Costa Rica - Conservation Finance Alliance

Financiamiento para la conservación guía
ESTRATEGIA NACIONAL DE FINANCIAMIENTO
DE LA CONSERVACIÓN
ESTUDIO DE CASO: COSTA RICA
1994-1998
Silvia Charpentier1
Costa Rica hizo grandes progresos en el desarrollo económico y social a principios de la segunda mitad
del siglo XX. Con el apoyo político decisivo, temas sociales tales como educación, salud básica, nutrición
infantil y agua potable fueron llevados a niveles satisfactorios durante este período.
Paralelamente, el modelo económico avanzó desde la sustitución de importaciones hasta un crecimiento
regido por las exportaciones. Al igual que en la mayoría de países en desarrollo, sin embargo, los
procesos de industrialización y urbanización que acompañan el desarrollo económico y social provocaron
tendencias distorsionadas en la esfera ambiental: la destrucción de bosques, la degradación de los
suelos y la contaminación del aire y el agua. En este sentido, Costa Rica no fue una excepción con
relación a las sociedades modernas, en donde el uso de los recursos naturales se caracteriza por la
extracción de grandes beneficios económicos sin consideración alguna por los costos ambientales
involucrados.
Este estudio de caso analiza cómo Costa Rica pudo revertir esta tendencia, sobre todo durante el
período comprendido entre 1994 y 1998. Aunque un proceso de planificación financiera y de políticas no
fue emprendido como tal, ciertos elementos de éstos serán destacados como lecciones aprendidas. Este
ejercicio podría ayudar a otros países a reconocer y aprovechar oportunidades políticas, técnicas y
financieras a medida que éstas se presentan.
1
ANTECEDENTES
Para mediados del siglo XX, la densa cobertura forestal de Costa Rica había sido reducida a un 64 por
ciento del territorio, y en los siguientes 40 años fue reducida adicionalmente a menos del 25 por ciento
(SINAC, 1998). Como respuesta a este patrón de pérdida de hábitats y cobertura forestal, se tomaron
medidas iniciales para la conservación y delimitación legal de grandes “áreas de protección estricta” de
áreas silvestres, a partir de los años sesenta. Establecido bajo el Ministerio de Agricultura, el conjunto de
instrumentos legales e institucionales estaba constituido por los elementos siguientes:
i. La Dirección General Forestal creada por la Ley de Manejo Forestal de 1969
ii. El Servicio de Parques Nacionales, establecido por la Ley de Parques Nacionales de 1970
iii. El Servicio de Vida Silvestre creado por la Ley de Vida Silvestre de 1966
Estas unidades técnicas eran responsables de manejar las áreas protegidas, que fueron creadas
legalmente y consolidadas durante la década de los setenta.
Estas tres entidades originales de conservación constituyen el marco del actual Sistema Nacional de
Áreas de Conservación (SINAC). Administrativa y financieramente, estas unidades eran independientes
entre sí.
 El apoyo financiero para la Dirección General Forestal (DGF) provenía del presupuesto del
gobierno central, y de honorarios e impuestos que constituían el Fondo Forestal2. Este fondo fue
utilizado para apoyar planes de trabajo y fue complementado por proyectos de ayuda internacional.
 El apoyo financiero para el Servicio de Parques Nacionales provenía principalmente del
presupuesto del gobierno central y era complementados por cobros y tarifas de admisión, que
constituían el Fondo de Parques Nacionales. Otras fuentes importantes de financiamiento eran la
cooperación internacional y las donaciones.
 El apoyo para el Servicio Nacional de Vida Silvestre provenía del presupuesto del gobierno central
y de ingresos adicionales generados a través de permisos, tarifas de admisión y multas, los cuales
constituían el Fondo de Vida Silvestre.
1
La autora expresa su agradecimiento a Luis Gámez por su guía y sus comentarios valiosos.
Antes del primer Préstamo de Ajuste Estructural (PAE) del Banco Mundial en 1990, Costa Rica había destinado ingresos a
propósitos específicos.
2
1
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Estrategia Nacional de Financiamiento de la Conservación – Estudio de Caso Costa Rica
A pesar de haber actuado con relativa rapidez, para principios de los años ochenta el daño ocasionado al
medio ambiente en Costa Rica era evidente en los campos siguientes (MIDEPLAN 1998):
 La destrucción de bosques tropicales fuera de las áreas protegidas
 La degradación, de moderada a extrema, estimada en un 15 a un 20 por ciento del territorio
 La contaminación de ríos y cuencas debido al vertido de agroquímicos y a desechos industriales y
orgánicos
 La contaminación del aire exacerbada por el aumento en el número de vehículos y actividades
industriales en y alrededor de San José, la capital
 El desecho de residuos sólidos que, debido a su tratamiento deficiente, se convirtió en una
emergencia nacional en 1991.
En la medida que el Gobierno (diferentes administraciones) y la sociedad civil fueron adquiriendo una
conciencia cada vez mayor de este daño, se adoptaron medidas importantes con el propósito de revertir
la tendencia; esto ocurrió principalmente durante los años ochenta. Entre estas medidas, lo más
destacado es indudablemente la creación del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas
(MIRENEM) como producto de una transformación del Ministerio de Industria, Energía y Minas en 1988.
El Ministerio posteriormente evolucionó para adquirir su forma actual, el Ministerio de Ambiente y
Energía (MINAE).
MIRENEM se encargó de las tres responsabilidades ambientales del Ministerio de Agricultura y las
fusionó en dos frentes principales: vida silvestre y manejo forestal.
El nuevo Ministerio se convirtió en un catalizador para consolidar la política de Conservación de Costa
Rica y para ampliar la conciencia pública respecto al medio ambiente. Durante la segunda mitad de los
años ochenta, el Ministerio hizo el primer intento serio de incorporar conceptos de sostenibilidad
ambiental en las políticas nacionales de desarrollo a través de la Estrategia de Conservación para el
Desarrollo Sostenible de Costa Rica (ECODES). Desafortunadamente, aunque ECODES era una
estrategia de política de vanguardia, carecía de una estrategia financiera que la apoyara, lo que
finalmente la fue reduciendo a sólo buenas intenciones.
