LONGO, GUSTAVO

5 Congreso Argentino de Administración Pública
Sociedad, Gobierno y Administración
“Administración Pública y Cuestión Federal: la red Nación, Provincias y
Municipios”.
Panel: “La relación Nación – Provincias en la gestión de programas”
“Articulación público-privada y descentralización para el desarrollo
productivo. Caso de programa de asistencia financiera a nivel nacional.
Fortalezas y debilidades”.
Mag. Gustavo Mario Longo1
San Juan, Argentina, mayo de 2009
Coordinador General del Programa Global de Créditos, SEPyMe, Ministerio de Producción de la Nación –
[email protected]
1
1
Abstract: Las pequeñas y medianas empresas en la Argentina son, en lo referente a
políticas de apoyo a la producción, el principal beneficiario de los programas de asistencia
técnica y/o financiera por parte del sector público. El Programa Global de Crédito a
Mipymes, que operó en la órbita de la Secretaría de Industria de la Nación desde 1994 a
2008, con un presupuesto anual de U$S200 millones, tiene como finalidad otorgar
préstamos para proyectos de inversión productiva, a partir de un modelo de gestión
innovador que articula organismos nacionales, subnacionales y empresas privadas. Un
análisis de los resultados de gestión del programa desde su creación pone en evidencia la
correlación que existe una adecuada articulación institucional y el desempeño. Asimismo,
muestra que un modelo de gestión que se apoya sobre la articulación de actores y la
descentralización exige capacidades de gobierno por parte de la Alta Conducción que –en
este caso- no estuvieron a la altura de la originalidad e innovación en el diseño
institucional, a fin de asegurar una continuidad en la gestión del Programa. En este
sentido, resulta un caso de análisis interesante para analizar cuáles son las capacidades
específicas requeridas a la conducción de gobierno -independientemente del color
político- para asegurar resultados de gestión.
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Articulación público-privada y descentralización para el desarrollo productivo.
Caso de programa de asistencia financiera a nivel nacional. Fortalezas y
debilidades.
A. Introducción
Los programas del Estado Nacional que cuentan con financiamiento externo, básicamente
del Banco Mundial (BM) o del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) desarrollaron
mecanismos de organización y ejecución que los diferenciaron durante años de las
estructuras propias de los organismos públicos.
Esta diferenciación se verificó
principalmente en los siguientes elementos:








Creación del Programa con un objetivo de política que le daba origen
Creación de mecanismos de monitoreo y evaluación, que favorecían los procesos de
análisis de los resultados obtenidos
Modalidad contractual por servicios o locación de obra, con obligación de presentación
de informes y/o productos según el caso
Honorarios definidos según niveles de responsabilidad, educación formal y experiencia
Importantes requisitos en cuanto a la incorporación de personal técnico y profesional
Clara definición de procedimientos administrativos y técnicos a cumplir por las
unidades responsables.
Control permanente, tanto a través de las Unidades de Auditoría Interna, como de
Auditorías Externas.
Diseño de manuales específicos relacionados con los procesos de contratación, que
se rigen por la normativa general del Estado Nacional.
Se entendía que la combinación de factores como contratos basados en la obtención de
resultados, en programas con objetivos de política claramente establecidos, y con
personal capacitado, permitirían alcanzar mayores y mejores resultados en la ejecución
de políticas públicas. No obstante, la crítica que ha prevalecido en los últimos años es
que estos programas, en su mayoría, han tenido importantes niveles de sub ejecución, y
por lo tanto los resultados no son los esperados.
Si bien el trabajo se focalizará en un Programa financiado por un organismo multilateral
de crédito, se considera que la sub-ejecución del presupuesto, y la dificultad para obtener
los resultados deseados a través de las políticas publicas implementadas, es una cuestión
que atañe a todos los ámbitos de la gestión pública.
En este marco, el modelo de gestión resulta uno de los pilares fundamentales, que
determina las posibilidades de planificar adecuadamente, y por consiguiente, alcanzar
resultados adecuados a las necesidades y/o expectativas de la población beneficiaria.
El diseño de un modelo de gestión basado en resultados considera, por lo menos, las
funciones de planificar, organizar, administrar, monitorear para detectar desvíos y evaluar
para corregir. Una buena coordinación entre estas funciones facilita un esquema en el
cual existan niveles de articulación con otros actores, tanto públicos como privados, que
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complementan su accionar para mejorar la eficacia de las acciones de gobierno, con un
uso adecuado de los recursos públicos.
El caso que se analiza en el presente trabajo permite verificar los niveles de ejecución de
un programa cuyo objeto es el financiamiento a las micro, pequeñas y medianas
empresas (Mipymes), el cual opera bajo un modelo de gestión articulado, y cuya
complejidad exige el manejo de información confiable y oportuna, y adecuados niveles de
formación y experiencia en sus equipos técnicos y profesionales.
Se analizarán los resultados obtenidos por el Programa en un período de diez años, los
actores intervinientes, y las características principales del modelo de gestión y su relación,
en el momento de mejor funcionamiento, con un nivel óptimo de ejecución.
B. Caso analizado: el Programa Global de Crédito a MiPymes
En 1992 se firman los contratos 867/SF-AR y 643/OC-AR entre el BID y la Nación
Argentina que dan origen Programa Global de Crédito para las Micro y Pequeñas
Empresas (identificado como “Mypes”). Luego de varias modificaciones, el mismo entra
en operatividad en 1994.
En 1999 se firma el contrato 1192/OC-AR que comenzará a operar en 2000, luego de su
1º modificatoria, hasta 2001. El Programa Global de Crédito se identificará como “Mypes
II”.
En 2002 se realizan la 2º y 3º modificatorias al Programa que se identificará como “Mypes
II–a)”. En 2003 comienza a operar Mypes II-a) bajo el Contrato de Fideicomiso
incorporado en la 3º modificatoria. En 2004 se incluye a las medianas empresas dentro
del Programa a través del Decreto 1636 (apéndice 12).
En 2006 se realiza la 4º modificatoria al Programa Global que inicia sus operaciones en
marzo de 2007.
b.1 Características del Programa en cada período de ejecución

1997-1999: Mypes I
 Población Objetivo: micro y pequeñas empresas
 Tasas: IFIs elegibles según zona de desarrollo regional y tasa pasiva ofrecida
 Moneda: pesos o dólares
 Destino: capital de trabajo, activos fijos, asistencia técnica para producción,
comercio y servicios
 Plazo: máximo 4 años
 Facturación máxima de empresas beneficiarias: USD 200 mil y 20
empleados máximo
 Monto máximo del préstamo: USD 20 mil

2000- 2001: Mypes II
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



Población Objetivo: micro y pequeñas empresas
Tasas: licitación según tasa pasiva ofrecida
Moneda: dólares
Destino: capital de trabajo, activos fijos, asistencia técnica para producción,
comercio y servicios
 Plazo: máximo 48 meses para capital de trabajo o asistencia técnica, y 60
meses activo fijo
 Facturación máxima de empresas beneficiarias: USD 500 mil (sin límite de
empleados)
 Monto máximo del préstamo: USD 50 mil

2003- 2006: Mypes II- a) con Fideicomiso
 Población Objetivo: micro, pequeñas y medianas empresas (cambio)
 Tasas: licitación según spread, se suma a la tasa pasiva definida por el
Programa
 Moneda: dólares
 Destino: capital de trabajo (incluye financiación y pre-financiación de
exportaciones y bienes de capital (todos los sectores, excepto servicios
financieros).
 Plazo: capital de trabajo a 12 meses máximo, y bienes de capital a 7 años
máximo
 Facturación máxima de empresas beneficiarias: USD 20 millones
 Monto máximo del préstamo: USD 3 millones

