D`Angelo Gallino, Virginia Ester

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IV Congreso Argentino de Administración Pública
Sociedad, Gobierno y Administración.
“Construyendo el Estado Nación para el crecimiento y la equidad”
Buenos Aires, 22 al 25 de agosto de 2007
Título: “La política de Empleo Público en la provincia de Entre Ríos”
Autora: Prof. Virginia Ester D’Angelo Gallino
Institución: Universidad de Palermo
e-mails: [email protected]; [email protected]
Resumen
El trabajo se propone identificar aspectos vinculados con las instituciones y con
las organizaciones en el proceso de legalización y legitimación del régimen de empleo
público en la Provincia de Entre Ríos y analizar el nuevo Marco Regulatorio en el
ámbito del Poder Ejecutivo, no reglado por leyes especiales.
Los diferentes proyectos de ley de empleo público presentados en la Legislatura,
promovieron un debate entre los actores centrales (gremios, legisladores, gobernador) a
lo largo de los últimos tres años.
El trabajo considera en su desarrollo el peso de algunos hitos de la historia del
empleo público en Entre Ríos, describe los puntos centrales del debate previo a la
sanción de la ley y reproduce las voces de los actores y las tensiones existentes.
Este complejo proceso desembocó en la sanción de la Ley 9.755/07, Ley que
crea nuevas Instituciones como el Jurado de Concursos y Calificaciones, el Tribunal de
Disciplina y el Consejo de la Paritaria Estatal.
Su sanción y aplicación promueven reacciones de diferente índole porque
inciden y modifican cuestiones políticas y culturales muy arraigadas al tiempo que
representan avances en favor del ejercicio de la democracia y frenos a la
discrecionalidad.
Algunas cuestiones teóricas
“La nueva riqueza de las naciones se ve hoy en función de la calidad de sus
instituciones y de sus capacidades de acción colectiva” Joan Prats i Català.
Introducirse en la problemática de la función pública y del empleo público hace
necesario definir algunas cuestiones y especificar desde que perspectiva teórica se leen
las mismas. Los términos institución y organización que frecuentemente se usan como
sinónimos o que las diferencias muchas veces nos están claramente definidas, entrañan
diferencias sustanciales cuyos significados e interpretaciones pueden contribuir a una
mejor comprensión de la problemática bajo análisis y a evaluar las posibilidades de
concreción y perdurabilidad de los cambios que se proponen.
Se considera a las instituciones como construcciones sociales que se configuran
lentamente a través de la historia de una sociedad y por la misma razón su modificación
también es lenta porque importa un cambio cultural y no responde al designio de mentes
planificadoras. Las organizaciones a diferencia de las instituciones “son órdenes
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concretos, son los componentes actuantes en el orden social, creados para alcanzar fines
determinados”. Las normas que regulan las organizaciones provienen de una
determinación racional y por esta razón pueden ser estudiadas, diseñadas, construidas y
modificadas (Prats i Catalá, 1995).
Por lo expuesto se puede deducir que las instituciones no pueden cambiar más
allá de sus límites institucionales y que los procesos de cambio, a diferencia de las
organizaciones, son lentos y complejos y que esta característica debe ser tenida en
cuenta a la hora de aplicar un sistema de profesionalización administrativa y más aún si
es en base al mérito.
A la pregunta: “porqué es tan difícil construir instituciones” Lanzara (1999)
responde que “la creación de instituciones es un problema de inteligencia adaptativa y
de aprendizaje relacionado a la asignación y al uso de los recursos materiales,
cognitivos y simbólicos a través del tiempo. Los actores sociales y políticos tienen que
distribuir sus escasos recursos entre dos tipos de actividades fundamentales”: la
“exploración” y la “explotación”. La primera está referida a la búsqueda de nuevas
configuraciones institucionales y la segunda al proceso vinculado a perfeccionar lo que
ya existe. El mejor proceso para construir instituciones, según este autor, será aquel que
pueda encontrar un balance o “equilibrio” entre ambos ciclos de actividades, porque de
lo contrario se puede desembocar en procesos autodestructivos.
Pensar en procesos de transformación de carácter más profundo y duradero lleva
implícito identificar y considerar especialmente las premisas culturales que subyacen en
debate de la profesionalización de la administración pública y los sistemas de mérito.
Livia Barbosa (1999), en su estudio sobre Brasil investiga el desarrollo de los
sistemas de mérito y analiza la baja incidencia que, en términos de resultados, han
tenido los diferentes cambios implementados a través del tiempo. Advierte también,
sobre los riegos de continuar diseñando sistemas de evaluación sin considerar la
ideología del mérito que subyace en la cultura particular de la sociedad en cuestión.
Cuando se menciona la cultura o la ideología del mérito, se alude a complejos
procesos de construcción institucional que a veces se pretenden modificar mediante
diseños organizacionales para fines muy concretos.
La contextualización de estos procesos es otro aspecto importante a tener en
cuenta ya que es muy grande la diferencia que existe entre los procesos de
transformación de las democracias que se denominan “avanzadas” y los de las
democracias Latinoamericanas. Mientras las primeras experimentaron la transformación
del modelo tradicional de la administración pública a la nueva gestión pública,
Latinoamérica se debatió entre gobiernos totalitarios y luchas por el retorno a la
democracia, trató de conseguir estabilidad macroeconómica y buscó mecanismos para
controlar y combatir la corrupción (Pardo López, 2006).
Del debate político y académico surgen diferentes propuestas y alternativas que
van desde transitar el camino ya recorrido por otros países a encontrar los atajos acordes
a las propias realidades. Al respecto suele resultar inconveniente intentar transferencias
de modelos de otras democracias de manera acrítica y descontextualizada.
