Los derechos de propiedad y la ordenación en la pesca artesanal

Los derechos de propiedad y la co-administración en la pesca
artesanal1
Por Svein Jentoft
MAREMA/ Centro para la Ordenación de los Recursos Marinos
Colegio Noruego de Ciencias Pesqueras
Universidad de Tromsø
Noruega
Considero que el tema que me han solicitado abordar resulta apasionante dado que
combina dos cuestiones distintas aunque potencialmente superpuestas relacionadas con
la ordenación pesquera: los derechos de propiedad y la co-administración. Por lo tanto,
mi tarea consiste en analizar el modo en que dichas cuestiones se relacionan. La
correspondiente a los derechos de propiedad se halla relacionada con las normas de
acceso, la eficiencia económica y la producción de rentas. La cuestión de la coadministración se centra principalmente en la toma de decisiones, la participación de los
actores interesados y la democracia participatoria. Sin embargo, ambas cuestiones
suelen convergir en un tema importante: el poder. En el primer caso, los derechos de
propiedad suponen el poder de excluir a ciertas personas del acceso a los recursos
pesqueros. En el último caso, la co-administración se relaciona no sólo con el poder
para definir las normas de acceso sino también con quién debería decidir sobre las
disposiciones en materia de ordenación pesquera, entre otras cosas. Por lo general, los
derechos de propiedad suponen también el poder de formular las reglas. Por lo tanto,
podríamos presumir que una constituye la precondición de la otra; por ejemplo, que un
régimen de co-administración debería depender de y dirigir un derecho de propiedad o,
a la inversa, que la co-administración debería ir acompañada de un derecho de
propiedad en particular. Sin embargo, ambas suposiciones están lejos de ser verdaderas,
tal como lo explicaré en el presente documento. No obstante, antes de ello, debo
centrarme en cada una de las cuestiones por separado. En primer lugar, haré referencia a
los derechos de propiedad. Luego, definiré el concepto de co-administración. Por
último, analizaré el modo en que podrían vincularse a fin de mejorar la ordenación
pesquera.
Derechos de propiedad
Aquello que resulta importante destacar acerca de los derechos de propiedad es que
constituyen esencialmente una relación social. Determinan la posición del propietario de
algún bien respecto de la posición de quienes compiten por el mismo bien. Un
propietario puede legítimamente negarles a otros la posibilidad de disfrutar del bien o de
los beneficios derivados de él. En otras palabras, la relación clave de la propiedad no se
halla entre el tenedor de derechos y el bien en sí mismo, sino entre las personas, entre el
propietario y el no propietario. Es precisamente este derecho a negar el acceso a otras
personas lo que lo convierte en un bien valioso. Arthur Young, en sus escritos sobre lo
que aprendió durante sus viajes por Francia en los tiempos de la revolución, señaló: “la
propiedad convierte la arena en oro”. Se transforma en oro cuando se halla en manos del
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El presente documento fue preparado para el seminario titulado El Imperativo de Reconocer los
Derechos de Propiedad y el Acceso a los Recursos Pesqueros: Condiciones para la sustentabilidad de la
pesca en América Latina, organizado en forma conjunta por el ICSF y CeDePesca. Santa Clara del Mar,
Argentina, 1 al 4 de marzo de 2005.
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propietario de derechos, dado que ella o él puede hacer que el acceso de los otros
dependa de la remuneración. Desde luego, esta constituye la base de los sistemas de
derechos de CITs (cuotas individuales transferibles) en la pesca. Los derechos de
propiedad convierten el acceso a los recursos pesqueros en un bien sumamente valioso.
Sin embargo, la privatización de los derechos de propiedad modifica las relaciones
sociales en formas esenciales. Siempre que el propietario de derechos pueda realmente
negar a otros el acceso y uso de un cierto bien será, asimismo, el propietario del poder.