La existencia del Ministerio también facilitó la promoción del financiamiento externo para apoyar el
proceso. Además de las contribuciones bilaterales, el Gobierno aprovechó la situación de deuda externa
de Costa Rica entre 1982 y 1990 para realizar con éxito canjes de deuda por naturaleza 3. Esta fuente de
financiamiento jugó un papel decisivo para financiar el costo de la adquisición legal de las “áreas de
protección estricta” antes mencionadas, ya que el presupuesto carecía de sumas sustanciales para estos
propósitos.
2
HACIA UNA POLÍTICA AMBIENTAL INTEGRAL (1994-1998)
El siguiente esfuerzo articulado para
promover asuntos ambientales dentro del
desarrollo económico del país se llevó a
cabo durante el período comprendido
entre 1994 y 1998. La estrategia ambiental
promovida por la administración del
Presidente José María Figueres tenía tres
objetivos principales:
A. Corregir los sesgos económicos que
afectaban la valoración baja o
inexistente de los recursos naturales.
B. Revertir la degradación ambiental del
aire, los suelos y el agua.
C. Cambiar actitudes y hábitos de la
población.



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

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
ELEMENTOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL DE
COSTA RICA (1994-1998)
El ser humano como centro del desarrollo
El equilibrio intergeneracional
La internalización de externalidades
La Evaluación de Impacto Ambiental
El marco legal adecuado
La responsabilidad ambiental y el principio de que “el
que contamina paga”
Participación civil y acceso a información
Principio de prevención
Adopción gradual de procesos que requieren de
ajustes de costos
(MIDEPLAN 1998)
3
Costa Rica estaba en mora con los bancos comerciales durante este período. El precio del mercado secundario de la deuda llegó
a un mínimo de 11,5 por ciento en 1988, lo que permitió transacciones con descuento para proyectos ambientales
2
Financiamiento para la conservación guía
A pesar de la claridad conceptual y del apoyo político considerable al más alto nivel, echar a andar el
proceso no fue una tarea fácil, tal como lo reportó el Dr. René Castro, Ministro de Medio Ambiente y
Energía en ese momento4.
La etapa de planificación fue realizada por el propio Ministro, junto con algunos asesores. El primer paso
consistía en establecer una larga lista de prioridades y asignar “administradores de tareas” a cada una
de éstas, bajo su coordinación personal. Cada administrador de tarea tenía la libertad de diseñar y de
implementar actividades en su área de política, y en algunos casos también la responsabilidad de
financiar las mismas. Después de un período razonable de tiempo, los administradores de tareas y su
trabajo eran evaluados: las tareas exitosas se mantenían y eran catalogadas de prioridades, tal como se
presenta en la breve lista siguiente:
1.
La consolidación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación
2.
El uso sostenible de la biodiversidad
3.
Los pagos por servicios ambientales
4.
El control de emisiones (aire) y vertidos (agua)
5.
El manejo de desechos sólidos
6.
La política de energía
El Ministro Castro estuvo muy involucrado en la arena política, en donde a pesar del apoyo abierto del
Presidente, había necesidad de mucha persuasión para convencer a otros miembros del gabinete y al
sector privado de los beneficios de los cambios propuestos.
Tal como ocurre frecuentemente en los países en desarrollo, la implementación de la política ambiental
de Costa Rica carecía de suficiente financiamiento. Los recursos del presupuesto nacional asignados a
la conservación son escasos y muchas veces compiten con programas sociales. Además, la práctica de
una caja única para ingresos fiscales, aunque resulta útil desde un punto de vista estrictamente
económico, no siempre satisface con justicia los esfuerzos realizados por entidades gubernamentales
ambientales en la generación de ingresos, tal como se ilustra en la sección siguiente.
La cooperación internacional también fue débil en los años noventa. Para 1994, se consideraba que
Costa Rica se había “graduado” de solicitar recursos externos para el desarrollo, y sólo se emprendieron
un par de canjes de deuda por naturaleza, los cuales fueron concluidos posteriormente.
La sección que sigue se ocupa de los detalles de las tres áreas de políticas relacionadas a la
conservación: áreas protegidas, biodiversidad y servicios ambientales.
4
Expresamos nuestro agradecimiento al Dr. Castro por una evaluación franca y abierta de los logros durante su mandato como
Ministro de Medio Ambiente y Energía.
3
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Estrategia Nacional de Financiamiento de la Conservación – Estudio de Caso Costa Rica
2.1
El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAC)
Debido a que la conservación de la biodiversidad del país por medio de la protección legal de tierras se
convirtió en una política estatal en los años ochenta con la creación del MIRENEM, las tierras privadas
que contenían una representación importante de especies y hábitats amenazados y valiosos también
fueron incluidas en el proceso. La expropiación de estos territorios implicaba negociaciones legales
complejas y una elevada compensación económica. El Gobierno carecía de esas capacidades en un
momento cuando Costa Rica se estaba recuperando de la crisis económica y financiera más severa del
pasado reciente, y cuando había una guerra civil ocurriendo en su país vecino, Nicaragua.
Al transformar estos obstáculos en oportunidades, el Ministro del MIRENEM, Álvaro Umaña, emprendió
un proyecto ambicioso para atraer el interés internacional y el financiamiento para la adquisición de
tierras de las áreas protegidas en 1986. El apoyo bilateral, tanto a través de fondos frescos como de
canjes de deuda por naturaleza con bancos comerciales, y la asistencia financiera y técnica por parte de
ONGs internacionales fueron de importancia fundamental para la consolidación del sistema de áreas
protegidas de Costa Rica5. Adicionalmente, la filantropía, empresas y personas individuales jugaron un
papel importante al proporcionar donaciones en efectivo y de tierras para apoyar las metas de
conservación de la nación.