La declinación de los estados de bienestar y la crisis financiera de los ‘70 puso
en cuestión la capacidad de la administración tradicional para dar respuesta a las nuevas
demandas. El conjunto de ideas y prácticas que se identifican bajo la denominación de
Nueva Gestión Pública no ha estado exenta de dificultades en su aplicación y ha
generado tensiones a tratar de compatibilizar flexibilidad con estabilidad; calidad con
reducción de costos; autonomía y control; descentralización y coordinación; entre otros
tantos desafíos (Pardo López, 2006)
2
Una nueva visión que recupere elementos del modelo tradicional y de la Nueva
Gestión Pública y que a la vez las trascienda como tal, entiende que la acción pública
moderna está determinada por el Estado en una interacción muy dinámica con el
mercado y las organizaciones de la sociedad civil. Esta perspectiva se corporiza en
organizaciones más dinámicas, con modalidad de trabajo horizontal y en red, con altos
niveles de participación, compromiso y responsabilización; representativos de una
nueva ética.
La experiencia Latinoamericana y Argentina, exhibe una gran variedad de
experiencias en cuanto a nuevos desarrollos políticos y científico-tecnológicos en
materia de sistemas de profesionalización administrativa y también da cuenta del marco
complejo en el que se inscribe la problemática del empleo público y la función pública,
las diferentes posibilidades de abordaje disciplinar, los diferentes contextos y las
profundas transformaciones que implica un proceso de cambio que aspire a pasar de un
estadio a otro superador.
La experiencia provincial
En el siguiente cuadro se identifican hitos del proceso histórico del empleo
público entrerriano a partir de su Constitución del año 1933:
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En 1932 se sanciona en Entre Ríos la primera Ley que declara la estabilidad de los empleados
públicos.
En la Constitución de Entre Ríos, sancionada en 1933, 16 artículos tratan temas vinculados a la
función pública y al empleo público (ATE de E.R., s/f) relativos a la discriminación, la no
delegación de funciones, la obligación de vindicar, la incompatibilidad, entre otros y
especialmente el artículo 21 que por su relevancia se transcribe completo:
“Ningún empleado de la Provincia o de las municipalidades con más de un año consecutivo de
servicio, podrá ser separado de su cargo mientras dure su buena conducta, sus aptitudes físicas
y mental y su contracción eficiente para la función encomendada, a excepción de aquellos para
cuyo nombramiento o cesantía se haya previsto, por esta Constitución o por leyes respectivas y
normas especiales. La ley reglamentará esta garantía y los deberes y responsabilidades del
empleado o funcionario y determinará las bases y tribunales administrativos para regular el
ingreso, los ascensos, remociones, traslados e incompatibilidades”.
Por la Ley 3.289, se sanciona en el año 1940 el Estatuto del Empleado Público.
En el período comprendido por el 1er. y 2do. Gobierno de Perón, las convenciones colectivas
de trabajo solo se realizaron para los empleados privados, pero nunca para los empleados
públicos.
En 1979 se sanciona un nuevo Estatuto del Empleado Público por Ley 6.350 y el decreto
963/79.
Antes del retorno a la democracia, en el año 1983 se sanciona el último Estatuto del Empleado
Público por la Ley 7.245 con el Decreto reglamentario Nº 3.211 del 29/11/83. Estas normas
tienen aspectos positivos relativos al escalafón, por ejemplo, pero intentaron perpetuar a
funcionarios políticos designados por el régimen de facto.
Al año siguiente, asumidas las autoridades electas por el voto popular, se deroga este último
Estatuto por la Ley 7282 (BO 13-01-94) y rehabilita la Ley 3.289/40, que se reglamentó por
decreto Nº 327/84.
Desde esta fecha hasta 1986, se registra una propuesta de ATE (2004) sobre directores obreros
en áreas del Estado, que “fue tomada por legisladores radicales”.
Entre 1984 y 1986, se crean el Centro de Capacitación para la Administración Pública
(CECAP) y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) con el objetivo de
sistematizar la capacitación y formación respectivamente del empleado público. Años más tarde
el CECAP fue subsumido por la Dirección de Recursos Humanos y la Escuela pasó a ser una
carrera en la Facultad de Ciencias de la Gestión de la Universidad Autónoma de Entre Ríos.
En 1987 ingresa un Proyecto de Ley, que obtuvo media sanción en la cámara de diputados que
trataba las cuestiones del régimen jurídico básico y las convenciones colectivas de trabajo. Se
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traba en Senadores por el artículo referido a la representatividad gremial en las paritarias. Pasa
el tiempo, pierde estado parlamentario y no lo retoman otros gobiernos. (Entrevista, 7-3-07)
En tiempos de la Reforma del Estado, por la Ley 8.706 que se publicó en el Boletín Oficial el
4/1/93 se producen más de 6.000 despidos por reducción de gastos. Esta Ley posteriormente fue
declarada inconstitucional con el correspondiente proceso de reincorporaciones.
Las Leyes 8.918/95, llamada Ley de emergencia y la 9.235/99 provocan una transformación
del empleo público, en tanto representaron fuertes embates a la estabilidad.
El 24 de noviembre de 2004 la Pcia. de Entre Ríos firmó un convenio de cooperación con la
Subsecretaría de la Función Pública de la Jefatura de Ministros para poner en marcha un
“Programa de Trabajo, centrado en los procesos de reforma de la administración del Gno. de la
Pcia. de E.R., optimizar sus recursos humanos y el fortalecimiento institucional, tendiente a
mejorar la capacidad de gestión de dicha administración” (2004-2007).
En el año 2004 se presenta un proyecto de Marco Regulatorio del Empleo Público, impulsado
por los gremios ATE y AGMER, que después de casi tres años de debate, culmina con la
sanción de en la Ley 9.755/07, con aspectos novedosos como el Consejo de la Paritaria Estatal,
como autoridad de aplicación; superando el estatus de los Estatutos que no contemplaban la
opinión de los trabajadores en la relación de empleo, además de otros avances.
