Observación

CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN
1
SESIONES ORDINARIAS
2015
Supl. (1) al Orden del Día Nº 1893
SUMARIO: Observaciones formuladas al dictamen de
las comisiones de Transportes, de Obras Públicas y
de Presupuesto y Hacienda, contenido en el Orden
del Día Nº 1.893. Carrizo (C.). (5-D.O.-2015.)
Buenos Aires, 7 de abril de 2015.
Al señor presidente de la Honorable Cámara de
Diputados de la Nación, doctor Julián Andrés
Domínguez.
S/D.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 113
párrafo 2 del reglamento de esta Honorable Cámara,
vengo a formular observaciones al dictamen de las
comisiones de Transportes, de Obras Públicas y de
Presupuesto y Hacienda publicado en el Orden del Día
N° 1.893/2015.
FUNDAMENTOS
Consideraciones acerca del proyecto de ley sobre
política de reactivación de los ferrocarriles de pasajeros y de cargas. Declaración de interés público
nacional y como objetivo prioritario de la República
Argentina. Constitución de Ferrocarriles Argentinos
Sociedad del Estado. (2-P.E.-2015.)
Sin restarle importancia a las relevantes discusiones en torno a la conveniencia de la gestión pública
o privada del sistema ferroviario que deben llevarse a
cabo, o a la centralidad que debe ocupar en el actual
proyecto de ley el fortalecimiento de un sistema de
control interno y externo sobre la gestión y el manejo
del transporte ferroviario de pasajeros y de cargas, debe
hacerse hincapié en un precepto concreto del proyecto
presentado por el Poder Ejecutivo que genera especial
preocupación y que consideramos de vital importancia
para evitar arbitrariedades y discrecionalidad gubernamental, como también una legislación inconstitucional.
Se trata de su artículo 3°, que establece que “El Poder Ejecutivo nacional deberá adoptar las medidas necesarias a los fines de reasumir la plena administración
de la infraestructura ferroviaria en todo el territorio
nacional y la gestión de los sistemas de control de cir-
culación de trenes, pudiendo a tal fin resolver desafectar bienes, rescatar, reconvenir o en su caso renegociar
los contratos de concesión suscritos con Nuevo Central
Argentino Sociedad Anónima, Ferroexpreso Pampeano
Sociedad Anónima, aprobados por los decretos 994 del
18 de junio de 1992, 1.144 del 14 de junio de 1991 y
2.681 del 29 de diciembre de 1992 respectivamente;
los contratos de concesión de transporte de pasajeros
suscritos con Metrovías Sociedad Anónima y Ferrovías
Sociedad Anónima Concesionaria, aprobados por los
decretos 2.608 del 22 de diciembre de 1993 y 430 del
22 de marzo de 1994; así como los contratos de concesión suscritos con las provincias en el marco del decreto
532 del 27 de marzo de 1992 actualmente vigentes”.
La facultad que dicho artículo pone en cabeza del
Poder Ejecutivo nacional constituye una atribución
propia del Poder Legislativo, tal como lo dispone el
artículo 75 (incisos 18, 19 y 32) y como lo muestra
nuestra tradición constitucional. Ello implica que el
mencionado artículo 3° nos coloca frente a un supuesto
de delegación legislativa, prevista por nuestra Constitución en su artículo 76 en los siguientes términos: “Se
prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo,
salvo en materias determinadas de administración o de
emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio
y dentro de las bases de la delegación que el Congreso
establezca. La caducidad resultante del transcurso del
plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de
las normas dictadas en consecuencia de la delegación
legislativa”.
Del mencionado precepto constitucional surge que
la delegación legislativa está, como principio general,
prohibida. La misma sólo es admitida excepcionalmente cumpliendo con determinados requisitos, que, de no
estar presentes, la tornan inválida. Dichos requisitos
son tres:
a. Sólo puede ser hecha en materias determinadas de
la administración o de emergencia pública.
b. El Congreso debe fijar un plazo para su ejercicio.
c. El Congreso debe establecer las bases de la delegación.
2
Supl. (1) O.D. Nº 1.893
CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN
Con respecto a la primera de las condiciones, no hay
una declaración de emergencia pública. La ley 25.561,
sancionada el 6 de enero de 2002, declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria hasta el 10 de diciembre
de 2003, delegando en el Poder Ejecutivo un conjunto
de facultades, entre las cuales se encuentra la de renegociar los contratos celebrados por la administración
pública bajo normas de derecho público, comprendidos
entre ellos los de obras y servicios públicos (artículo
9°). Esta facultad fue prorrogada por diversas leyes: la
25.790 (2003), la 25.972 (2004), la 26.077 (2005) y
la 26.204 (2006). Ésta última, que prorroga la 25.561
en su totalidad, y además otras leyes y decretos, fue a
su vez prorrogada por las leyes 26.339 (2007), 26.456
(2008), 25.563 (2009), 26.729 (2011) y la 26.896
(2013). La última prórroga se extendió hasta el 31 de
diciembre de 2015. Vencido dicho plazo, podría no
haber declaración de emergencia que habilitara una
delegación como la que hace el artículo 3° del proyecto
que se debate.
Siendo ello así, corresponde analizar si la renegociación de los contratos de concesión de servicios públicos
constituye una “materia determinada de la administración” en los términos del artículo 76 de la Constitución
Nacional, en cuyo caso la declaración de emergencia no
resultaría necesaria. Cabe aquí mencionar lo dispuesto
por la ley 25.148, sancionada el 11 de agosto de 1999,
que establece en su artículo 2° que a los efectos de
dicha ley, se considerarán materias determinadas de
administración, entre otras, aquellas que se vinculen
con la legislación en materia de servicios públicos,
en lo que compete al Congreso de la Nación. Esta ley
ratificó todas las delegaciones legislativas emitidas con
anterioridad a la reforma constitucional de 1994 y fue
prorrogada por sucesivas leyes hasta 2006, de manera
que esta definición, que era sólo a los efectos de dicha
ley, ya no se encuentra vigente.
Si aún a pesar de ello, se interpreta que efectivamente constituye una materia determinada de la
administración, ello sólo implica que la declaración
de emergencia no es necesaria, pero en modo alguno
permite hacer una delegación sin cumplir con los otros
dos requisitos: plazo y bases de la delegación. Teniendo
en cuenta esto debe enfatizarse que el artículo 3° del
proyecto no cumple con ninguna de estas condiciones.
En consecuencia, la delegación bajo análisis es inconstitucional, permitiéndole al Poder Ejecutivo ejercer por
tiempo indefinido funciones que competen al Congreso
y sin base alguna, en manifiesta oposición al artículo
76 de nuestra Carta Magna.
Si se profundiza en las consecuencias que esta
delegación puede tener en la práctica la situación es
aún más preocupante. Atribuir al Poder Ejecutivo
nacional la facultad de renegociación y –aún más–
de resolución de concesiones y de desafectación de
bienes concesionados, sin fijar quién será el órgano
competente y sin establecer ninguna pauta al efecto,
carece de razonabilidad y abre camino a un ejercicio
arbitrario de esta facultad. Pero incluso suponiendo
que el Poder Ejecutivo la ejerza con toda diligencia, el
riesgo es que se produzca un incremento significativo
de la litigiosidad, debido a los potenciales juicios por
daños y perjuicios derivados de la inconstitucionalidad
de la delegación. En consecuencia, una herramienta
originariamente prevista para garantizar la eficiencia
del servicio ferroviario se podría transformar en una
política excesivamente costosa para el Estado.
Carla Carrizo.