Sobre el etiquetado de los alimentos derivados de los OGM

Normas locales sobre identificación de “alimentos transgénicos” y el
“derecho a la información del consumidor"
Dra. Elena Schiavone
Dr. Pablo Morón
Lic. Martín Lema
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos - SAGPyA
En los últimos años se dictaron diversas normas subnacionales1 de nivel
provincial y municipal, que imponen la obligación de identificar a los “alimentos
genéticamente modificados o transgénicos” que se comercialicen dentro de sus
jurisdicciones, sea a través de leyendas en el rótulo o bien mediante la
exhibición de listas positivas de esos productos en los puntos de venta al
público.
Muy recientemente, la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires
ha dado media sanción a una iniciativa con similar objetivo2; y se tiene
conocimiento de la existencia de varios proyectos en los órganos legislativos de
distintas provincias y municipios.
Todas estas normas y proyectos tienen en común la invocación del derecho a
la información del consumidor, hoy de raigambre constitucional3, y regulado en
la ley de Defensa del Consumidor y su normativa complementaria.
Sin ingresar en el debate sobre la competencia federal en el tema –es claro
que se trata de una materia delegada al Honorable Congreso de la Nación,
conforme el art. 75 inc. 13 (por tratarse de cuestiones que involucran el
comercio interjurisdiccional e internacional) -, es oportuno señalar que el
mandato legal impuesto en estas normas aparece irrazonable, impracticable y
contrario a la Constitución Nacional y varias leyes federales. Por lo tanto su
puesta en vigencia traería gravísimas consecuencias jurídicas.
La crítica se estructura sobre tres argumentos esenciales:
El primero es de orden fáctico: no existen –como tales- productos alimenticios
modificados genéticamente o alimentos transgénicos (OGM) dado que los
alimentos, en forma genérica, no pueden ser modificados genéticamente ni
hacerse transgénicos. Solamente los seres vivos pueden ser modificados
genéticamente, y los alimentos ser producidos a partir de los seres vivos. Pero
un alimento derivado de un organismo genéticamente modificado (OGM) puede
ser químicamente indistinguible de un alimento derivado de un organismo no
1
Provincia de Tierra del Fuego LEY Nº 579 del 29/2003, publicada el 2/8/03; Pcia. del Chaco LEY 5200,
publicada el 26/11/03; Municipio de Bariloche, Ordenanza 1121/01, mayo de 2001: VIGENCIA
SUSPENDIDA.
2
Expte. E209/2005-2006
3
Art. 42 de la Constitución nacional “Artículo 42- Los consumidores y usuarios de bienes y servicios
tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos;
a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno.
OGM, o “convencional”. Y antes de ser autorizados para su comercialización
en el territorio nacional, todos los alimentos derivados de OGM aprobados en la
Argentina han sido evaluados como sustancialmente equivalentes a los
alimentos no derivados de OGM, por el Estado Federal, conforme a normas
que e han adaptado permanentemente a los avances de la ciencia y de la
técnica, siguiendo lineamientos y pautas vigentes a nivel global.
Este proceso reglado de evaluación incluye tres etapas: impacto ambiental,
aptitud alimentaria humana y animal e impacto en los mercados4. La
coordinación del mismo está a cargo de la CONABIA (Comisión Nacional
Asesora de Biotecnología Agropecuaria), que funciona desde 1991. La calidad
de su trabajo ha sido reconocida internacionalmente, e incluso por entidades
opuestas a la liberación de OGM, como Greenpeace5
Específicamente, la evaluación de la aptitud alimenticia se encuentra a cargo
del SENASA (Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria), que la
realiza según los requisitos y procedimientos que fija la Resolución SENASA
412/20026. En caso de resultar un dictamen favorable, éste concluye en que el
producto de origen agropecuario derivado de un OGM es equivalente a su
homólogo convencional (es decir, no modificado genéticamente).
Esta equivalencia sustancial, equipara productos de origen agropecuario
convencionales y modificados genéticamente. Ambos ingresan a los canales de
acopio, transporte, almacenaje y cadena de comercialización sin diferenciación
alguna.
Fáctica y jurídicamente, no existe diferencia entre alimentos elaborados a partir
de OGM y alimentos convencionales, desde el mismo momento en que son
autorizados para ingresar al mercado conforme a la normativa vigente.7
En segundo lugar, corresponde hacer notar el mayor inconveniente que
implicaría una medida de esta naturaleza. La única forma cierta de obtener
productos libres de derivados de OGM es utilizar semillas libres de modificación
genética, y mantener una cadena de producción, transporte, procesamiento y
elaboración completamente separada. Esto provocaría un aumento inevitable y
general en los precios de numerosos alimentos. Y sería injusto forzar a todos
los consumidores a aceptar tal aumento, sobre la base de prejuicios que no
están sustentados en razones de seguridad, ni argumentos científicos, ni sobre
un estudio serio de la opinión pública en Argentina. Si por alguna razón
particular algunos consumidores no desearan consumir productos cuya
composición incluye derivados de OGM, pueden optar por productos orgánicos
(que se producen de esta forma), si están dispuestos a pagar la diferencia de
precio.
