Criterios del Tribunal Constitucional para calificar como norma

CRITERIOS ESTABLECIDOS POR LA
JURISPRUDENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PARA DEFINIR EL CONTENIDO DE LA LEY N°
18.918, ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DEL
CONGRESO NACIONAL
(ACTUALIZADOS AL 31-07-2008)
I.- Normas de rango orgánico constitucional.
Las disposiciones de la ley Nº 18.918, Orgánica
Constitucional del Congreso Nacional, son de carácter orgánico
constitucional, a excepción de algunas de sus normas, según se señala más
adelante.
Doctrina del Tribunal Constitucional:
La sentencia del Tribunal, Rol Nº 91, de fecha 18
de enero de 1990, recaído sobre el proyecto de ley que dio origen a la ley Nº
18.918, estableció la doctrina básica en esta materia, al señalar, en su
Considerando 1º, lo siguiente:
“Que el ámbito de la ley orgánica constitucional
relativa al Congreso Nacional a que hace referencia la Constitución Política,
debe entenderse que no se encuentra limitado a los casos que la Carta
Fundamental expresamente señala, como son las materias relativas a la
tramitación interna de la ley, a las urgencias, a la tramitación de las
acusaciones constitucionales y a los vetos de los proyectos de reforma
constitucional y a su tramitación, a que aluden los artículos 48, Nº 2, 71 y 117
de la Constitución Política.
La Ley Orgánica del Congreso Nacional,
respondiendo a su carácter de tal, puede abordar otros muy diversos
aspectos de la función legislativa y de las atribuciones y funciones que
corresponden a la Cámara de Diputados, al Senado y a los miembros de
éstos.
No obstante, no correspondería calificar con el
carácter de ley orgánica constitucional todo lo atinente al funcionamiento del
Congreso Nacional, ya que existen materias que, sin ser complementarias
necesariamente de esas funciones, pasan a adquirir el carácter de ley
común, como es el caso de las plantas de personal, de la estructura de
secretarías, de los recursos y de la seguridad interna;”.
Conforme a lo anterior, el Tribunal Constitucional,
en lo pertinente, declaró:
- Que los artículos 2º, inciso segundo, 3º, 8º, 11,
53, 54, artículo 1º transitorio, inciso séptimo y artículo 2º transitorio, son
normas de ley ordinaria y, por tanto, no corresponde al Tribunal pronunciarse
sobre ellas.
- Que los demás artículos del proyecto tienen
carácter de ley orgánica constitucional.
Posteriores fallos del Tribunal Constitucional:
Diversas
sentencias
pronunciadas
con
posterioridad por el Tribunal Constitucional, han reiterado el criterio aplicado
en el citado Fallo, Rol Nº 91, dando lugar a una invariable jurisprudencia que,
hasta la fecha, no presenta excepciones.
Entre tales fallos, se encuentran los pronunciados
respecto de las siguientes normas legales:
1) Ley Nº 18.947, que modifica la ley Nº 18.460,
Orgánica Constitucional del Tribunal Calificador de Elecciones y la ley Nº
18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
En lo pertinente, introdujo modificaciones a los
artículos 5º y 1º, transitorio de la ley Nº 18.918.
Rol Nº 105:
Declaró que todas las normas del proyecto son
orgánicas constitucionales.
2) Ley Nº 19.653, sobre probidad administrativa
aplicable de los órganos de la Administración del Estado.
En lo que corresponde, agregó a la ley Nº 18.918
los artículos 5º A, 5º B y 5º C.
Rol Nº 299:
Declaró
que
las normas del proyecto,
modificatorias de diversas leyes orgánicas constitucionales, entre ellas, la
Ley Orgánica Constitucional Congreso Nacional, revisten propiamente dicho
carácter orgánico constitucional.
3) Ley Nº 19.750, que modifica Ley Orgánica
Constitucional del Congreso Nacional, en relación con la oportunidad en que
hay que poner en conocimiento de la Corte Suprema proyectos que
contengan preceptos relativos a organización y atribuciones de los tribunales.
Mediante un artículo único, introdujo enmiendas al
artículo 16 de la ley Nº 18.918.
Rol Nº 331:
La sentencia, en lo pertinente, expresa:
“6º. Que, el precepto contemplado en el artículo
único del proyecto sometido a conocimiento de este Tribunal, que modifica el
artículo 16 de la Ley Nº 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso
Nacional, es propio de la ley orgánica a que alude el artículo 71, inciso
segundo, de la Carta Fundamental, por cuanto se refiere a la tramitación de
los proyectos de ley que contienen preceptos que dicen relación con la
organización y atribuciones de los tribunales;”.
El Tribunal declaró que el artículo único del
proyecto es constitucional.
4) Ley Nº 19.875, que modifica el artículo 19 de la
ley Nº 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, con el objeto
de dar carácter de permanente a la Comisión Especial Mixta de
Presupuestos.
