Sala Constitucional a las

Expediente No. 02-008928-0007.
Resolución No. 11515-02
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San José, a las ocho
horas cincuenta y dos minutos del seis de diciembre del dos mil dos.
Recurso de amparo interpuesto por José Manuel Echandi Meza, cédula
de identidad número –624-734 y Max Alberto Esquivel Faerron cédula de
identidad número 1-691-926, en su condición, respectiva, de Defensor y
Defensor Adjunto de los Habitantes de la República, ambos mayores de edad,
casados, abogados, vecinos de San José, contra el Consejo de Gobierno y el
Ministerio de Educación Pública.
RESULTANDO:
1.- Por memorial presentado el 25 de octubre del 2002 (visible a folios
1-24), el Defensor y el Defensor Adjunto de los Habitantes interpusieron
recurso de amparo contra el Consejo de Gobierno y el Ministerio de
Educación Pública impugnando el acuerdo de reducir el curso lectivo para el
año 2003 de 200 a 174 días. Ambos personeros aducen que esa actuación
contraría el convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la
Educación de 1962, el cual fue ratificado mediante la Ley No. 3726 del 16 de
agosto de 1966, puesto que, este instrumento de integración centroamericana
establece en su numeral 25, inciso 7°, un ciclo lectivo de 200 días efectivos.
De la misma forma, estiman que el acto impugnado quebranta el derecho
fundamental
a
la
Educación
consagrado
en
diversos
instrumentos
internacionales de los Derechos Humanos, así como el concepto jurídico
indeterminado del “interés superior del niño”. Esgrimen como infringidos los
ordinales 7°, párrafo primero, 78 de la Constitución Política, 2, inciso 1°, 3,
inciso 1°, 4, 28 y 29 de la Convención sobre los Derechos del Niño, 25, inciso
7°), del Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación.
2.- La presidencia de la Sala por resolución de las 16:11 horas del 28 de
octubre del 2002 (visible a folios 68-72), le dio curso al recurso de amparo
interpuesto.
3.- Las diputadas Joyce Zurcher Blen y Laura Chinchilla Miranda, de
otras calidades no indicadas, mediante escrito presentado el 2 de noviembre
del 2002 (visible a folios 73-83), solicitaron que se les tenga como
coadyuvantes activas. Estiman que las acciones tendientes a modificar el
presupuesto del Ministerio de Educación realizadas por la Ministra de esa
cartera, con el propósito de desviar los recursos presupuestados para el pago
de salarios y el incentivo por ampliación del curso lectivo constituyen un
violación del derecho fundamental a la educación de las niñas y los niños del
país, lo cual, a su entender, repercute, a la largo plazo, en el derecho de acceso
a las mejores oportunidades de empleo y disminuye la posibilidad del ejercicio
pleno del derecho al trabajo de los actuales educandos.
4.- La Ministra de Educación, Astrid Fischel Volio, mediante libelo
presentado el 4 de noviembre (visible a folios 138-142) rindió el informe de
ley. En su opinión, el Ministerio de Educación a su cargo ha defendido,
sistemáticamente, el curso lectivo ampliado a 200 días, tanto es así que en el
anteproyecto
de
presupuesto
del
2003
se incluyeron
las
partidas
presupuestarias para el pago del respectivo incentivo a los educadores por
ampliación del curso lectivo. Indica que ante la grave situación fiscal que
enfrenta el país, los jerarcas ministeriales fueron instruidos para respetar los
severos límites establecidos por el Ministerio de Hacienda, tanto es así que el
recorte presupuestario ascendió a las suma de 16.300 millones de colones, con
lo que fue afectada, parcialmente, la partida establecida para el incentivo por
ampliación del ciclo lectivo. Manifiesta que ante la Asamblea Legislativa hizo
patente su voluntad de mantener el curso lectivo ampliado, siempre y cuando,
se proveyeran los recursos adicionales, sin afectar el presupuesto. Expresa que
al no contar con una respuesta positiva de los diputados, le propuso al Consejo
de Gobierno la necesidad de suspender, temporalmente, el Convenio
Centroamericano en lo tocante a los 200 días efectivos de clase, para evitar la
mutilación de los programas que aseguran el acceso, la permanencia y éxito
escolar de la población más necesitada y vulnerable y, ante el apoyo del
Presidente de la República y del Consejo de Gobierno, se propuso reorientar
los recursos parciales destinados a la ampliación del curso lectivo. Finalmente,
indica que el Ministerio a su cargo continuará tramitando ante los diputados el
financiamiento requerido para el pago de los incentivos a los educadores por
la ampliación del curso lectivo.