Marzo 2007- agosto 2007: Mypes II- a)- 4º Modificación: Línea en Pesos
 Población Objetivo: micro, pequeñas y medianas empresas
 Tasas: fija activa de 2,9% anual más un spread máximo de 6 puntos
porcentuales.
 Moneda: pesos ó dólares
 Destino: capital de trabajo, asistencia técnica y proyectos de inversión
 Plazo: entre 3 a 10 años
 Facturación máxima de empresas beneficiarias: USD 20 millones
 Monto máximo del préstamo: USD 3 millones
b.2 Resumen de cambios en la normativa entre períodos
Periodo
Normativa
Operativo
1994-1999 Mypes I
2000-2001 Mypes II
2003-2006 Mypes II- a)
Mypes
II2007
modificatoria
Modificación realizada
Crea Programa
moneda, montos, plazos
Fideicomiso,
plazos,
montos,
medianas
empresas
a)-
4º
moneda, destino, plazos
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b.3 Ejecución
En los puntos anteriores se realizó una reseña de las principales características del
programa. A su vez, pueden verificarse los datos relacionados con la ejecución financiera
del programa, la cantidad de beneficiarios por período, y su relación con el funcionamiento
de una adecuada articulación.
Esta información se expone, a modo de resumen, en los gráficos que se incorporan a
continuación:
Gráfico A
Ejecución financiera del programa
Período 1994-2007
Ejecución financiera del Programa
200.000.000
180.000.000
160.000.000
Dólares
140.000.000
120.000.000
100.000.000
80.000.000
60.000.000
40.000.000
20.000.000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Año
El gráfico A muestra un desempeño estable en la década de los 90, una caída de la
ejecución en los años de la crisis de 2001-2002, que no logró recuperarse hasta el año
2006, con un despegue muy importante en 2007.
Por su parte, el Gráfico B muestra la operatoria del 2007 en períodos quincenales, dado el
salto cuantitativo que la misma muestra en el Gráfico A.
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Gráfico B
Préstamos Quincenales (montos)
Programa Global de Crédito: Fondos BID
250
$ 236,9
200
150
100
50
$ 23,1
$ 5,7
$ 10,8
$ 86,5
$ 66,8
$ 86,1
$ 60,9
0
1º quincena
2º quincena
3º quincena
4º quincena
5º quincena
6º quincena
7º quincena
8º quincena
27/4 al 4/5/07 7/5 al 18/5/07 21/5 al 1/6/07 4/6 al 15/6/07 19/6 al 29/6/07 2/7al 13/7/07 16/7 al 27/7/07 30/7 al 10/8/07
Fuente: Unidad Coordinadora del Programa Global de Crédito, elaboración propia.
C. Modelo de gestión
Ante el salto cualitativo que dio la ejecución en el año 2007, cabe preguntarse cuáles
fueron las condiciones que permitieron este resultado, y si éstas pueden relacionarse con
cambios en el modelo de gestión del Programa.
Desde sus inicios, el Programa contó con la participación del B.C.R.A. en su condición de
agente financiero. Asimismo, la participación de los bancos comerciales, tanto públicos
como privados, resultaba necesaria dada la capacidad de llegada a todo el país que los
mismo tienen, a través de sus sucursales.
En sus comienzos, resultaba dificultoso para los órganos de aplicación, contar con una
estructura ágil, y con la suficiente capacidad de coordinación como para lograr que los
actores intervinientes aportaran eficiencia y eficacia al Programa.
La falta de puesta a punto de los mecanismos de gestión necesarios impactó sobre las
condiciones impuestas para la operatoria. De esta manera, en la primera etapa de
operación existió una demanda de los bancos sobre los fondos del programa, pero no con
el suficiente volumen. Dado el bajo impacto a nivel de los beneficiarios, se analizaron
otras alternativas.
La búsqueda de soluciones en la segunda etapa estuvo enfocada en la creación de
mecanismos que garantizaran cobertura sobre los fondos aportados por el BID. Es
factible considerar que esto fuese producto de la falta de confianza por parte del
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organismo financiador, ante las dificultades mostradas por el sector público para llevar
adelante una gestión eficiente de los fondos aportados. Se intentó mejorar los esquemas
de la operatoria a través de la creación de un Fondo Fiduciario, y una ejecución
administrada por pequeño grupo de bancos que firmaron el contrato de fideicomiso.
La ejecución financiera del Programa no mostró mejoras, resultando recurrente la
dificultad de llegada a las empresas, por no contar con una red mas amplia de entidades
participantes, y con mejoras en las condiciones de la operatoria.
Así, en 2006 se plantea un esquema más amplio, en el cual participan abiertamente todos
los bancos públicos y privados, con una mayor presencia del BCRA en su carácter de
agente financiero y nexo ante las entidades bancarias.
La mayor participación de entidades privadas, bajo reglas de juego claras, con
mecanismos de control y penalización funcionando, y el Estado en una posición de
coordinador, permitieron tomar contacto con un amplio número de empresas (potenciales
beneficiarios del Programa) en todo el País. A su vez, el contacto directo entre la sucursal
bancaria local y el empresario, facilitó la calificación de los créditos, y permitió conocer
más en profundidad el tipo de demanda por sector económico y por región.
El mapa de actores propuesto, y puesto en funcionamiento en 2007, se expresa en el
punto siguiente
c.1 Esquema de actores
B.C.R.A
BID
Bancos
públicos y
privados
Empresas
Beneficiarias
Sepyme
UCP
Agencias de desarrollo, y
otros organismos públicos
provinciales y municipales
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c.2 Responsabilidades