Mediante su artículo único, introdujo enmiendas al
artículo 19 de la ley Nº 18.918.
Rol Nº 372:
En lo pertinente, el fallo señala:
“SEXTO.- Que, el artículo único del proyecto que
agrega los incisos tercero y cuarto al artículo 19 de la Ley Nº 18.918,
Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, es propio de dicho cuerpo
legal, puesto que establece nuevas normas en relación con el funcionamiento
de la Comisión Especial encargada de informar el proyecto de Ley de
Presupuestos y modifica un precepto de naturaleza orgánica constitucional,
como lo declaró este Tribunal en sentencia de 18 de enero de 1990 (Rol Nº
91);”.
El Tribunal declaró que el artículo único del
proyecto es constitucional.
5) Ley Nº 19.896, que introduce modificaciones al
decreto ley Nº 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del
Estado y establece otras normas sobre administración presupuestaria y de
personal.
En lo pertinente, modificó el artículo 54 de la ley Nº
18.918.
Rol Nº 381:
La sentencia, en lo pertinente, indica:
“QUINTO.- Que, el precepto sometido a
conocimiento de este Tribunal, que modifica el artículo 54 de la Ley Nº
18.918, no forma parte de dicho cuerpo orgánico constitucional, puesto que
no se refiere a ninguna de las materias que según los artículos 48, Nº 2º,
inciso segundo, 71, inciso segundo, y 117, inciso final, de la Constitución
Política, deben ser reguladas por una ley de ese carácter.
Así, por lo demás, tuvo ocasión de señalarlo este
Tribunal por sentencia de 18 de enero de 1990, Rol Nº 91, al declarar que el
artículo 54 antes mencionado era una norma propia de ley común;”.
El Tribunal declaró que no se pronuncia sobre el
respectivo artículo del proyecto sometido a su conocimiento, “por versar
sobre una materia que no es propia de ley orgánica constitucional.”.
6) Ley Nº 20.088, que establece como obligatoria
la declaración jurada patrimonial de bienes a las autoridades que ejercen una
función pública.
En lo que corresponde, agregó a la ley Nº 18.918
el artículo 5º D.
Rol Nº 460:
El fallo, en los considerandos pertinentes, dice:
“DÉCIMO SEXTO.- Que por sentencia de 19 de
noviembre de 1999, Rol Nº 299, esta Magistratura declaró que las normas
sobre probidad y transparencia contenidas en los artículos 5º A, 5º B y 5º C
de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, que se agregaron
a dicho texto legal por la Ley Nº 19.653, de 1999, eran propias de dicho
cuerpo orgánica constitucional;
DÉCIMO SÉPTIMO.- Que no obstante que la
Cámara de origen no ha sujeto a control preventivo de constitucionalidad el
artículo 3º del proyecto, en virtud del cual se incorpora a la Ley Nº 18.918, el
artículo 5º D que establece la obligación de diputados y senadores de hacer
una declaración jurada de patrimonio, este Tribunal debe pronunciarse sobre
dicho precepto, puesto que se refiere a una materia similar a la que se ha
hecho mención en el considerando anterior y forma parte, en consecuencia,
igualmente, de la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional;”.
El Tribunal declaró que el respectivo artículo del
proyecto sometido a su conocimiento, es constitucional.
II.- Normas con rango de ley común.
Doctrina del Tribunal Constitucional:
De conformidad a lo resuelto por el Tribunal
Constitucional en el ya citado fallo, Rol Nº 91, no corresponde calificar con el
carácter de ley orgánica constitucional todo lo atinente al funcionamiento del
Congreso Nacional, ya que existen materias que tienen el carácter de ley
común, como es el caso de las plantas de personal, de la estructura de
secretarías, de los recursos y de la seguridad interna.
En especial, declaró como normas de ley común,
las siguientes disposiciones de la ley Nº 18.918:
Artículo 2º, inciso segundo,: relativo al personal del
Senado y de la Cámara de Diputados.
Artículo 3º,: referido a las Secretarías y demás
servicios del Senado y la Cámara de Diputados para el cumplimiento de sus
funciones.
Artículo 8º,: relativo a la remisión de antecedentes
al Congreso Nacional por parte de los organismos de la Administración del
Estado.
Artículo 11,: referido al ingreso de la fuerza pública
al Congreso Nacional para el reestablecimiento del orden.
Artículo 53,: relativo a los recursos que
anualmente deberá consultar la Ley de Presupuestos para el funcionamiento
del Congreso Nacional.
Artículo 54,: referido a la forma de distribución de
dichos recursos en cada Cámara.
Artículo 1º, transitorio, inciso séptimo, relativo a la
transmisión del mando presidencial.
Artículo 2º, transitorio, referido a los reglamentos
internos de cada Cámara.
III.- Congreso Nacional.