5.- La Ministra de la Presidencia, Rina Contreras López, por escrito
presentado el 5 de noviembre del año en curso (visible a folio 143), se adhirió
a los términos del informe presentado por la Ministra de Educación.
6.- Por escrito presentado el 12 de noviembre del presente año (visible a
folios 146-152), Eduardo Rojas Carranza, Presidente de la Asociación
Nacional de Educadores solicita que a la organización que representa se le
tenga como coadyuvante pasivo. En su criterio, el período lectivo de 200 días
no ha producido un mejoramiento de la calidad de la educación, como
tampoco se ha incrementado la promoción o el rendimiento académico de los
estudiantes. A su entender, existen problemas de infraestructura educativa
para que los educandos reciban lecciones y puedan aprovechar de la mejor
forma el tiempo lectivo, los que se agravan si este se prolonga, al producirse
un deterioro de las instalaciones e inmobiliario. El representante de la ANDE
estima que el artículo 25, inciso 7°, del Convenio Centroamericano está
referido a la educación primaria, excluyendo el resto de los ciclos de la
Educación General Básica. Sostiene que el Derecho a la Educación no se
respeta si el estudiante no goza de un ambiente propicio para el estudio,
materiales didácticos, alimentación y medios de transporte. Argumenta que es
obligación del Estado dotar de recursos materiales, presupuestarios, didácticos
y capacitación a los docentes para hacerle frente a las exigencias educativas y
que falta una adecuación de los programas de estudio a un ciclo lectivo
ampliado. Finalmente, puntualiza que según los resultados arrojados por una
encuesta aplicada a los educadores, estudiantes y padres de familia, el período
ampliado no ha mejorado la calidad de la educación, habiendo producido, más
bien, perjuicio en la economía familiar, el rendimiento escolar y el estado
general del sistema educativo.
7.- En la substanciación del recurso se han observado las prescripciones
de rigor.
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
I.- LEGITIMACIÓN Y COADYUVANCIAS. En el recurso de
amparo la legitimación es vicaria, motivo por el cual el ordinal 33 de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional estipula que “Cualquier persona podrá
interponer el recurso...” por otra. La Defensoría de los Habitantes de la
República es un órgano adscrito a la Asamblea Legislativa que de
conformidad con su ley de creación -No. 7319 del 17 de noviembre de 1992 y
sus reformas-, fue concebido, específicamente, entre otros cometidos, para
“(...) proteger los derechos y los intereses de los habitantes (...)”, categoría
general dentro de la cual se encuentran los educandos entendidos como
administrados sometidos a una relación de sujeción especial, motivo por el
cual su legitimación activa resulta incuestionable. En otro orden de
consideraciones, las diputadas Joyce Zurcher Blen
y Laura Chinchilla
Miranda formulan solicitud de coadyuvancia activa y, por su parte, el
personero del ANDE, solicitó que se que tuviera a la organización que
representa como coadyuvante pasiva. Sobre este particular, el numeral 34,
párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estipula que
la
intervención adhesiva de terceros, tanto en su perfil activo como pasivo, es
perfectamente admisible, razón por la cual a los petentes se les tiene como
terceros interesados en el presente recurso.
