en temas clave reconocidos:
-
-
Estrategias locales para la prevención del riesgo de VHI en los toxicómanos – Guía metodológica destinada
a los gobernantes de las administraciones locales (1992-93).
Droga y SIDA: la red Med-Urbs (1992-93-94)
Reducción de los riesgos de VIH en los toxicómanos: intento de conciliación entre la utilización cada vez
más frecuente de archivos destinados al seguimiento de la atención y del tratamiento de los toxicómanos,
especialmente de aquellos que siguen un programa de sustitución con metadona, y la necesaria protección de
los derechos individuales (1994-95).
Droga y Prostitución – Red SeguCiudades Europa (1996).
Recorrido transfronterizo en materia de droga: estudio (1995-96-97).
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-
Implicación de los habitantes en las estrategias locales de prevención y lucha contra las toxicomanías
(1998).
Prácticas de seguridad urbana en materia de toxicomanía (1998).
Prevención de la toxicomanía en la escuela primaria (1998).
Pertinencia de los mensajes de prevención (1998-99).
Organizar la seguridad y la prevención sociosanitaria en el marco de grandes eventos musicales.
En el año 2000, la hipótesis de que las pequeñas ciudades, al igual que las grandes, se ven confrontadas al
consumo de droga y a los cambios de comportamiento que se desprenden de ese fenómeno condujo al FESU y a
sus socios a proponer a la Comisión el proyecto SeguCiudades-Drogas “Crear el germen de una red de pequeñas
y medianas ciudades en Europa para formar a los gobernantes y protagonistas locales en el tema de la prevención
y en el tratamiento de las toxicomanías”.
Esta hipótesis se confirmó durante el desarrollo de seminarios en los que participaron profesionales y
gobernantes, quienes declararon con sorpresa que no existe hoy ninguna diferencia entre las grandes y las
pequeñas ciudades, aún aquellas pertenecientes a medios rurales, en lo que se refiere al consumo de drogas.
Existen diversas causas que explican esta constatación:
- La cercanía con una gran ciudad: muchas ciudades pequeñas viven en la esfera de influencia de ciudades
grandes, que constituyen polos de atracción para el trabajo, las actividades de esparcimiento y las compras.
Se han realizado importantes adelantos en la infraestructura de transporte, lo cual facilita los traslados.
- Los jóvenes, muy particularmente, sienten una gran atracción hacia las grandes ciudades en lo que respecta a
actividades de esparcimiento, estudios y compras.
- En determinadas ocasiones, las políticas desarrolladas por las grandes ciudades, especialmente en lo que se
refiere a la vivienda, obligan a las personas más desamparadas a mudarse a las pequeñas ciudades, en las
que la vida es más barata y el control menos agresivo.
- Así pues, los traficantes encuentran una parte de su clientela habitual en los nuevos habitantes de las
pequeñas ciudades. Asimismo, se dan cuenta rápidamente de que el “deal” se ve facilitado por la existencia
de una gran cantidad de lugares poco vigilados.
- El cambio de estilo en el consumo de drogas y la aparición de nuevos productos ha permitido a los
consumidores desarrollar una vida “normal”, sin considerar que se encuentran en una situación en la que
necesitaban recibir atención. El consumo como “moda” ha alcanzado también a los jóvenes de las ciudades
pequeñas. Así, los profesionales se han visto obligados a asumir una nueva tarea: ¿cómo aplicar programas
de prevención destinados a una población que no considera peligroso el consumo ocasional de nuevas
drogas?
- La difusión de formas de fiestas estrechamente vinculadas al consumo de drogas se ha generalizado entre los
jóvenes, afectando tanto a aquellos pertenecientes a medios urbanos como a aquellos que viven en áreas
rurales.
Ahora bien, existen una serie de diferencias entre las ciudades en función de su tamaño:
- la insuficiencia de las estructuras y de los medios de prevención, de acogida y de atención en las pequeñas
ciudades;
- la insuficiencia de recursos humanos y materiales;
- la toma de conciencia mucho más reciente a nivel de la población de los desafíos, las estrategias posibles,
las modalidades de reacción del corpus social y de las instituciones;
- el mayor desconocimiento de los productos y de los comportamientos, el menor grado de madurez de los
profesionales no especializados, de los responsables políticos y de los habitantes.
Para permitir que las ciudades de este tamaño compartan las experiencias y las prácticas y para lograr, con su
contribución, la elaboración de una formación específica, el FESU decidió reunir a gobernantes y profesionales
de distintos sectores para constituir una red piloto. A lo largo de todo un año, el FESU elaboró una serie de
reflexiones sobre los temas de fondo que gobernantes y profesionales deben abordar, entre ellos y con terceros,
para desarrollar y supervisar acciones de prevención de la toxicomanía y de seguimiento de los toxicómanos.
Para respetar el principio del FESU que establece que las ciudades deben ayudar a las ciudades, se solicitó la
participación de cuatro ciudades “madrinas” en los seminarios. Su presencia hizo posible que los asistentes se
enteraran de las acciones más importantes, los métodos de trabajo y las reflexiones que se han ido desarrollando
y poniendo a prueba a lo largo del tiempo. Las ciudades madrinas también pudieron tomar conocimiento de las
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acciones innovadoras elaboradas por las pequeñas ciudades, obligadas a desplegar una mayor imaginación por la
falta de recursos.
Gracias al compromiso de todas las partes y a la contribución de una experta en formación, se confeccionó un
documento que contiene una serie de pautas de formación, que fue convalidado por todos los participantes
durante el último seminario y que proporcionó los elementos necesarios para la elaboración de un modelo de
formación susceptible de ser multiplicado.
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2 – SEGUCIUDADES – DROGAS: EL PROYECTO
2-1 Los participantes
Poner en marcha acciones de atención para los consumidores y de prevención de la toxicomanía sigue siendo
hoy en día un tema delicado. Todo el mundo se siente con derecho a juzgar y a intervenir en las decisiones, y el
debate demuestra que los profesionales y los gobernantes deben aún manejar con los habitantes el conflicto entre
la necesidad de abordar este tema y el miedo de caer en el proselitismo, la necesidad de que todo el mundo
participe en la rehabilitación de los toxicómanos y el rechazo de que todo eso se haga al lado de la propia casa,
los sentimientos ambivalentes que se sienten frente a los toxicómanos: jóvenes enfermos y delincuentes al
mismo tiempo.
A veces el conflicto se desarrolla entre profesionales y gobernantes, ya que los primeros están liberados de la
dificultad de hacer comprender y aceptar las decisiones a los ciudadanos pero su trabajo es cada vez más difícil
por la estigmatización y el rechazo de los habitantes, mientras que los segundos tienen la responsabilidad de
asumir la sensación de inseguridad de los ciudadanos y de responder a la demanda (a veces imposible) de
eliminación de las causas. La decisión de hacer participar a un gobernante, un funcionario territorial y un agente
local por ciudad se debe a dos razones:
- poder trabajar con los representantes de los gobernantes locales y de los profesionales de la ciudad para
experimentar el trabajo interdisciplinario y la comunicación entre ellos. A menudo, aún en las pequeñas ciudades
donde se podría pensar que las relaciones entre los políticos y los profesionales se ven facilitadas, no es tan
frecuente como se cree que realmente haya un diálogo y un intercambio periódico. El motivo no tiene que ver
con la organización (que efectivamente es más sencilla en las ciudades pequeñas) sino con las diferencias de
funciones y con la jerarquización, que pueden complicar la comunicación. No obstante, en el ámbito de la
toxicomanía, en virtud de todos los argumentos mencionados, el diálogo y la confrontación resultan
absolutamente indispensables.
- crear una “coalición local” que pueda continuar reflexionando y trabajando, de modo tal de mantener la
relación con los demás partícipes.
Las ciudades que han participado en este proyecto han sido:
Comblain-au-Pont, Huy, Tournai, Waremme (Bélgica),
Alcobendas, San Fernando de Henares (España),
Combs-la-Ville, Valentigney (Francia)
Pagani, San Lazzaro di Savena (Italia)
Y las ciudades madrinas:Barcelona, Lieja, Marsella y Torino.
2-2 Organización de la formación
Durante un año, los participantes se reunieron cinco veces.
Los seminarios se desarrollaron en:
Huy del 15 al 18 de marzo de 2001,
Alcobendas del 10 al 13 de mayo de 2001,
París del 11 al 12 de junio de 2001,
Comblain-au-Pont del 5 al 6 de octubre de 2001
La estructuración del trabajo en seminarios nos permitió organizar debates colectivos y juegos de roles, trabajos
en subgrupos, ejercicios individuales. La posibilidad que tuvieron los gobernantes y los profesionales de
encarnar diversos papeles también les permitió “ver el otro lado” del problema, ponerse en “la piel del otro” y
comprender mejor las responsabilidades respectivas.
Los participantes pudieron confrontar sus realidades, ver que los problemas que debían enfrentar eran los
mismos y que algunas soluciones aportadas, que aparentemente corresponden a realidades nacionales, pueden
también exportarse y adaptarse, adquiriendo quizás un carácter más “europeo”.
Los temas abordados durante el desarrollo de los seminarios se refirieron a aspectos concretos (la problemática
de las ciudades, el estado de los conocimientos sobre las toxicomanías, los vínculos entre la droga y la pequeña
criminalidad), aspectos personales y de dinámica de grupo (las representaciones sobre la droga, sobre las
profesiones y los papeles), aspectos metodológicos (el trabajo mancomunado, las estrategias de prevención, la
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ayuda y el apoyo a los toxicómanos, la implicación de los ciudadanos en las estrategias a poner en práctica, la
construcción de la intermunicipalidad, la evaluación de los programas).
A través de la elaboración de los datos recogidos en todas las intervenciones, las reflexiones individuales y
colectivas, los ejercicios, las descripciones de las acciones locales y los juegos de roles, surgió la propuesta de
realizar una formación y de establecer una serie de pautas que sirvan como referencia de formación.
Para comprender mejor los contenidos de este trabajo colectivo y aprovechar, como lectores, la experiencia del
grupo de trabajo, se expondrá una síntesis de los temas principales en los capítulos que figuran a continuación,
así como una serie de fichas de prácticas elaboradas por los participantes a título de ejemplo.
2-2-1 Evolución de los productos y de los modos de consumo
El trabajo de comparación durante el primer encuentro destacó que no existe ninguna diferencia entre las grandes
ciudades y las pequeñas en lo que se refiere a los productos y a los modos de consumo. La proximidad con las
grandes ciudades facilita el conocimiento y el acto de compra. Los datos aportados por los participantes ponen
de relieve que se ha producido un cambio en el consumo de drogas.
Efectivamente, un ejemplo de ello es la heroína inyectada, considerada como un tabú a causa del SIDA y que
ahora tiende a inhalarse para limitar los efectos de “salida” del consumo de cocaína, aún cuando los
profesionales señalen que hay jóvenes que empiezan a utilizar la heroína, siempre inhalada, como droga inicial,
sin haber probado otros productos antes.
El consumo de alcohol se incrementó considerablemente entre los jóvenes. El modo de consumo es
relativamente nuevo: en ayunas, antes de empezar la velada, en grandes cantidades, para emborracharse desde el
principio.
La cocaína se consume cada vez más debido a la disminución del precio. Los jóvenes la consumen durante los
fines de semana, los adultos mucho más frecuentemente. En ese sentido, la ciudad de Barcelona nos informó que
se constata un aumento de los muertos por infarto y que los análisis toxicológicos han demostrado que se debe al
consumo de cocktails de drogas excitantes. La prensa aún no ha establecido dichos vínculos y los consumidores
aún no han percibido el riesgo.
Las conductas de los jóvenes son prácticamente las mismas en toda Europa y tienen que ver con el consumo de
drogas como “moda”, como una diversión “adicional” para sus salidas. Esta actitud tiene como consecuencia la
no percepción del riesgo, la idea de que no se requiere atención o tratamiento, de que no se es toxicómano. Los
servicios se verán confrontados a problemas sanitarios de aquí a algunos años, provocados por el abuso de
drogas, con lo cual deberán probablemente buscar soluciones a formas de dependencia o de sufrimiento que hoy
no se pueden prever.
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A continuación, figura un cuadro comparativo entre países.
España
Bélgica
X gran mercado;
X
30-35 años: consumo mercado
periódico;
jóvenes: consumo el
fin de semana
X
Francia
Italia
pequeño X
pequeño X gran mercado;
mercado
30-35 años:
consumo periódico;
jóvenes: consumo el fin
de semana
X disminución
X disminución cambio
de utilización
X Ocio
X Ocio
X Ocio
X
X Explosión
X Explosión
X Explosión
X Explosión
Aumento sobre todo Aumento
Estable
Estable
entre las jóvenes
sobre todo entre las
jóvenes
X
X
X
X
Cocaína
Heroína
Ecstasy
Marihuana
Tabaco
Policonsumo
(medicamentos
alcohol)
Alcohol
L.S.D.
