06197-2003 - Contraloría General de la República

DIVISIÓN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL
CENTRO DE RELACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DEL CONTROL Y LA FISCALIZACION SUPERIORES
AL CONTESTAR REFIERASE
AL No.
06197
16 de junio, 2003
DI-CR-234
Licenciado
Oscar Mario Víquez Herrera
Auditor Contable Financiero
UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
Estimado señor:
Asunto: Aplicación de la Ley General de Control Interno a la Universidad de
Costa Rica.
Mediante la presente se da respuesta a la consulta planteada por usted, en el
sentido de si a la Universidad de Costar Rica la Ley General de Control Interno, N°
8292, publicada en 4 de setiembre del 2002, concretamente consulta:
1. Si la aplicación de los numerales 32, 33, 40 y 41 de la Ley General de Control
Interno, esta supeditada en el caso de la Universidad de Costa Rica, al acuerdo de
las Autoridades Universitarias que ratifique o no la sujeción del ente universitario a
dicho régimen normativo.
2. Si los funcionarios de la unidad de auditoría de dicho ente universitario están en la
posibilidad de continuar ofreciendo, sin problemas legales, su aporte profesional en
el sector privado y en otras instituciones públicas, hasta tanto no se dé dicho
acuerdo.
Al respecto me permito indicarle lo siguiente:
Resulta importante analizar no solo la aplicación de los artículos 32, 33, 40 y 41
de la Ley General de Control Interno a la Universidad de Costa Rica, sino todo el
cuerpo normativo de dicha ley, en concordancia con la autonomía universitaria.
En ese sentido, el artículo 84 de la Constitución Política establece que las
universidades son instituciones de educación superior dotadas de autonomía para el
desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y
contraer obligaciones, así como darse su organización y gobierno propios.
Sin embargo esta autonomía no es absoluta, sino que se limita al ámbito de
acción de la universidad, “en el sentido de que se refieren a aquellas potestades
necesarias para que la Universidad cumpla con los fines para las que fue creada, pero
de forma alguna implica una abstracción total de los mandatos legales y de las
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potestades de regulación de la Asamblea Legislativa en aquellos ámbitos que no
tienen incidencia directa con respecto a los fines perseguidos por esa institución de
enseñanza superior, ni la falta de sometimiento al ordenamiento jurídico costarricense
en aquellas materias que no afectan esa autonomía” 1
En este orden de ideas merece especial atención lo consignado y desarrollado
en el Voto No.1313-93 de las 13:54 horas del 26 de marzo de 1993 de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que en lo que nos interesa indicó:
“VI.- SIGNIFICACION DEL CONCEPTO DE AUTONOMIA .- Expuesto lo
anterior resulta necesario hacer algunas precisiones. Conforme lo dispone el
artículo 84 de la Constitución Política, las Universidades del Estado están
dotadas de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena
capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como
para darse su organización y gobierno propios. Esa autonomía, que ha sido
clasificada como especial, es completa y por ésto, distinta de la del resto de los
entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados
principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y
significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que
aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que
cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para
llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que
pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para
establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y
estructurar su gobierno propio. Tienen poder reglamentario (autónomo y de
ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del
ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito,
regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal (como
ya lo estableció esta Sala en la resolución No.495-92). Son estas las
modalidades administrativa, política, organizativa y financiera de la autonomía
que corresponde a las universidades públicas. La autonomía universitaria
tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones
jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión
de cultura y educación superiores. En este sentido la Universidad no es una
simple institución de enseñanza (la enseñanza ya fue definida como libertad
fundamental en nuestro voto número 3559-92), pues a ella corresponde la
función compleja, integrante de su naturaleza, de realizar y profundizar la
investigación científica, cultivar las artes y las letras en su máxima
expresión, analizar y criticar, con objetividad, conocimiento y
racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y económica de
su pueblo y el mundo, proponer soluciones a los grandes problemas y
por ello en el caso de los paises subdesarrollados, o poco desarrollados,
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Oficio N° 12371 del 26 de octubre del 2001, del Centro de Relaciones para el Fortalecimiento del Control y
Fiscalizaciones Superiores. Contraloría General de la República
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como el nuestro, servir de impulsora a ideas y acciones para alcanzar el
desarrollo en todos los niveles (espiritual, científico y material),
contribuyendo con esa labor a la realización efectiva de los valores
fundamentales de la identidad costarricense, que pueden resumirse,
según se dijo en el voto que se acaba de citar, en los de la democracia, el
Estado Social de Derecho, la dignidad esencial del ser humano y el
"sistema de libertad", además de la paz (artículo 12 de la Constitución
Política), y la Justicia (41 ídem); en síntesis, para esos propósitos es
creada, sin perjuicio de las especialidades o materias que se le asignen,
y nada menos que eso se espera y exige de ella. La anterior conceptuación
no persigue agotar la totalidad de los elementos, pero de su contenido
esencialmente se deduce -y es lo que se entiende que quiso y plasmó el
Constituyente en la Ley Fundamental- que la universidad, como centro de
pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de
cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese, su
gran cometido.-" (Lo resaltado no es del original)
No obstante lo expuesto anteriormente, tanto la doctrina como la jurisprudencia
de la Sala Constitucional, de la Procuraduría General de la República y de esta
Contraloría General de la República, han advertido que la autonomía universitaria no
debe ser interpretada en el sentido de que se considere que los entes universitarios
estatales están aislados o desvinculados del ordenamiento jurídico, toda vez que
dichas entidades de educación superior se encuentran inmersas dentro del conjunto
de instituciones públicas que conforman el aparato estatal.