II.- EL DERECHO DE APRENDER. El Derecho a la Educación o
libertad de enseñanza consagrado en el numeral 79 de la Constitución Política
comprende, en su contenido esencial, un haz de facultades que atañen a cada
uno de los sujetos que intervienen en el proceso educativo integral a que se
refiere el ordinal 77 del mismo texto, esto es, los educadores, los educandos y
sus padres de familia. Los educadores tiene el derecho de enseñar el cual se
ostenta cuando el ordenamiento jurídico autoriza a un sujeto, después de haber
cumplido una serie de recaudos de carácter sustancial y formal fijados por
éste, para transmitir o facilitarle a otros sus conocimientos, experiencia,
creencias y opiniones. Este derecho incluye, desde luego, la posibilidad de
fundar, organizar y poner en funcionamiento centros de enseñanza privada.
Desde el perfil de los educandos y de los padres de familia, cuando los
primeros son menores de edad, tienen el derecho de elegir a sus maestros de
acuerdo con sus preferencias y expectativas, el que se traduce,
preponderantemente, en la opción que poseen de elegir entre la educación
estatal y la privada –y dentro de la última sus múltiples opciones-. Por último,
los estudiantes poseen el derecho de aprender que radica en la posibilidad de
adquirir los conocimientos, la experiencia, los valores y las convicciones
necesarias para el pleno y digno desarrollo de su personalidad, con el único
limite razonable derivado de la propia y personal capacidad intelectual y
psíquica de cada educando. En nuestro ordenamiento constitucional, el
derecho de aprender, por lo menos hasta cierto estadio, se configura, como un
poder-deber, dado que, tal y como lo prescribe el artículo 78, párrafo 1°, de
nuestra Carta Magna “La educación preescolar y la general básica son
obligatorias...” . A tenor de las consideraciones precedentes, esta Sala estima
que la duración efectiva del ciclo lectivo es un aspecto que concierne,
directamente, al derecho de aprender del estudiantado, puesto que, entre más
prolongado sea éste más tiempo, posibilidades y oportunidades tendrán de
adquirir y asimilar conocimientos y, por consiguiente, de preparar
adecuadamente, su plena formación humanista, personal y, eventualmente,
profesional. Ciertamente, el ciclo lectivo no es una cuestión meramente
cuantitativa sino, también, cualitativa, por lo que, resulta lógico y razonable
que al ampliarse el lapso en que los educandos están sometidos a los procesos
educativos mejore la calidad y la consistencia de su formación. Nótese,
adicionalmente, que a tenor del artículo 26 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (aprobada por la Ley No. 4534 del 23 de febrero de 1970),
los estados deben adoptar medidas internas para “(...) lograr progresivamente
la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas,
sociales y sobre educación, ciencia y cultura (...)”, razón por la cual los
poderes públicos deben mantener en sus políticas de mejoramiento
cuantitativo y cualitativo del sistema educacional una tónica que revele un
ritmo progresivo o, por lo menos, sostenido y no adoptar políticas y realizar
actuaciones que lejos de implicar un progreso supongan un retroceso. Bajo
esta inteligencia, el acuerdo del Consejo de Gobierno adoptado en la Sesión
No. 24 del 15 de octubre del 2002, artículo tercero, en cuanto, dispone
retornar al número de días lectivos establecidos en la Ley de Carrera Docente
resulta sustancialmente disconforme con el Derecho de la Constitución. Es
menester agregar que este Tribunal entiende, claramente, que el incremento
del ciclo lectivo de 174 a 200 días, aisladamente considerado, no es el factor
determinante de la calidad de la enseñanza, puesto que, ese extremo se debe
acompañar del diseño e implementación de una serie importante de políticas y
medidas tendientes a lograr ese fin.
III.-
EL
RANGO
CONSTITUCIONAL
DEL
CONVENIO
CENTROAMERICANO SOBRE UNIFICACIÓN BÁSICA DE LA
EDUCACIÓN DE 1962 Y EL PRINCIPIO DE LA JERARQUÍA
NORMATIVA DE LAS FUENTES. La norma fundamental de nuestro
sistema jurídico estatuye, con meridiana claridad, en su artículo 7°, párrafo 1°,
que “Los tratados públicos, los convenios internacionales (...) debidamente
aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o
desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes”.
