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LA RECONSTRUCCION DEL ESTADO
Oscar OSZLAK
Junio de 2005
Subsecretaría de la Gestión Pública
LA RECONSTRUCCION DEL ESTADO
Oscar OSZLAK1
Luego de la crisis institucional atravesada, el estado en la Argentina está
recuperando su esencia, su estatidad, es decir, el conjunto de atributos que
permiten reconocer cuando un estado es un estado.
¿Cuándo lo es? Primero, cuando goza del reconocimiento externo de su
soberanía política; segundo, cuando monopoliza el uso legítimo de la violencia
física dentro de su espacio territorial; tercero, cuando consigue descentralizar
su control social a través de un aparato institucional competente y
profesionalizado, que asegura el ejercicio de la potestad impositiva y la
aplicación de las políticas públicas; y cuarto, cuando manifiesta una capacidad
de producción simbólica que refuerza los valores de la democracia, la
identidad nacional y la solidaridad.
Repasemos. Existe soberanía externa cuando existe capacidad de adoptar
decisiones relativamente autónomas, cuando no es necesario humillarse ante
otros países soberanos para obtener certificados de buena conducta, cuando
no se requiere suscribir “condicionalidades” para obtener empréstitos, cuando
es mínima la vulnerabilidad de las políticas domésticas a los dictados de los
sectores más concentrados del capital, sean locales o extranjeros.
Existe monopolio del ejercicio legítimo de la violencia cuando ésta pasa a ser
un recurso de última instancia, expresado en un aparato de coerción en
reserva, que el estado sólo moviliza en circunstancias extremas, sirviendo en
cambio como poder coactivo casi virtual, que garantiza el pacto de
gobernabilidad que se ha dado una determinada sociedad. Ello no ocurre
cuando otras expresiones de uso de la violencia, sostenidas en consignas
políticas que también reclaman legitimidad o encarnadas en diversas formas de
delincuencia, desata cotidianamente la represión estatal, debilitando el
consenso social.
Existe verdadera gestión profesional en el Estado cuando la ciudadanía premia
con sus impuestos y con sus votos la administración honesta, la correcta
aplicación de los recursos tributarios, la efectividad en la prestación de los
servicios públicos, la rendición de cuentas y la oportunidad de participar
activamente en la determinación de opciones de política y en el control de la
gestión pública. Y no, en cambio, cuando el estado se retira de sus funciones
esenciales, dejando de cumplir su papel articulador y promotor de la actividad
económica y social.
Y existe capacidad de producción simbólica cuando el discurso político
reafirmador de los valores de nacionalidad, democracia, justicia, solidaridad y
equidad, encuentra eco en los hechos, las obras y las conductas de los
gobernantes, así como en las propias redes de comunicación e intercambio de
1
Consejero Académico IPAP.
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los ciudadanos. Entonces, los discursos y los símbolos se cargan de sentido y
refuerzan una voluntad colectiva y un sentido de pertenencia no despreciables
como fuerza de progreso y convivencia civilizada de una nación.
La Argentina consiguió muy tempranamente el reconocimiento externo de su
soberanía política y la fue consolidando al ritmo de su desarrollo económico,
sin dejar de reconocer el carácter subordinado de su incorporación al sistema
capitalista mundial. Pero recién ahora está recuperando sus grados de libertad,
su “autonomía relativa”, que había sufrido retrocesos en cada uno de los planos
en que se exterioriza esa capacidad: negociaciones con organismos
multilaterales de crédito, con la banca internacional, con los gobiernos de
países centrales o con las grandes corporaciones que se hicieron cargo de los
servicios públicos privatizados.
Luego de los sucesos de 1880, el estado nacional argentino consolidó el
monopolio del poder militar, hasta entonces resistido por levantamientos de
caudillos provinciales que no resignaban perder su capacidad de reclutamiento
de fuerzas propias. La capacidad coercitiva del Estado también se fue
consolidando en el respeto de la ley, en la aplicación de políticas públicas, etc.,
hasta que la institución militar decidió volcar esa violencia sobre la propia
sociedad. Posteriormente la lucha por la recuperación de la democracia fue la
lucha por el control civil de esa capacidad coercitiva.
La formación de una burocracia profesional se inició, prácticamente, con el
período de formación definitiva del Estado Nacional (circa 1880) y llegó a su
plena maduración durante la década de 1930, con la creación de un conjunto
de instituciones que tuvieron una importante influencia en el funcionamiento del
aparato estatal, sobre todo en el ejercicio de nuevas funciones reguladoras.