No resulta sorprendente el hecho de que Karl Marx considerara que los derechos de
propiedad no sólo organizan las relaciones existentes entre las clases sociales sino que
además transforman la clase social en un instrumento de poder y explotación y,
asimismo, en una fuente de inequidad. De modo similar, Pierre Proudhon, el anarquista
del siglo diecinueve, afirmó: “La propiedad es robo” (Properieté c’est vol). Este es otro
de los motivos por los cuales la cuestión de los derechos de propiedad torna los sistemas
de ordenación pesquera un tema tan controversial. Si en la actualidad, por ejemplo,
escucháramos hablar a los pescadores noruegos a pequeña escala, observaríamos que
acusan enérgicamente al gobierno actual de robo absoluto, dado que en este momento
existe una propuesta por la cual los buques arrastreros industriales a gran escala podrían
adquirir derechos de cuotas a perpetuidad.
Resulta indudable que los derechos de propiedad realmente cumplen un propósito en la
ordenación pesquera. Desde luego, la falta de derechos de propiedad plantea algunos
riesgos para los recursos. No obstante, tal como sabemos, la propiedad se manifiesta de
diversas formas. Es posible que un individuo goce de un derecho de propiedad privada y
que lo mismo ocurra con los estados y las comunidades. La cuestión reside en cuáles
son los distintos derechos de propiedad que pueden concederse a la ordenación
pesquera. Se dice que el estado sólo posee una mínima parte de ellos. Por lo tanto, el
estado es incapaz de emplear de modo suficiente el poder que la propiedad le confiere a
fin de manejar la diversidad y complejidad como así también aquellas situaciones que
requieren de un considerable conocimiento local detallado. Por otra parte, la propiedad
privada pone en peligro a las comunidades al inducir a los individuos a preocuparse más
por ellos mismos que por los miembros de su comunidad y los lugares de los que
provienen. Es así como en diversas partes del mundo, los sistemas de CITs han
demostrado concentrar los derechos de pesca y, por lo tanto, la capacidad de pesca en
manos de pocos mientras que las comunidades han sido despojadas de su acceso a los
recursos pesqueros.
La concesión de derechos de propiedad a las comunidades constituye una alternativa
que, por alguna extraña razón, no se ha tenido debidamente en cuenta tanto en la teoría
como en la práctica actuales de ordenación pesquera. En su lugar, la ordenación
pesquera se ha organizado como una relación entre el estado y el individuo sin un
vínculo institucional mediador de por medio, como pudiera ser la comunidad. En este
sistema, el individuo se sitúa pasivamente en el extremo receptor de la cadena de
manejo y se otorga al estado la función de dueño. Asimismo, este sistema posee una
base ideológica que destaca la supremacía del mercado y la inferioridad de la
comunidad. En el caso de la co-administración, la idea es básicamente la opuesta.
Resulta importante destacar que existen diversas clases de derechos de propiedad y que
la propiedad privada o pública no constituyen la única solución a los problemas
relacionados con el libre acceso. Asimismo, debido a su importancia para la co-
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administración, permítanme destacar que los sistemas de libre acceso vienen en diversas
formas y que no suponen una pesca carente de reglas. Además, rara vez nos
encontremos en una situación en la que simplemente podamos elegir entre un sistema de
derechos de propiedad u otro –como si estuvieran exhibidos sobre el estante de un
negocio cuando entramos a él. En la vida real, la reforma de los derechos de propiedad
supone trasladarse de una forma a otra. Siempre transportamos equipaje y nunca
hacemos borrón y cuenta nueva; deshacerse de un sistema viejo puede ser tan difícil
como implementar uno nuevo.
Podemos pensar en varios motivos para ello; uno de ellos es que, luego de un tiempo,
los derechos de propiedad, como las instituciones en general, adquieren el estado de
realidad objetiva –se tornan como la naturaleza. Los damos por sentado y nos resulta
imposible imaginar cómo la vida y la sociedad hubieran sido sin ellos. Otro de los
motivos es que los derechos de propiedad, tal como lo insinuara Proudhon, siempre
producen ganadores y perdedores. Es en beneficio de los ganadores –y generalmente
también de su poder- dejar el sistema tal como está. Por lo tanto, las reformas de los
derechos de propiedad siempre están teñidas de conflictos sociales, tal como lo ha
demostrado la historia repetidas veces.