Por su parte, el Congreso Nacional, en el
despacho de los diversos proyectos de ley que sobre esta materia han sido
sometidos a su consideración, ha aplicado invariablemente la doctrina
sostenida por el Tribunal Constitucional, aprobando las normas con rango
orgánico constitucional o con quórum simple, según tengan uno u otro
carácter, al tenor de dicha doctrina.
Así,
aprobó
como
leyes
orgánicas
constitucionales, las señaladas precedentemente en el numeral I, y que
motivaron los fallos del Tribunal Constitucional indicados en cada caso.
A su vez, aprobó como ley común, las siguientes:
1) Ley Nº 19.094, que modifica leyes Nos 17.288 y
18.918.
En lo pertinente, agregó a la ley Nº 18.918 un
artículo 55, nuevo, referido a los bienes muebles que alhajan el edificio del
Congreso Nacional ubicado en Santiago.
Es decir, incorporó una norma relativa a los
recursos del Congreso Nacional, por lo que, al tenor de lo resuelto en el fallo
Rol Nº 91, fue aprobada en el carácter de ley común. De esta manera, se
sumó otra disposición a la nómina de normas ordinarias contenidas en la
citada ley Nº 18.918.
2) Ley Nº 19.297, que introduce modificaciones a
la ley N° 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
Este cuerpo legal modificó los artículos 2º y 3º de
la ley Nº 18.918, ambos relativos al personal que presta servicios en el
Congreso Nacional.
Nuevamente el Parlamento, adoptando la
reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, aprobó tales disposiciones en
el carácter de ley común.
IV.- Conclusiones.
De acuerdo a lo expuesto precedentemente, la
doctrina básica en esta materia quedó definida por el Tribunal Constitucional
en el Fallo, Rol Nº 91, de fecha 18 de enero de 1990, recaído en el proyecto
de ley que dio origen a la ley Nº 18.918. Conforme a dicha sentencia, las
disposiciones de la citada ley revisten carácter orgánico constitucional, con
excepción de algunas normas que al efecto el mismo fallo señala.
Las posteriores sentencias dictadas por el Tribunal
Constitucional en esta materia, revelan una jurisprudencia reiterada que ha
aplicado, sin excepciones hasta la fecha, el criterio originalmente establecido
respecto del carácter de las distintas normas que componen la Ley Orgánica
del Congreso Nacional.
Lo propio acontece en el ámbito del Congreso
Nacional, el cual, en el despacho de los diversos proyectos de ley que sobre
esta materia han sido sometidos a su consideración, aplicó invariablemente
la doctrina sostenida por el Tribunal Constitucional.
En consecuencia, las normas que conforman la ley
Nº 18.918, revisten carácter orgánico constitucional, a excepción de los
artículos 2º, inciso segundo, 3º, 8º, 11, 53, 54, 55, artículo 1º transitorio,
inciso séptimo y artículo 2º transitorio.
--ACTUALIZACIÓN AL 31 DE JULIO DE 2008
I.- Doctrina del Tribunal Constitucional:
En lo que respecta a la ley Nº 18.918, orgánica
constitucional del Congreso Nacional, el criterio jurisprudencial para distinguir
entre sus normas aquéllas que revisten rango orgánico constitucional y las
que son propias de ley común, quedó definido en el fallo Rol Nº 91, el que
fue reproducido en las posteriores sentencias dictadas por el Tribunal
Constitucional.
Conforme a dicha doctrina básica, corresponden a
la primera categoría de normas, las referidas a la tramitación interna de la
ley, a las urgencias, a la tramitación de las acusaciones constitucionales, y a
los vetos de los proyectos de reforma constitucional y a su tramitación, así
como también las relativas a los diversos aspectos de la función legislativa y
de las atribuciones y funciones que corresponden a la Cámara de Diputados,
al Senado y a los miembros de éstos. A la segunda clase de normas, en
tanto, pertenecen las disposiciones referidas a las plantas de personal, a la
estructura de las secretarías, a los recursos y a la seguridad interna.
En el período comprendido entre enero de 2006 y
julio de 2008, la doctrina reseñada se ha mantenido invariable, reiterándose
dicho criterio en los diversos fallos emitidos por el Tribunal Constitucional
sobre esta materia. Así lo demuestran las siguientes sentencias:
Rol N° 560, recaído en el proyecto de ley sobre
responsabilidad fiscal.
Rol N° 1.050, sobre el proyecto de acuerdo
aprobatorio relativo al Convenio N° 169 sobre pueblos indígenas, adoptado
por la Organización Internacional del Trabajo, de 27 de junio de 1989.
Rol N° 1.051, recaído en el proyecto de ley sobre
acceso a la información pública.
II.- Congreso Nacional:
En el mismo período, el Congreso Nacional
también ha aplicado la doctrina básica en referencia, tal como se desprende
de los textos legales sometidos a control constitucional -motivando los fallos
precedentemente citados-, todos los cuales fueron aprobados con el quórum
correspondiente, según si fueron calificados como normas de rango orgánico
constitucional o de ley común, al tenor del criterio jurisprudencial antes
descrito.
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