Por lo tanto, es claro que las universidades están sometidas a aquellas
disposiciones legales que afectan, en igual forma, a todos los demás destinatarios de
las mismas dentro de nuestro ordenamiento jurídico, por cuanto se trata de situaciones
comunes a dichos sujetos y que precisamente escapan o no están comprendidas
dentro de su especialización funcional, pese a que de manera indirecta llegaran a
interferir con la prestación de su servicio y su organización.
Una vez aclarado el punto en relación del sometimiento de la Universidad de
Costa Rica a las leyes dictadas por la Asamblea Legislativa, siempre y cuando como
se indicó no se refieran al cumplimiento de los fines para los cuales fueron creados
estos centros de educación, se puede determinar el ámbito de aplicación de la Ley
General de Control Interno, particularmente si esta ley le es aplicable a los centros
universitarios.
Así, tenemos que el artículo 1° de la Ley General de Control Interno regula
dentro de su ámbito de aplicación y contenido que “esta ley establece los criterios
mínimos que deberán observar la Contraloría General de la República y los entes u
órganos sujetos a su fiscalización, en el establecimiento, funcionamiento,
mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación de sus sistemas de control interno.”
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Es por ello que para determinar si los entes universitarios, concretamente en la
consulta en estudio la Universidad de Costa Rica, se encuentra sometida a esta ley,
cabe preguntarse si son sujetos de la fiscalización de la Contraloría General de la
República, lo cual se encuentra estipulado en el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica:
“Artículo 4. Ambito de su competencia. La Contraloría General de la
República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que
integran la Hacienda Pública.
Asimismo, este tema ha sido ampliamente discutido y resuelto por este Órgano
Contralor, indicando claramente, de conformidad con el numeral supra transcrito, que
la Universidad de Costa Rica, es un ente integrante de la Hacienda Pública, y por lo
tanto está bajo la fiscalización de esta Contraloría General.
Al respecto, en el oficio N° 16204-95 del 12 de diciembre de 1995 se indicó lo
siguiente:
“No obstante la cita que antecede, debemos indicarle, que aún cuando
sus apreciaciones nos merecen el mayor respeto, discrepamos de las
mismas, en cuanto sostienen que en los análisis efectuados por esta
Contraloría General no se dimensionó, en forma adecuada, el contenido,
rango y grado de la autonomía otorgada constitucionalmente a la
Universidad de Costa Rica, ya que en nuestros enfoques en todo
momento se respetó la autonomía organizativa y funcional que reconoce
la Carta Fundamental a las universidades del Estado; misma que por las
razones que en ellos se señalaron, y que resultaría ocioso reiterar, no
puede ser catalogada en ningún momento como irrestricta o ilimitada /De
igual forma disentimos de la interpretación efectuada al voto
constitucional transcrito, pues si bien es cierto la Sala alude a la
autonomía universitaria, no podemos perder de vista que a la vez resalta
que pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del
ámbito interno del ente y desconcentrarse, pero en lo jurídicamente
posible y lícito./ Además, la misma resolución remite a otro voto de ese
Alto Tribunal, Nº 495-92, que en su considerando segundo dispone lo
siguiente:/ ‘Segundo: La condición jurídica de un ente autónomo conlleva
determinados poderes que el ordenamiento jurídico le concede a efecto
que pueda cumplir con eficacia y eficiencia (desde las perspectivas
legales y técnico administrativas), su función concreta. De lo alegado por
el Patronato Nacional de la Infancia al contestar la audiencia se hace
necesario, establecer la diferencia entre la llamada autonomía
organizativa y la administrativa: la primera comprende la libertad del ente
para determinar su propia estructura y el reparto de sus atribuciones sin
adminitir (sic) interferencia alguna; mientras que la autonomía
administrativa se refiere a la libertad de actuación concreta del ente
(artículo 188 de la Constitución Política). Partiendo de la anterior
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aclaración, la autonomía tal y como se encuentra dispuesta en el artículo
188 de la Constitución, significa que las instituciones de este orden deben
poder administrarse con independencia, esto es, que con base en el
principio de legalidad y dentro de los alcances de la Carta Política contará