Hongos
alucinógenos
Anfetaminas
Speed
SASSI (disolvente)
Bebidas energéticas
Ketaminas
Poppers
G.H.B.
y
Aumento
disminución
edad
de
con X
la
X
X
X
X
X
X
X (Barcelona)
X (Barcelona)
X (Barcelona)
X
X
X
X
X (Pagani)
X (Pagani)
X (S.Lazzaro)
13
2-2-2 Representaciones de la droga
¿Cómo orientan nuestras representaciones la puesta en marcha de nuestras acciones, de nuestras políticas?
En el ámbito de la droga, las representaciones están a menudo vinculadas a la sensación de miedo y de
inseguridad, lo que dificulta la tarea de los profesionales y las decisiones de los políticos, tal como ya se
ha explicado.
Según varios especialistas, la droga condensa temores personales que a menudo no se pueden vincular
con un peligro identificable y real en la experiencia de la gente pero que se basan en una cuota de
realidad (los toxicómanos existen y están en aumento), condensando así el miedo al desmoronamiento de
la cohesión social y a la pérdida de puntos de referencia constitutivos de la identidad.
Si se considera la extrema tolerancia al consumo de alcohol con respecto al de la droga, aún cuando los
estragos sociales vinculados directa o indirectamente al alcohol son mucho más grandes que aquellos
provocados por la droga, resulta evidente que en una sociedad que considera la comunicación entre pares
como un elemento fundacional del contrato social, el alcohol se estima como un elemento que favorece la
sociabilidad. La droga (cualquiera que sea) implica una ruptura del vínculo social y una amenaza para la
comunicación bajo todas sus formas.
La representación del toxicómano como un individuo replegado sobre sí mismo fusionado con un
producto tiene que ver, en la mayoría de los casos, con la de un individuo que rechaza la comunicación
y la socialización. Esta imagen es la que resulta más difícil de extirpar, aún cuando, en la actualidad, la
existencia de nuevos productos ha puesto de manifiesto un nuevo tipo de consumidor, integrado a la
sociedad, limpio, con un trabajo, etc.
El ejercicio de asociación de palabras relacionadas con la toxicomanía (“¿con qué asocia usted la
palabra toxicomanía?”) nos permitió reflexionar juntos sobre la necesidad de trabajar sobre nuestras
representaciones (que son también las representaciones de la mayoría de la gente) ya que, entre otras
cosas, aún no hemos incorporado los cambios de hábitos, de productos, de problemas de salud de los
consumidores de este nuevo siglo. Por lo tanto, debemos esforzarnos en no caer en lugares comunes,
como “toxicómano = joven, jeringa, rave party” o “toxicómano = dependencia, privación, violencia,
aislamiento”, sino, por el contrario, estar siempre en busca de informaciones para poder comprender la
evolución del mercado y de los productos, que engendra cambios en los estilos de vida y en las
costumbres, y para comprender también el vínculo entre los cambios sociales y los cambios de consumo
y de productos (“Toda sociedad engendra los toxicómanos que le son propios.” - C. Olivenstein).
Este ejercicio constituye una excelente herramienta para verificar el estado de nuestras representaciones
y, en algunos casos, para comenzar una reunión con socios no habituales.
Asimismo, nuestros socios nos recordaron, a través de este ejercicio, que si bien es cierto que la
toxicomanía incide en varios ámbitos, como el de la salud, el de la ley, el de la educación (esto ya era
sabido), también es cierto que incide en el campo del poder a través del dinero, el “deal” y el crimen
organizado, y que hay que trabajar en combinación con todos los protagonistas del terreno, con los
habitantes y con los gobernantes, y que en esos momentos de trabajo mancomunado hay que tener en
cuenta las representaciones que tenemos del otro, de su papel, de las imágenes que suscita en nosotros y
viceversa.
Habitualmente, durante los encuentros multidisciplinarios, no hablamos nunca de la manera en que
nuestras representaciones de los otros y nuestras expectativas inciden en la discusión. El trabajo sobre las
representaciones que hemos desarrollado en los seminarios nos ha demostrado que puede existir una
representación errada o parcial de algunos papeles y funciones. A título de ejemplo, en ocasiones se
espera mucho de la justicia y de las tareas que debe cumplir, se percibe al Alcalde como una persona que
ejerce un gran poder pero que no tiene un vínculo estrecho con los ciudadanos, se percibe la policía como
un cuerpo que controla, reprime, vigila pero no informa, la asistente social como “una oficina, un teléfono
descolgado, carpetas, etc.”
Si no encontramos el medio de reconocer nuestros apriorismos y de poder discutir sobre ellos con los
otros, se engendrarán conflictos o un gran desconocimiento. Por el contrario, al abordar este tema,
tendremos la posibilidad de procurarnos elementos de análisis más profundos y de buscar los verdaderos
objetivos en común, al mismo tiempo que lograremos mantener las diferencias individuales.
2-2-3 Estrategias de prevención
Durante los años ochenta, los espacios dedicados a la prevención eran las escuelas, y la población diana
los jóvenes de la enseñanza superior. El objetivo de la prevención era evitar el consumo de drogas y las
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conductas aditivas. En aquella época, el debate fue intenso (aún hoy algunos se preguntan si hablar de
productos no genera en los jóvenes el deseo de probarlos) y el mensaje estaba fundado en la peligrosidad
de la droga, con la esperanza de provocar un rechazo en los jóvenes.
Una vez que se tomó conciencia de que las drogas no constituían un fenómeno pasajero, que la aparición
del SIDA había agravado el problema y que el tema tenía otras facetas que no debían descuidarse, la
población diana de la prevención se amplió, diferenciándose específicamente de otras. Así pues, los
profesionales empezaron a desarrollar programas de prevención de riesgos destinados a los consumidores
y acciones de prevención en las escuelas destinadas a los adolescentes. El trabajo interdisciplinario y la
profundización de los conocimientos permitieron a los profesionales comprender mejor las posibles
causas que conducen a la toxicomanía y les condujeron a elaborar acciones preventivas para niños y
preadolescentes; estas acciones están más bien orientadas hacia la conquista de un bienestar más general,
fundado también en el refuerzo de la autoestima y de la autonomía.
En todos los casos, la tarea exige estar a la altura de los jóvenes, quienes toman conocimiento de las
acciones emprendidas a través de los medios o, simplemente, a través de las informaciones procedentes
del medio de vida con una gran rapidez y para quienes la credibilidad de un discurso se mide en base a su
honestidad y capacidad, no en base a la diabolización de los productos prohibidos. Todos los participantes
subrayaron la importancia de no ser “moralistas” en la relación con los jóvenes sino de garantizar una
presencia constante para permitirles desarrollar una acción de confianza con los profesionales, lo que
podría constituir el inicio de una verdadera relación educativa.
En la actualidad, la prevención se ha desarrollado en varios sectores, con objetivos perfectamente
diferenciados, en consonancia con las necesidades de la población a la cual se dirige, incluyendo los
consumidores. Por ejemplo, el objetivo de la prevención destinada a los consumidores de drogas
sintéticas durante una “rave party” puede ser evitar la deshidratación o indicarles, a la salida, su nivel de
alcoholemia para permitirles evaluar si pueden conducir su vehículo o no.
Por último, resulta obvio que, habida cuenta de los distintos objetivos y poblaciones diana que podemos
elegir como objeto de nuestra prevención, es fundamental definir previamente, en base a las
constataciones, un diagnóstico a partir del cual se puedan tomar las decisiones. En efecto, antes de definir
una acción de prevención debemos plantearnos todas las preguntas correspondientes:
¿Existe un enfoque genérico en la prevención?
¿Hay que orientar la prevención sólo hacia un segmento vulnerable de la población?
¿Hay que realizar el mismo tipo de prevención en todos los segmentos de edad?
¿Hay que ponerla en marcha sólo en lugares en los que se ha identificado la existencia de problemas
sociales?
Por último, es necesario recordar que toda prevención reposa en la acción, pero se define por el objetivo
que persigue y las relaciones sociales que induce. Razón de más para que la prevención sea objeto de un
auténtico debate en el que todos puedan participar, más allá de los prejuicios y de los lugares comunes.
(A. Morel: “Prévenir les toxicomanies”, Dunod, página 2)
Las fichas que figuran a continuación ofrecen ejemplos de acciones de prevención. Cabe señalar que, en
función del público al que se dirige la acción y conforme a los objetivos fijados, las fichas incluyen
lugares, propuestas y asociaciones diversas.
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Palabras clave:
Jóvenes - Alcohol - Ocio - Sexo - Discotecas.
Contexto/trasfondo:
Falta de espacios recreativos para los jóvenes sin consumo de alcohol o con consumo moderado.
Territorio:
Municipio y ciudad de Alcobendas.
Objetivos de la acción:
Reducir el consumo de alcohol, ofrecer actividades de esparcimiento y lugares alternativos a la discoteca,
disminuir los accidentes de tráfico durante los fines de semana.
Piloto de la acción:
Consejo de Juventud.
Coalición:
Consejo de Juventud, Servicio Sanitario, empresas privadas.
Estrategia de aplicación:
El programa “Mil y Una Noches” es un programa creado por iniciativa de los jóvenes y desarrollado por ellos.
Se dirige a los jóvenes de entre 25 y 30 años y su objetivo es prevenir el consumo de alcohol. Las actividades
son gratuitas y el programa cuenta con la participación de 62 asociaciones. Las actividades de esparcimiento
suman unas 200 a lo largo de todo el año.
Las actividades se desarrollan durante la noche y son los jóvenes quienes las dirigen, las administran y las hacen
funcionar. Los jóvenes participan en la creación, en la toma de decisión, en la gestión y en el control de las
actividades. La municipalidad les confía locales que deben quedar abiertos durante la noche.
Presupuesto:
Locales y material: 20.000.000 pesetas, que irán disminuyendo hasta desaparecer.
Impactos significativos:
1.900 jóvenes/fin de semana. Gran revalorización política de los ciudadanos. Disminución de los accidentes de
tráfico y de la violencia. Evaluación de la disminución de las intervenciones sanitarias en curso.
Elementos de éxito o factores de éxito:
Molestias nocturnas. Miedo a los problemas suscitados por la concentración de jóvenes.
Obstáculos y/o insuficiencias:
Obstáculos: dinero, vecinos. Perspectivas: buenas para el desarrollo del programa.
Lugar de la acción:
Alcobendas
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Palabras clave:
Niños - Tolerancia - Solidaridad - Crecer - Ternura.
Contexto/trasfondo:
Comportamientos desviados (consumo, violencia, bandas, etc.) que aparecen muy temprano en los niños. Falta
de armonización en el comportamiento y los mensajes de los responsables de la educación cotidiana de los niños.
Territorio:
10 municipios de Ourthe-Amblève.
Objetivos de la acción:
Ofrecer a los niños la posibilidad de elegir con conocimiento de causa. Desarrollar la autoestima. Aprender a
vivir juntos en armonía con su entorno. Mejorar la coherencia en la educación. Proporcionar a los docentes los
medios y los instrumentos necesarios para coordinar las sesiones de prevención cotidiana.
Piloto de la acción:
Acción en Medio Abierto (AMO), “la Teignouse”.
Coalición:
Municipios, directores y docentes de escuelas, niños, padres, AMO, centros médicopsicosociales, Región,
Comunidad Francesa de Bélgica, Servicio Regional de Prevención.
Estrategia de aplicación:
Ver constataciones. Formación de tres días para los docentes más una formación continua. Ejercicio de puesta en
situación. Intercambio de saberes y de prácticas. Aprendizaje de técnicas de coordinación de reuniones de
padres.
Presupuesto:
50.000 euros por grupo de 60 docentes y por año.
Impactos significativos:
Creación de una dinámica entre los docentes de las distintas redes. Mejora de la relación padres-docentes, niñosdocentes, niños-padres, docentes-docentes.
Elementos de éxito:
Disminución de los actos delictivos. Mayor cohesión en los grupos de niños. Mayor participación de los padres.
Obstáculos y/o insuficiencias:
Coste financiero. Resistencias de algunas direcciones. Competencia entre las distintas redes de enseñanza.
Perspectivas:
Prosecución del proyecto con nuevos docentes. Evaluación periódica con los docentes formados. Dinamización
de las redes.
Lugar de la acción:
10 municipios de la Región Ourthe-Amblève.
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Palabras clave:
Principalmente 12-18 años - Exposición, debate - Información sobre los productos y disminución de los riesgos.
Contexto/trasfondo:
Ciudad de 10.000 estudiantes. Ausencia de un programa de prevención. Incremento del consumo y consumo
problemático. Voluntad de los establecimientos escolares. Desconocimiento o información incorrecta sobre los
problemas. Contexto legal poco claro.
Territorio:
Escuelas de la ciudad de Huy y alrededores. Comunidad Francesa.
Objetivos de la acción:
Información. Disminución de los riesgos. Consumo responsable.
Piloto de la acción:
Ciudad a través de su “Plan de Droga”.
Coalición:
Ciudad, escuelas, CPMS, Ministerio del Interior, Comunidad Francesa, SPP.