Coincidentemente, también es la década en que se estableció el embrión de la
futura Dirección General Impositiva, lo cual contribuyó a incrementar la
potestad impositiva del Estado.
También tempranamente, cuatro instituciones estatales se convirtieron en
vehículos de difusión de una conciencia nacional asentada sobre valores que,
indudablemente, tuvieron un peso significativo sobre la cultura republicana, el
consenso social y la legitimidad del nuevo orden establecido en el país. Me
refiero a la justicia, la educación, la religión y el servicio militar obligatorio.
Hace apenas tres años:
 Externamente, el país estaba humillado. Se lo tildaba de bananero. Había
retrocedido a un estadio casi infantil. Debía realizar los deberes para
mejorar su calificación. Debía probar que era serio y confiable. Sus políticas
debían pasar el filtro de un tribunal presidido por el G-7 e integrado por el
FMI, el Banco Mundial y la banca internacional. Sus políticas internas
estaban sujetas a “condicionalidades”, el nuevo eufemismo de la
dependencia más extrema. Y aunque seguía teniendo un reconocimiento
formal como país, su soberanía externa y su capacidad de maniobra y
decisión autónoma están reducidas a un extremo inédito. Recordemos la
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propuesta de un político norteamericano para que el país tercerizara su
gestión gubernamental.
 El monopolio de la coerción no ofrecía mella en el plano militar, aspecto
para nada desdeñable frente a la recurrente experiencia autoritaria y a la
frustrada subordinación de las fuerzas armadas al poder civil, que
caracterizaron la historia política argentina durante más de medio siglo. En
cambio, en el plano de la capacidad coercitiva para actuar como poder de
última instancia para asegurar el cumplimiento de la ley, se habían perdido
sin duda importantes trozos de estatidad. La igualdad ante la ley, la
honestidad en la gestión de los asuntos públicos, la seguridad ciudadana,
ya no eran garantías que pudiera exhibir la acción estatal.
 El aparato institucional del Estado había sido desmantelado. Muchas de las
funciones que desempeñaba históricamente, habían sido transferidas a
otras instancias y actores sociales. Junto con el ataque a la hipertrofia, se
había creado un problema de deformidad en la función de producción
estatal. Su capacidad de recaudación de impuestos se había resentido en
proporción muy superior al retroceso de la economía, mostrándose incapaz
de revertir la situación.
 Por último, la extranjerización y concentración de la actividad económica
habían contribuido a la grave pérdida de soberanía económica, virtual
desaparición de una conciencia nacional, etc. Esta conciencia, sin embargo,
fue parcialmente recuperada por la propia ciudadanía, que en reacción a las
políticas del modelo económico vigente hasta entonces, reivindican la
democracia, los símbolos patrios y el ejercicio de la voluntad popular.
Hoy, la salida de la crisis hay que observarla, también, como la búsqueda de
una estatidad perdida, la que se manifiesta en cada uno de los planos
analizados. Sin duda ha habido avances. El país ganó respeto externo y, diría,
soberanía vista como atributo de la estatidad. El monopolio de la coerción sigue
concentrado en el Estado, pero no debe pasarse por alto la tendencia a una
creciente tercerización de la seguridad en manos privadas.
Se ha ganado mucho en el plano de asegurar una potestad impositiva más
eficaz. Pero prácticamente se ha abandonado la antigua reforma
administrativa, orientada a la reestructuración del aparato estatal, la
profesionalización de los funcionarios públicos, la planificación estratégica y
operativa, la introducción de tecnologías de probada eficacia, la gestión por
resultados, aún cuando se advierten esfuerzos en todas esas direcciones en el
plano de la formulación de planes cuyos resultados todavía son inciertos. Creo
que es aquí donde debe concentrarse el grueso del esfuerzo de reconstrucción
estatal. Creo, también, que el déficit y retraso en la reforma política afecta
afectan la capacidad de una genuina producción simbólica por parte del
Estado.
Una última observación. La reconstrucción del Estado exige un triple desafío:
cambio cultural, cambio tecnológico, pero también una manifiesta
intencionalidad política que, en los hechos, sólo podrá advertirse cuando esa
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tarea forme parte de los esfuerzos cotidianos de las instituciones estatales y no
responda únicamente a aislados arrebatos reformistas.
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