Gobernanza urbana, de Josep Centelles i Portella

Gobernanza urbana
Entendemos por gobernanza la estructura de relaciones entre los diferentes actores a través
de la cual se toman las decisiones sobre la cosa pública.
Esta estructura de relaciones está formada por un conjunto más o menos articulado de reglas
y procedimientos institucionalizados que condicionan y pautan la interacción entre los actores
en la toma de decisiones que afectan a la colectividad (resolución de conflictos, atención a
demandas ciudadanas, etc.).
La gobernanza, como estructura de relaciones decisionales es cada vez más compleja, porque
además de involucrar a actores de los diferentes sectores: público, privado y social, a menudo
lo hacen con interdependencias multinivel. En la red decisional influyen, desde las
organizaciones sociales de base local, a las ONGs de carácter transnacional, de la iniciativa
privada de pequeñas empresas a las grandes multinacionales y grupos de interés relacionados,
además, claro está, de los diferentes niveles gubernamentales.
Gobernanza es, por tanto, un término neutro para referirse a los mecanismos relacionales
mediante los que diversos actores intervienen en la toma de decisiones públicas. En este
sentido, gobernanza no es sinónimo de democracia, ya que los mecanismos relacionales
permiten articular intereses, ejercer derechos y obligaciones y mediar en los conflictos entre
actores, pueden ser o no democráticos.
La interdependencia entre los actores es inherente y crucial para el concepto de
gobernanza. En las sociedades actuales la formulación de políticas y la toma de decisiones
públicas, especialmente cuando tienen carácter estratégico, ya no se puede hacer de manera
unilateral o mediante modelos jerárquicos y cerrados. Resulta obvio que incluso el gobierno
más poderoso del mundo cuando actúa unilateralmente resulta ineficaz y sus decisiones se
ven abocadas al desastre. El concepto de gobernanza, por tanto, nos resulta útil porque se
adapta al modelo actual de sociedad formada por actores interdependientes y en red.
Los actores con mayor incidencia en la estructura de gobernanza son conocidos como actores
estratégicos. Se trata de aquellas personas, organizaciones o representantes de grupos
sociales que disponen de recursos de poder (económicos, de prestigio, de violencia,
capacidad de movilización social, etc.) suficientes para perturbar el funcionamiento de las
reglas y afectar la toma de decisiones colectivas, ya sea por su capacidad de veto o bloqueo,
ya sea por su capacidad de acelerar o reconducir las decisiones hacia sus intereses. La
variedad de actores estratégicos puede ser muy amplia y va desde personas individuales,
hasta partidos políticos, grupos armados, entidades financieras, asociaciones empresariales o
sindicales, empresas multinacionales, etc.
Nótese que la cualidad de “estratégico” en un actor no es permanente. Los cambios
acelerados a los que están sometidas nuestras sociedades y ciudades hacen que emerjan
nuevos grupos sociales o actores con capacidad de exigir la modificación de las reglas y, por
tanto, a ser tenido en cuenta en los procesos decisionales. Uno de los factores que da poder a
los actores es su nivel de organización, así, la emergencia de nuevos actores estratégicos en
la escena urbana es a menudo resultado de un proceso de toma de conciencia de derechos y
organización para defenderlos.
Gobernabilidad urbana
Un concepto cercano al de gobernanza y que actualmente también está muy en boga es el de
gobernabilidad. Conviene diferenciarlo de gobernanza. La gobernabilidad es una cualidad o
atributo de una sociedad o una comunidad. Una ciudad, por ejemplo, es gobernable –o
podríamos decir también “manejable”- cuando su gobernanza es efectiva, es decir, cuando
existen mecanismos que permiten resolver conflictos y tomar decisiones públicas que se
hagan realidad. Como acontece con otros conceptos genéricos, como el de libertad o justicia,
a menudo es más perceptible la falta de gobernabilidad o el desgobierno, que la propia
gobernabilidad en positivo.
La ingobernabilidad es manifiesta cuando no hay capacidad para resolver los conflictos entre
actores de forma institucionalizada, es decir, cuando no existen reglas de juego para
solucionar nuevos conflictos o cuando éstas no son aceptadas por alguno de los actores,
especialmente cuando tienen carácter de estratégicos.