Estrategia de aplicación:
Los profesionales de la ciudad elaboraron un recorrido para los jóvenes de las escuelas, a través del cual los
jóvenes se sumen en ambientes que reproducen los aspectos fundamentales de la vida de los toxicómanos y las
posibles percepciones de sus sufrimientos, alucinaciones, daños, placeres, etc. El recorrido debe ser realizado en
silencio por los jóvenes e incluye obligatoriamente un debate, con la posibilidad de una prolongación dentro de
las escuelas y la posibilidad de entrevistas individuales. Una vez por semana, los jóvenes pueden rehacer el
recorrido con sus padres, amigos, conocidos, etc.
Presupuesto:
75.000 euros: Ministerio del Interior y Comunidad Francesa.
Impactos significativos:
Incremento de la cantidad de solicitudes de visitas. Reconocimiento del proyecto por las escuelas.
Elementos de éxito o factores de éxito:
10.000 visitantes en 2 años y medio. Prolongación de los debates en las escuelas. Sensibilización de los padres.
Proyecto piloto reconocido a nivel nacional y europeo.
Obstáculos y/o insuficiencias:
Presupuesto. Demasiada inversión en personal.
Perspectivas:
Lugar de la acción:
Huy (Bélgica)
.
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Palabras clave:
Solidaridad - Excluidos - Viviendas precarias - Consumo - Prevención.
Contexto/trasfondo:
Inexistencia de lugares de encuentro. Acompañamiento de la población marginal. Respuesta a una política de
desaparición de hábitat. Reducción de riesgos.
Territorio:
10 municipios semirrurales, rurales, cerca de una ciudad.
Objetivos de la acción:
Hacer que los personajes sean protagonistas de su propia vida. Recrear el tejido social (resocialización). Crear un
espacio de expresión con respecto a la precariedad del hábitat. Creación y presencia de un equipo social en las
veladas de jóvenes.
Piloto de la acción:
Los municipios, a través del Servicio Regional de Prevención “La Teignouse”.
Coalición:
Municipios, habitantes, jóvenes, empresarios, propietarios, Región, Acción Piloto Integrada, Camping, Centro
Público de Ayuda Social, Acción en Medio Abierto.
Estrategia de aplicación :Precariedad del lugar de vida y desaparición, en el futuro, de dicho lugar de vida,
programada por la autoridad regional. Puesta a disposición de un local móvil acondicionado como lugar de
encuentro (“Air Bus”) y de un equipo de personas para informar, ir al encuentro de los necesitados y acompañar
a los distintos segmentos de la población.
Presupuesto: (costes y financiación)
50.000 euros por año: municipios del contrato y fundaciones privadas.
Impactos significativos: (resultados concretos de la política/de la acción)
Toma de conciencia de los habitantes y de su realidad de vida y de las acciones que pueden desarrollar juntos.
Información sobre los productos, el tipo de consumo, el nivel de consumo y su estado.
Elementos de éxito o factores de éxito:
Vuelta a un hábitat más salubre. Disminución de algunos abusos por parte de los propietarios. Toma de
conciencia del estado de ebriedad. Evitar los accidentes.
Obstáculos y/o insuficiencias:
Coste del proyecto. Resistencia de los organizadores de veladas. Precariedad de los empleos de los participantes.
Perspectivas:
Prosecución del proyecto. Presencia en otros lugares (nuevos).
Lugar de la acción:
Bélgica. 10 muncipios de Ourthe-Amblève.
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Palabras clave:
Drogadicción/Toxicomanía - Prevención - Consumidores de drogas/Toxicodependientes - Escuelas - Centros de
alojamiento - Adolescencia - Docentes - Padres - Educadores
Contexto (constatación que dio lugar a la instauración de la política/de la acción):
La experiencia adquirida inicialmente en contacto con los consumidores de drogas, especialmente los
heroinómanos, llevó al equipo de la red a reflexionar en torno a las distintas estrategias de prevención primaria y
secundaria posibles.
Interrogados constantemente por el mundo de docentes y trabajadores sociales confrontados a jóvenes
consumidores de productos estupefacientes, los trabajadores ampliaron sus acciones y se embarcaron en
reflexiones y acciones destinadas a dichos jóvenes.
La presencia de múltiples megafiestas en la región, el incremento del consumo de marihuana entre los jóvenes, la
importancia del consumo de alcohol y el desarrollo de nuevas políticas preventivas como respuesta a la demanda
de algunos círculos profesionales condujeron a elaborar proyectos institucionales.
Territorio:
El gran Tournai.
Objetivos de la acción:
Citadelle desarrolla, en colaboración con Canal J (AMO: Asociación de Ayuda en Medio Abierto), un programa
de prevención en los medios de vida de los jóvenes (escuelas, internados) destinado a lograr una mayor
comprensión, por parte de los adultos miembros del personal coordinador, de la problemática de los jóvenes,
centrada en la drogadicción, así como a ofrecer una mejor atención de las situaciones engendradas por el
consumo de drogas legales e ilegales.
Piloto de la acción:
Una asociación bicéfala inscrita en un proceso de gestión común: ASBL Citadelle, Red de ayuda de
toxicomanía, Tournai, y Canal J, AMO, Tournai.
Coalición:
La asociación se inició en 1997 para llevar a cabo el programa de prevención.
Estrategia de aplicación:
Eje de trabajo: Citadelle propone realizar, junto con Canal J, una asociación en medio abierto, un trabajo
institucional de información, formación o acompañamiento (de educador, docente, director o de centro PMS) en
el ámbito de la prevención, de apoyo a la coordinación de grupos, de organización de reflexiones, de diálogo, de
puesta a disposición de documentación especializada y de herramientas de coordinación de actividades, de apoyo
a los jóvenes, etc.
Las acciones se realizan en las instituciones y se inscriben a medio o largo plazo. Se realizan después de un
análisis de la demanda y con el afán de evaluar las intervenciones. La práctica se inscribe en un enfoque
participativo colectivo y comunitario, en el que el encuentro con los jóvenes orienta la acción. Los trabajadores
coordinan las sesiones de diálogo, de información y de formación, iniciando, estructurando y coordinando las
acciones desarrolladas por las personas del establecimiento.
Presupuesto:
El programa es financiado por la Comunidad Francesa (Promoción Sanitaria, a cargo de la Ministra Maréchal).
3.500.000 FB.
Impactos significativos (resultados concretos de la política/de la acción):
Estimulación de las reflexiones y de los debates en los medios de vida de los jóvenes, creación de espacios de
palabra y de discusión entre los distintos componentes de los equipos educativos.
Mayor consideración y representación de las personas consumidoras de psicotrópicos, mejor atención de las
situaciones engendradas por el consumo de drogas.
Construcción de espacios y de estructuras que permitan el diálogo entre jóvenes y adultos, producción de
herramientas de prevención de cercanía, simplificación de la gestión del establecimiento.
Elementos de éxito o factores de éxito:
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Las intervenciones realizadas dentro de las instituciones permiten una cierta desdramatización del fenómeno de
las “drogas”, un enfoque más matizado de los temas planteados por el comportamiento de los jóvenes (menos
exclusión directa, etc.), favoreciendo al mismo tiempo una gestión más coherente y pertinente de las situaciones
vinculadas a los fenómenos de consumo o de tráfico. Fomento de un clima participativo en el establecimiento.
Obstáculos y/o insuficiencias:
Más allá del aspecto presupuestario y de la falta de tiempo para poder llevar a buen puerto todas las actividades
que el equipo desearía desarrollar, es posible mencionar una serie de temas planteados por la problemática de la
toxicomanía o de la drogadicción en sí misma:
o La etiqueta de “toxicómano” y el prejuicio asociado a ella.
o La esfera de la problemática de la drogadicción en términos de vocabulario, de consumo, de productos, de
lugares de consumo.
o La legislación y las modificaciones (proyecto de despenalización de la marihuana) previstas en la actualidad
y que son fuente de malentendidos, de situaciones paradójicas en las que ya nadie (ni los profesionales, ni
los docentes, ni los padres, ni los jóvenes) comprende exactamente lo que está autorizado y lo que está
prohibido, etc.
Perspectivas:
Voluntad de amplificación de la acción.
Lugar de la acción (país, ciudad, barrio):
El gran Tournai.
21
2-2-4 Ayuda y apoyo a los toxicómanos
Incluso si el consumo de heroína se considera estable y si las nuevas drogas han cambiado los hábitos de
los nuevos consumidores, y a pesar de que no podemos, hoy por hoy, definirlos como sujetos en estado de
necesidad, existe una conciencia generalizada de que los toxicómanos siguen siendo numerosos y que
necesitan ayuda y atención. La experiencia de todos estos años nos ha demostrado que la dependencia es
muy difícil de curar y que la heroína produce estragos a todo nivel: jurídico, económico, social, familiar,
en la salud, en las relaciones, etc. Se requieren grandes esfuerzos para ofrecer los cuidados necesarios y
mejorar la situación de los heroinómanos.
Las terapias destinadas a prolongar la vida de los toxicómanos que padecen SIDA no resuelven sus
problemas de dependencia y de precariedad.
Se sabe que el toxicómano necesita tiempo para curarse de su dependencia y muchos de ellos sufren
recaídas durante su curación. Los profesionales respetan cada vez más el tiempo de los toxicómanos e
intentan proteger lo más posible su salud, esperando a que llegue el momento en que puedan permanecer
abstinentes a largo plazo.
Frequentemente los toxicómanos tratados con los productos de sustitución tienen dificultades para
encontrar un trabajo, un lugar en la sociedad y son siempre estigmatizados y discriminados por los
ciudadanos, lo que hace más difícil que estén motivados para salir de la situación en que están. Estos
últimos años han surgido varias respuestas: terapias con medicamentos de sustitución, apoyo psicológico
y económico, centros de acogida, intercambiadores de jeringas, centros de acogida de bajo umbral, etc.,
diferenciando las respuestas en función de las necesidades.
Los profesionales enfrentan dos problemas adicionales: ¿cómo ponerse en contacto con los toxicómanos
que no se dirigen a estos servicios a pesar de que se encuentran en un estado de necesidad y cómo ayudar
a los toxicómanos que tienen una vida tan deteriorada que los obliga a consumir heroína al aire libre, sin
las necesarias precauciones sanitarias y generando reacciones de pánico entre los testigos involuntarios?
Confrontadas a la primera pregunta, la respuesta por la que a menudo han optado las ciudades consiste en
trasladar a profesionales en autobuses equipados por toda la ciudad para realizar intervenciones rápidas
(intercambio de jeringas, terapia con metadona, consejos médicos, etc.) y permanecer así en contacto con
los consumidores que aún no han decidido iniciar una terapia.
En Europa, algunas ciudades decidieron crear espacios que permitan a los toxicómanos consumir su dosis
de heroína bajo techo y en condiciones sanitarias correctas, con médicos y enfermeros listos para
intervenir en caso de necesidad.
¿Se trata acaso de un fracaso de la sociedad y de una esperanza de los profesionales? ¿O quizás de un acto
de humanidad frente a la situación de estas personas? ¿O bien una demostración del respeto que, en todos
los casos, merecen los portadores de una enfermedad que afecta el cuerpo y la mente? ¿Constituye acaso
una respuesta para tranquilizar a los ciudadanos respetuosos de las normas e integrados que se niegan a
ver la realidad? ¿Será otra de las tantas maneras de aislar a los toxicómanos empujándolos hacia los
límites de la ciudad? El debate está abierto.
2-2-5 Vínculo entre droga y pequeña criminalidad
En las pequeñas y medianas ciudades, la toxicomanía genera “pequeña criminalidad” (tráfico de
vehículos robados, pequeñas estafas, hurtos, etc.) y, ante todo, una gran sensación de inseguridad. En
algunas ciudades, la introducción de la metadona disminuyó la pequeña criminalidad vinculada al
consumo y, al mismo tiempo, la percepción de los toxicómanos como individuos peligrosos.
No obstante, los problemas y los actos de incivilidad debidos al policonsumo de los fines de semana han
aumentado, a la par de los accidentes de tráfico.
La cercanía con las grandes ciudades facilita el aprovisionamiento, pero el “deal” suele ser individual,
solitario.
En los países en los que la inmigración está en aumento, el último nivel del “deal” está en manos de los
inmigrantes, a menudo clandestinos. El intercambio de información con la policía (municipal o nacional)
se realiza de forma muy variada según las ciudades, y el debate en torno al tema sigue abierto.
Dicho eso, es difícil conocer la amplitud exacta del fenómeno y la relación de las cifras de la criminalidad
con la toxicomanía no fue considerada probatoria para la policía de Lieja (ciudad madrina que estaba
presente en la discusión).
“Si bien es cierto que se ha constatado un aumento del fenómeno de la toxicomanía, paralelamente al
aumento de algunas infracciones (robos con violencia, robos en automóviles, etc.), aún no se ha realizado
22
ningún estudio específico ni se ha aplicado ningún indicador que permita medir la relación entre estos
hechos y la cantidad potencial de consumidores de droga.”