Considero que necesitamos investigar más a fondo la cuestión relacionada con la
reforma de los derechos de propiedad. Conocemos bastante bien el modo en que
funcionan los sistemas de derechos de propiedad en el sector pesquero: cuáles son sus
problemas y beneficios, lo que hacen y dejan de hacer. Se ha prestado mucha menos
atención al modo en que nos trasladamos de un sistema a otro y a las condiciones bajo
las cuales varían los sistemas. Permítanme sugerir que resulta mucho más fácil
trasladarse desde la propiedad común y pública a la propiedad privada que a la inversa.
Por algo será que la propiedad privada se hace constar en la constitución de diversos
países mientras que no sucede lo mismo con la propiedad comunitaria. A ello se debe
también que la privatización de los recursos pesqueros pareciera –al igual que en un
sistema de CITs- constituir un proceso irreversible. Una vez que se privatizan los
derechos de cuotas, no hay vuelta atrás. Por ejemplo, si por alguna razón el gobierno de
Noruega decidiera revocar los derechos de cuotas distribuidos gratuitamente a las
empresas pesqueras, de inmediato se le entablarían demandas judiciales que ascenderían
a miles de millones de coronas noruegas. La Asociación de Pescadores de Noruega, que
anteriormente se hallaba en contra de la privatización de los derechos de cuotas pero
que ahora ha cambiado de opinión, pondría el grito en el cielo.
La moraleja es que la reforma de los derechos de propiedad no debería resultar fácil.
Ellos realmente cambian las relaciones sociales y, de este modo, ejercen un impacto
sobre el modo en que funciona la sociedad –en nuestro caso, la pesquería. Poseen
consecuencias que no siempre se pueden prever con facilidad, por ejemplo sobre las
estructuras de poder. Corremos el riesgo de otorgar poderes a aquellos grupos sociales
distinguidos que ya gozan de poder. Por lo tanto, no debemos actuar de modos que
luego podamos lamentar.
Co-administración
Tal como se mencionó anteriormente, la co-administración se relaciona con la
participación, la toma de decisiones y el otorgamiento de poderes a las personas.
Presento la siguiente definición: la co-administración constituye
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un proceso de toma de decisiones reglamentarias en el que colaboran y participan los
representantes de los grupos de usuarios, los organismos gubernamentales, las
instituciones de investigación y demás actores interesados.
La distribución de poderes y la constitución de asociaciones constituyen los elementos
esenciales de la co-administración. Confiere responsabilidad por y autoridad sobre la
ordenación fuera de la esfera del gobierno, por ejemplo a las organizaciones de usuarios
o a las cooperativas pesqueras a nivel nacional, regional y/o comunitario. La coadministración no abandona la toma de decisiones a merced de los caprichos del
mercado sino que recurre en gran medida, aunque no completamente, a las fuerzas de la
sociedad civil. Si consideramos las relaciones de la ordenación pesquera como un
triángulo, con el estado en el ápice, el mercado en la base izquierda y la sociedad civil
en la base derecha, la co-administración se situaría justo en el centro.
Es de notar que la co-administración no tiene por qué ir acompañada de un conjunto en
particular de derechos de propiedad. Si observamos la esfera de los sistemas de
ordenación que podrían clasificarse legítimamente como sistemas de co-administración,
los vemos operar sobre la base de todas las formas de derechos de propiedad
mencionadas anteriormente. Aún así, dado que la co-administración se relaciona
esencialmente con el otorgamiento de poderes, podríamos esperar que varias formas de
derechos de propiedad fueran más o menos eficaces como herramienta de otorgamiento
de poderes.