A fin de administrar y ejecutar apropiadamente esta modalidad de financiamiento, el MIRENEM
estableció la Fundación de Parques Nacionales (FPN) que se convirtió en la responsable de la creación
y administración de fondos patrimoniales para las metas de conservación de las diferentes áreas
protegidas.
El principio de la década de los noventa fue un período de transformación y una nueva fase para la
conservación. La organización institucional debía superar el esquema de parques nacionales y los
esfuerzos de reforestación predominantes. Las metas más amplias de conservación exigían el
involucramiento de la sociedad civil, y había que promover prácticas de manejo apropiadas en las tierras
privadas.
Como respuesta a estas nuevas exigencias, se concibió un sistema nacional de áreas de conservación
que integraba el espectro completo de las categorías de manejo. El sistema también coordinaba el
trabajo de las tres unidades técnicas (Manejo Forestal, Vida Silvestre y Parques Nacionales) y
descentralizaba el proceso de toma de decisiones hacia niveles regionales. Esto constituyó el Sistema
Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), establecido en 1995; éste se componía de 11 áreas de
conservación que abarcaban todo el territorio continental y una pequeña parte de las aguas territoriales
(diez veces mayor que el área continental).
Contra el telón de fondo del descenso de la ayuda internacional y de una estructura presupuestaria del
gobierno central que era inflexible y de uso restringido, se volvió evidente la necesidad de cambiar a un
esquema autosostenible. Captar y reinvertir los beneficios económicos de las áreas protegidas y los
servicios ambientales se convirtió en el instrumento para apoyar el nuevo concepto de áreas de
conservación en Costa Rica en los años noventa.
La necesidad de innovaciones financieras para el SINAC coincidió con un auge del turismo que visitaba
el país y en particular los parques nacionales. Los índices de turismo aumentaron en este período,
generando un flujo considerable de ingresos para el SINAC (Ver Tabla 1).
5
Los Países Bajos, Canadá, Estados Unidos, España, Suecia, Noruega y TNC y WWF han sido socios cruciales y reconocidos en
el proceso.
4
Financiamiento para la conservación guía
Tabla 1. El aumento del número de visitantes y los ingresos generados por tarifas de admisión a
las áreas protegidas en Costa Rica, 1982-1996.
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
Year
No. of visitors (in millions)
Revenues (US $ millions)
Basado en datos de MIRENEM, 1991; MINAE, 1996; y Bermúdez ,1997.
En 1994, las tarifas de admisión a las áreas de conservación fueron incrementadas con el propósito de
proveer al SINAC un presupuesto independiente: las tarifas para no residentes aumentaron de US$ 1,27
a US$ 15,00 en 1994, y fueron rebajadas en marzo de 1996 a US$ 6,00. La tarifa de admisión para
residentes aumentó aproximadamente a US$ 1,20.
Dos obstáculos importantes surgieron en la implementación de esta medida 6: el sector del turismo
(Instituto Nacional de Turismo, Cámara de Turismo) se opuso fervientemente al aumento de las tarifas de
admisión, argumentando que los costos más elevados serían un desincentivo a la demanda. La lucha
política fue ardua dentro de círculos gubernamentales, lo que obligó al Ministro de Medio Ambiente a
renunciar a una parte del aumento. Del lado financiero, aunque inicialmente las tarifas de admisión al
parque eran captadas por una entidad independiente y eran reinvertidas, esta modalidad fue cuestionada
y suprimida. Las tarifas de admisión a los parques se convirtieron en ingresos nacionales destinados a
aumentar la caja única de ingresos, lo que significa que los ingresos generados a través de este
mecanismo no eran asignados automáticamente al SINAC y que no llegaban hasta los parques
nacionales que habían aumentado su número de visitantes7.
Finalmente, un mecanismo financiero que funcionó parcialmente es el de los llamados “dólares de hotel”.
Algunos hoteles han entrado formalmente en negociaciones con sus áreas protegidas locales para
transferir beneficios económicos directos a las iniciativas de conservación, reconociendo el valor
agregado que proporciona la belleza del paisaje que éstas proveen. Con este propósito, una cadena
española de hoteles y centros turísticos estableció un fondo patrimonial privado para el Área de
Conservación de Tempisque. Aproximadamente US$ 1 millón ha sido generado a través de la
contribución directa de un dólar adicional por noche de los clientes del hotel. Modalidades similares
fueron adoptadas por hoteles locales y más pequeños, excepto que el financiamiento es generado por
los costos de operación del hotel, no por la contribución de los visitantes. Estos fondos, calculados en
US$ 150.000, se utilizan para apoyar la protección adicional de hábitats de especies. Hay otros
esfuerzos que han sido planeados por operadores de turismo o por hoteles en las Áreas de
Conservación de Osa y Tortuguero. Aunque son pequeños, este tipo de ingresos se vuelven vitales para
proporcionar “oxígeno” al financiamiento de las áreas de conservación nacionales. Estos esfuerzos
ilustran relaciones saludables de cooperación que pueden financiar en forma directa las áreas de
conservación en la medida que aumenta el número de visitantes.
6
Comunicación personal con el Dr. René Castro
Esto explica por qué ciertas áreas del país han experimentado un auge con el turismo –como la reserva privada de Monteverde–
pero las áreas estatales de conservación adyacentes continúan operando con presupuestos básicos.
7
5
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Estrategia Nacional de Financiamiento de la Conservación – Estudio de Caso Costa Rica
2.2
Uso sostenible de la biodiversidad
El Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio, fundado en 1989) desarrolló un programa de bioexploración
a través del cual INBio, industrias internacionales y el mundo académico colaboran en la exploración de
compuestos y material genético producido por organismos vivos que dan valor agregado a la
biodiversidad8.
La bioexploración fue integrada en la creación del Inventario Nacional de Biodiversidad. Un acuerdo
entre MINAE e INBio regula la recolección sostenible de material biológico en áreas protegidas públicas
para aumentar el conocimiento de la biodiversidad en Costa Rica, y para compartir los beneficios
derivados de la bioexploración entre INBio y el Ministerio (Nader y Mateo, 1998) 9.