La falta de relación entre las instituciones que poseen los datos (policía, justicia, servicios médicos,
farmacias, educadores, etc.) no permite tener una visión de conjunto de la problemática ni elaborar o
cotejar los indicadores que, al cabo de algunos años, podrían ofrecer un conocimiento fiable de la relación
entre droga y pequeña criminalidad.
Varios países han creado observatorios locales en los que todas las profesiones se encuentran
representadas y cuyo objetivo es recabar todos los datos, analizarlos y transmitirlos, respetando al mismo
tiempo las reglas deontológicas.
2-2-6 Trabajo mancomunado
La toxicomanía es un problema que afecta a protagonistas de varios ámbitos: la policía, los servicios de
atención, la justicia, la escuela, la municipalidad, la salud, los servicios sociales, etc.
Cada uno de estos actores ha tomado conciencia de que su intervención es parcial y de que la atención de
los toxicómanos supone la articulación de distintas respuestas complementarias. Asimismo, es sabido que
el consumidor sólo será receptivo a una propuesta, ya sea de atención, de desintoxicación, de inserción, si
está dispuesto a asumir el compromiso.
Así pues, el trabajo mancomunado en torno a este tema debe responder a una exigencia de adaptación: el
consumidor puede ser interceptado por un autobús de distribución de jeringas y luego aceptar un recorrido
de atención y de inserción, o aún acercarse él mismo para rellenar una solicitud de derechos sociales y
verse obligado a iniciar un tratamiento, o ser interrogado por la policía antes de aceptar una cura, etc.
En un primer momento, los distintos profesionales de un mismo servicio pusieron a prueba el enfoque
interdisciplinario, ahora estabilizado. En la actualidad, es necesario que las instituciones se conozcan
mejor y dialoguen sobre sus modos de funcionamiento y sobre los problemas con que se topan al trabajar
con los toxicómanos; es importante que los profesionales expresen sus dificultades para luchar contra las
crispaciones y los defectos de calidad en la acogida debidos a los estereotipos y los temores que
prevalecen.
Esto es tanto más cierto cuanto que los actores se han ido diversificando estos últimos años: más allá de la
esfera de la atención tradicional, hay docentes, trabajadores sociales, coordinadores de terreno, etc., que
carecen de formación y, en muchos casos, disponen de escasa información.
Acto seguido, hay que intentar definir, antes que acciones precisas, las reglas de juego de la articulación,
en función de la trayectoria individualizada de un toxicómano.
Durante la formación, cada vez que se organizó un juego de roles sobre el trabajo cooperativo o
mancomunado, se presenciaron siempre las mismas dinámicas: dificultad para iniciar la discusión,
tendencia a querer acaparar sus propias funciones institucionales para no compartir responsabilidades,
incapacidad de encontrar objetivos comunes, incapacidad de alejarse de las representaciones que cada
cual tiene del otro, etc.
Este tipo de cooperación es totalmente novedoso y aún difícil de realizar.
23
Una experiencia de asociación en Lieja
Palabras clave:
Situaciones límite - “Patata Caliente” - Reducción de los riesgos - coordinación local.
Contexto/trasfondo:
En los años 1985-1990, la Ciudad de Lieja se vio confrontada, al igual que otras grandes ciudades, a un aumento
de los actos delictivos, que fueron atribuidos en buena medida a personas caracterizadas genéricamente como
“toxicómanos”, consumidores de drogas ilícitas.
El centro de la ciudad se vio confrontado a la existencia de un “escenario de droga”, constituido esencialmente
por consumidores politoxicómanos sumamente marginados cuya presencia constituyó una atracción muy fuerte
para los toxicómanos de los municipios vecinos, que a su vez alcanzaban el mismo grado de dependencia y de
desinserción social.
A la par de los aspectos vinculados a la toxicomanía, los problemas suscitados por la presencia de este grupo
provocaron una gran sensación de inseguridad en la población.
Cabe destacar que los consumidores de drogas financiaban parcialmente sus productos gracias a la prostitución,
a la captación de clientes y a la mendicidad. Una buena parte de la criminalidad urbana también se explicaba por
la búsqueda de recursos financieros destinados a la compra de drogas.
Tanto la inseguridad de la población como las situaciones encontradas por los profesionales del terreno respecto
a esta nueva problemática figuraron, para las autoridades locales, entre las prioridades de acción del Contrato de
Seguridad de la Ciudad de Lieja desde su creación en 1993.
Territorio (barrio, ciudad, aglomeración):
Ciudad de Lieja: 200.000 habitantes.
Objetivos de la acción:
Garantizar la gestión de la problemática de la droga en sus aspectos preventivo, sanitario, social y de seguridad,
en coordinación con los profesionales del terreno
El objetivo general de la Ciudad sigue siendo la promoción de una política integrada en materia de toxicomanía
por medio de la coordinación y de la concertación de los distintos sectores involucrados en la problemática de la
droga (social, sanitario, policía, justicia, autoridades administrativas y prevención).
Piloto de la acción:
Coordinación de Acciones de Toxicomanía – Contrato de Seguridad y de Sociedad de la Ciudad de Lieja
Coalición:
Sector público y asociativo:
- Fiscalía General y Fiscalía del Fiscal del Rey
- Orden de Farmacéuticos
- Inspección de Farmacia
- Servicios de Urgencia de los hospitales
- Orden de Médicos
- Comisión Médica Provincial
- Servicio de Medicina Legal de la Universidad de Lieja (ULG)
- Servicio de Toxicología y Bromatología de la ULG
- Servicio de Sanidad Pública y Epidemiología de la ULG
- Servicios de Sanidad y Medio Ambiente de la Provincia de Lieja
- Grupo de valorización del sector psicomedicosocial (público y asociativo)
- Educadores de la calle
- Policía
- Policía Militar
- Servicios del Contrato de Seguridad y Sociedad de la Ciudad
Estrategia de aplicación:
Los distintos actores implicados en la problemática confeccionaron un inventario de los recursos disponibles, así
como de los obstáculos existentes, que permitió establecer la siguiente constatación: una parte de la población
toxicómana no es atendida dentro del circuito de dispositivos de atención existentes. Este público presenta
actitudes antisociales y aspectos deficitarios que lo excluyen de las modalidades habitualmente ofrecidas por los
organismos de atención.
24
La asistencia de bajo umbral, que aspira a estabilizar y a reducir los riesgos corridos por esta parte de la
población marginada y que, en algunos casos, ha roto todo vínculo social y familiar, no se puede reducir a una
acción médica y de reinserción que no resulta suficiente.
La puesta en marcha de una “primera línea” de acogida de urgencia destinada a este segmento de la población
constituye la primera etapa del problema a solucionar.
De forma global, sus tareas son las siguientes: acogida de urgencia incondicional las 24 horas del día; prevención
y asistencia psicosocial; estabilización de los estados de crisis; orientación hacia el sector tradicional de ayuda y
atención.
Aquí interviene la Coordinación de Acciones de Toxicomanía, articulando el conjunto de estos dispositivos en el
plano práctico y en el de la reflexión más global a propósito del fenómeno de la toxicomanía.
Impacto significativo:
Las repercusiones vinculadas a la adopción de los dispositivos de primera línea del Capítulo de Toxicomanía
(tales como la reducción de las molestias públicas, la remotivación de la segunda línea y la reducción de los
riesgos sociales y sanitarios), parecen positivas.
El impacto global de la organización de una concertación a nivel local con la totalidad de los sectores implicados
es un medio de objetivar y de evaluar las prácticas de los intervinientes y de las instituciones, con miras a
obligarlas a armonizar sus acciones. Se trata, más específicamente, de consolidar la cooperación entre la justicia,
la policía, la prevención y la sanidad, con el objeto de, por un lado, mantener un vínculo permanente entre la
política y las acciones desarrolladas y, por otro, instaurar una convergencia entre las políticas de mejora de la
salud y las de protección de la seguridad, respetando su especificidad.
Elementos o factores de éxito:
Para manejar la crisis de las instituciones, la Coordinación de Acciones de Toxicomanía efectúa un trabajo
pluridisciplinario, plurisectorial y pluriinstitucional, destinado esencialmente a reforzar los recursos y los
dispositivos existentes y permitir que los profesionales, los consumidores de drogas y toda otra persona
interesada encuentren una respuesta adecuada a su situación.
A través de distintas concertaciones y grupos de trabajo en los cuales participa o que organiza, el servicio
constituye un dispositivo de regulación que permite a la vez realizar concertaciones y ajustes periódicos entre la
primera y la segunda línea.
Perspectivas:
La creación de un observatorio local de drogas constituye un primer logro de la política local concertada.
En un ámbito tan fluctuante como el de la lucha contra la droga y la toxicomanía, los participantes han querido
disponer de un instrumento de conocimientos que permita observar, en tiempo real, la evolución de los modos,
de los contextos y de las repercusiones (individuales y sociales) del consumo de drogas, de modo de adaptar
rápidamente las reacciones de los sectores involucrados.
Su misión consiste en suministrar a los ciudadanos, a los profesionales y a los políticos las informaciones
necesarias para desarrollar una acción preventiva apropiada, tanto a nivel de la salud pública como de la
delincuencia y de la criminalidad.
Lugar de la acción:
Bélgica, Ciudad de Lieja.
25
2-2-7 Implicación de los habitantes
“La droga, los consumidores, el tráfico y todos los problemas por ella generadas (pequeña delicuencia,
SIDA,
gangs, etc.) originaron a veces reacciones violentas (manifestación contra la instalación de un centro de
atención, denuncia de un tráfico, etc.) y, en todo caso, concentraron una serie de tensiones y de conflictos
que los gobernantes y las administraciones locales se vieron obligados a manejar”. (Dominique Vaquié,
Implicación de los habitantes en las estrategias locales de prevención y lucha contra las toxicomanías,
FESU, página 14).
Los principales problemas que los habitantes plantean cada vez que un servicio reúne a toxicómanos en
un barrio son la desvalorización de los edificios y la degradación del barrio en cuestión. El otro aspecto es
el miedo a la violencia y el proselitismo de los toxicómanos, así como el miedo irracional a la
contaminación.
La incapacidad para “curar” a los consumidores es una de las críticas más frecuentes a los profesionales,
víctimas ellos también del conflicto con los habitantes.
Hasta hace pocos años, la decisión de los políticos consistió en muchos casos en presentar a los habitantes
el hecho consumado y hacer frente a las eventuales reacciones, con la esperanza de que no fuesen
demasiado fuertes. No obstante, las ciudades intentan cada vez más preparar a la población del lugar antes
de la implantación de los centros.
La comunicación con los habitantes reviste cuatro formas: la consulta, la información, la negociación y la
implicación. La diferencia entre estas formas son los objetivos. La consulta y la información no dan a los
habitantes la posibilidad de decidir, la negociación ofrece un mayor poder e implica a veces una
compensación (“déjame abrir un centro de acogida y, a cambio, me encargaré de acondicionar la plaza
pública deteriorada”, etc.), y la implicación es el compromiso de los habitantes en la ejecución del
proyecto y en la gestión de los problemas.
Resulta obvio que la interacción debe iniciarse previamente y el enfoque de los políticos y de los
profesionales debe ser sincero: una escucha genuina y no una creación de consenso.
La apertura de un servicio destinado a un segmento de la población tan estigmatizado debe prepararse con
mucha antelación y, si bien es cierto que la decisión sobre el lugar incumbe a los políticos, también es
cierto que es necesario encontrar los medios para reducir el conflicto, intentando responder a las
necesidades de cada cual.
Desde hace diez años, los gobernantes de Alcobendas iniciaron una reflexión con todos los sectores para
comprender qué tipo de ciudad deseaban y qué lugar se debe garantizar a los habitantes, incluyendo a los
enfermos mentales, los toxicómanos, los jóvenes y las personas mayores, dentro de la ciudad. Dentro de
esta visión global, dentro de esta estrategia de conjunto, las decisiones que en ocasiones pueden ser fuente
de conflicto encuentran su legitimidad.
2-2-8 La intermunicipalidad
¿Cómo hacer frente a todas las tareas que requiere la gestión de una ciudad?
Se constata cada vez más que la toxicomanía, por ejemplo, no se detiene en la frontera de las ciudades, ni
tampoco los problemas socioeconómicos, la pequeña criminalidad, las políticas urbanas.
Por otra parte, los recursos humanos y materiales de las pequeñas ciudades no resultan suficientes para
poder crear servicios en un territorio a veces muy extenso. Así pues, el trabajo intermunicipal se presenta
como una de las posibles soluciones.
Los participantes del proyecto, si bien representan a ciudades pequeñas, han descrito a través de su
experiencia el abanico posible de cooperaciones puestas en práctica:
- el trabajo intermunicipal impuesto por ley, por lo menos en algunas áreas (como la toxicomanía);
- la intermunicipalidad decidida a partir de la motivación de aprovechar mejor los recursos disponibles
y colmar las lagunas institucionales, las carencias legislativas (por ejemplo una ley marco que regule
lo social);
- redes de ciudades que trabajan en temáticas específicas (las personas mayores, la salud pública, la
infancia, la toxicomanía, etc.) y que toman decisiones políticas;
- contratos (de prevención, de seguridad, etc.) entre ciudades que cotizan para compartir los costes de
los profesionales.