El objetivo es la gobernabilidad democrática de la comunidad urbana, es decir, que se
puedan formular políticas de alcance colectivo con la participación de la mayoría de actores;
que existan mecanismos transparentes y aceptados por la mayoría de tomar decisiones
públicas; y que éstas sean efectivas. En suma, que se puedan resolver los conflictos y los
desafíos de la comunidad urbana respetando los derechos legítimos de cada grupo.
La escena urbana se compone de una amplia variedad de actores, cada uno de los cuales
tiene sus propios objetivos y estrategias. Estos actores en el seno de las redes de relaciones
urbanas son interdependientes porque se trata de sujetos que no pueden alcanzar sus
objetivos por ellos mismos, sino que necesitan los recursos y la colaboración de otros
demás. En la ciudad actual no existe un único actor con poder suficiente para determinar las
estrategias de los demás. Cada uno necesita de los demás debido a las interdependencias
existentes, pero al mismo tiempo intenta acercar el proceso decisional hacia sus
preferencias. Ello da como resultado una compleja interacción y variados procesos de
negociación. La interdependencia deriva de la irregular distribución de recursos, objetivos y
percepciones mutuas entre los distintos actores.
En este contexto, el gobierno local o municipal es un actor más, sin duda estratégico y muy
peculiar, pero que, como el resto de actores, raramente es autónomo o determinante. Se
trata de un actor de características especialmente singulares derivadas de la legitimidad
electoral y de los poderes específicos que le otorga la ley.
Las instituciones y su importancia para la gobernabilidad
A lo largo de las interacciones y/o actuaciones conjuntas en la rutina de la vida urbana, los
distintos actores se intercambian información, objetivos y recursos. Cuando estas
interacciones se repiten frecuentemente se generan procesos de formalización de las mismas,
es decir, se firman contratos, pactos y convenios, y se constituyen asociaciones, consorcios,
patronatos, etc. En suma, se crean nuevas instituciones, es decir, nuevas reglas y
procedimientos que pautan el comportamiento de los actores y sus relaciones.
En realidad las instituciones son las reglas de juego de la interacción social. Reglas del
juego que permiten a los actores relacionarse entre ellos con bajos costes de transacción. El
box adjunto, “Elogio de la rotonda”, nos suministra un buen ejemplo de ello, en él se ve
cómo la rotonda, una buena institución o regla de juego, permite interactuar sin accidentes,
sin pérdida de tiempo, es decir, a bajos costes.
Resulta interesante hacer la distinción entre “instituciones” y “organizaciones”. Un ejemplo
nos ilustrará esta diferencia. Pensemos en un partido de fútbol: cada uno de los equipos
constituye una organización en la medida en que son agrupaciones de personas que persiguen
un objetivo común, mientras que las reglas conforme a las cuales juega, serían las
instituciones. Las organizaciones o entidades, los clubes de fútbol en este caso, también se
estructuran en base a reglas (estatutos, normas, costumbres, etc.), es por ello que a menudo
en el lenguaje cotidiano se suele hablar confundir ambos conceptos. En esta misma línea de
argumentación, por ejemplo, un sindicato puede ser visto como la organización de un
determinado grupo humano y al mismo tiempo como una institución con la función de defensa
de los intereses de los trabajadores.
Las instituciones y su importancia para la gobernabilidad
Tipos de instituciones
Hay muchos tipos de instituciones que implican reglas de comportamiento con sus
correspondientes tipos de sanción. Sin pretender una clasificación exhaustiva, podemos
agruparlas de acuerdo con tres ejes.
El primero es atendiendo a una distinción temática, lo que permite diferenciar entre
instituciones económicas (la empresa, el dinero, los sindicatos, etc.), las políticas o de toma
de decisiones colectivas (el sufragio universal, los parlamentos, los gobiernos, los partidos
políticos, etc.), las jurídicas (las leyes, los jueces y tribunales, los fiscales, etc.) y las
estrictamente sociales (la familia, la escuela, el noviazgo, los clubes deportivos, las ONG’s,
etc.), las religiosas o espirituales (las iglesias, las sectas, el culto a los muertos, etc.), etc.
Un segundo eje clasificatorio es el que diferencia las instituciones públicas o
gubernamentales, como reglas que afectan a toda la sociedad, de las privadas o
pertenecientes a la sociedad civil, como reglas que sólo afectan a las personas que se
asocian o adhieren a ellas.