Consecuentemente, dentro de la jerarquía de las fuentes escritas del Derecho
Administrativo costarricense un convenio o tratado –debidamente aprobado y
promulgado- tiene un rango, por su potencia y resistencia normativas, supralegal, siendo que las leyes en sentido material o formal y, desde luego,
cualquier acto administrativo concreto –v. gr. acuerdos, resoluciones, etc.- o
general – v. gr. decreto, reglamentos- no pueden contrariarlos o desaplicarlos.
Sobre este particular, la Ley General de la Administración Pública en su
ordinal 6° es lo suficientemente explícita y clara al indicar que las fuentes
escritas del ordenamiento jurídico-administrativo lo serán –en orden de
prelación- la Constitución Política, “Los tratados internacionales y las normas
de la Comunidad Centroamericana”, las leyes y demás actos con valor de ley,
los reglamentos, etc.. Conviene observar que el numeral 48 de la Constitución
Política, integra dentro del parámetro de constitucionalidad, a efecto de
enjuiciar la regularidad o validez constitucional de un acto, los instrumentos
internacionales cuando contemplan o regulan un derecho humano, tal y como
acontece con el Convenio Centroamericano Sobre Unificación Básica de la
Educación al desarrollar diversos aspectos del derecho a la educación. En el
presente asunto, el Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la
Educación de 1962, fue aprobado y promulgado mediante la ley No. 3726 del
16 de agosto de 1966, motivo por el cual tiene rango superior a cualquier ley,
reglamento o acuerdo administrativo. El Poder Ejecutivo, a propuesta de la
Ministra de Educación y con el respaldo del Consejo de Gobierno a través del
acuerdo recurrido, pretende desaplicar el ordinal 25, inciso 7°, del referido
convenio en cuanto estipula que los estados signatarios “(...) deciden fijar un
mínimo de doscientos días anuales de clase efectiva con una jornada diaria
no inferior a cinco horas” (el resaltado no es del original), para aplicar el
artículo 176 de la Ley de Carrera Docente al establecer que “En todos los
niveles de la enseñanza, el curso lectivo se iniciará el primer lunes de marzo y
terminará el último sábado de noviembre”. De igual forma, ese órgano prohijó
las gestiones de la Ministra de Educación tendientes a lograr la suspensión
temporal del Convenio Centroamericano en cuanto a los 200 días lectivos
hasta que el déficit fiscal se haya recuperado. Es evidente que tales actos y
actuaciones del Poder Ejecutivo, quebrantan los artículos 7°, párrafo 1°, 48 y
79 de la Constitución Política y el principio de la jerarquía de las fuentes del
ordenamiento jurídico que recoge implícitamente esa norma suprema, puesto
que, el artículo 176 de la Ley de Carrera Docente tiene un rango inferior al 25,
inciso 7°, del Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la
Educción y le está vedado al Poder Ejecutivo, en aplicación del principio de
legalidad -de profunda raigambre constitucional (artículos 11 y 28 de la
Constitución
Política)-,
apartarse
y,
por
consiguiente,
suspender
temporalmente la observancia y aplicación de uno de los componentes del
parámetro de constitucionalidad –como lo es el Convenio- que debe orientar
su gestión y el ejercicio de sus funciones. Conviene agregar, por último, que
este instrumento comunitario no ha sido objeto de enmiendas, modificaciones,
reservas o denuncias que justifiquen su inaplicación total o parcial.