Nuestros socios nos han mostrado los distintos tipos de coordinación existentes, que es posible definir
como:
- trabajo en red,
26
-
trabajo entre socios,
trabajo intermunicipal.
El trabajo en red es un método cuyo objetivo es aprovechar los recursos de forma sinérgica con miras a
optimizarlos; el intercambio se realiza sobre todo en el plano organizativo.
El trabajo entre socios es, ante todo, un proceso gradual a través del cual se comparte una problemática,
partiendo de un acuerdo sobre el diagnóstico de la situación. En segundo lugar, es un enfoque de proyecto
que reposa en la formulación de objetivos compartidos y en el reparto de las diversas tareas entre los
distintos participantes, todos los cuales disponen de recursos para la consecución de los objetivos. Ello se
traduce en una mejor complementariedad: las estructuras, mejor informadas de lo que hacen los demás,
pueden orientar a los usuarios con conocimiento de causa; incluso es posible evitar las redundancias y
cubrir mejor el conjunto de las necesidades. Asimismo, el trabajo entre socios puede llevar a coproducir
acciones que, de otra manera, no se podrían haber realizado; requiere una conducción y una organización
del intercambio de reflexiones y de recursos, pero cada actor es independiente de las decisiones de los
demás y totalmente responsable de sus recursos, que no se delegan a una autoridad en común.
La intermunicipalidad es un “pacto” entre ciudades vecinas que prevé tomas de decisión política
negociadas, la coordinación de los gobernantes, el compartir recursos, y que se dota de una estructura
administrativa para poder administrar un presupuesto común y profesionales que trabajan de forma
coordinada, todo lo cual las lleva más allá de sus zonas de intervención respectivas y de competencia
administrativa. Las ciudades se asocian para desarrollar juntas el territorio común, crear y compartir
riquezas o gastos.
Las ciudades del pacto definen ámbitos comunes (adolescentes, toxicomanía, etc.) y comparten tareas,
determinando la ubicación de un servicio destinado a todos los habitantes (ej.: un centro de atención para
toxicómanos) y coordinan a los profesionales del sector para crear auténticos equipos intermunicipales.
No obstante, la intermunicipalidad se topa con varios frenos. Para los políticos:
- las diversas ideologías,
- los equilibrios políticos que pueden cambiar con la intermunicipalidad,
- la tendencia a que prevalezcan los intereses o el prestigio de una ciudad sobre otra,
- los frenos financieros,
- la dificultad de los Alcaldes para compartir el poder,
- la dificultad para comunicarse, para confrontarse,
- la falta de tiempo y de recursos para compartir un diagnóstico,
- un sensibilidad distinta en lo que se refiere a las prioridades,
- la falta de claridad sobre los objetivos a alcanzar.
Para los profesionales:
- la complejidad administrativa,
- la resistencia al cambio,
- la falta de formación,
- el cansancio para desarrollar nuevas relaciones,
- la posibilidad de encontrar nuevos puntos de contacto,
- la falta de personal,
- la lentitud de las decisiones.
Por otra parte, las motivaciones de la intermunicipalidad pueden ser, para los políticos:
- un mejor conocimiento de los problemas a enfrentar,
- la optimización de los recursos,
- una mejor oferta de servicios,
- proyectos más completos y complejos,
- las economías de escala (compartir los costes),
- mejor mplicación de los ciudadanos.
Para los profesionales:
- el intercambio como método para encontrar soluciones,
- el compartir los recursos para multiplicarlos, el compartir las experiencias para mejorarlas,
- la curiosidad,
- un conocimiento más profundo,
- la movilidad de los profesionales,
- más recursos,
Todos los participantes subrayaron la necesidad de coordinación, de claridad institucional, de formación
en lo que se refiere a la gestión de la acción entre socios y de una buena metodología.
27
LA EXPERIENCIA DE LA INTERMUNICIPALIDAD EN OURTHE-AMBLEVE
Es imposible comprender cabalmente esta experiencia sin hacer una recapitulación histórica, sin evocar los
acontecimientos pasados.
Existen desde hace muchas décadas, agrupaciones “intermunicipales” de municipios belgas, de tamaño
considerable y capaces de administrar grandes capitales. El municipio de Comblain-au-Pont forma parte de estas
instancias intermunicipales que suministran agua, gas y electricidad, procesan la basura, se ocupan de la
expansión económica, etc. Pero estos grupos intermunicipales, sumamente poderosos, en los que las provincias
han invertido sumas considerables, son gestionados por consejos de administración esencialmente compuestos
por representantes políticos de las provincias y de las grandes aglomeraciones.
“Las regiones rurales, poco representadas, sólo recogen magros resultados (esencialmente procedentes de los
dividendos) de los grupos intermunicipales y, cuando reclaman una participación más significativa en la gestión,
a menudo son acusadas de querer su ‘balcanización’ . Frente a esta constatación y a su primera consecuencia -el
subdesarrollo económico- nuestra región decidió tomar su destino entre sus manos: de esta voluntad nació, a
principios de los años setenta, el grupo de reactivación económica de los valles del Ourthe y del Amblève,
conocida con la sigla GREOA, fruto de una reflexión común del mundo patronal regional y del movimiento
obrero cristiano.
Durante los quince primeros años, La GREOA, asociación sin ánimo de lucro, desarrolló su actividad a través de
acciones puntuales destinadas a abrir la región y a mantener el nivel de empleo existente. Su estructuración
prosiguió paulatinamente obteniendo recursos financieros a través de las cotizaciones de los municipios, de las
empresas, de los particulares, que permitieron contratar a trabajadores gracias a programas regionales de
reabsorción del desempleo. Así pues, nueve municipios se asociaron libremente, sumando en total una población
del orden de sesenta mil habitantes.
El éxito de esta asociación contribuyó a organizar acciones regionales en nuevas direcciones, como por ejemplo
la prevención integrada. En los años noventa, los municipios asistieron al surgimiento flagrante de fenómenos
que hasta aquel entonces habían sido descuidados por las autoridades públicas: la droga y su difusión en el
mundo rural, la inseguridad, la explosión de la pequeña delincuencia, el fenómeno de la exclusión social.
Por iniciativa de la Asociación “La Teignouse” y de algunos funcionarios municipales con un sentido social
especialmente agudo, los políticos empezaron a prestar atención a todas las propuestas que emanaban de las
autoridades federales o regionales relativas a estas problemáticas. Consciente de las reducidas dimensiones de
nuestros municipios y de la escasa importancia de su presupuesto, el municipio de Comblain-au-Pont presentó
proyectos apoyados desde el inicio por algunos burgomaestres de la Región (otros se sumarían a ellos en el
camino). Con ello se constituyó el plan Droga y Lucha contra la Toxicomanía, el contrato de prevención, la
lucha contra la exclusión social, la prevención en las escuelas, la asociación de Padres Socorristas, la casa de los
jóvenes y los espacios para jóvenes, etc.
Se trata de un abanico completo de acciones de prevención. Su éxito resulta de la complementariedad entre el
mundo asociativo y los poderes públicos, respetando el ámbito de competencia y el trabajo de cada cual.”
28
LA INTERMUNICIPALIDAD EN PAGANI
El territorio denominado “Agro Nocerino-Sarnese” abarca 13 municipios y 324.000 habitantes. Hace tres años
antes, los Alcaldes del territorio se reunieron y firmaron un Pacto para la ocupación y el desarrollo de la zona. La
conciencia de que las políticas sociales y sanitarias estaban muy poco desarrolladas en esas ciudades condujo a
los Alcaldes a ampliar el Pacto, incorporando al mismo tiempo un protocolo para el desarrollo de las políticas
sociales y sanitarias. Los Tenientes de Alcalde organizaron una instancia de coordinación con un poder
deliberante y ejecutivo. Las decisiones tomadas por la instancia de coordinación de Tenientes de Alcalde son
aplicadas por los profesionales de las ciudades del Pacto, quienes también trabajan de forma coordinada. Las
ciudades definieron una serie de ámbitos, todos ellos coordinados tanto en el plano político como operativo: la
toxicomanía, la discapacidad, las personas mayores, las enfermedades mentales. Los profesionales se encuentran
y trabajan juntos por grupos temáticos.
La relación entre municipios no siempre es fácil, ya que a veces hay que manejar el deseo de hacer prevalecer los
intereses, la visibilidad y el prestigio de un municipio sobre los demás.
En cuanto a la toxicomanía, algunas ciudades se han encargado de crear servicios para todo el territorio. Así
pues, uno de los municipios del Pacto se ha encargado de organizar programas de reinserción, además de la
creación de un centro de acogida y de reducción de riesgos; todas las ciudades trabajan en el campo de la
prevención.
Las trece ciudades trabajan juntas por decisión política, y cada municipio aporta fondos. Otros sectores, como los
sindicatos y las empresas, se han comprometido en el Pacto para contribuir al desarrollo del territorio.
29
2-2-9 Evaluación
Durante muchos años, se designó con el término de “prevención” todas las acciones destinada a los jóvenes,
englobando con ello un conjunto difuso y heteróclito. Hoy nos hemos dado cuenta de que es necesario definir
mejor el objeto de la prevención, sus metas finales e intermedias, sus procesos, para poder juzgar la coherencia
de los objetivos y de las acciones y evaluar los resultados.
El campo de la investigación es amplio, abarcando desde el microanálisis de pequeños territorios hasta el
macroanálisis social, desde el estudio específico de aspectos precisos (toxicomanía, espacios para jóvenes, etc.)
hasta las tentativas de identificar los puntos de complejidad para poner de relieve o preconizar las tendencias,
etc. Semejante dimensión y variedad requieren sin duda un esfuerzo especial de rigor intelectual, pero no
impiden delimitar el ámbito que es objeto de la política local.
De hecho, se constata que, en la realidad, el elemento que está más ausente es el diagnóstico previo, establecido
en la fase inicial del proyecto y que permitiría apreciar la evaluación de la situación en función de las acciones
desarrolladas y de los objetivos de prevención.
En los casos en que sí se ha establecido el diagnóstico, éste suele ser demasiado impreciso como para permitir
seguir de cerca el cambio de indicadores pertinentes. Asimismo, se constata que los objetivos son formulados en
términos de intenciones loables (favorecer la inserción, crear un vínculo social, reconciliar a las generaciones,
sensibilizar al público con respecto al tema de la lucha contra el SIDA, etc.) y no en términos de resultados a
alcanzar. Es cierto que la importancia de los desafíos induce a la tentación de fijarse ambiciones elevadas.
También es cierto que los resultados a los que se puede aspirar son aleatorios… Sin embargo, es necesario tener
el coraje de asumir una postura con respecto a efecto precisos: “El viento nunca es favorable para aquel que no
sabe adónde va”, nos enseña Séneca.
Por último, se plantea otra pregunta: ¿quién debe evaluar? Es necesario distinguir entre la evaluación de
seguimiento, que puede ser realizada por operadores, y la evaluación de impacto, que supone una mayor
distancia y objetividad.
No obstante, lo que parece ser más delicado de lograr es que la población y los destinatarios de la acción o de la
política participen en la evaluación: se han señalado algunas experiencias, en las cuales nos podemos inspirar,
pero no se puede decir que hagan escuela.
Si se describen aquí los límites y los frenos de la evaluación, no es para desalentar a los lectores sino, muy por el
contrario, para incitarles a superarlos: ¡no hay ninguna fatalidad en la conducción de temas tan importantes! Si
bien las dificultades son reales, ello significa solamente que hay que prestarles la atención y la reflexión que
merecen.
.
30
3 – PAUTAS DE REFERENCIA PARA LA FORMACIÓN
3 - 1 Presentación del enfoque
El presente documento ha sido confeccionado a partir de las tareas realizadas en cuatro seminarios organizados
por el Foro Europeo para la Seguridad Urbana, en el marco del Programa Europeo «SeguCiudades-Drogas»,
entre enero y septiembre de 2001.
Estos seminarios reunieron a gobernantes y profesionales procedentes de ciudades pequeñas y medianas de
cuatro países (Bélgica, España, Francia, Italia). En cada seminario, intervino una ciudad grande, en concepto de
“madrina”, para compartir su experiencia (Barcelona, Marsella, Lieja, Turín). Cada uno de los temas abordados
durante estos seminarios fue retomado e integrado en un plan, conforme a etapas de elaboración y de conducción
de políticas de prevención y de seguimiento en el campo de la toxicomanía.
El objetivo de estas tareas es, por una parte, reflexionar en torno a la formación necesaria para la elaboración y la
conducción de dichas políticas y, por otra parte, constituir una red piloto que permita la puesta en marcha de las
formaciones en otras ciudades.