Hasta tanto se reglamente la Ley 9.755/07, continúa vigente la norma del año ‘40 con su
reglamentación de año ‘84.
Fuente: adaptado de doc. ATE -ER
El debate previo a la sanción de la Ley, la definición de la cuestión y la voz de los
actores.
En la definición de una política de empleo público siempre subyace una
concepción de Estado y de la sociedad y así lo expresan las diferentes posiciones
adoptadas por los actores centrales de este proceso entre los que se identifican los
siguientes: el Poder Ejecutivo provincial; el Poder Legislativo con ambas cámaras; los
partidos políticos Justicialista (PJ), Unión Cívica Radical (UCR), Concertación Nuevo
Espacio Entrerriano (CNEE); los gremios Asociación de Trabajadores del Estado de
E.R. (ATE), Unión del Personal Civil de la Nación de E.R. (UPCN), Asociación
Gremial del Magisterio de E.R. (AGMER); y los medios de comunicación.
Todos ellos en tanto actores relevantes; han puesto de manifiesto diferencias,
desencuentros y tensiones propias de los sistemas de representación de intereses. Con la
finalidad de poder identificar las diferentes visiones y posiciones que participaron en
este debate, se han seleccionado declaraciones vertidas por los actores en medios de
prensa locales y se han ordenado los mismos con un criterio cronológico.
Fueron muy pocos los especialistas que aportaron elementos a través de los
medios de comunicación para enriquecer el debate. Se puede considerar como noactores a las organizaciones de la sociedad civil, empresarias, universidades, colegios
profesionales porque no se han pronunciado en esta materia ni han participado en el
debate público.
La siguiente muestra intenta representar las posiciones centrales en el debate:
- En el año 2004 ingresan a la Cámara de Diputados los proyectos sobre el Marco
Regulatorio del Empleo Público, más conocido como Régimen Jurídico Básico (RJB).
El titular de ATE tras una asamblea en Concepción del Uruguay, expresó al diario La
Calle: “Esta es una herramienta jurídica que cambiará el modelo de relación entre el
Estado como empleador y los trabajadores. Estamos totalmente convencidos de la
necesidad de garantizar ingreso y promoción en base a la idoneidad, reglas de juego
claras, tanto derechos como deberes de los empleados definidos, y las figuras jurídicas".
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A.P.F. Digital, 03-09-2004
- Acerca de las diferentes posturas y los temas que suscitan mayor debate:
representatividad, estabilidad, carrera e institutos especiales:
“…el proyecto de ATE –al que adhiere en todos sus términos AGMER– prevé que la
representatividad de los trabajadores quede en manos de los sindicatos con personería
gremial, sin participación de aquellas entidades que aún estando inscriptas en el
Ministerio de Trabajo carecen de tal instrumento”. Sostienen que la representatividad
debe contemplar espacios para la mayoría y para la minoría, con lo cual U.P.C.N, al
tener poco más que la mitad de los afiliados que ATE, tendría menos poder de
incidencia en la mesa de negociación. Como este proyecto incluye a los docentes, para
el caso la representatividad queda en manos de la Asociación Gremial del Magisterio de
Entre Ríos (AGMER) cada vez que haya una discusión que involucre a la educación en
los diferentes niveles y en la Universidad Autónoma de Entre Ríos.
“Uno de los aspectos más polémicos tiene que ver con la estabilidad del empleado
público, que para un gran sector gremial y político debe ser “total” como lo prevé la
Constitución Provincial en su artículo 21. En ese sentido, el proyecto U.P.C.N. deja
muchas dudas en su artículo 55º: “En caso de que se dispusiera por ley la supresión de
cargos de la planta permanente, el personal con estabilidad afectado quedará en
situación de disponibilidad”, dice. “El período de disponibilidad se asignará según la
antigüedad del trabajador, no pudiendo ser menor a seis meses ni mayor a doce meses,
garantizándose a los agentes afectados la reubicación, o en el caso que el trabajador
rehusare el ofrecimiento de ocupar un cargo o no existieran vacantes se producirá la
baja, generándose el derecho a percibir una indemnización igual a la establecida en la
Ley de Contrato de Trabajo para el caso de despido sin causa, salvo mejor derecho que
se estableciere en el Convenio Colectivo de Trabajo…
“.. entre los argumentos de más peso que se esgrimen al momento de hablar de la
necesidad de regular el empleo público, además de reducir la discrecionalidad de los
gobernantes para tomar y despedir empleados, está la de hacer de la labor del agente de
la administración pública una verdadera carrera de ascenso. Existen similitudes en los
proyectos sobre las condiciones de ingreso, ascenso, etc. y las diferencias radican en que
UPCN busca regular algunos aspectos desde un primer momento, ATE y AGMER
sostienen que algunos puntos por su trascendencia deben ser tratados con la mesa
paritaria en funcionamiento. El Cronista Digital, 19-09-2004
- Pasan a consideración de la Comisión conformada al efecto los proyectos de ATE y
AGMER, el de UPCN y un tercero de la CGT, más los dos informes del Ejecutivo y los
elementos aportados por el bloque de diputados radicales.
“Los dos elementos aportados por los radicales son: a) el establecimiento de un instituto
a través del cual el Gobierno tiene que llevar adelante las paritarias, y que debe ser un
organismo que garantice más agilidad que la Dirección de Trabajo, como ocurre en
otras provincias, y b) la creación de un jurado de concursos que atienda en el caso del
ingreso de personal, y de un tribunal de disciplina, que tenga una conducción y
representatividad de los trabajadores elegidos por el voto directo, sistema similar al que
tienen los docentes en el Consejo General de Educación.”