La historia de los acuerdos de bioexploración de INBio a la fecha se describe en la Tabla 2, más
adelante. Por lo general, estos contratos estipulan que el 10 por ciento de las contribuciones directas
para INBio sean transferidas al MINAE, y que el 50 por ciento de cualquier regalía eventual recibida por
Costa Rica será transferida de vuelta al SINAC 10.
Los donantes bilaterales y las ONGs también son fuentes de financiamiento para INBio y Costa Rica 11.
Por ejemplo, el Gobierno de los Países Bajos, Noruega y el Banco Mundial están financiando un
proyecto enfocado en el desarrollo de capacidades en INBio, SINAC y otras organizaciones 12. El
Gobierno de Canadá aprobó un canje de deuda por CDN$ 11,3 millones 13. El Gobierno de España
acordó un canje de deuda por naturaleza (reasignación del servicio de la deuda) para la conservación de
la biodiversidad por US$ 6 millones 14.
Tabla 2: Condiciones contractuales entre INBio y sus colaboradores en Costa Rica
Socio de
Beneficios potenciales para la conservación de la biodiversidad en Costa Rica
INBio
Merck
Suscrito en 1991, el acuerdo ha sido renovado en dos ocasiones. Merck provee un
presupuesto de investigación, tecnología y transferencia de conocimientos y experiencia a
cambio de muestras biológicas. Los ingresos generados por regalías son dedicados a la
investigación y la conservación de la biodiversidad en Costa Rica. El acuerdo brinda a
Merck un acceso exclusivo limitado a las muestras que se le proporcionan.
Recombinant
Condiciones similares a las descritas anteriormente. Los socios están trabajando con el
BioCatalysis
Centro para Biología Molecular y Celular en la Universidad de Costa Rica para preparar
DNA proveniente de hábitats extremos, tales como las fuentes de agua volcánica caliente.
La investigación está dirigida a catalizadores biológicos termoestables para procesos
químicos y diagnóstico médico.
Givaudane
Condiciones similares a las descritas anteriormente. La investigación está dirigida a
Roure
nuevas fragancias y aromas.
8
Estos productos incluyen farmacéuticos, biopesticidas y productos agrícolas y para el cuidado personal, tales como perfumes y
cosméticos, entre los más comunes. Una descripción más detallada de la bioexploración y de INBio se puede encontrar en
Biodiversity Prospecting, por Reid et. al., World Resources Institute, 1993.
9
El Estudio de la Biodiversidad del País de 1992 indicó que todavía falta clasificar el 83% de los organismos vivos de Costa Rica.
10
El contrato INBio-Merck ha contribuido más de US$ 500 mil al SINAC a lo largo de 11 años. Además, INBio ha compartido con el
SINAC los beneficios de donaciones multilaterales por más de US$ 4 millones en el período comprendido entre 1998 y 2001, los
cuales el SINAC ha utilizado para apoyar la única área de conservación marina en el país.
11
Comunicación personal con el Dr. Alfio Piva, Subdirector, INBio
12
Las áreas de interés de este proyecto son la conciencia de la biodiversidad y su uso sostenible, el trabajo de inventario de la
biodiversidad y el trazo de mapas ecológicos de las cinco áreas de conservación, y un sistema de administración de información
biológica.
13
La mitad de esto es destinado a la consolidación del Área de Conservación Arenal y el 50 por ciento al apoyo de los esfuerzos de
bioexploración de INBio, el trabajo con comunidades y otros proyectos, con una visión de independencia financiera del Instituto.
14
La mitad de esto es dirigida a la participación de la sociedad civil en proyectos de protección de cuencas en el Área de
Conservación del Pacífico Central, y la otra mitad es dedicada a apoyar el programa de desarrollo de recursos de la biodiversidad
de INBio
6
Financiamiento para la conservación guía
International
Cooperative
Biodiversity
Group (ICBG),
patrocinado
por el
Gobierno de
los E.E.U.U.
INDENA
INBio, el Área de Conservación de Guanacaste y la Universidad de Costa Rica están
cooperando con la Universidad de Cornell y Bristol Myers Squibb para desarrollar
compuestos naturales a partir de artrópodos y moluscos. Las condiciones son similares a
las descritas anteriormente, pero las muestras también son sometidas a análisis para
examinar nuevos compuestos antimalaria, antiinflamatorios y antimicrobiales en Costa
Rica, lo que les concede un valor agregado a nivel local.
INBio examina muestras para posibles aplicaciones a la fitoquímica y la fitomedicina. Una
gran parte del trabajo del desarrollo se lleva a cabo en los laboratorios de INBio.
AnalytiCon
AnalytiCon transfiere conocimientos y experiencia y equipo a INBio para apoyar al instituto
en la caracterización de compuestos naturales, e integrará la capacidad de investigación
de INBio en su contrato de investigación con compañías farmacéuticas. Los derechos de
propiedad intelectual deben ser compartidos.
BTG-La
Usando una patente del British Technology Group Ltd., esta colaboración involucra a una
Pacifica
compañía agrícola costarricense en el proceso de desarrollo de un nematicida biológico y
no tóxico que podría ser producido y comercializado a nivel nacional.
Adaptado de Nader y Mateo, 1998
Un proyecto más reciente para la autosuficiencia financiera de INBio es el establecimiento y desarrollo
de un proyecto de “eduturismo” de US$ 4 millones conocido como INBioPark. El financiamiento fue
proporcionado por capital inicial proveniente de INBio y fondos de contrapartida provenientes de
Noruega, Suecia y Canadá, adicional a préstamos otorgados por el Banco Centroamericano de
Integración Económica (BCIE) y TNC. INBioPark es una puerta de ingreso a los parques nacionales,
aprovechando su ubicación conveniente para proveer a los estudiantes, al público en general y a los
visitantes internacionales una introducción breve y simplificada a la biodiversidad y los parques
nacionales, utilizando muestras vivas de ecosistemas plantados en los terrenos que rodean las oficinas
centrales de INBio.