El ámbito de la toxicomanía ha puesto de relieve la imperiosa necesidad de llevar a cabo un trabajo
interinstitucional en la ciudad. Asimismo, plantea con particular agudeza el tema del lugar ocupado por la
sociedad civil en las políticas públicas y el del lugar ocupado por las distintas categorías de ciudadanos en la
ciudad: ¿los toxicómanos son ciudadanos como los demás? Si bien en principio la respuesta es afirmativa, ¿qué
sucede en los hechos? Por otra parte, el mundo de los adultos, especialmente los representantes institucionales,
debe asumir plenamente sus responsabilidades educativas con respecto a los jóvenes, considerados como una
población de riesgo.
Por consiguiente, es un ámbito en el que resulta sumamente importante aclarar las posiciones filosóficas
fundamentales: ¿Qué ciudadanía merecen los toxicómanos? ¿Qué responsabilidad les compete a las
administraciones locales? ¿En qué adultos queremos que se conviertan nuestros hijos? ¿Qué deontología deben
seguir los profesionales?
El conjunto de normas presentado a continuación reposa en la identificación de las fases de elaboración y de
conducción de estas políticas, tarea llevada a cabo durante los cuatro seminarios. Así pues, se describieron once
fase:
1) La determinación del lugar y de la legitimidad de la ciudad en el campo de la toxicomanía: para
enunciar y asumir las decisiones voluntaristas, así como las obligaciones legales.
2) Las constataciones: para conocer perfectamente los componentes de la situación.
3) Las filosofías de acción: para explicitar en nombre de qué los hechos serán considerados como
puntos fuertes o puntos débiles, lagunas graves o no, riesgos elevados o no, etc.; también para explicar
cuál es la ambición que subyace a la política.
4) Los diagnósticos: son resultado del conjunto de los juicios que se pueden emitir a partir de las
constataciones, a la luz de las filosofías de acción que desempeñan el papel de normas de juicio y de
evaluación.
5) Los indicadores para realizar una evaluación de impacto: permiten definir las características de la
situación que se desea modificar y cuya evolución se apreciará tras la puesta en marcha de la política.
6) Los objetivos: son los resultados que se desea alcanzar, como respuesta a las prioridades que se
desprenden del diagnóstico.
7) y 8) Las acciones y sus correspondientes indicadores de eficacia y de efectividad: se trata del
conjunto de acciones que deben permitir la consecución de los objetivos, encarados de forma realista y
concreta. Los indicadores de eficacia son las informaciones que permitirán saber si las acciones
previstas han sido ejecutadas y en qué medida se han alcanzado los objetivos. Los indicadores de
efectividad permiten verificar que las intenciones se traduzcan en acciones y no se queden encerradas en
meros discursos.
9) y 10) Los recursos y sus correspondientes indicadores de eficiencia: a partir de los recursos
necesarios, se determinan los recursos a movilizar, y es posible ajustar y planificar el plan de acción en
función de los medios de que se dispone. Los indicadores de eficiencia son informaciones que permiten
conocer los costes, los recursos que están disponibles, la relación coste/eficacia.
11) Las modalidades de evaluación: se trata de definir de qué manera se llevará a cabo la evaluación, a
partir de las tres categorías de indicadores mencionadas anteriormente.
En cada una de estas fases, hemos identificado las actividades principales y las actividades elementales que son
necesarias (primera columna). En cada una de estas actividades, hemos buscado cuál es el saber teórico (segunda
columna) y el saber práctico (tercera columna) a movilizar. El saber teórico incluye los conocimientos generales,
31
teóricos, que constituyen los fundamentos del saber práctico. El saber práctico incluye los conocimientos
operativos que permiten actuar, entrar en relación, ejecutar.
Así pues, este conjunto de referencias se dirige a la vez a los gobernantes y a los profesionales. No obstante,
según los casos, el saber concreto puede estar definido en función de dos posiciones: el gobernante debe ser
capaz de ordenar la ejecución de un proyecto, verificar, elegir entre distintas técnicas; el profesional debe ser
capaz de aclarar las decisiones del gobernante y saber utilizar las herramientas y técnicas.
Este conjunto de referencias sólo se ha podido realizar gracias a la contribución activa de cada uno de los
participantes. Gracias a todos por su inapreciable ayuda.
I- Determinación del lugar y de la legitimidad de la ciudad en el campo de las toxicomanías.
Determinación del campo de competencia, responsabilidad, observación:
¿Cómo hacer la determinación?
¿Qué saber teórico?
¿Qué saber práctico?
1-Definición de los desafíos de la
implicación en la ciudad
- Es
una
estructura
de - Tener un buen conocimiento del - Saber construir relaciones de
proximidad, lo que confiere una territorio y de la población.
proximidad con la población.
mayor pertinencia a sus
- Saber llevar a cabo la mejora de la
acciones en comparación con
proximidad de los servicios
las estructuras estatales o poco
públicos (ubicación, cobertura del
relacionadas con el territorio
transporte
público,
recepción,
(hospitales, por ejemplo).
horarios, etc.).
- Saber liderar el cambio que ello
exige a nivel organizativo.
-
Lugar de puesta en práctica de
los principios del servicio
público,
especialmente
la
igualdad de acceso al derecho y
la defensa de la libertad
individual. Por lo tanto, es un
lugar de producción de
cohesión.
- Conocer las necesidades de acceso
al derecho de la población,
particularmente de los toxicómanos,
en los diversos aspectos del acceso:
geográfico, temporal, financiero,
simbólico, psicológico.
- Conocer la manera en que se
aplican las leyes sobre los derechos
a nivel local (efectividad).
- Conocer y analizar las categorías
en que se divide la población y el
lugar real ocupado por los
toxicómanos.
-
Es un lugar de responsabilidad
recíproca directa: las relaciones
entre los gobernantes y los
ciudadanos permiten establecer
una suerte de contrato basado
en la delegación de la
responsabilidad y de los
compromisos de ambas partes.
Por consiguiente, es un lugar de
ciudadanía.
- Saber definir las responsabilidades
de los gobernantes y de los
ciudadanos con respecto a la
toxicomanía.
- Saber
producir
respuestas
individualizadas, adaptadas.
- Saber elegir los métodos de
encuesta según las informaciones
buscadas y saber constituir un
observatorio permanente sobre los
distintos aspectos del acceso a los
organismos que trabajan en el
servicio público.
- Saber organizar el diálogo entre
los distintos componentes de la
población, particularmente en lo
que se refiere al uso de los espacios
públicos.
- Saber poner en marcha las
modalidades
pertinentes
de
participación de la población, saber
manejar
dicha
participación,
desarrollar una acción pedagógica a
- Conocer las distintas modalidades favor de la población para aclarar su
de participación de la población.
papel y el de los gobernantes.
- Saber iniciar una reflexión y una
movilización del concejo municipal.
- Saber comunicarse con la
población de manera educativa,
responsabilizadora y dinamizante.
2-Definición de las fuentes de
32
legitimidad de una intervención
en la ciudad
-
La responsabilidad con respecto
al conjunto de la población.
La responsabilidad en ámbitos
vinculados a la toxicomanía
(por ejemplo, en Italia el
alcalde es responsable de la
salud, mientras que en Francia
es
responsable
de
la
tranquilidad y de la higiene).
La representación de los
principios constitucionales.
- Conocer las leyes y las tareas del - Hacer respetar las prioridades de
municipio.
interés general en los proyectos
municipales: inscribirlos como
- Saber formular el interés general condiciones necesarias en el pliego
para
superar
los
intereses de condiciones de cualquier
particulares.
proyecto.
Saber
convencer
a
los
Conocer
los
principios representantes
de
intereses
constitucionales.
particulares (por ejemplo, los
vecinos de un centro de acogida
para toxicómanos que protestan
contra su ubicación).
- Saber inscribir acciones adecuadas
a los casos particulares dentro de
una lógica de interés general (saber
definir los criterios de implantación
de un centro de acogida para
toxicómanos en función de los
principios de interés general,
especialmente la vida de barrio;
superar la mera respuesta a los
toxicómanos).
3-Definición del campo de
competencia (hasta dónde, en
términos de contenido y en
términos de responsabilidad)
-¿Qué
responsabilidades
competen a la ciudad?
-¿Quién
ciudad?
es
responsable
en
le - Conocer los campos de
competencia de las demás figuras
locales en el ámbito de la
toxicomanía.
- Conocer los recursos de los que
se dispone en términos de
competencia.
- Saber establecer un diálogo con
los responsables de modo de
conocer,
además
de
sus
competencias formales, aquellas
que son realmente ejercidas o que
corresponden a prioridades.
- Saber elegir y fijarse objetivos en
el terreno de la toxicomanía:
prevención, acogida, atención,
inserción, apoyo a las familias, etc.
- Saber conducir una reflexión en
común entre los gobernantes y los
distintos servicios municipales
afectados: definición de las
modalidades de la reflexión,
organización de etapas, etc.
- Incitar a los gobernantes a elaborar
un discurso político sobre el
compromiso de la ciudad para
comunicarlo a la población.
la - Saber definir el contenido de una
delegación o de un mandato de un
gobernante, quien será responsable
políticamente de la ejecución del
proyecto.
- Saber identificar o detectar las
capacidades y las motivaciones de
los gobernantes.
- Saber establecer un mandato.
-¿Qué lugar y qué papel ocupa la
ciudad en el sistema de responsables
locales en lo que se refiere a la
toxicomanía? En particular, ¿cuál es
la
pertinencia
de
prácticas
intermunicipales?
- Saber analizar el sistema de
responsables para identificar las
estrategias (análisis del sistema y
análisis
estratégico)
y
las
necesidades
locales:
iniciador,
motor, piloto, mediador, etc.
- Saber establecer un sociograma y
una matriz de análisis estratégico
(herramientas).
- Hacer aceptar su utilidad y su
función por parte de todos los
participantes
(diplomacia,
33
- Conocimiento de los diagnósticos
y de los objetivos de los demás
responsables, especialmente de los
municipios vecinos.
- Conocimiento de las incitaciones y
las ventajas vinculadas con la
intermunicipalidad, pero también
sus límites.
negociación, etc.).
- Saber negociar y tener en cuenta
las estrategias de los otros.
- Saber establecer un informe de
estructura intermunicipal, de optarse
por ello.
34
II- Constataciones:
¿Cómo hacer la constatación?
1- Hacer
una
constatación
objetiva:
0- Datos sobre el contexto socioeconómico y geogrăfico
1- Los usuarios: ¿quiénes son?
edad,
sexo,
categoría
socioprofesional, situación familiar,
barrio de residencia, etc.
2- Los usuarios: ¿qué hábitos de
consumo
tienen:
festivo,
compulsivo, periódico, controlado,
excesivo, dependiente, etc.
3- ¿Cuál es su perfil psicológico?
4- ¿Cuál es su trayectoria?
5- Los modos de consumo:
colectivo,
familiar,
aislado,
periodicidad…
6- Los productos. Las asociaciones.
7- La delincuencia asociada.
2- Hacer
una
subjetiva:
¿Qué saber teórico?
¿Qué saber práctico?
- Conocer los factores favorables al
desarrollo de la toxicomanía y
conocer
sus
principales
consecuencias, a partir de análisis
teóricos de médicos, psicólogos,
sociólogos, etc.
- Conocer la opinión y análisis de la
gente que actúa en el terreno a nivel
municipal o intermunicipal.
- Saber cuáles son las fuentes de
información que permitan responder
de manera fiable a las preguntas de
la constatación objetiva.
- Conocer los productos y su
evolución.
- Saber leer los datos con una
mirada crítica (sobre las fuentes, el
grado de fiabilidad, los límites del
conocimiento adquirido, etc.).
- Saber interpretarlos.
- Saber crear un sistema de
conocimientos y de análisis, a partir
de los datos existentes o creando
nuevos datos (saber clasificar los
datos útiles y sólo ésos, saber
reunirlos de forma sencilla y
coherente, saber aplicar un sistema
de recogida de informaciones
adicionales;
saber
establecer
indicadores simples).
Conocer
las
nociones
psicosociológicas de representación
social, los factores de percepción y
de
construcción
de
las
representaciones
mentales
individuales y colectivas (aspecto
teórico a abordar con definiciones,
extractos de obras).
- Conocer los aspectos simbólicos
del papel desempeñado por los
profesionales ante los toxicómanos
(representación de la institución, del
mundo de los adultos, mediación
entre el toxicómano y la sociedad,
etc.).
- Conocer los métodos que permiten
expresar las representaciones.
- Saber explicitar las propias
representaciones
y
saber
confrontarlas con las de los demás.
- Saber sintetizar, con el objetivo de
dar cuenta de la diversidad de
puntos de vista (ejercicio que
apunta, a partir de los resultados de
las encuestas sobre los distintos
puntos de vista, a hacer una síntesis
sin hacer una media que uniformice
las divergencias).
Conocer el marco legislativo
relativo a las prestaciones y
acciones obligatorias a poner en
marcha con respecto a los
toxicómanos.
Conocer el campo de competencia
de los distintos responsables.