4
Resoluciones SAGPYA 128/91; 657/96; 39/2003; 57/2004 y otras.
Audiencia Pública, Comisión de Agricultura y Ganadería, H. Cámara de Diputados de la Nación,
Oct/2000.
6
Incluye participación privada y pública.
7
Código Alimentario Argentino, para alimentos elaborados, por ejemplo.
5
El tercer argumento es de orden jurídico. Si las normas subnacionales se
desarrollan sobre bases y conceptos equívocos como los descriptos, es casi
inevitable que afecten derechos y garantías reconocidos por la Constitución
Nacional, y reglados a nivel subconstitucional (normas dictadas en
consecuencia de la Constitución Nacional Art. 31) por diversas leyes
nacionales.
En un breve panorama, se pueden identificar que esta posible afectación
refiere a;
I.- La garantía a la razonabilidad de las normas:
La obligación de confeccionar y poner a disposición del público un listado de
“alimentos transgénicos” constituye una típica exigencia (obligación) de
cumplimiento imposible.
Ello se debe a que no puede determinarse exactamente cuáles alimentos son
los que se pretenden identificar. En muchos ingredientes alimenticios derivados
de semillas (aceites, lecitina, almidón etc.) y en alimentos elaborados
(galletitas, jugos, sopas, etc.) no siempre es posible detectar si se ha utilizado
algún ingrediente derivado de OGM, puesto que el proceso de industrialización
ha removido o degradado las moléculas que pueden ser usadas para detectar
si el producto es derivado de OGM o no. Por otra parte, los ingredientes
primarios producidos a partir de OGM (aceites, lecitinas, harinas, etc.) se
utilizan en la preparación de gran cantidad de alimentos elaborados. Así es
como por llegan a estar presentes en productos tan impensados como
golosinas, sopas, conservas, etc. En realidad, en nuestro país casi todo aquello
que pueda derivar del maíz y la soja puede calificar en esta categoría.
La aplicación de la regla de razonabilidad, es una garantía constitucional. Para
algunos, “innominada”; para otros, expresa y con fundamento en los Arts. 28 y
33 de la Constitución. En el análisis de la razonabilidad, se examina que la
norma guarde cierta correspondencia entre el antecedente y el consecuente, es
decir entre los medios y los fines. Se trata de una razonabilidad en la
imputación, es decir la razonabilidad de los medios elegidos por el legislador8.
En esta ecuación, no puede advertirse proporcionalidad entre el medio (listado
de imposible realización) y el fin buscado (información del consumidor). Falta la
relación adecuada entre ambos extremos.
II. Derecho a comerciar y ejercer industria lícita (art. 14, C.N.):
El Código Alimentario (Decreto 2126/71 según ley 18.284), norma de orden
nacional, aplicable en todo el territorio argentino (conf. Art 1º), no establece en
sus requerimientos la identificación del carácter “transgénico” o no de los
componentes en productos alimenticios elaborados. Esto se reitera en la
Resolución Grupo Mercado Común Nª 26/03, sobre rotulación de alimentos
envasados.
8 (Linares, Juan Francisco, Razonabilidad de las Leyes Ed. Astrea, 2da edición actualizada, 1989, p. 111118).
En tal orden de ideas, si los alimentos elaborados que se expenden al público
se encuentran legítimamente en el comercio, habiendo sido inscriptos en el
Registro Nacional de Productos Alimenticios y aprobado su rótulo, la obligación
de declarar otra información a la allí exigida sería injustificada, pudiendo
conllevar la tacha de inconstitucionalidad de la norma que la impone.
III. Derecho de igualdad ante la ley:
Todos los alimentos puestos legítimamente en el comercio -salvo que hayan
sido adulterados o mal elaborados (lo cual puede ocurrir con cualquier
alimento, sea cual fuere la tecnología utilizada en su elaboración), cumplen
con las normas del Código Alimentario Argentino, con las prácticas habituales
de manufactura y con el estado de la ciencia y tecnología de los alimentos.
Los alimentos elaborados a partir de materias primas que pudieran derivar de
organismos genéticamente modificados (OGM) cumplen con estos requisitos al
igual que los “convencionales”. La ley nacional no distingue entre unos y otros,
por que se ha dictaminado científica y técnicamente, conforme a las normas
vigentes en la materia, que son “equivalentes”.
Así, una disposición normativa local no puede introducir una discriminación
irrazonable e ilegítima, máxime sobre una cualidad del alimento que no puede
determinarse tácticamente.
IV. Derecho a la Información de los consumidores:
Las normas bajo análisis no parecen asistir a la concreción del derecho de los
consumidores de obtener información “veraz, adecuada y eficaz”, sino que, por
el contrario, podrían inducirlos a engaño.
Este derecho aparece consignado en la Constitución federal, Art. 42: como
“Los consumidores [...] tienen derecho, en la relación de consumo, a la
protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información
adecuada y veraz; a la libertad de elección y condiciones de trato equitativo y
digno…”.