El argumento que se dio a conocer desde el bloque de la primera minoría legislativa es
que con un sistema de elecciones se está garantizando el principio b 4-En la votación
del 29 de marzo de 2005 se obtuvo media sanción en la Cámara de Diputados, solo con
el voto oficialista (PJ). La bancada radical aclaró que “se votó el proyecto de minoría”
sobre el Régimen Jurídico Básico “porque venimos diciendo que la única forma de
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comenzar a generar una política de Estado en materia de empleo público es con una ley
de marco que sea consensuada” y explicaron que se dejaron de lado los avances con
respecto a elecciones del “jurado de concurso para la administración” el tribunal de
disciplina, la mediación del Director de Trabajo en tanto juez y parte en el conflicto. El
Cronista Digital, 29-03-2005
- La diputada Montaldo de la Concertación Nuevo Espacio Entrerriano, denunció
además, “el intento del oficialismo de quebrar la lucha de sindicatos hermanos”, al
referirse a la decisión de separar la paritaria docente del resto del Régimen Jurídico
Básico. …“es preocupante que los diputados justicialistas hayan partidizado un
sindicato como UPCN, mientras que del otro lado un grupo de legisladores sosteníamos
nada más y nada menos que apoyar los proyectos con los que coincidían dos gremios
mayoritarios, como son AGMER y ATE”. Criticó el hecho de que los gremios docentes
hayan quedado excluidos del proyecto y dijo que los partidos opositores pretendíamos
una norma que incluyera una convención colectiva para todos”. Defendió “la necesidad
de implementar la figura de Consejo Paritario, es decir, un órgano que sea “autónomo e
independiente” del Poder Ejecutivo, ya que “si el patrón es a su vez juez es muy posible
que las conciliaciones sean convocadas en cualquier momento y rompan la lucha”. El
Cronista Digital, 04-04-2005
- La reforma constitucional es un tema que atraviesa la escena política provincial y
algunos opinan que incide en este debate. “Trabajadores del Estado (disconformes) y la
Secretaria General de AGMER consideran que los legisladores justicialistas lo que
hicieron fue “un pase de factura a la clase trabajadora porque no salió la reforma
constitucional”. “Lo que nos sorprende es por qué se hace esto contra los trabajadores, y
cuando le buscamos explicación no encontramos otra que la de generar una suerte de
extorsión para que los gremios se sumen a la presión contra la oposición”. Aluden al
interés del gobernador respecto de lograr el consenso legislativo necesario para reformar
la constitución con inclusión de la cláusula de reelección.
El proyecto sufrió mutaciones. Los diputados justicialistas desdoblaron el proyecto del
régimen jurídico básico y aprobaron por separado un proyecto de ley de paritarias para
los docentes. Esto, según un sector gremial y los diputados de la oposición,
desnaturaliza el espíritu de la legislación que se pretende, y tiende a dividir las fuerzas
de la clase trabajadora.
“Con la Dirección de Trabajo se da una intervención directa del Poder Ejecutivo, y en
ese sentido es un retroceso respecto al panorama actual. Los gremios planteábamos que
sea la Justicia Laboral la que actúe en caso de mediación y conciliación, pero esto se
abortó con la intervención del proyecto de los diputados justicialistas”, apuntó la
representante de AGMER Marta Madoz.
En una pulseada de poder entre gremios, se modificó en el proyecto el tema de la
representatividad para los empleados de la administración pública, y es a partir de ahí
que “UPCN que conduce el diputado justicialista José Allende, logró –de buenas a
primeras– tener el mismo peso de ATE, que es en verdad el gremio mayoritario”.
Los sectores disconformes esperan que cuando el proyecto se trate en el Senado los
justicialistas (mayoría) puedan volverlo al estado anterior y se preguntan qué incidencia
tendrá en esta polémica las aspiraciones del Gobernador Busti de lograr reformar la
Constitución. El Cronista Digital, 30-03-2005
- La demora en el tratamiento del Régimen Jurídico para los empleados públicos
provinciales y las diversas opiniones en torno al tema, motivaron que la Comisión
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Directiva de la Seccional Entre Ríos de UPCN realice un documento de trabajo con el
objetivo de puntualizar los aspectos que defiende el gremio, sintetizados en 10 puntos,
dirigido a la Cámara de Senadores:
1.- Que el concurso sea el único mecanismo de ingreso a la administración pública y
que se terminen de una vez para siempre los acomodos y las designaciones a dedo.
2.- Que los trabajadores seamos promovidos automáticamente en función de méritos y
aptitudes.
3.- Tener nuestra carrera administrativa y escalafón.
4.- Que la justicia laboral sea la que entienda y resuelva los conflictos judiciales.
5.- Que se nos reconozca el carácter de verdaderos “trabajadores” y no de meros
servidores públicos, como así también la irrenunciabilidad y la progresividad de
nuestros derechos y la gratuidad de los reclamos administrativos y judiciales.
6.- Participación efectiva en los mecanismos de ingreso y ascensos en la administración
pública, como así también en los procesos disciplinarios.
7.- La pronta regularización de las situación laboral de los empleados contratados y
suplentes, de acuerdo con pautas y criterios objetivos, priorizando a aquellos
compañeros de mayor antigüedad.
8.- Convenciones colectivas de trabajo en la que participen democráticamente todos los
sindicatos con personería gremial.
9.-Intervención de la justicia laboral en el procedimiento de negociación colectiva.
10. Se garantice a todos los trabajadores la estabilidad en el empleo, conforme lo
establece el artículo 21 de la Constitución Provincial. Documento de trabajo de UPCN
(ER), 13-04-2005.