con las facultades administrativas necesarias para llevar adelante su
cometido’ (El subrayado es nuestro)./ Los alcances de la autonomía a
que alude el numeral 188 constitucional fueron valorados por la Sala
Constitucional en el Voto Nº 3309-94, bajo los siguientes términos: /
‘...Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una
garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley,
aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices
derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder
Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la
esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la
competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales
como la Contraloría General de la República...’. (El subrayado no es del
original)./ Y si bien dicho voto analizó la autonomía de las instituciones
referidas en los artículos 188 y 190 de la Constitución Política, es lo cierto
que el mismo contiene una regla de principio válida para el accionar de
las Universidades Públicas, en lo que se refiere al respeto que deben
tener por sobre dicha autonomía, las competencias de la Asamblea
Legislativa o de los otros órganos constitucionales, como lo es la
Contraloría General de la República./ Lo anterior viene a corroborar
nuestro criterio reflejado en los oficios citados, en el sentido de que ‘... en
lo que al aspecto financiero de su autonomía se refiere, se haya en un
plano de dependencia frente al Estado, y se encuentra sujeta a los
controles de legalidad y de carácter técnico cuyo ejercicio es confiado a
esta Contraloría General, en los artículos 12 y 24 de nuestra Ley
Orgánica, donde se conceden plenas facultades a este Organo Contralor
para dictar los planes, facultades, programas, políticas, manuales
técnicos y directrices que deben cumplir los sujetos pasivos en el
cumplimiento del control interno’./ Finalmente debemos recordar que en
principio todas las modificaciones que se realicen en los presupuestos
ordinarios deben ser sometidas a aprobación de esta Contraloría
General, y que la posibilidad de que las modificaciones internas no
sufrieran ese trámite surgió como una opción emitida por la propia
Contraloría, con el propósito de brindar a las instituciones públicas una
mayor flexibilidad en la tramitación presupuestaria de cada una de ellas,
pero siempre y cuando se encuentren dispuestas a cumplir con las reglas
sobre admisibilidad y procedimiento instauradas al efecto, de manera
que, reiteramos, cualquier abuso o desnaturalización que se pretenda
hacer de la misma debe acarrear como consecuencia necesaria su
inaplicabilidad.” 2 (Lo subrayado es del original)
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Oficio N° 16204 del 12 de diciembre de 1995 de la Contraloría General de la República
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En ese sentido, está claro que la Contraloría General sí tiene facultad para
fiscalizar a los entes universitarios, es decir, son sujetos de fiscalización de la
Contraloría y en consecuencia, les resulta aplicable la Ley de General Control Interno.
De lo expuesto se concluye que la Ley General de Control Interno si es de
aplicación a la Universidad de Costa Rica, para lo cual no necesita ningún acuerdo de
las Autoridades Universitarias, que ratifique o indique la sujeción al mencionado cuerpo
legal.
Es por lo anterior que, desde la entrada en vigencia de la Ley en mención, los
funcionarios de Auditoría Interna de la Universidad, debieron empezar a cumplir con la
misma, lo cual incluye las prohibiciones allí contenidas. Concretamente a partir del 4 de
setiembre del año pasado, los funcionarios de dicho departamento tuvieron que dejar
de prestar sus servicios profesionales a nivel privado, en caso contrario estarían
violentando las prohibiciones contenidas en el artículo 34 y podrían ser objeto de las
sanciones y responsabilidades que estipula el capítulo V de la ley. Aspecto, que
corresponde vigilar adecuadamente al Auditor Interno y al Consejo Universitario de esa
Universidad de Costa Rica.
Atentamente,
Licda. Ana Paula Hernández Cordero
Fiscalizadora Asociada
APHC/MM/CAV/MCA/isg
Ci: Lic. Donato Gutiérrez Fallas. Auditor Interno. Universidad de Costa Rica
Dr. Gabriel Macaya Trejo. Consejo Universitario, Universidad de Costa Rica.
Lic. Vilma Gamboa Bolaños. Gerente de Servicios de Educación.
Lic. Manuel Martínez Sequeira. Gerente, División de Asesoría y Gestión Jurídica
Archivo Central (2)
Expediente
Copiador
NI: 27726
 Criterios y dictámenes