Conocer las orientaciones políticas
- Saber poner en marcha un sistema
de recogida de las acciones
realizadas y de las posibilidades de
cada
protagonista
implicado
(identificar las acciones actuales así
como los proyectos o las hipótesis
de mejora de dichas acciones,
especificando en qué condiciones
constatación
1- Las representaciones en la mente
de los practicantes:
- de la toxicomanía
- de los consumidores
- de las instituciones implicadas
(policía, justicia, sanidad, trabajo
social, gobernantes, escuela)
2- Las representaciones en la mente
de los consumidores:
- de las instituciones
- de los profesionales en contacto
con ellos
3- La representación de los
toxicómanos en la mente de los
profesionales del servicio público
(desafío de acceso al servicio
público).
4- La representación de la
toxicomanía en la mente de los
adolescentes.
3- Hacer un balance de las
ofertas:
1- de acogida
2- de atención
3- de inserción
4- de acceso al derecho
5- de información y de educación
6- de lucha contra el tráfico y contra
el consumo
7- de prevención primaria y
35
secundaria
nacionales.
Conocer las necesidades de los
toxicómanos (cf. más arriba) en
materia de prevención, de sanidad,
de
inserción
económica,
de
inserción social, de protección, etc.
Conocer las características de un
mensaje de prevención dirigido a
los no toxicómanos, especialmente a
los adolescentes.
podrían realizarse). Este sistema
puede adquirir la forma, por
ejemplo, de un observatorio,
constituido
entre
todos
los
participantes, que recoja las ofertas
o los resultados de las encuestas
periódicas.
Conocer los principios del análisis
sistémico y del análisis estratégico.
Conocer las herramientas de gestión
de
producción
(ciencias
económicas) (ej.: cuadro de reparto
de tareas, análisis de procesos).
- Saber recoger las informaciones
relativas a los actores y a las
acciones emprendidas en común (ya
sea encuesta/auditoría, o bien grupo
de autoanálisis entre todos los
participantes).
- Saber utilizar las matrices de
análisis sistémico, estratégico, los
cuadros de reparto de tareas y los
esquemas de procesos.
- Saber garantizar la existencia
duradera de dicho sistema de
recogida y su actualización.
4- Hacer una constatación de la
cooperación:
- ¿Qué figuras están implicadas?
¿cuáles deberían estarlo?
- ¿Qué relaciones mantienen entre
sí: índole, intensidad, métodos?
- ¿Qué articulación existe entre los
diversos protagonistas? ¿Cuál es la
coherencia
de
las
ofertas
dispersadas?
- ¿Cuál es el motor? ¿quién es el
piloto?
- ¿Qué resultados esperan de la
cooperación?
- ¿Qué implicación se espera de los
ciudadanos?
III- Filosofías de acción
¿Cómo determinar los principios ¿Qué saber teórico?
¿Qué saber práctico?
de acción?
1- Fundarse en las leyes, las tareas
oficiales:
- la noción de servicio público
Conocer los textos que versan sobre Saber traducir los principios
- las leyes relativas a la exclusión, la la materia.
legislativos en principios de acción
legalidad de las sustancias.
en el territorio (adecuación a las
necesidades y a las prioridades).
2Definir
los
valores
compartidos:
¿Qué ciudad deseamos?
Conocer las distintas filosofías de Saber reconocer la filosofía de
¿Qué lugar les cabe a los acción relativas a la toxicomanía y acción detrás de las decisiones y las
toxicómanos en la sociedad?:
la prevención de la toxicomanía: acciones concretas.
- o bien centrarse en los erradicación,
tolerancia, Saber organizar una reflexión
consumidores
legalización; el lugar respectivo de colectiva sobre los principios y los
- o bien dirigirse a la sociedad civil, la profesionalización y de la valores
para
lograr
una
que incluye a los consumidores, con responsabilidad de la sociedad civil. concienciación compartida.
varios niveles de “cultura de droga”.
Saber asociar a la población en la
¿Qué lugar le compete a la sociedad
reflexión colectiva (debate público,
civil?
conferencia de ciudadanía, etc.).
¿Cuál es el desafío de la
Saber argumentar a favor de una
cooperación?
filosofía más que de otra.
36
3- Fundarse en el respeto de las
reglas profesionales:
¿Qué es un “buen trabajo” para los Conocer los criterios de calidad de Saber integrar estas pautas en los
profesionales implicados?
las profesiones involucradas y sus objetivos, las acciones planeadas y
normas deontológicas.
las evaluaciones.
37
IV- Diagnósticos:
¿Cómo hacer los diagnósticos?
El diagnóstico supone un juicio
sobre las constataciones, habida
cuenta de las filosofías de acción.
Debe realizarse un diagnóstico
para cada uno de los aspectos
identificados más arriba en las
constataciones:
- a partir de los datos objetivos
de la situación
- a partir de los datos subjetivos
- a partir del conocimiento de las
ofertas
- a partir del conocimiento del
estado de la cooperación entre
los actores
¿Qué saber teórico?
Conocer las herramientas racionales
de determinación de las prioridades.
Conocer los principios de la
negociación.
¿Qué saber práctico?
- Saber establecer los puntos fuertes
y los puntos débiles de la situación,
posicionando cada elemento de las
constataciones con respecto a los
criterios de la filosofía de acción (la
legalidad,
los
valores,
la
deontología, etc.).
- Saber utilizar la matriz de análisis
de
múltiples
criterios
para
establecer las prioridades entre las
conclusiones del diagnóstico.
- Saber organizar un debate
colectivo para lograr un diagnóstico
compartido,
tanto
por
los
protagonistas de la cooperación
como por la población.
V- Indicadores para realizar una evaluación de impacto:
¿Cómo
establecer
estos
indicadores?
Los indicadores de la situación
inicial proceden del diagnóstico.
Por consiguiente, es necesario:
- Identificar los aspectos más
significativos de la situación
inicial, que el diagnóstico ha
mencionado
como
particularmente importantes.
- Elegir
los
signos
que
caracterizan de manera precisa
y concreta esos aspectos (cifras,
hechos significativos, etc.).
¿Qué saber teórico?
¿Qué saber práctico?
- Conocer la definición del
indicador.
- Conocer todos los componentes
del sistema de indicadores (la
estructura de los indicadores que lo
componen).
- Saber elaborar indicadores fiables
y que resulten fáciles de utilizar y
de actualizar.
- Saber organizar el sistema de
información de modo tal que se los
pueda establecer regularmente
(definir la periodicidad, las fuentes
de información; motivar a los
proveedores de información).
¿Cómo determinar los objetivos? ¿Qué saber teórico?
Definir
los
objetivos
de Conocimiento del público en
cuestión (los jóvenes, el conjunto de
prevención
la población, la opinión pública,
Definir los objetivos de acogida y etc.) a partir de los diagnósticos.
de acceso
Estimación del tipo de perjuicio que
se puede producir, si no se actúa en
Definir los objetivos de atención
materia de prevención, y de la
Definir los objetivos de ayuda y de probabilidad de que ocurra dicho
perjuicio (en otras palabras, el
apoyo
riesgo).
Definir
los
objetivos
de (Por ejemplo: ¿cuál es la
probabilidad de que x jóvenes se
cooperación o asociación
conviertan en consumidores de
Definir
los
objetivos
de drogas?).
Identificación de los factores que
implicación de los ciudadanos
favorecen la aparición del riesgo.
Utilización del mismo razonamiento
¿Qué saber práctico?
- Saber definir de forma precisa la
situación a la que se desea llegar
para remediar los puntos débiles
planteados por el diagnóstico y
evitar los riesgos estimados.
VI- Objetivos:
- Saber elaborar estos objetivos de
manera conjunta entre los distintos
actores para lograr objetivos
compartidos.
38
probabilístico en todos los demás
aspectos.
VII- Las acciones y su factibilidad:
¿Qué tipos de acciones?
Hay que elaborar un plan de
acción que responda a varios
criterios:
- Acciones elegidas en función
de su capacidad para concretar
los objetivos.
- Acciones
susceptibles
de
implicar a la mayor cantidad
posible de actores.
- Acciones que permitan la
implicación de la población.
- Acciones pluridisciplinarias.
- Acciones realistas en vista de
los recursos disponibles.
Definir los pilotos, los socios
contribuidores, los compromisos
institucionales.
¿Qué saber teórico?
¿Qué saber práctico?
- Conocer el diagnóstico de las - Saber estimar el grado de
ofertas (ver más arriba).
contribución de cada una de las
acciones
planeadas
para
la
- Conocer las propuestas de los consecución de los objetivos.
actores.
- Saber utilizar el análisis de
múltiples criterios para elegir entre
- Estar informado sobre las varias acciones en función de las
iniciativas tomadas en los distintos prioridades.
países.
- Saber establecer una arborescencia
para verificar la coherencia del plan
de acción con los objetivos y los
diagnósticos (establecer un gráfico
de apoyo).
- Saber establecer fichas de
acciones.
VIII- Indicadores de eficacia:
¿Cómo definir los indicadores?
Asignar a cada objetivo un valor
diana y un valor de alerta que
oficiará de “alarma” en caso de
problema serio de eficacia.
Definir las responsabilidades de
cada protagonista en el eventual
reajuste de las acciones.
¿Qué saber teórico?
- Conocer la definición del
indicador.
- Conocer la definición de la
eficacia.
- Conocer los componentes del
sistema de indicadores (la estructura
de los indicadores que lo
constituyen).
- Conocer las exigencias del
seguimiento de un plan de acción.
¿Qué saber práctico?
- Saber construir indicadores fiables
y fáciles de utilizar y de actualizar.
- Saber organizar el sistema de
información de modo tal que se lo
pueda
actualizar
regularmente
(definir la periodicidad, las fuentes
de información; motivar a los
proveedores de información).
- Saber organizar la manera en que
se realizará el seguimiento de las
acciones para poder reaccionar
frente a resultados no previstos o
insuficientes.
- Definir los procedimientos a
seguir en caso de reajuste necesario
de las acciones.
39
IX- Recursos:
Los tipos de recursos y la forma
de movilizarlos
Definición
de
los
recursos
necesarios.
Estimación
de
los
recursos
disponibles.
Búsqueda de mutualización de los
recursos entre los actores.
Identificación de las posibilidades
de
obtención
de
recursos
adicionales.
Asignación de los recursos a las
acciones prioritarias.
¿Qué saber teórico?
¿Qué saber práctico?
- Las características de los distintos
tipos de recursos: presupuestarias,
temporales, logísticas, humanas,
habilidades,
disponibilidad,
militantismo,
apoyo
político,
experiencia.
- Las fuentes potenciales de
recursos.
- Los procedimientos para solicitar
recursos adicionales.
- Las posibilidades de mejorar los
recursos existentes (formación de
los profesionales, mejora de la
circulación de la información,
racionalización
de
los
procedimientos, etc.).
- Conocer los métodos de
establecimiento de plannings (PERT
o Gantt, por ejemplo).
- Conocer las reglas presupuestarias.
- Saber administrar los recursos.
- Saber determinar los recursos
necesarios para cada acción y para
el pilotaje del proyecto en su
conjunto.
- Saber definir eventualmente el
perfil del puesto ocupado por las
personas
encargadas
de
la
coordinación del plan de acción o
de las nuevas acciones que no
corresponden a una actividad
profesional habitual.
- Saber establecer un plan de
trabajo.
- Saber definir formaciones que
permitan a los profesionales hacer
evolucionar su práctica.
Saber
definir
nuevos
procedimientos de trabajo o de
circulación de información.
¿Qué saber teórico?
¿Qué saber práctico?
X- Indicadores de eficiencia:
¿Cómo
hacer
en
cada
determinación?
Asignar
a
cada
recurso
indicadores que permitan saber:
- Si el recurso está disponible.
- A qué ritmo se consume.
- Si será suficiente para terminar la
ejecución de la acción.
- Si los contribuidores han respetado
sus compromisos.
- Cuál es el coste de una acción (o
de una actividad).
Definir las reglas de reajuste en
caso de problema (insuficiencia,
atraso, mala utilización, etc.).
- Conocer
indicador.
la
definición
del - Saber construir indicadores fiables
y fáciles de utilizar y de actualizar.
- Saber organizar el sistema de
- Conocer los componentes del información de modo tal que se lo
sistema de indicadores (la estructura pueda
actualizar
regularmente
de los indicadores que lo (definir la periodicidad, las fuentes
constituyen).
de información; motivar a los
proveedores de información).
- Saber organizar la manera en la
que se realizará el seguimiento de
las recursos para poder reaccionar
frente a un consumo no previsto o
inadecuado.
- Definir los procedimientos a
seguir en caso de reajuste.
XI- Modalidades de evaluación:
¿Cómo hacer la evaluación?
¿Qué saber teórico?
Definir quién está a cargo de la - Conocer las bases de la evaluación
de las políticas públicas.
evaluación.
Conocer
las
ventajas
e
Definir el dispositivo y los inconvenientes respectivos de una
evaluación externa (a cargo de
recursos necesarios.
expertos de la evaluación) y de una
evaluación interna (a cargo de los
Definir las fases.
propios protagonistas) y saber
Definir la comunicación antes, argumentar a favor de una decisión.