- El 26 de agosto de 2006, después de casi un año y cinco meses de análisis por parte de
la Comisión de Asuntos Constitucionales y Acuerdos “…la Cámara de Senadores de la
provincia aprobó por unanimidad la media sanción al proyecto de Régimen Jurídico
Básico”, con modificaciones.
Godoy, dirigente de ATE, se refiere a las mismas y destaca: la eliminación del artículo
que hacía referencia a “la supresión de los organismos y cargos, porque daba lugar a que
haya trabajadores despedidos” (en alusión a las leyes 8.706 y 9.235 por las que
numerosos empleados públicos quedaron sin trabajo), “se sostiene el ingreso a través
de Concurso y plantea un nuevo escalafón”. En este último punto, Godoy admitió que
se deberá “compatibilizar con el actual y también con la situación económica porque
seguramente tendrá algún costo para el Estado” y el artículo que otorgaba a la Dirección
de Trabajo la facultad para arbitrar en el ámbito paritario. “Nosotros habíamos
considerado que Trabajo era juez y parte porque es un organismo del Estado”, recordó
el secretario adjunto y explicó que ahora “se va a formar una comisión integrada por
tres miembros que va a nombrar el Ejecutivo con acuerdo del Senado”. APF. Digital,
26-08-2006.
- El proyecto pasa nuevamente a la Cámara de Diputados y el Presidente de la
Comisión de Legislación General de la Cámara de Diputados, Enrique Cresto, afirmó
que “acatamos las principales modificaciones y estamos elaborando el dictamen que ya
cuenta con varias firmas”, por lo que estimó que “si la semana que viene la Comisión de
Presupuesto y Hacienda le otorga despacho favorable, estaríamos listos para tratarlo y
aprobarlo durante el mes de octubre próximo”.
En cuanto a las modificaciones más importantes están “la referida a la composición de
la paritaria, ya que originalmente sería a través del sistema D´hont puro y finalmente
aprobaremos que sea a través de un sistema de mayorías absolutas para el gremio
7
mayoritario, y un sistema proporcional para las minorías” explicó. “Es decir que ahora
la representación del gremio mayoritario en la convención colectiva de trabajo será bajo
el sistema de mayoría absoluta y las minorías se repartirán la representación bajo el
sistema D´hont”, pero especificó que “estos últimos deberán tener un piso del 10% de
los afiliados cotizantes de la agrupación mas importante”. Por otro lado afirmó que “otra
modificación importante es lo referido a los Tribunales Administrativos; instituyéndose
un Jurado de Concurso y Calificaciones como tiene el CGE para los docentes, pero que
regirá para toda la administración”.
“Este Jurado estará integrado por tres empleados elegidos por sus pares de la planta
permanente mediante voto secreto, obligatorio y directo; y por tres miembros
designados por el Poder ejecutivo” dijo luego, y agregó: “La presidencia será alternada
entre la representación de los empleados y los designados por el Gobernador”.
Otra de las modificaciones ingresadas por el Senado “es la creación del Consejo de la
Paritaria Estatal, que será autónomo en sus funciones y que será la autoridad
administrativa de aplicación” explicó Cresto. Al respecto agregó que “este ente estará
facultado para disponer la aceleración de las audiencias necesarias para lograr acuerdos
entre el Poder Ejecutivo, la autoridad correspondiente y las representaciones sindicales”.
Por último el diputado destacó que “este Consejo estará integrado por tres miembros
designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado y cumplirá las funciones de
superintendencia”; en tanto explicó que “sus miembros durarán 6 años en sus funciones,
siendo la Presidencia alternada año a año en forma rotativa”
El diputado Cresto había resaltado que luego de aprobado el proyecto “el ingreso a la
administración pública tendrá que ser por concurso, capacidad e idoneidad”, por lo que
“se trata de un acto de justicia” calificó el legislador. ….Por último recalcó a esta
Agencia que “este Régimen debe ser una política de estado junto al Consejo de la
Magistratura y al Código Procesal Penal, ya que hacen a cuestiones neurálgicas de las
cuales el Estado se va desprendiendo y que le hacían mal a las instituciones”. En tanto
que en el caso particular del Régimen Jurídico explicó que “impedirá que el empleado
público quede como rehén de los gobiernos en los vaivenes de la política, adquiriendo
incluso mayor jerarquía” concluyó.
En la Cámara baja habría acuerdo unánime para aprobar la iniciativa, que en setiembre
había sido aprobada con modificaciones por la Cámara de Senadores. APF Digital,
28-09-06.
- El presidente del bloque justicialista de la Cámara de Diputados, Juan José Bahillo,
confirmó a APF que hoy a las 11 finalmente se tratará el proyecto de Ley de Régimen
Jurídico Básico que, entre otras cuestiones, regula el ingreso de los trabajadores a la
administración pública. Por su parte, desde la Asociación de Trabajadores del Estado
(ATE) adelantaron que concurrirán al recinto para presenciar la sesión. APF Digital,
04- 06-2006.
- La diputada provincial de la Concertación Entrerriana Beatriz Montaldo, calificó
como un “día histórico para los trabajadores del Estado” la sanción definitiva que dio
hoy la Legislatura al Régimen Jurídico Básico, ley que establece mecanismos para el
ingreso y ascenso en la administración pública entrerriana. “Es de destacar que, tras 23
años de lucha, el dictado de esta normativa contempla la creación de una mesa de
paritarias para la discusión salarial y condiciones laborales, que resultará inédita en el
país”.
La posibilidad de la carrera y de la capacitación de los trabajadores fueron dos de los
aspectos especialmente señalados por la legisladora. En el mismo sentido, hizo especial
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referencia a la creación del Consejo de la Paritaria, espacio al que calificó como
“absolutamente innovador” en el escenario nacional, cuyas representaciones deberán ser
avaladas por el Senado.
