19.- “el servicio agrícola y ganadero y la política agroalimentaria”.

EL SERVICIO AGRÍCOLA Y GANADERO Y
LA POLÍTICA AGROALIMENTARIA
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1.-
Con excepción de los productos del mar, los alimentos provienen de las
actividades agrarias y agroindustriales, de suerte tal que no es dable
considerarlos ajenos al quehacer de los Servicio Públicos del Agro. De
hecho, el Servicio Agrícola y Ganadero, ejerce funciones fiscalizadoras, no
sólo respecto de productos primarios, sino también sobre determinados
productos
agroindustriales,
concretamente,
alimentos
destinados
directamente al consumo humano. Tal es el caso de las Bebidas Alcohólicas
y de las carnes de bovino.
2.-
Antes de continuar, menester es considerar que, la razón de ser del Servicio
es proteger el normal desarrollo de las actividades agrarias. El medio que
utiliza es inducir la conducta de las personas para evitar: el deterioro de los
recursos naturales - flora, fauna, suelos y aguas - base de sustentación de la
actividad; la propagación de epifitias y epizootias que afecta los bienes que
la actividad produce; y, el engaño y competencia desleal en el comercio de
ciertos insumos y productos, que afecta al ente productor.
3.-
Tres son pues, los objetos de protección: los recursos naturales, los bienes
que se produce y el ente productor. Nos detendremos en este último. Se
protege al productor sometiendo determinados insumos y productos al
sistema de clasificación y tipificación. Los insumos son : semillas,
plaguicidas, fertilizantes, alimentos para animales y fármacos veterinarios.
Los productos son: bebidas alcohólicas y carnes de vacuno, ambos son
alimentos industrializados. El sistema consiste en que los insumos y
productos señalados se expenden envasados y rotulados, indicándose en el
rótulo la clase y tipo del insumo o producto o la descripción del contenido. La
correspondencia, entre la leyenda del rótulo y el contenido, se determina por
análisis. La excepción la constituyen las carnes en que se utiliza el método
documentario y de marcas.
4.-
El sistema, someramente descrito, no es el único aplicable al control de los
alimentos. Es sólo el más completo y más adecuado para los casos
señalados. El Servicio aplica también el sistema que suele denominarse de
“control de calidad”, para productos de la industria alimentaria destinados a
la exportación, tales como carnes, cecinas, lácteos y miel ya que algunos
mercados exigen que la autoridad acredite que no se encuentran
contaminados o, más bien, que el proceso de producción ha sido el
adecuado.
5.-
El sistema referido consiste en que, para obtener la certificación del Servicio,
las empresas deben adoptar mecanismos, equipos y procedimientos de
producción internacionalmente aceptados, siendo supervisadas por terceros
habilitados por el Servicio, el que fiscaliza el sistema en su conjunto. Como
puede observarse, se dan aquí dos elementos distintivos, a saber: a) el
sistema no es obligatorio; las empresas se adscriben movidas por el
incentivo del mercado externo; y b) la fiscalización del Servicio puede
abarcar un ámbito extenso con una moderada inversión de recursos, gracias
a la intervención de los terceros habilitados.
6.-
Los elementos contaminantes a que aludimos son de diversa índole. Se
cuentan entre ellos, los plaguicidas, cuyo efecto residual consiste en que sus
metabolitos permanecen en los vegetales y llegan al organismo que los
ingiere. Las normas facultan al Servicio para prohibir el uso de plaguicidas
particularmente dañinos. Tal ocurrió con el D.D.T. En una primera etapa se
prohibió su uso en empastadas ya que sus residuos tóxicos permanecían en
la leche. El Servicio, además, está facultado para decomisar los vegetales
que resulten contaminados con plaguicidas. Un fenómeno similar ocurre en
la ganadería con el uso de anabólicos que causan alteraciones orgánicas en
los consumidores.
Otros agentes contaminantes son los microorganismos que afectan a los
alimentos por diversos medios, desde el riego con aguas servidas hasta la
simple manipulación. Muchos recordarán, al menos los más antiguos, la
campaña para erradicar un brote de cólera en que participó el Servicio
fiscalizando las hortalizas.
Facil es advertir que el control de los alimentos se encuentra claramente
vinculado con el Servicio.
7.-
Los órganos públicos cumplen dos clases de funciones: las que le son
inherentes y las demás que le encomiendan las leyes. En mi opinión, la
fiscalización de los alimentos producidos por la agroindustria se ajusta a las
funciones inherentes del Servicio. En efecto, tal como fiscaliza la producción
y el comercio de vinos, aguardientes, licores, cervezas y vinagres y carnes
de bovinos y, con los mismos propósitos, puede fiscalizar la producción y
comercio de cualquier otro alimento agroindustrial, aplicando, por cierto, en
cada caso el sistema adecuado.