Subsecretaría de la Pequeña y mediana Empresa y Desarrollo Regional
(Sepyme): Responsable del Programa
Unidad Coordinadora del Programa (UCP): dependiente de Sepyme, máximo
responsable de la operatoria del Programa.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID): organismo que otorga el financiamiento
al Programa
Banco Central de la República Argentina (B.C.R.A.): agente financiero del
programa. Receptor de documentación de los bancos, intermediario en la acreditación
de los fondos a los bancos, y las cobranzas respectivas de los préstamos otorgados a
las empresas
Bancos privados y públicos: receptores de las demandas de préstamos de las
Mipymes, encargados de la calificación de riesgo, evaluación de proyectos, y
otorgamiento de préstamos a las empresas. A cargo del 100 % del riesgo de crédito.
Mipymes: beneficiarias de los créditos a tasas subsidiadas, para inversiones
productivas.
Agencias de desarrollo, organismos provinciales y municipales: difusión y
asesoramiento alas empresas para acceder a los beneficios del programa
c.3 Operatoria

Aspectos normativos
o Diseño de la operatoria por parte de la UCP, y aprobación de la misma, por
Disposición del Subsecretario de la Pequeña y Mediana Empresa. Acordada con el
BID.
o Paralelamente, el B.C.R.A. emite una Comunicación “A” a los bancos, en la cual se
exponen las características y condiciones de la operatoria, y a la que adhieren los
bancos que se suman al programa.
o Los aspectos mas operativos, y que requieren de cierta agilidad para su
modificación permanente, son reglamentados en Comunicaciones “B”
o Tanto los bancos como las agencias de desarrollo locales y otros organismos
llevan adelante acciones de difusión del programa en todo el país

Ejecución
o Una vez aprobada la operatoria, la UCP informa los fondos disponibles, y los
bancos que adhirieron solicitan fondos, ofertando en base a la tasa de interés (tasa
pasiva o spread) a cobrar a las mipymes.
o La UCP asigna los fondos solicitados a modo de cupo. Los fondos se acreditan
una vez que el banco demuestra que otorgó un préstamo bajo las condiciones del
programa.
o Los fondos asignado pero no acreditados se depositan en el BCRA
o Los bancos otorgan préstamos y solicitan los fondos al BCRA
o El BCRA envía la documentación de los préstamos a la UCP, a efectos de realizar
una primera verificación sobre las condiciones mínimas del préstamo otorgado.
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o Si la UCP aprueba, ordena la acreditación de los fondos en la cuenta que el banco
solicitante posee en el BCRA. En caso contrario informa el rechazo.
o En caso de aprobado, los bancos mantienen las condiciones a las empresas, y
realizan periódicamente la cobranza de capital e intereses, y realizan el pago
correspondiente al programa, el cual es debitado directamente por el BCRA, y
depositado en la cuenta del programa
o Ante cada solicitud de fondos, los bancos informan los préstamos otorgados con
fondos propios, a modo de cumplimentar la contrapartida local.
o La información de los bancos es aportada en formato papel y en medios
electrónicos.