“Hay avances sustanciales en este proyecto de ley y estamos muy orgullosos de
haberlos alcanzado, porque esta Legislatura ha hecho un gran esfuerzo en congeniar
posiciones”, destacó la diputada.
“El hecho de que tengamos la posibilidad de ingresar con el concurso o con los
antecedentes, que los trabajadores tengan la posibilidad de la capacitación en servicio, y
que con ello podamos acercar experiencias como la de los docentes, hace que veamos a
este régimen jurídico como el puntapié inicial de un proceso de cambio sustancial en el
Estado”. APF. Digital, 06-12-2006.
- El gobernador anticipó el veto de varios artículos y remarcó “la potestad de
designación de empleados de la Administración es facultad discrecional del Poder
Ejecutivo” y que no resultaba “potestad del Poder Legislativo imponer mecanismos de
selección y/o exigir la reglamentación de su ejercicio” ya que “se está legislando sobre
materias acerca de las cuales el Poder Ejecutivo tiene competencia exclusiva” APF
Digital, 26-12-2006.
- El Gobernador aseguró que en el texto aprobado por los legisladores “hay creación de
tribunales, burocráticos y algunas disposiciones que se contraponen según nuestro
entender y los dictámenes de la Secretaría Legal y Técnica y los organismos de
contralor con las disposiciones constitucionales vigentes”. El mandatario, sin embargo,
se encargó de aclarar que se promulgará “la parte fundamental, que es la carrera
administrativa del escalafón y la discusión de las convenciones colectivas de trabajo”.
Tal como se había anunciado el gobernador vetó 28 artículos de la Ley por medio del
decreto 8677/06 y levantó el veto pocos días después (02-01-07) por Decreto Nº 1 de
2007 en el que solicita se comunique tal medida, por medio de la Secretaría del Senado
Provincial, a la Honorable Legislatura de Entre Ríos. APF Digital, 04-01-2007.
- En síntesis, los argumentos del veto se centran en inconvenientes en el alcance y
sentido de algunas de sus disposiciones y en los argumentos para levantar el veto el
Gobernador considera que “reconociendo la importancia de haber logrado en la
Provincia la sanción de un régimen destinado a regular la relación de empleo público
superando viejas normas vigentes, algunas de más de 50 años, y a efectos de evitar que
el veto producido desnaturalice la importancia de haber logrado amplios consensos en
torno al artículo (articulado) originario, este Poder Ejecutivo ha considerado prudente
que los errores materiales y de redacción advertidos, así como las modificaciones de
otros artículos que simplificarían el normal funcionamiento y desarrollo de los
organismo e instituciones creadas a partir de la misma (simplificar: refiere a suprimir el
Jurado de Concursos, Tribunal de Disciplina y Consejo de Paritaria, electos por sus
pares y con acuerdo del Senado), sean corregidos a través de otra norma
complementaria y correctiva que oportunamente se remitirá a la Honorable Legislatura,
garantizando así su claridad y su normal aplicación y vigencia”.
En este marco el titular del Ejecutivo provincial recordó que “hemos cumplido con todo
lo prometido para los empleados del Estado…”. Seguidamente el gobernador reiteró que
“luego de tanta trascendencia de esta Ley de Régimen Jurídico Básico y de que fuera
una de las banderas de nuestra campaña electoral, no podemos permitir se tergiverse el
espíritu de la norma en un debate donde seguramente se impondrá el momento político,
próximo a las elecciones, que vive la provincia. APF Digital, 04-01-2007.
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- El 11 de enero de 2007, Poder Ejecutivo publicó en el Boletín Oficial de la provincia
la Ley 9755 de Régimen Jurídico Básico, con la que se regula el empleo público en
Entre Ríos. La publicación se da a más de un mes de su sanción en la Legislatura y tras
un intento luego desechado de vetar 28 artículos de la norma. APF Digital, 12-01-2007
La Ley de Empleo Público en Entre Ríos
Una de las características centrales de la institucionalidad democrática en
América Latina es el papel poco descollante que suele jugar el Poder Legislativo en la
definición de ciertas políticas públicas, recayendo la responsabilidad central en el Poder
Ejecutivo (Acuña et al, 2001). En este caso, el Poder Legislativo de Entre Ríos ha
cumplido un rol importante como co-formulador de la política de empleo público
sancionando la Ley Marco Regulatorio del Empleo Público en diciembre de 2006;
independientemente de las diferentes posturas que a favor y en contra hayan suscitado
algunos de sus artículos.
Ley Nº 9.755/07
Alcances de la relación de
empleo público
Autoridad de Aplicación
Capítulos de la Ley
Marco de Regulación del empleo público de la Provincia de Entre Ríos.
Los principios, derechos y garantías que establece esta ley deberán ser
respetados en las negociaciones colectivas.
El Poder Ejecutivo establecerá órgano/s y autoridad de aplicación de las
disposiciones de la Ley. Por el art. 85 la Ley crea “el Consejo de la Paritaria
Estatal (CPE), autónomo en sus funciones, el que será la autoridad
administrativa de aplicación de la presente ley y en ejercicio de sus funciones
estará facultado, entre otras, para disponer la celebración de las audiencias
que considere necesarias para lograr un acuerdo donde sea parte el Poder
Ejecutivo Provincial y/o la autoridad correspondiente y las respectivas
asociaciones sindicales con personería gremial y ámbito de actuación”.
La Ley consta de 121 artículos de fondo y uno de forma ordenados en doce
capítulos.
Capítulo I: artículos 1 al 3. Se centra en el marco normativo y autoridad de
aplicación.
Capítulo II: artículos 4 y 5. Se establecen las condiciones generales de
ingreso.