2.3
Pagos de servicios ambientales
Durante los años sesenta y setenta Costa Rica registraba uno de los índices más elevados de
deforestación en el mundo. Ya desde 1979, sin embargo, las leyes de manejo forestal nacional
incluyeron incentivos tales como créditos del impuesto sobre la renta para promover la reforestación. Los
incentivos forestales, los cuales han sido rediseñados y redirigidos en varias ocasiones, parecen haber
causado impacto en el transcurso del tiempo: entre 1979 y 1987 se reforestaron aproximadamente 2000
hectáreas anuales.
En 1991, se estableció el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) para otorgar
préstamos y proveer incentivos para la reforestación. Con FONAFIFO y la introducción de reformas que
pusieron los incentivos a disposición de los pequeños agricultores, quienes constituyen la mayoría de
terratenientes en Costa Rica, la extensión promedio reforestada bajo programas de incentivos
gubernamentales entre 1991 y 1995 aumentó a 17.500 hectáreas anuales (LeBlanc 1997).
Una nueva Ley Forestal –la Ley Forestal #7575, aprobada el 13 de febrero de 1996– provee la base
legal y regulatoria para compensar a los terratenientes por “servicios ambientales” suministrados por sus
tierras (Pago de Servicios Ambientales, PSA). La ley aborda cuatro servicios ambientales clave ofrecidos
por plantaciones y bosques: 1) fijación de carbono, 2) protección de cuencas, 3) recursos de
biodiversidad y 4) protección de los ecosistemas forestales naturales situados en las zonas de vida de
interés particular. La misma faculta a la Autoridad de Manejo Forestal para suscribir contratos con los
terratenientes, sujetos a disposiciones tales como la disponibilidad de un plan de manejo forestal
certificado por un ingeniero forestal autorizado, para compensarlos por los servicios ambientales
ofrecidos por sus tierras (Asamblea Legislativa de la República y Gobierno de Costa Rica 1996).
FONAFIFO paga a todos los dueños de propiedades 15.
15
Los dueños de propiedades elegibles para recibir estos pagos deben presentar una solicitud ante la Autoridad de Manejo
Forestal, marcando en el plano de la propiedad la extensión de tierra a ser manejada bajo el contrato y presentando un plan de
manejo forestal certificado por un ingeniero forestal autorizado. Adicionalmente, los compromisos relacionados con el contrato (por
7
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Estrategia Nacional de Financiamiento de la Conservación – Estudio de Caso Costa Rica
NIVELES DE PAGOS DE SERVICIOS AMBIENTALES DE MANEJO FORESTAL, 2001
Las regulaciones para la Ley Forestal fueron publicadas a principios de 1997 (MINAE, 1997). Estas regulaciones
establecen las condiciones y los niveles para los pagos de servicios ambientales (establecidos anualmente por
decreto del ejecutivo) autorizados por la Ley Forestal. Los niveles actuales para los pagos de servicios
ambientales para 2001 son los siguientes:
(a)
para plantaciones nuevas, US$ 575 por hectárea, durante un período de 15 años, pagados por
adelantado durante los primeros cinco años: el 50 por ciento durante el primer año, el 20 por ciento
durante el segundo año, el 15 por ciento durante el tercer año, el 10 por ciento durante el cuarto año y el
5 por ciento durante el quinto año.
(b)
para el manejo de bosques naturales (extracción de madera en forma sostenible) US$ 313 por hectárea
durante cinco años en donde el terrateniente se compromete a seguir manejando el bosque como bosque
natural por 15 años más; y
(c)
para la conservación de bosques naturales, US$ 220 por hectárea bajo las mismas condiciones que el
anterior
El financiamiento para el pago de contratos de servicios ambientales proviene de los ingresos generados
por la tercera parte de un impuesto de consumo selectivo sobre combustibles fósiles establecido bajo la
Ley 7575, el 13 de febrero de 1996, en una acción legislativa bipartidaria que dedicó estos ingresos a la
reducción de gases de efecto invernadero y a la protección de la biodiversidad.
Además, Costa Rica estableció un Fondo de Carbono que sirve como depositario para fondos
provenientes de fuentes nacionales e internacionales, el cual distribuye “derechos” o “créditos” de
carbono a cambio de este tipo de depósitos 16. Aunque FONAFIFO sólo puede compensar por servicios
ambientales a terratenientes privados, el Fondo de Carbono sirve como agente de financiamiento para
los proyectos nacionales de implementación conjunta al suministrar fondos de adquisición de tierras
destinados a parques nacionales, para continuar y ampliar los incentivos forestales del gobierno, y para
apoyar proyectos de energía renovable. (Ver Anexo 1)
Los terratenientes que desean recibir recursos del Fondo de Carbono deben ceder sus derechos por
servicios ambientales a favor del Fondo, para su uso y su posible reventa. El Fondo de Carbono
comercializa y vende estos derechos a nivel internacional, produciendo las CTOs (certifiable tradeable
offset) como un instrumento financiero, descrito en el Anexo 1. Estos fondos, a su vez, son trasladados a
FONAFIFO para ser distribuidos a los propietarios de tierras bajo contrato. El esquema es descrito
gráficamente en la Gráfica 1.
ejemplo, la prohibición de cortar árboles durante el tiempo de duración del contrato) deben ser registrados con la escritura de la
propiedad, de manera que éstos serían transferidos como una servidumbre legal a cualquier propietario subsiguiente. El
cumplimiento de estos requisitos y contratos con un terrateniente otorga al Estado el derecho de exigir una compensación por los
servicios ambientales de mitigación de gases de efecto invernadero en foros diplomáticos y financieros internacionales.
16
El Fondo de Carbono es una manera de captar ingresos sin pasar por el presupuesto gubernamental central. Fue una pelea
ardua, ya que las autoridades económicas y financieras estaban conscientes de que esto violaría el principio de la caja única para
ingresos nacionales.