Control
o El programa cuenta con un plan de monitoreo, el cual debe ser llevado adelante
por la UCP.
o La UCP determina una muestra de préstamos, y verifica la documentación obrante
en los bancos, como también realiza visitas a las empresas a efectos de corroborar
el correcto uso de los fondos.
o En caso de detectarse anormalidades, la UCP declara nulo el préstamo y ordena al
BCRA que debite el importe de la cuenta del banco interviniente.

Información
o El informe de monitoreo es presentado semestralmente al BID
o La UCP elabora el Balance Anual del programa, el cual es auditado por la AGN
D. Como se fortalece el Programa a partir de los actores intervinientes
d.1 Disminución de riesgo para el Estado
El riesgo crediticio de los préstamos otorgado por el programa es asumido por la entidad
bancaria (pública o privada) que interviene en el Programa, haciéndose cargo de la
posible incobrabilidad garantizando el préstamo en el B.C.R.A.
También se disminuye el riesgo de uso incorrecto de los fondos a partir de las condiciones
para el otorgamiento, y el doble control que se produce por la intervención de la UCP y el
BCRA.
d.2 Generación y procesamiento de información
La información aportada por los bancos permite contar con una base on line respecto de
la demanda de préstamos del sector mipyme. Los bancos informan los préstamos
demandados y otorgados, con las condiciones básicas en cuanto a tasa, plazo, garantías,
destino de los fondos, tipo de empresa, sector productivo, volumen de facturación, y otros
datos relacionados con la actividad.
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El flujo de información es permanente, con lo cual los datos están constantemente
actualizándose, y facilita la construcción de un tablero de mando en el cual constan
indicadores que permiten:
o Ajustar la operatoria en función del comportamiento de la demanda
o Mejorar o adecuar las condiciones mínimas como tasas, montos y plazos.
o Elaborar un mapa para realizar el monitoreo
o Generar estadísticas sobre cada uno de los sectores productivos, en relación con sus
necesidades de financiamiento
o Medición de resultados
d.3 Eficiencia en el proceso
Las empresas solicitan, y tramitan sus préstamos ante los bancos que adhieren al
programa.
Este trámite se realiza en plazos razonables, evitando un desgaste
innecesario por parte de los beneficiarios, y garantizando que los mismos obtengan una
respuesta en forma oportuna, sin que impacte negativamente en el proyecto de inversión
que se intenta financiar.
Los bancos, para acceder a los fondos del programa, deben previamente, monetizar el
préstamo; es decir que la empresa recibe fondos del banco, y la UCP, si las condiciones
se han cumplido debidamente, acredita estos fondos al banco interviniente. De esta
manera, los bancos realizan una exhaustiva revisión de la documentación y el destino de
los fondos, garantizando el cumplimento de los aspectos requeridos por el Programa, y
evitando rechazos posteriores.
La comunicación entre el BCRA y los bancos es sumamente fluida, por lo cual, una vez
otorgado un préstamo a una empresa, el lapso entre la aprobación y la acreditación de los
fondos no supera las 72 hs.
Las acciones de monitoreo se realizan en forma muestral, y no requieren una excesiva
cantidad de personal. Las irregularidades detectadas son rápidamente comunicadas al
banco que otorgó el préstamo, y no existen dudas respecto de las condiciones por las
cuales se rechaza el proyecto.
La intervención de las Agencias de Desarrollo en la difusión, aporta elementos
importantes al momento de asesorar a las empresas respecto de las condiciones para
acceder al programa, evitando rechazos innecesarios.
d.4 Capacidad de gestión
La participación de los actores descriptos, obligan a la UCP a contar con procedimientos
adecuados para sostener una operatoria compleja, lo cual redunda en un fortalecimiento
de aspectos tales como:
o Formalización de los procedimientos
o Cumplimiento estricto de las normas aprobadas
o Sentido de pertenencia del personal
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o Desafío profesional para los integrantes del equipo de la UCP