Capítulo III: artículos 6 al 11. Describe la naturaleza de la relación de empleo
(con estabilidad, art. 21 de la Constitución Provincial y sin estabilidad).
Capítulo IV: artículos 12 al 33. Trata el escalafón administrativo (constituido
por agrupamientos, divididos en tramos y estos en categorías y 3 niveles de
agrupamientos de conducción) y revistará de acuerdo a sus funciones en
alguno de los siguientes agrupamientos: conducción, profesional,
administrativo y técnico y servicios auxiliares. Define carrera y los requisitos
para cubrir las funciones.
Capítulo V: artículos 34 al 60. De los derechos de las personas vinculadas
laboralmente con la Administración Pública provincial.
Capítulo VI: artículo 61. De los deberes relativos a la relación laboral.
Capítulo VII: artículos 62 y 63. Prohibiciones al personal de la
administración pública.
Capítulo VIII: artículos 64 al 77. Referente al Régimen disciplinario.
Capítulo IX: artículos 78 y 79. Causales de egreso.
Capítulo X: artículos 80 al 107. Disposiciones de la convención colectiva de
trabajo. La representación de los empleados la ejercerán las asociaciones
sindicales, uniones o asociaciones con personería gremial y ámbito de
actuación y si no hay acuerdo entre quienes tienen derecho a negociar lo
ejercerá el que tiene mayor nº de afiliados.
Capítulo XI: artículos 108 al 115. Composición y funciones de los Tribunales
Administrativos. Atenderán “todo lo relativo al ingreso, concurso para
cargos, confeccionar ordenes de méritos, evaluar antecedentes, ascensos e
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incompatibilidades, determinar funciones y categorías, atender
impugnaciones, observaciones y toda protesta referida a la calificación del
personal”.
Capítulo XII: artículos 116 al 121. Normas transitorias.
Comprendidos en la Ley
Todos los trabajadores que en virtud de acto administrativo emanado de
autoridad de nombramiento competente, presten servicios remunerados en el
ámbito de la Administración Pública Provincial centralizada o
descentralizada
No comprendidos en la
Cargos electivos, Ministros, Secretarios, subsecretarios, Directores,
Ley
integrantes de los cuerpos colegiados, personal docente activo, de la Policía y
el Servicio Penitenciario Provincial, Personal del Poder Legislativo y del
Poder Judicial.
Disposiciones
Dentro de los 90 días posteriores a su promulgación y 6 meses para que el PE
Reglamentarias
regularice situaciones laborales de contratados y re-categorizaciones.
Convocatoria Negociación A los 365 días de publicada la presente.
Colectiva General
Las Nuevas Instituciones que crea la Ley: el Jurado de Concursos, el
Tribunal de disciplina y el Consejo de la Paritaria Estatal (CPE)
Tribunales Administrativos: Jurado de Concursos y Tribunal de Disciplina
El Jurado de Concursos y Calificaciones y el Tribunal de Disciplina se integran
respectivamente con tres (3) empleados con estabilidad constitucional elegidos
mediante el voto directo, secreto y obligatorio y tres (3) miembros designados por el
Poder Ejecutivo. Los miembros de ambos tribunales duran cuatro (4) años en sus
funciones y la presidencia del Cuerpo alterna entre la representación de los empleados y
la del Poder Ejecutivo.
Dentro de las funciones del Jurado de Concursos y Calificaciones está atender todo lo
relativo al “ingreso, concurso para cargos, confeccionar ordenes de méritos, evaluar
antecedentes, ascensos e incompatibilidades, determinar funciones y categorías, atender
impugnaciones, observaciones y toda protesta referida a la calificación del personal,
resolviendo las mismas”. Las funciones del Tribunal de Disciplina se refieren a todo lo
atinente al régimen disciplinario, apelaciones, otros.
La elección, en ambos tribunales, de sus representantes en forma directa garantiza la
participación de todos los empleados y no solo de los sindicalizados como ocurre en el
ámbito de la negociación colectiva y de las paritarias.
Consejo de la Paritaria Estatal (CPE)
En el marco de lo dispuesto sobre las Convenciones Colectivas de Trabajo se crea el
Consejo de la Paritaria Estatal (CPE). Este órgano autónomo en sus funciones es la
autoridad administrativa de aplicación de la Ley 9.755/07 y está facultado para disponer
la celebración de las audiencias que considere necesarias para lograr un acuerdo donde
sea parte el Poder Ejecutivo Provincial y/o la autoridad correspondiente y las
respectivas asociaciones sindicales con personería gremial y ámbito de actuación.
Este Instituto resuelve la imparcialidad en el mecanismo de la negociación colectiva a
través de paritarias en el ámbito estatal, diferente al de la Dirección Provincial del
Trabajo. De esta forma se garantiza que el gobierno de turno no sea juez y parte al
mismo tiempo.
“La creación del CPE viene a corregir y superar todos los defectos que presenta la Ley
Nacional 24.185, adecuándose a las recomendaciones que surgen de las reuniones de la
Conferencia de la Paritaria del Servicio Público de la OIT” (Brasesco, 2004).
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El Consejo de la Paritaria Estatal estará integrado por tres miembros nombrados por el
Poder Ejecutivo de la Provincia con acuerdo del Senado por un período de seis años. La
presidencia será ejercida por éstos en forma rotativa por el término de un año y tendrá
las funciones de Superintendencia del organismo. De la misma forma se designará un
Secretario y un Fiscal, pero con duración indefinida en su mandato.
El Fiscal será el funcionario encargado de custodiar el cumplimiento del Orden Público,
a través de sus dictámenes, que no serán vinculantes y que se pronunciará a
requerimiento del Consejo, a pedido de parte o de oficio.