8
Financiamiento para la conservación guía
Gráfica 1: Esquema del Pago de Servicios Ambientales (PSA)
Forestry Environmental Services Payment
CTO`s
MINAE`S
Greenhouse Fund
OFFSETS
AIJ investor
5%
Fossil Fuel
Tax
¢
CO
OFFSETS
Reforestation
(Private Owners)
FESP
S
ET
FS
OF
SP
FE
National Forestry
Financing Fund
2
FE
SP
H
2O
Conservation
Forest Management
(Private Owners)
(Private Owners)
D1/FESP
El esquema del pago por servicios ambientales no está exento de problemas prácticos:
 El mismo hace énfasis excesivo en el manejo forestal y en la reforestación, ignorando los
ecosistemas estratégicos de importancia para la protección de la biodiversidad, las cuencas, los
humedales y otros tópicos que deben calificar para la compensación económica, siempre y cuando
haya una relación directa con el bienestar de las comunidades. Con el propósito de mejorar las
deficiencias mecánicas alrededor del pago de servicios ambientales (PSA) y de financiar el
fortalecimiento institucional de FONAFIFO, Costa Rica y el Banco Mundial aceptaron el préstamo de
Eco-Mercados por US$ 43 millones en 2000.
 En términos institucionales, dos problemas importantes han afectado el programa PSA. El
organigrama anterior ha demostrado ser burocrático y muy complejo. Un factor importante que
contribuye a este “cuello de botella” reside en que el flujo de ingresos generados por el impuesto
sobre combustibles se capta a través del mecanismo de “caja única” del Ministerio de Finanzas. En
la práctica, el PSA recibe únicamente una tercera parte del monto anual recaudado, lo que causa el
incumplimiento de los contratos con algunos terratenientes. Además, recientemente el gobierno
eliminó impuestos sobre combustibles fósiles, incluyendo el impuesto que constituía la fuente
principal de financiamiento del PSA. Esto implica que FONAFIFO habría renunciado a dos tercios de
su participación original en el financiamiento, y continúa trabajando con un presupuesto fijo.
 Finalmente, los contratos del PSA con terratenientes negociados por FONAFIFO eran limitados a 5
años. Esto restringía la cantidad de créditos de carbono que podían ser reclamados, y significaba
que el gobierno no estaba acumulando ninguna restricción permanente sobre tierras privadas que de
hecho había amortizado parcialmente.
Un ejemplo descentralizado de éxito del PSA es un esfuerzo sustancial hecho por la Empresa de
Servicios Públicos de Heredia (ESPH), una provincia en Costa Rica. Basada en la Ley Forestal y en
otras leyes relacionadas, la ESPH diseñó e implementó una tarifa de agua ajustada ambientalmente.
Este ajuste está generando un nuevo flujo de ingresos que deben ser exclusivamente para el pago del
servicio ambiental del agua17.
17
Otras leyes relacionadas, tales como la Ley de Servicios Públicos, la Ley de Biodiversidad y la Ley Ambiental, consideran los
recursos hídricos como un servicio ambiental con un valor económico. Todas éstas apoyan la idea de que los usuarios finales de
los recursos hídricos pueden contribuir a financiar el costo de la protección y conservación de la cuenca para garantizar las
condiciones físicas para el suministro futuro del agua y su calidad.
9
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Estrategia Nacional de Financiamiento de la Conservación – Estudio de Caso Costa Rica
Basado en esta premisa, el ajuste ambiental denominado “tarifa hídrica” ha sido definido como: a) el
valor del agua como un servicio ecológico proporcionado por el bosque y b) el costo necesario para
recuperar áreas de tierra en uso cerca de las fuentes de agua. La ESPH recolecta este ingreso a través
del recibo mensual (el monto es indicado por separado en el recibo) y lo deposita en un fondo específico
que es utilizado para financiar PROCUENCAS (el programa de la ESPH para la conservación y
rehabilitación de las cuencas de Ciruelas, Segundo, Bermúdez y Tibás en la provincia de Heredia).
PROCUENCAS se encarga de promover actividades de conservación, regeneración de los bosques
naturales y reforestación, con la meta de recuperar y proteger las fuentes de agua manejadas por la
ESPH.
Una compensación financiera directa es proporcionada a través de este mecanismo al Parque Nacional
Braulio Carrillo y a propietarios privados de bosques y tierras que realizan actividades y toman medidas
de protección alrededor de las fuentes principales de agua que abastecen el área de Heredia atendida
por la ESPH. Considerando que en la actualidad el área altamente productiva de infiltración y captación
ha sido reducida debido al aumento de la urbanización y la agricultura no tradicional, este PSA de agua
contribuye a proteger la dependencia constante de la ESPH del sistema natural.
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COMENTARIOS FINALES Y LECCIONES APRENDIDAS
Varios elementos mencionados en las secciones 1 y 2 han cambiado sustancialmente desde 1998. El
Ministerio de Ambiente y Energía se convirtió en una oficina de la Segunda Vicepresidencia, denotando
la ausencia de apoyo político para esta área de políticas. Muchos proyectos y programas fueron
alterados con el cambio. Por ejemplo, aunque sigue habiendo potencial para llevar a cabo canjes de
deuda por naturaleza y/o solicitar donaciones a unos cuantos países amigos, hay ausencia de interés por
parte del Gobierno. A continuación se presenta una breve descripción de la situación actual de las áreas
de políticas examinadas en este documento.
SINAC: Aunque las posibilidades de que las áreas de conservación se beneficien de los flujos
crecientes de ingresos generados por el turismo y las posibilidades de autosuficiencia parezcan viables,
éstas permanecerán obstruidas mientras que las reformas más importantes (establecidas en la Ley de
Biodiversidad, pero impugnadas por la administración actual) no pongan fin a las estructuras de
financiamiento atadas al sistema de la “caja única”. La Ley de Biodiversidad propone la descentralización
del SINAC: cada área protegida como una unidad administrativa con su propio presupuesto. Para
alcanzar este meta, se considera necesaria la creación de fondos patrimoniales independientes y de
fundaciones específicas. Estas medidas han sido pospuestas y requieren de la aprobación al más alto
nivel político.