Por su parte, la ley 24.240 y su decreto reglamentario Nº 1789/94 cuyo objetivo
es la defensa de los consumidores o usuarios, precisa los parámetros y
contenidos de ese derecho: a que cuenten con información cierta y objetiva,
veraz, detallada, eficaz y suficiente sobre las características esenciales de los
productos que adquieren.
Y en tal sentido debe atenerse a que los rótulos aprobados por autoridad
oficial, conforme las normas específicas, satisfacen plenamente ese requisito.
La información acerca si un alimento es o no “transgénico” o si contiene o no
ingredientes que puedan provenir de organismos vivos modificados
genéticamente no solo es imposible de obtener y consignar, sino que resulta
ineficaz e irrelevante (no contribuye al derecho a la información, no permite per
se su concreción).
La indicación en el rótulo, o la remisión a un listado que identifique “alimentos
transgénicos” podría tener un efecto contrario al buscado: inducir a error, y
generar confusión y desinformación en el consumidor, lo cual se opone a lo
dispuesto en la Constitución Nacional, el Código Alimentario Ley 18.284,
Decreto P.E.N. 212 M6/71, y en las Leyes 24.240 (Defensa del Consumidor) y
22.802 (Lealtad Comercial).
Al mismo tiempo podría contradecir las normas de etiquetado y publicidad de
alimentos, puestos en vigencia en todo el territorio nacional por el Código
Alimentario Argentino (CAA) y la Resolución MERCOSUR . El CAA, capitulo V
“Normas para la Rotulación y Publicidad de Alimentos” y el Reglamento
Técnico
MERCOSUR
para
la
Rotulación
de
Alimentos
(MERCOSUR/GMC/RES. No. 26/03), son contrarias a la introducción de dudas
injustificadas sobre la seguridad de los alimentos producidos localmente. Esta
duda es factible de ser calificada como “injustificada”, ya que si los OGMs han
pasado satisfactoriamente los procedimientos de aprobación vigentes en
Argentina basados en el concepto de la "equivalencia sustancial", no ofrecen
ninguna diferencia en lo referido a la salud y seguridad con sus contrapartes
convencionales.
V. Afectación al libre comercio interjurisdiccional:
Si se parte de la base de que la exigencia normativa sería aplicable en un
ámbito territorial específico (territorio provincial o municipal) y que los productos
que se expenden en “los establecimientos que comercializan al público” no
necesariamente provienen de la propia provincia o municipio, ante la
imposibilidad de exhibir el listado o brindar la información que tales normas
imponen, estos establecimientos –temiendo la aplicación de la norma y la
imposición de las sanciones previstas- podrían desistir de proveerse productos
de otras jurisdicciones.
Esto entraría en colisión con los Artículos 9, 10 y 11 de la Constitución
nacional, dado que se estaría frente a una suerte de aduana territorial,
expresamente vedada..
CONCLUSIONES
Hace casi cuatro décadas que el Estado Federal regula los procedimientos de
inscripción de alimentos elaborados y de establecimientos elaboradores en el
Código Alimentario Argentino. También, desde hace casi quince años, se
regulan y evalúan los organismos genéticamente modificados, en sus aspectos
ambientales, de seguridad alimentaria y de impacto en el comercio.
Se trata de un proceso sumamente dinámico, porque no solo contempla los
avances de la ciencia y de la técnica en materia de inocuidad y calidad, sino las
tendencias y gustos de los consumidores en todo el mundo, con el objetivo
central de preservar la salud humana y el acceso equitativo a los alimentos.
Pero no solo las iniciativas y decisiones legislativas subnacionales comentadas
pueden tener consecuencias
sobre el comercio y afectar garantías
constitucionales que abrirían el debate por la vía judicial, -con el costo
económico e institucional fácilmente imaginable: además resultan
incongruentes con las políticas que, en materia de desarrollo de la ciencia y sus
aplicaciones al sector agrícola y la utilización de la biotecnología, sostiene el
Estado Federal desde 1991 a través de la SAGPYA, los organismos de ciencia
y técnica, y la Cancillería.
Entre las expresiones más recientes de esta política pueden citarse: a) el Plan
Estratégico 2005-2015 para el Desarrollo de la Biotecnología Agropecuaria,
elaborado por la SAGPyA y aprobado por Res. MECON 293/2005; b) la
Posición Argentina ante el Comité de Etiquetado del Codex Alimentarius en sus
sesiones de 2004 a 2005; c) las posturas que Argentina sostiene ante distintos
organismos internacionales –entre ellas, la Organización Mundial del Comercioque, sintéticamente, consiste en que sólo corresponde el etiquetado obligatorio
de alimentos derivados de OGMs cuando hay un cambio en las cualidades o
contenidos nutricionales, o se introducen cualidades alergénicas inesperadas:
es decir, cuando hay un cambio objetivo y mensurable respecto: de sus
homólogos convencionales.
Parece necesario, entonces, debatir sobre este tema con profundidad, con rigor
científico, y con una visión global y estratégica.
Nota: este artículo fue publicado en la Revista Alimentos Argentinos Nº 32 abril 2006 (www.alimentosargentinos.gov.ar/revistas_2/revista_32.asp) y
reproducido en este sitio con la correspondiente autorización.