Por último, hay instituciones de carácter formal, esto es, explicitadas en normas y arreglos
sociales, tales como estatutos, leyes o contratos, y otras de carácter informal, que aún sin
estar explicitadas de manera formal son aceptadas, respetadas y aplicadas de manera
cotidiana. Los hábitos y costumbres arraigados en una comunidad son parte importante de
estas instituciones informales que a menudo tienen un enorme peso en la gobernabilidad de
la misma. Entre las muchas instituciones informales existentes en cada colectividad humana,
las hay que son ilegales. Determinadas prácticas de corrupción “institucionalizadas” son un
buen ejemplo de instituciones informales e ilegales, muy respetadas en la práctica por los
actores por el alto coste que implica vulnerarlas, y que afectan mucho a la buena
gobernabilidad.
Las instituciones y su importancia para la gobernabilidad
La arquitectura institucional no es neutra
En el ámbito de las ciencias políticas, la escuela denominada “neoinstitucionalista” se
distingue por poner énfasis en la importancia de las instituciones para el buen gobierno de las
comunidades y, en nuestro caso, el buen gobierno de la comunidad urbana. La línea de
razonamiento consiste en argumentar que los arreglos institucionales (arquitectura
institucional) de una comunidad están muy lejos de ser neutros y que influyen mucho en la
capacidad de gobierno y de desarrollo de una comunidad.
Veamos algunos ejemplos: un sistema institucional que subvencione o esconda los costes
reales de la energía o del agua potable difícilmente conducirá a escenarios sostenibles, de
facto fomentará el despilfarro de tales recursos; los arreglos institucionales según los cuales
en una ciudad se otorgan los permisos de obras (plan urbanístico regulador de usos del suelo y
todos sus procedimientos) condicionarán el modelo de crecimiento urbano en un sentido más
social y sostenible o no; finalmente, y usando de nuevo el ejemplo del semáforo y la rotonda,
hay arreglos institucionales que incentivaran la iniciativa y la responsabilidad entre la
ciudadanía (rotonda) facilitando la construcción de capital social, mientras que otros (el
semáforo) inducirán una cultura de ciudadano-robot con escasa implicación en los asuntos
comunitarios. Desde esta perspectiva cabe remarcar la especial relevancia que tienen las
instituciones informales a la hora de explicar los procesos inductores del buen gobierno y del
desarrollo humano.
La institucionalización y formalización de las relaciones entre actores es una forma de
generar confianza entre los mismos. La confianza es un elemento crítico para generar
gobernabilidad. Lograr relaciones de confianza entre los actores, o en otras palabras, generar
capital social, no es una tarea fácil ni rápida, pero resulta crucial para promover una
gobernabilidad democrática. La confianza en los otros actores facilita el implementar las
decisiones públicas al disminuir los recelos respecto al cumplimiento de tales decisiones por
parte de los demás.
En la medida que la toma de decisiones estratégicas se efectúa inevitablemente en red,
resulta obvio que la institucionalidad, formal e informal, es crucial para la gobernabilidad
democrática.
Es interesante destacar el carácter heurístico y adaptativo de las redes de actores urbanos y
su institucionalidad. Una vez se ha generado un mínimo de capital social en base a que se ha
confirmado la confiabilidad de los demás actores y del modo de operar, el mecanismo se
expande, es decir, estamos frente a sistemas capaces de aprender de ellos mismos y por lo
tanto de adaptarse a las nuevas necesidades que presente el entorno cambiante. Dicho de
otro modo, las redes de actores urbanos generan cultura de comportamiento político que
afectará a los futuros procesos de decisión aún en ámbitos muy dispares.
Ideas fuerzas
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Gobernanza es la estructura de relaciones entre actores interdependientes a través
de la cual se toman las decisiones sobre la cosa pública.
El objetivo es la gobernabilidad democrática de la ciudad.
Cuando las interacciones entre actores se repiten frecuentemente se generan
procesos de institucionalización de las mismas, es decir, se crean pautas y reglas de
interacción entre los actores (en definitiva, instituciones).
Las instituciones son las reglas de juego de la interacción social que permiten a los
actores relacionarse entre ellos con bajos costes de transacción.
La confianza entre actores (capital social) es fundamental para el proceso de
construcción institucional.
La actualización del edificio institucional ha de ser una preocupación sistemática del
buen gobernante, en la medida que las instituciones (como reglas del juego) para ser
eficaces también han de adaptarse a los constantes cambios sociales.