Exploración de la biodiversidad: Como este programa es realizado por INBio, que es una organización
independiente, ha seguido su curso.
Servicios ambientales: El resultado de la reciente 6a. Conferencia de las Partes de la Convención
sobre Cambio Climático en La Haya y Bonn que excluye los sumideros de carbono del Mecanismo para
un Desarrollo Limpio (CDM), reduce las posibilidades de Costa Rica para colocar en el mercado su gran
potencial de carbono18. Sin embargo, el país ha podido ayudar a otros países en desarrollo a fortalecer
sus capacidades institucionales, capacitar recursos humanos y adquirir conocimientos y experiencia para
aprovechar el cambio climático y la energía como potenciales oportunidades económicas. Costa Rica
también ha podido recaudar más de US$ 134 millones para inversiones en proyectos de energía limpia, y
US$ 8 millones en proyectos forestales privados (PFP). Los acuerdos bilaterales con Noruega y los
Países Bajos permitieron la venta de CTOs por valor de aproximadamente US$ 3 millones, derivados de
proyectos de energía y PFPs. Desde 1997, el PSA ha sido estratégico para redirigir la tendencia de
deforestación mediante la transferencia de US$ 46 millones a lo largo de 3 años hacia los propietarios de
bosques, estimulando la conservación forestal privada como una fuente alternativa importante de
beneficios económicos directos y tangibles para el sector rural. ONGs como CEDARENA y TNC están
trabajando para perfeccionar nuevos mecanismos legales para las tierras privadas, tales como las
18
Cerca de 1,000 TM de carbono proveniente de áreas protegidas estatales fueron certificadas cuidadosamente y fueron ofrecidas
en el mercado internacional.
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Financiamiento para la conservación guía
servidumbres de conservación, que pagarán a los propietarios privados de tierras un precio justo para
restringir en forma permanente ciertos tipos de uso de la tierra en sus propiedades, abriendo así la
puerta aun más para mecanismos de mercado innovadores.
Comentarios finales
Se han alcanzado metas sustanciales de conservación en Costa Rica, no obstante la falta de una política
estructurada y de un proceso de planificación del financiamiento. Los tres elementos que han estado
presentes en momentos de grandes cambios de políticas son los siguientes: a) el apoyo político al más
alto nivel, b) un escenario institucional adecuado y c) recursos financieros.
El apoyo político ha sido irregular. La administración del Presidente Rodríguez (1998-2002) no ha
mostrado interés en capitalizar sobre los progresos hechos por su predecesor. Las políticas ambientales
en general no sólo se han estancado sino en algunos casos se han revertido. A nivel institucional, se ha
realizado un proceso incompleto a través de los años, con un énfasis excesivo en los aspectos legales y
menos atención en las instituciones y en el desarrollo de capacidades. Del lado del financiamiento, la
ausencia de este componente estratégico ha sido tierra fértil para instrumentos económicos creativos e
innovadores diseñados para captar financiamiento externo fresco, para alcanzar objetivos específicos de
conservación. Estos mecanismos alternativos han resuelto temporalmente las necesidades públicas de
conservación. Sin embargo, tomando en cuenta las dimensiones territoriales y operativas de un SINAC
centralizado y que abarca todo el país, estos mecanismos podrían ser mucho más eficientes si cada área
de conservación alcanzara una autonomía administrativa y financiera.
Este ejercicio demuestra que el financiamiento de conservación no es una iniciativa aislada. Las
estructuras políticas e institucionales, al igual que los detalles de operación, también deberían ser
incluidos. Los países deben tratar de asegurar estos elementos que muchas veces están sueltos, y
posiblemente la creación de una estrategia de conservación y la realización de una planificación
financiera no será una tarea tan vasta como se percibe. La ampliación del marco conceptual y de acción
puede ayudar para que otros países tomen medidas sólidas hacia sus propias metas de conservación.
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BIBLIOGRAFÍA
Artavia, R. y J. A. Sánchez (1996). Turismo en Costa Rica; El reto de la competitividad. Alajuela, Costa
Rica, Latin American Center for Competitiveness and Sustainable Development, INCAE.
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Alcance No. 21 a La Gaceta No. 72. San José, Costa Rica: 1-8.
LeBlanc, A. (In Press). An Emerging Host Country Joint Implementation Regime: The Case of Costa
Rica. Washington, DC, The World Bank.
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Costa Rica.
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Nader, W. y N. Mateo (1998). Biodiversity; Resource for New Products, Development and Self
Confidence. Proceedings of the International Symposium on Biodiversity, Bonn, 1996. W.
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Reid, W. V., S. A. Laird, et al. (1993). Biodiversity Prospecting: Using Genetic Resources for Sustainable
Development. Washinton, DC, World Resources Institute.
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uso interno).
TNC (2000): Private Lands Mechanisms and Easement Valuation Methodologies. Arlington, VA.
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Estrategia Nacional de Financiamiento de la Conservación – Estudio de Caso Costa Rica
ANEXO 1
El régimen de implementación conjunta de Costa Rica19
El gobierno de Costa Rica comenzó a desarrollar políticas y programas oficiales de implementación
conjunta a partir de mediados de 1994. Un Comité Consultivo de alto nivel sobre Cambio Climático fue
creado para moldear la política de implementación conjunta en el contexto del inventario nacional de
emisiones de gases de efecto invernadero.