8.-
El propósito, finalidad u objetivo, es la causa de la acción, la que no debe
confundirse con las consecuencias que esta puede producir. El propósito
de la fiscalización de los alimentos agroindustriales, no es otro que el de
proteger el normal desarrollo de las actividades del agro – razón de ser del
Servicio – evitando la competencia desleal en la producción y comercio de
dichos alimentos. Esta competencia desleal consiste en que se presenta al
consumidor, en igualdad de condiciones, tanto el producto que ha sido
sometido a un estricto control de calidad, con el correspondiente aumento de
los costos, cuanto el que ha sido producido sin control alguno o con un
control ínfimo o insuficiente. Es lo que ocurriría con la carne de buey que se
hace pasar por carne de novillo o con el vino aguado que se expende como
vino genuino. La competencia desleal entraba el desarrollo agroindustrial y
es el caso que el desarrollo agrario depende en importante medida de la
agroindustria. Baste recordar que antes de la industria de congelados, los
chacareros perdían cada año buena parte de sus productos y que antes de
iniciarse el cultivo de la remolacha, fueron construídas las plantas de la
Industria Azucarera Nacional S.A.
9.-
No debe, por tanto, confundirse el propósito, que es preciso y netamente
agrario, con las consecuencias que puede producir un adecuado control
agroalimentario. Entre tales consecuencias se destaca, nítidamente, el
beneficio del consumidor, que puede escoger libremente y sin ser engañado
y muy especialmente, sin verse expuesto a ingerir elementos tóxicos. La
salud de la población y los derechos del consumidor no son causa u objetivo
del control, sino consecuencias del mismo, pero muy benéficas, por cierto.
10.- Nada obsta, al parecer, para entregar al Servicio la facultad de fiscalizar los
alimentos agroindustriales. Resta considerar el procedimiento adecuado.
Hemos señalado que existen diversos sistemas de fiscalización, siendo el
más completo, el de clasificación y tipificación. A este sistema debería
incorporarse tres nuevos productos, a saber: las papas, los quesos y la miel,
alimentos de consumo generalizado o cuyo consumo podría incentivarse. La
medida tendría un notable impacto en el desarrollo de las actividades del
agro, particularmente en la agricultura familiar campesina, respecto de la
cual habría que complementarla con la correspondiente asistencia
financiera, técnica y promocional, materia esta de competencia del Instituto
de Desarrollo Agropecuario. No puedo dejar de mencionar aquí, los
beneficios que reportaría a los campesinos miniproductores de vinos la
existencia de bodegas elaboradoras y destilatorios comunitarios.
11.- El otro sistema de fiscalización es el de “control de calidad” que aplica el
Servicio a productos tales como carnes, cecinas y lácteos, al que adhieren
las empresas voluntariamente, para poder exportar. Nada impide que el
sistema se aplique también a los mismos productos pero destinados al
consumo interno. La cuestión que ha de dilucidarse es si el sistema sería
obligatorio o facultativo. Para este caso se requiere de un incentivo poderoso
como por ejemplo, el sello de garantía del Estado. Con todo, el modelo
existe, se puede ampliar al consumo interno y se puede extender a muchos
productos del sector agroalimentario.
Esta extensión debería ser progresiva y selectiva, lo que permitiría iniciar,
desde ya, la ejecución de la política, con lo que se tiene, ampliándolo y
mejorándolo.
12.- Existe, en fin, una última materia que es necesario examinar y se refiere a
las adecuaciones legales y estructurales. En cuanto a las primeras, la
aplicación de la política agroalimentaria no hace necesario modificar la
legislación vigente, sino sólo promulgar una simple norma legal que
establezca el sistema en líneas generales, reservando su desarrollo a un
decreto con fuerza de ley o a un reglamento, tal como ocurrió con las leyes
19.162 y 19.283 en relación las carnes y los fármacos veterinarios,
respectivamente.
No se trata, pues, de modificar la legislación vigente, sino de ampliar la
competencia del Servicio, incorporándole una nueva atribución.
En cuanto a modificaciones estructurales, estimamos que, para el sólo
efecto de la aplicación de la política agroalimentaria y, en lo que atañe al
Servicio, no se requiere mayores adecuaciones. Lo anterior es sin perjuicio
de los ajustes que requiere el perfeccionamiento institucional. Así, por
ejemplo, muy necesario es fortalecer las funciones fiscalizadoras y
sancionatorias del Servicio, respecto de la Ley de Bosques y sus
Reglamentos. La
devastación de los bosques produce gravísimas
consecuencias para las actividades agrarias y la sociedad toda. Asimismo,
no deja de tener cierta importancia delimitar definitivamente el rol del
Servicio y de los órganos de Salud en las inspecciones en Mataderos.