Todos los miembros del Consejo de la Paritaria Estatal están sometidos al régimen del
Jurado de Enjuiciamiento (Art. 170 y subsiguientes de la Constitución Provincial).
En el ámbito del Consejo de la Paritaria Estatal se llevará a cabo la negociación
colectiva. Tanto las decisiones de la Comisión Paritaria como las del Consejo de la
Paritaria Estatal podrán ser apeladas por las personas o asociaciones sindicales y será
Tribunal competente la Justicia del Trabajo.
Los preceptos del capítulo referido al CPE se interpretarán “de conformidad con el
….Régimen Jurídico, con el Convenio 154 de la Organización Internacional del Trabajo
sobre fomento de la negociación colectiva, ratificado por la Ley de la Nación Nº 23.544
y subsidiariamente los principios de la Ley Nacional de Convenciones Colectivas”.
Comentarios finales
“¿Podemos reformar la administración pública? … Resulta que la reforma del
Estado necesita que se regeneren la responsabilidad y la solidaridad no sólo de sus
propios agentes o de sus autoridades decisorias, sino también del conjunto de la
sociedad de la que ellos hacen parte. Una vez más, la reforma del Estado no puede ser
aislada…” (Morín 2005)
El análisis del régimen del empleo público en Entre Ríos, demanda considerar
además de la perspectiva jurídica, otros aportes disciplinares que configuren una mirada
holística sobre el fenómeno y contibuyan a su mejor compresión.
El debate que precedió la sanción de la Ley 9755/07, de algún modo promovió
que el tema del empleo público este en los medios de comunicación masiva durante ese
período, informando a la sociedad entrerriana, al mismo tiempo que generó un debate al
interior de la Administración Pública sobre aspectos relativos a la carrera, la estabilidad
y la representación en las convenciones colectivas de trabajo.
Esta Ley crea nuevas Instituciones como el Jurado de Concursos y Calificaciones,
el Tribunal de Disciplina y el Consejo de la Paritaria Estatal que significan verdaderos
avances en contra de la discrecionalidad. Los mecanismos de elección y el necesario
acuerdo del Senado representan logros que si bien marcan avances muy importantes,
serán difíciles de sostener por cuanto no cuentan con el apoyo de todos los actores
involucrados. Dar estos pasos que conllevan cambios tan significativos implica que
determinados sectores resistan los mismo por cuanto los priva de mecanismos a los que
están muy aferrados.
Por otra parte, se hace necesario instalar o reinstalar como práctica permanente, la
formación y la capacitación en el sector público en todos sus niveles. La Provincia tiene
antecedentes importantes en este campo, desarrollados en diferentes períodos de
gobierno, con diferentes signos políticos, sobre los cuales se puede avanzar de manera
coordinada con la construcción de un sistema de carrera en base al mérito.
La participación más activa de universidades, organizaciones de la sociedad,
consejos profesionales y partidos políticos seguramente va a enriquecer el debate y la
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argumentación y va a contribuir para que la problemática del empleo público cobre
relevancia en la agenda política del gobierno y en el interés de la sociedad.
8- Referencias bibliográficas
- Acuña, Carlos y Repetto, Fabián (31/12/2001). “Proyecto sobre políticas sociales en
América Latina” BID-CEDI, mimeo.
- ATE de Entre Ríos (s/f) “Artículos Constitución de Entre Ríos relacionados al Empleo
Público” mimeo.
- Barbosa, Livia (1999) “Meritocracia a la brasileña – Qué es el desempeño en el Brasil?
en Reforma y Democracia. Revista del CLAD nº 14. Caracas, Venezuela.
- Brasesco, Luis A. (2004) “Instituto novedoso propuesto en el estudio del régimen de
empleo público y paritarias” publicado en El Diario de ER el 9 de octubre de 2004.
- Lanzara, Giovanni F. (1999) “Porqué es tan difícil construir instituciones” en
Desarrollo Económico – Revista de Ciencias Sociales (Buenos Aires), vol. 38, Nº 152
(enero-marzo).
- Massarotti, Edgardo (2004) “R.J.B. y Convenciones Colectivas de Trabajo para
Estatales”, mimeo.
- Morín, Edgar (2005) ¿Podemos reformar la administración pública? Publicado en la
Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 30. Caracas, Venezuela.
- Pardo López, María del Carmen (2006) De la administración pública tradicional a la
gobernanza: los servicios civiles de carrera. Ponencia presentada en el XI Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública en
Ciudad de Guatemala, Guatemala.
- Prats i Català, Joan (1995) Los fundamentos institucionales del sistema de mérito: la
obligada diferencia entre función pública y empleo público. Instituto de Gobernabilidad
de Barcelona, ESADE – Generalitat de Cataluña-Universidad de Naciones Unidas.
Sitios consultados
http://www.upcndigital.org/index.php?secID=9
http://www.ateentrerios.org.ar/http://www.apfdigital.com.ar/
http://www.cronistadigital.com.ar/contenidos/portada/
http://www.apfdigital.com.ar/
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/cofefup/cooperacion/cooperacion.html#entrerios
http://www.infoleg.mecon.gov.ar
http://www.entrerios.gov.ar/rechum/
Entrevistas
El 27-02-07 se enviaron cuestionarios idénticos a: la Dirección General de Recursos
Humanos de Entre Ríos, al Secretario Gral. de ATE (ER) y al Secretario Gral. de UPCN
(ER); quedando abierta la posibilidad de responder por escrito o mediante entrevista.
Respondió a la requisitoria el Sr. Secretario Gral. de ATE, Edgardo Massarotti, a través
de una entrevista realizada el día 7 de marzo.
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Con la finalidad de profundizar sobre los nuevos institutos que crea la Ley se entrevistó
al abogado laboralista e investigador de políticas sociales Dr. Luis Agustín Brasesco.
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