En septiembre de 1994, Costa Rica y los Estados Unidos suscribieron bilateralmente una declaración de
intenciones sobre cooperación para el desarrollo sostenible e implementación conjunta. Este acuerdo
condujo a la “Evaluación Cooperativa de Líneas de Base y CTOs”
La Oficina Costarricense para Implementación Conjunta (OCIC) fue establecida en abril de 1996, con
autoridad para formular políticas de implementación conjunta y para evaluar y aprobar proyectos,
reportando al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE); ésta incluye representantes del MINAE, ONGs
locales y el sector privado. La oficina estableció criterios de aprobación de proyectos y ayudó en el
desarrollo de más de quince propuestas de proyecto, muchas conocidas a nivel internacional entre las
mejor diseñadas de la primera generación de iniciativas similares. Más recientemente, la estrategia de
OCIC ha sido promover exclusivamente tres proyectos a escala nacional que se centran en 1)
consolidación de parques, 2) manejo de bosques naturales por parte de terratenientes privados, y 3)
energía renovable. Los primeros dos de estos proyectos “sombrilla”, enfocados en el uso de la tierra, al
final abarcarán la mayoría de las áreas boscosas del país.
El desarrollo de proyectos de implementación conjunta de alcance nacional se ocupa de uno de los
mayores obstáculos a la participación en la implementación conjunta por parte del mundo en desarrollo:
reduce los costos de transacción por tonelada relacionadas con el desarrollo, la evaluación y el
mercadeo de proyectos. Además, las propuestas nacionales complementan la estructura de tenencia de
la tierra en Costa Rica compuesta por propietarios tradicionales de granjas pequeñas y medianas,
involucrando y apoyando a este tipo de propietarios. Aunque todos los terratenientes son elegibles para
recibir pagos por servicios ambientales, la mayoría de éstos han sido recibidos por ONGs que
representan a los pequeños propietarios.
El Proyecto de Áreas Protegidas y el Proyecto Forestal Privado incluye el monitoreo a largo plazo de los
beneficios de carbono, usando imágenes satelitales, verificación en el terreno y verificación por terceros
independientes. El Proyecto ya ha sido evaluado por SGS Forestry y ha sido monitoreado anualmente.
Certifiable Tradeable Offset (CTO)
Costa Rica diseñó un instrumento financiero que puede ser utilizado para transferir (vender)
compensaciones de gases de efecto invernadero en el mercado internacional, llamado CTO. Una CTO
representa un número específico de unidades de gases de efecto invernadero expresadas en unidades
de equivalentes de carbono reducidas o secuestradas. El proceso de verificación en el propio país
certifica que las compensaciones son de una calidad suficientemente alta para tener validez frente a
compromisos nacionales y empresariales de gases de efecto invernadero, si estos créditos son
permitidos finalmente bajo la Convención Marco sobre el Cambio Climático (CMCC).
Cuando un inversionista adquiere una CTO está proporcionando una verdadera adicionalidad financiera
a Costa Rica, tal como lo exige la CMCC. Las CTOs deberían ser atractivas para inversionistas
interesados en evitar los costos del desarrollo de proyectos individuales de implementación conjunta y su
presentación a las autoridades del propio país y del país anfitrión para su evaluación. Las CTOs son
preaprobadas y el inversionista simplemente adquiere las compensaciones. Las CTOs son plenamente
transferibles y son garantizadas por MINAE durante 20 años20.
En julio de 1996, Costa Rica vendió sus primeras CTOs. En ese momento, los gobiernos de Noruega y
Costa Rica, junto con compañías de ambos países, acordaron cooperar en un proyecto de
implementación conjunta que implica, entre otras, la reforestación y conservación de bosques como
parte del Proyecto Forestal Privado. El proyecto fue propuesto por el Gobierno de Costa Rica durante las
19
Un análisis más detallado del régimen de implementación conjunta de Costa Rica se puede encontrar en LeBlanc, 1997 (ver
Bibliografía).
20
La confianza de los inversionistas en las CTOs podría ser fortalecida adicionalmente si se establece un proceso de monitoreo,
verificación y certificación por terceros.
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Financiamiento para la conservación guía
negociaciones con el Consorcio Noruego, un consorcio de tres compañías noruegas del sector privado,
para la expansión y reconstrucción de una planta hidroeléctrica. El gobierno de Noruega aceptó tomar
parte en el apoyo al proyecto como una inversión de implementación conjunta. Las partes noruegas
están contribuyendo US$ 2.000.000 al Proyecto Forestal Privado –US$ 1,7 millones provenientes del
Gobierno de Noruega, financiados por un impuesto noruego de carbono, y US$ 3.000.000 provenientes
del Consorcio Noruego– a cambio de 200.000 CTOs.
Los noruegos serán los usuarios finales de los bonos y no intentan venderlos. Sin embargo, la meta de
Costa Rica para las CTOs es ver su comercialización de una manera similar a la del mercado de los
Estados Unidos para la contaminación por óxidos de sulfuro (SOx), la cual ha sorprendido a muchos
observadores debido a la reducción en la emisión de estos compuestos a costos inferiores de lo que
originalmente se consideraba posible. Natsource Energy Brokers y The Centre for Financial Products,
Ltd., un participante activo en el desarrollo del comercio de SOx iniciado en 1993 en el Chicago Board of
Trade, buscan promover el desarrollo del mercado de CTOs y hacer corretaje de esas toneladas de
carbono costarricense durante los próximos años.
Dos proyectos de cooperación con el gobierno de los Países Bajos han permitido a Costa Rica avanzar
con esta iniciativa y emitir CTOs en nuevos nichos de mercado diferentes a los del secuestro de carbono.
El primer proyecto consiste en el tratamiento anaeróbico de los desechos orgánicos generados por el
procesamiento del café, lo que tiene como resultado la reducción de emisiones de metano y la
implementación de tecnologías limpias y ahorros de energía a través del uso de biogas. El segundo
proyecto está dirigido a la reforestación de 78 hectáreas de anteriores plantaciones de banano que
contribuirán al secuestro de carbono y a las condiciones de sostenibilidad ambiental para la producción
de banano. Los Países Bajos recibieron las CTOs correspondientes por la reducción anual de 500
toneladas de gas metano, además de las resultantes del secuestro de carbono.
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