o Fortalecimiento del Estado como coordinador y regulador
o Mejora de los ámbitos de difusión y asesoramiento a partir de la acción directa de las
entidades bancarias, con base en la zona y conocimiento del sector empresario.
o d.5 Adecuado funcionamiento y su relación con los resultados
Si se considera que la buena ejecución de los fondos del Programa es, dada la
experiencia de estos programas en Argentina, un resultado a considerar, el Grafico A
expuesto en párrafos anteriores muestra claramente el incremento en los niveles de
ejecución, con montos muy bajos al comienzo del Programa, a partir del año 1994, y el
pico de ejecución en 2007.
Se verifica mas de una causa por la cual el incremento en la ejecución es muy importante,
como por ejemplo las condiciones de mercado, o la situación coyuntural del sistema
financiero según el año que se analice. No obstante, la evolución del modelo de gestión,
y el afianzamiento de los actores estratégicos como parte del sistema, es quizá, la causa
más importante.
La importancia de esta evolución, y su relación con los resultados, puede resumirse en la
siguiente descripción:
o Primera etapa (1994-2001)
 Diseño del Programa
 Diseño de la UCP
 Primeros acuerdos con pocos bancos
 Primer acuerdo con el BCRA
 Operatoria a demanda de los bancos
 Escaso desarrollo de sistemas de información
 Baja previsibilidad para los actores intervinientes
 Baja ejecución
o Segunda etapa (2002-2005)
 Baja ejecución
 Diseño de nuevos mecanismos financieros en busca de mejores resultados
 Creación de fideicomisos
 Cambios en las condiciones de acceso al Programa
 Escasos resultados alcanzados
o Tercera etapa (2006-a la fecha)
 Mayor claridad en las reglas de juego
 Mayores mecanismos de transparencia
 Participación abierta a todos los interesados
 Seguimiento día a día de la operatoria
 Cambio de operatoria a pesos
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E. Aprendizajes
La participación de actores externos como el B.C.R.A. o los bancos privados y públicos
exigió a las estructura de la Sepyme y a los profesionales y técnicos del Programa a
generar instrumentos eficientes para ejercer un real control de la operatoria. Estos
instrumentos tuvieron que ver con:
o Descripción clara de los procedimientos de cada área
o Sistemas de información confiables
o Capacitación específica
o Puesta en marcha de ámbitos de comunicación interna y externa
En cuanto a la motivación del personal, se vio potenciada por la propia operatoria del
Programa, y los niveles de responsabilidad que implicó la misma. Aún así, el incentivo
que significa formar parte de un Programa complejo, en el cual pueden verificarse
claramente los resultados, y que es considerado importante por los beneficiarios, puede
verse erosionado cuando este tipo de programas entran en etapa de renegociaciones que
exceden los plazos normales, y bajan sustancialmente su ejecución después de alcanzar
picos en cuanto al volumen de fondos operado.
En el caso que se describe, durante el año 2008 resultó necesario establecer un plan de
acción específico para sostener la motivación del personal, en tanto no se llevaba
adelante el programa tal cual estaba previsto, producto de los cambios de gestión que
retrasaron las definiciones necesarias para cerrar una negociación con el BID: Se
generaron planes de trabajo para mejorar las bases de datos estadísticos con que cuenta
el Programa, y se pusieron en marcha planes de capacitación y especialización de los
integrantes de la UCP, en tanto se definían los detalles de la nueva operatoria.
Por último, la función de coordinación de un organismo público resulta claramente
aplicable, y es factible de obtener buenos resultados cuando se basa en reglas de juego
claras para todos los actores, capacidad de control, capacidad de penalización, y
capacidad técnica para proponer soluciones en cada parte del proceso. En este marco,
se produjo una buena combinación entre la motivación por los beneficios del sector
privado, y la necesidad de eficiencia, eficacia y transparencia del sector público en la
ejecución de políticas.
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