Considero que los derechos comunitarios –o de propiedad común- son especialmente
eficaces como herramienta de co-administración. Los derechos de propiedad comunal -o
colectiva- conferidos a la institución de co-administración proporcionan a la autoridad
un instrumento adicional. Permite al sistema de co-administración controlar el acceso;
otorga el derecho a sancionar y, en última instancia, a excluir. Un sistema que goce de
este poder será - ceteris paribus- más eficaz que uno que no posea dicha ventaja. Un
sistema de co-administración que opere dentro de un sistema de propiedad pública,
propiedad privada o libre acceso generalmente no tendrá derecho alguno a sancionar
mediante la exclusión. Sólo podrá contar con la persuasión y la condena moral. Por lo
tanto, un sistema de co-administración basado en una de estas tres clases de derechos de
propiedad es vulnerable al “disfrute libre” (free riding)2, dado que los miembros
siempre tendrán una salida alternativa. Si los miembros no están de acuerdo con la
decisión colectiva, pueden simplemente decidir no participar. En un sistema de coadministración que resida en un derecho de propiedad comunal, las personas tendrán
que recurrir a su voz a fin de manifestar su descontento. Si luego deciden no atenerse a
las reglas establecidas por la autoridad de co-administración, corren el riesgo de ser
sancionadas, no sólo a través de la condena moral sino también de la pérdida del acceso.
Cabe señalar que ello no significa que la co-administración no pueda funcionar en
circunstancias inferiores a las ideales. En diversos países, observamos que los sistemas
de co-administración operan de modo eficiente en base a derechos de propiedad
distintos a los comunales. Si la co-administración no pudiera funcionar en
circunstancias inferiores a las ideales, difícilmente fuera mucho por lo que luchar;
entonces, sólo funcionaría en casos excepcionales.
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Situación en la cual un individuo disfruta de bienes y servicios aún cuando no haya pagado por ellos.
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Dado que la co-administración puede operar independientemente de la clase de derecho
de propiedad, no existe motivo alguno para esperar una reestructuración de los derechos
de propiedad hasta que se inicie una reforma de la ordenación. Por lo general, la primera
es una tarea más difícil que la segunda, dado que suele generar poder. Relativamente
hablando, la co-administración conlleva una reforma administrativa que, en diversos
casos, no necesita más que la reorganización marginal de los límites administrativos, la
redistribución de las funciones administrativas y las readaptaciones de los
procedimientos de rutina. La reforma de los derechos de propiedad provoca resultados
más importantes dado que modifica las relaciones sociales básicas de modo perdurable,
tal como se mencionó anteriormente. Por lo tanto, suele ser más controversial y
conflictiva.
Conclusión
Como ya se afirmó, conocemos bastante bien el modo en que distintos sistemas de
derechos de propiedad funcionan en el sector pesquero, y sabemos cuál de ellos es
preferible en un mundo ideal. La co-administración opera con mayor eficiencia si se
basa en un sistema de derechos comunales. Sin embargo, no conocemos a ciencia cierta
el modo de cambiar de un sistema a otro sin violar, por ejemplo, el sentido de justicia y
la percepción de la equidad que poseen las personas. Desde luego, las reformas de la coadministración y las reformas de los derechos de propiedad podrían fortalecerse
mutuamente y, de ser posible, deberían integrarse como parte del mismo proceso. Sin
embargo, no tienen por qué ocurrir en forma conjunta. Una reforma podría funcionar
independientemente de la otra. La co-administración podría iniciarse e implementarse a
corto plazo, mientras que la transformación de los derechos de propiedad podría
constituir un proyecto a largo plazo. Si se encontraran obstáculos en la implementación
de lo segundo, ello no significaría que fuera imposible lograr lo primero. Por lo tanto,
este es mi consejo: si se desea lograr la co-administración, es necesario salir a buscarla.
No hace falta esperar la revolución.
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