¿Qué saber práctico?
- Saber establecer un pliego de
condiciones de evaluación.
-
-
Saber constituir el dispositivo
escogido: comité de pilotaje,
establecimiento de contrato con
un eventual prestador exterior.
Saber realizar la recogida de
información correspondiente a
40
durante y
evaluación.
después
de
la - Conocer los principios de la
comunicación.
-
-
-
los indicadores del diagnóstico
inicial (evaluación ex ante),
para la evaluación de impacto
(evaluación ex post).
Saber dar forma a los
indicadores de eficacia y a los
indicadores de eficiencia, de
modo tal de poder interpretar
cómodamente los adelantos.
Saber
recoger
las
informaciones para evaluar el
proceso: la manera en que el
programa ha avanzado y se ha
puesto en marcha.
Saber informar a la población
sobre la evaluación.
Saber hacer participar a la
población en la evaluación.
Conclusión:
Este conjunto de pautas hace surgir la necesidad de saberes teóricos relativos a varias disciplinas
científicas e intelectuales:
- las ciencias políticas
- la sociología
- la psicosociología
- la psicología
- la estadística
- el cálculo probabilístico
- las ciencias empresariales
-
En lo que se refiere a los saberes prácticos, las habilidades pueden agruparse en:
habilidades administrativas (procedimientos, pliego de condiciones, gestión, organización)
habilidades relacionales (diálogo, comunicación, negociación)
Los métodos pedagógicos a utilizar deben reposar en una alternancia de estudios de casos concretos,
testimonios, aportaciones metodológicas y conceptuales, puestas en situación. El enfoque de una
formación-acción, con aplicación en el terreno a cargo de los participantes en la formación y
seguimiento metodológico, parecería una buena fórmula.
41
4 - PROPUESTA DE FORMACIÓN
SOBRE LA ELABORACIÓN Y EL DESARROLLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
“SEGUCIUDADES DROGAS”
4-1 Objetivos pedagógicos
-
hacer un balance de los conocimientos sobre los fenómenos vinculados a la toxicomanía;
dialogar sobre las interpretaciones y los análisis de dichos conocimientos;
compartir los métodos, acciones y recursos utilizados en cada ciudad para compartir las experiencias y
capitalizar las enseñanzas;
formular juntos las problemáticas centrales de cada ciudad mediante el debate y la confrontación;
establecer un nexo entre la política de reducción de la demanda (el ámbito de la prevención y del
seguimiento) y de reducción de la oferta (el campo de la disuasión o de la represión);
a través de las principales metodologías, identificar las condiciones de elaboración, de conducción y de
evaluación de una política pública de prevención y de seguimiento en el ámbito de las toxicomanías.
4-2 Organización de la formación
La formación está organizada en cuatro módulos separados entre sí por un intervalo de 4 a 6 semanas,
de modo tal de poder recabar las informaciones y organizar la labor en el terreno entre cada módulo. Este ritmo
se inspira en el de la formación-acción.
Los métodos pedagógicos reposan en la alternancia de estudios de casos concretos, testimonios,
contribuciones metodológicas y conceptuales, puestas en situación y debates estructurados en torno al
intercambio de percepciones, de análisis y de experiencias.
Los tres primeros módulos tienen una duración de tres días, mientras que el cuarto, destinado a
establecer una recapitulación de los primeros, durará dos días. En total, la formación abarcará once días.
4-3 Programas y metódos pedagógicos:
I)
-
-
-
-
-
Primer módulo: Formulación del campo de intervención de la ciudad
1) Estado de los conocimientos y de las representaciones del fenómeno:
Constitución de un documento en el que se definan pautas de referencia comunes a través de la
exposición de la situación de cada ciudad en su territorio. Síntesis a cargo del coordinador, con el objeto
de constituir una matriz común que permita clasificar los saberes.
Ejercicios sobre las percepciones de las toxicomanías, de los toxicómanos y de las instituciones que
deben responder a esta problemática. Identificación de las divergencias entre las situaciones y su
representación.
Identificación de los medios actuales de información sobre la situación en la ciudad. Comparación entre
las ciudades. Análisis crítico de este sistema de información.
Examen de los métodos que permiten a los habitantes dar a conocer sus representaciones de la
toxicomanía y de los toxicómanos: métodos de expresión directa, métodos de encuestas, etc.
2) Determinación del lugar y de la legitimidad de la ciudad o de la intercomunalidad en el
campo de las toxicomanías:
Ambitos de competencia de la colectividad local, particularmente en lo que se refiere a la salud, la
seguridad, la inserción. A partir de textos jurídicos que determinan las competencias, análisis de
algunos testimonios que muestren cómo se puede obtener el margen de maniobra más amplio dentro del
marco legal.
3) Reflexión sobre las funciones y las responsabilidades de los gobernantes y de sus
colaboradores:
Papel de los gobernantes en la relación con la población y en el fomento de acciones participativas.
Estudio de distintos métodos de acciones participativas.
Papel de los gobernantes en la organización de una reflexión de asambleas deliberantes para elaborar
una voluntad política.
Conocimiento de los campos de competencia de los demás agentes en el territorio. Búsqueda de
complementariedad y de coproducción.
42
-
Examen y debate sobre la contribución de una acción intercomunal y condiciones de su éxito
II)
-
-
-
-
-
Segundo módulo: Organización de diagnósticos asociativos y participativos
1) Métodos y herramientas para establecer las constataciones:
Determinación del campo del diagnóstico: criminalidad y toxicodependencia, articulación entre el orden
público y la sanidad pública.
Establecimiento de un pliego de condiciones que contenga las informaciones a recabar, tanto de carácter
objetivo como de carácter subjetivo, sobre los productos, los comportamientos, los consumidores, las
estructuras de atención, de acogida, de represión y de prevención.
Utilización de un análisis sistémico que desemboque en el diagnóstico de asociación.
Estudio comparativo de los distintos métodos de recogida de la información, especialmente en lo que se
refiere a su capacidad para establecer un diagnóstico compartido y actualizable con miras a una
evaluación.
2) Criterios de juicio y de establecimiento de prioridades: filosofías de acción
Reflexión colectiva, a partir de dos o tres testimonios, sobre las ambiciones y los retos de una política
pública local: definición de los valores que constituyen los principios rectores de la acción: valores
relativos a la ciudadanía, a la tolerancia, al respeto de la ley, a la movilización de la sociedad civil, a la
deontología profesional, etc.
Estudio de ejemplos de cartas o declaraciones solemnes.
Análisis de los métodos de organización de debates públicos con miras a favorecer una genuina
participación de la población.
3) Formulación del diagnóstico y sus indicadores:
A partir del estudio de dos o tres casos examinados anteriormente, formulación de un diagnóstico en
términos de puntos fuertes y de puntos débiles.
Formulación de criterios de prioridad entre los objetivos y las acciones.
Argumentación sobre las posiciones asumidas para convencer a las demás instancias y/o a la población.
Utilización mancomunada de instrumentos de resolución de problemas para facilitar la posibilidad de
compartir el diagnóstico.
III)
-
-
-
-
-
-
Tercer módulo: Del diagnóstico a la acción
1) Formulación de los distintos niveles de objetivos:
Este trabajo se basará en dos o tres casos seleccionados previamente y conocidos por todos. Se
podrá solicitar a las ciudades implicadas que establezcan un informe sintético de su situación.
Búsqueda de los indicadores asociados al diagnóstico.
Establecimiento de las prioridades entre los distintos impactos buscados sobre la situación inicial.
Jerarquización de los objetivos: utilización del análisis de múltiples criterios para la explicitación de las
jerarquías según los diversos socios y organización del intercambio entre socios con miras a determinar
criterios comunes para el establecimiento de prioridades.
Determinación de las acciones más pertinentes para llevar a cabo los objetivos, basándose en el
panorama de las acciones emprendidas por las distintas ciudades participantes (cada ciudad establecerá
una síntesis de las acciones durante el intervalo entre los módulos).
Identificación de las formas de lograr que la población participe en la elección de las acciones (métodos
de concertación y de consulta). Cómo tener en cuenta los dos componentes de la población: los
consumidores de drogas, que son los destinatarios directos de los programas de acción, y los habitantes
de la ciudad.
2) Elección de las acciones y elaboración de un plan de acción
Para las principales acciones de los dos o tres casos, elaboración de fichas de acción en las que se
definan los modos de coproducción de la acción en base a una acción mancomunada entre socios para
su aplicación.
Definición de los procedimientos que permiten a cada uno de los socios traducir sus compromisos en
decisiones aplicables: ¿cómo traducir a nivel del funcionamiento interno y de la asignación de recursos
las decisiones tomadas en común?
Búsqueda de fuentes de financiación y de aportación de todos los recursos necesarios (se deberá haber
realizado investigaciones durante el intervalo entre los módulos).
43
-
-
-
IV)
-
-
-
-
Búsqueda concreta, para cada acción, de los recursos movilizables dentro de la población: iniciativas,
habilidades, ciudadanía, solidaridad, etc.
Establecimiento de planes de acción y utilización del razonamiento aplicable para establecer los
calendarios (establecimiento de planning de Gantt o P.E.R.T.). Reflexión sobre la manera de tener en
cuenta los distintos “tiempos” en esos plannings, por ejemplo el tiempo del habitante, el tiempo del
gobernante, el tiempo de la administración, el tiempo del consumidor que está siendo tratado, etc.
3) Modalidades de seguimiento de la operatividad del programa
Métodos y dispositivos para garantizar las funciones esenciales: la orientación y la validación política;
la conducción; el seguimiento operativo; el peritaje; el establecimiento de redes; la comunicación; los
eventuales cambios a nivel organizativo; la toma de decisión.
La responsabilidad global del programa y la responsabilidad de los representantes de cada institución
frente a su institución.
La relación entre el responsable del programa y los responsables institucionales.
La comunicación con los habitantes durante el seguimiento y las distintas fases.
El ritmo del programa de acción y la articulación con los ritmos de decisión y de gestión de las
instituciones participantes.
El cuadro de indicadores de seguimiento: principios aplicables a su estructuración.
Cuarto módulo: Evaluación de la política para perpetuar y movilizar
1) Indicadores de eficiencia, de efectividad, de eficacia y de impacto:
Necesidad de los indicadores, determinados a lo largo de todo el proceso de definición del programa.
Procedimientos de información y de control: ¿cómo lograr que las instituciones y los servicios
implicados transmitan periódicamente y de forma fiable las informaciones necesarias para supervisar la
concreción de los objetivos y el impacto producido en la situación inicial? Métodos organizativos
participativos e información de las personas para garantizar un circuito de información fiable.
Responsabilidad de los reajustes: si en la evaluación se detecta la existencia de divergencias entre los
objetivos, retrasos o insuficiencias, ¿quién tendrá el poder de lograr que la estructura responsable de los
ajustes modifique sus métodos de trabajo o la aplicación de sus acciones? ¿Qué regulación políticojerárquica se puede aplicar? ¿Cómo facilitar la instauración de los cambios necesarios en cada
institución?
2) Modalidades de evaluación:
Distintos tipos de evaluación: interna; externa; continua; científica; participativa, etc.
Discusión sobre los criterios de selección aplicables a los distintos tipos mencionados.
Métodos de evaluación participativa: estudio de ejemplos con participación de los destinatarios y con
participación de la población.
Mantenimiento del trabajo entre socios en la evaluación: ¿cómo evaluar sin poner en tela de juicio una
estructura?
Principios de aplicación del dispositivo de evaluación: la capacidad de tomar distancia con respecto al
programa que se ha de evaluar; el grado de profesionalidad y de experiencia en la evaluación; el grado
de transparencia de las conclusiones de la evaluación.
Comunicación sobre la evaluación: ¿qué decir? ¿cómo decirlo? ¿quién lo dice? Utilización del debate
público en torno a la evaluación como vector de reflexión colectiva y proceso pedagógico.
3) Balance de la formación:
Está constituido a la vez por un cuestionario de evaluación y por la elaboración de dos o tres casos
escritos durante la formación a partir de la situación de dos o tres ciudades voluntarias que hayan servido de
ejemplo práctico para concretar los principales puntos metodológicos.
44
5 - CONCLUSIONES
El programa que hemos puesto en marcha es un programa piloto. La contribución de las ciudades ha sido
fundamental para poner a prueba y mejorar la hipótesis de formación que el Foro Europeo había desarrollado.
La alta capacidad de los gobernantes y de los profesionales nos ha convencido de la necesidad de crear un comité
de conducción entre algunas ciudades participantes, con miras a proseguir la labor iniciada y extender a otras
ciudades la propuesta de formación que hemos elaborado de forma mancomunada.
La red SeguCiudades Drogas no desaparecerá con ese último proyecto, sino que continuará favoreciendo el
intercambio, teniendo en cuenta que las acciones de prevención de la toxicomanía y la creación de servicios de
seguimiento y de atención a los toxicómanos deben seguir siendo prioritarias para todas las ciudades de la Unión
Europea.
45