IV.- LÍMITES O RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS Y
DERECHO A LA EDUCACIÓN. El Derecho a la Educación, en sus tres
vertientes –derecho a educar, derecho a elegir los educadores y derecho a
aprender-, no puede, al igual que cualquier otro derecho fundamental o
humano, estar sujeto a restricciones, limitaciones o condicionamientos de
índole presupuestario. Los Derechos Fundamentales y Humanos son el
fundamento y la base del entero ordenamiento jurídico y poseen una eficacia
directa e inmediata y, ante todo, vinculan muy fuertemente a todos los poderes
públicos, los que están obligados a crear las condiciones para su ejercicio
efectivo y pleno respeto. En la especie, la Ministra de Educación, con el aval
del Consejo de Gobierno, justifica la reducción del ciclo lectivo de 200 a 174
días y, por consiguiente, la inobservancia del Convenio Centroamericano
sobre Unificación Básica de la Educación y el retorno a los términos del
artículo 176 de la Ley de Carrera Docente, en razones de orden presupuestario
como lo son el acusado déficit fiscal y las restricciones impuestas por el
Ministerio de Hacienda a los anteproyectos de presupuesto. Esos argumentos
meramente crematísticos no tienen la virtud de enervar la aplicación y respeto
del Derecho a la Educación en su manifestación específica de los educandos a
aprender, dado que, éste es un derecho que se encuentra consagrado en el
texto constitucional y que, por ende, debe ser respetado y fortalecido y no
cercenado. Si el Ministerio de Educación incluyó en su anteproyecto de
presupuesto para el 2003 las partidas y sub-partidas pertinentes para hacerle
frente a la erogación correspondiente al pago del incentivo a los educadores
por ampliar el ciclo lectivo –aproximadamente 21 mil millones de colones- y,
posteriormente, ante las restricciones impuestas por el Ministerio de Hacienda
y compartidas por el Consejo de Gobierno, éstas se redujeron ostensiblemente
–aproximadamente en un 50%-, es responsabilidad del Poder Ejecutivo tomar
las previsiones y efectuar los reajustes y modificaciones presupuestarios
necesarios para hacerle frente a ese gasto. De otra parte, la Asamblea
Legislativa y cada uno de sus legisladores son los principales llamados a ser
concientes de los compromisos financieros derivados de la aprobación y
promulgación de un Convenio Centroamericano de rango constitucional y que
forma parte del parámetro de constitucionalidad desde hace más de 35 años,
así como de adoptar todas las providencias indispensables a fin de asegurarle a
los educadores y educandos los fondos requeridos para hacerle frente a la
ampliación del ciclo lectivo. Conviene añadir que al momento de interponerse
el amparo, todavía no se había aprobado la Ley del Presupuesto Ordinario de
la República del 2003, siendo que a la fecha de emisión de la presente
sentencia ya fue aprobada con lo cual la amenaza invocada en el recurso se ha
trastrocado en un quebranto efectivo. Es menester indicar que la necesidad
apuntada por este Tribunal Constitucional de incluir en el presupuesto
ordinario de la República los programas, partidas y sub-partidas necesarias
para sufragar los gastos por pago del incentivo a los educadores, no justifica,
bajo ningún concepto, la disminución de otras destinadas a la acción educativa
tales como becas, transporte de estudiantes, construcción de infraestructura,
adquisición de mobiliario y equipos, etc..
V.- Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar el
recurso de amparo interpuesto por el Defensor de los Habitantes y el Defensor
Adjunto, anular el acuerdo del Consejo de Gobierno adoptado en la Sesión
No. 24 del 15 de octubre del 2002, artículo tercero y ordenarle a la Ministra de
Educación que proceda, inmediatamente, a realizar las actuaciones necesarias,
incluidas las relacionadas con las modificaciones presupuestarias, a efecto de
restablecer el ciclo lectivo en doscientos días.
POR TANTO:
Se declara con lugar el recurso de amparo. Se anula el acuerdo del
Consejo de Gobierno adoptado en la Sesión No. 24 del 15 de octubre del
2002, artículo tercero. Se le ordena a la Ministra de Educación, Astrid Fischel
Volio, que proceda, inmediatamente, a realizar las actuaciones necesarias,
incluidas las relacionadas con las modificaciones presupuestarias, a efecto de
restablecer el ciclo lectivo en doscientos días. Todo lo anterior bajo el
apercibimiento que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, se impondrá pena de prisión de tres meses a dos
años o de veinte a sesenta día multa a quien reciba una orden de esta Sala que
deba cumplir o hacer cumplir y la inobserve, siempre que el delito no esté más
gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y
perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta
declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso
administrativo.
Luis Fernando Solano C.
Presidente
Luis Paulino Mora M.
Carlos M. Arguedas R.
Ana Virginia Calzada M.
Adrián Vargas B.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.