Sobre la nueva ley de formalización de la propiedad (o de

La formalización: lo mismo de siempre
Sobre la nueva ley de formalización de la propiedad
Ley 28391
El 16 de noviembre del 2004 el Congreso de la República aprobó, después de algunas
observaciones del Ejecutivo, la ley 28391 llamada redundantemente «Ley de Formalización
de la Propiedad Informal de Terrenos Ocupados por Posesiones Informales, Centros
Urbanos Informales y Urbanizaciones Populares». El 18 de marzo, y luego de una
significativa ampliación en el plazo señalado por la misma ley, el Presidente de la República
promulgó el Decreto Supremo que aprueba su reglamento con lo que la ley en cuestión entra
en pleno funcionamiento.
La ley declara de «interés nacional» la formalización, es decir la titulación e inscripción en los
registros de propiedad, de los terrenos de propiedad estatal ocupados para fines de vivienda
hasta el 31 de diciembre del 2001. La Superintendencia de Bienes Nacionales recibe el
encargo de hacer el inventario de los terrenos estatales que pueden ser utilizados con fines
de vivienda, es decir, de aquellos terrenos titulables. Además, la ley también plantea titular
los mercados públicos informales o que ocupen edificaciones de manera irregular.
Según la ley, las municipalidades provinciales serán las responsables del saneamiento físico
y legal de los asentamientos humanos, proceso que culmina con la titulación individual de los
lotes. COFOPRI se convertirá, según el reglamento de la ley, en un órgano de asesoramiento
técnico para las municipalidades provinciales, previa suscripción de un convenio
Interinstitucional. Además, COFOPRI podrá ejecutar el proceso de formalización de la
propiedad a solicitud de las municipalidades vía un convenio de delegación de competencias.
Para evaluar esta ley hay que hacer, al menos, un breve repaso de sus antecedentes
inmediatos. Un análisis mayor nos llevaría a tener que hablar de la ley 13517 dada en 1961
durante el gobierno de Pardo y a la triste constatación de que no sólo no hemos avanzado,
sino que incluso se han empobrecido la lectura y las propuestas del Estado respecto al
crecimiento de las ciudades y al problema de la vivienda de los sectores populares.
El contexto inmediato dentro del que hay que analizar la nueva ley, es el que resulta de la
acción de COFOPRI. Según datos de esta misma institución, han entregado casi un millón y
medio de títulos de propiedad. Aunque estas cifras deben ser relativizadas ya que la entrega
del título por COFOPRI no necesariamente significó ningún cambio en la seguridad de la
tenencia del suelo –como en la re-titulación de los sectores más antiguos de Villa El
Salvador que eran completamente formales desde que se iniciaron en los setenta – debemos
aceptar el gran impacto que significó la acción de esta institución en las nuevas ocupaciones.
El principal resultado de la acción de COFOPRI, ha sido la consolidación legal de los nuevos
barrios de la ciudad, sin el acompañamiento de un adecuado proceso de saneamiento físico
de los mismos. En su afán por cumplir las metas planteadas y demostrar eficacia, al mejor
estilo del fujimorismo, COFOPRI entregaba los títulos de propiedad de los lotes sin
preocuparse por la distribución de los espacios públicos y equipamiento urbano dentro de los
barrios y sin haberse hecho la mínima habilitación de vías que permitirían a los nuevos
propietarios llegar hasta sus terrenos. Para no mencionar las reubicaciones masivas que se
debieran haber hecho en muchos casos por estar ubicados en terrenos de alto riesgo.
COFOPRI títuló buena parte de lo que había por titular en los conos de la ciudad de Lima y
en muchas de las ciudades del país de esta forma: separando los dos componentes del
saneamiento físico - legal de los barrios y atendiendo sólo a uno de ellos.
Aquello que quedó sin titular -sin formalizar en los términos de moda, como si lo uno
implicase lo otro- fueron, básicamente, las ocupaciones que presentaban muy serios
problemas para el saneamiento legal, como la superposición con alguna propiedad privada o
ubicarse en terrenos reservados, o muy graves problemas físicos. En estos casos, COFOPRI
no resolvía los problemas planteados, ya sea a través de la concertación o la reubicación del
asentamiento humano, sino que dejaba el asunto y enfocaba sus esfuerzos en aquellos
barrios que no presentaban esos problemas. Es decir, que los aproximadamente 250 mil
lotes que faltaría por titular (según COFOPRI), serían los casos más complicados y que
significan una mayor inversión de recursos y probablemente, un mayor costo político.
Esta es la situación en la que los municipios provinciales deberán hacerse cargo de la
titulación de las nuevas ocupaciones. Si bien es correcto que los municipios provinciales
tengan esta competencia, es obvio que el traslado de competencias debe ir acompañado del
traslado de recursos, los que están mucho más allá de la información georeferenciada que
COFOPRI está en obligación de entregar. Es necesario fortalecer los municipios, provinciales
y distritales, para que puedan llevar a cabo no sólo el saneamiento legal de las invasiones,
sino que les ofrezcan soluciones urbanísticas que les asegure a esos nuevos vecinos que,
con el paso de los años, ese barrio puede mejorar sus condiciones de vida.
Además, los municipios provinciales, en coordinación con los distritales no sólo deberían
entregar títulos de propiedad y buscar los medios para realizar el saneamiento físico de los
terrenos ya ocupados, sino que su función más importante debería ser la de planificar y dirigir
el crecimiento de la ciudad –el cual creemos que no debería privilegiar la expansión
horizontal de las ciudades-. Según las normas, esto ya es competencia de los gobiernos
locales, sin embargo, la cortedad de recursos, financieros y humanos, y la poca visión de
largo y mediano plazo ha limitado sus acciones a «formalizar» las soluciones, por naturaleza
limitadas, que los sectores populares encuentran para acceder a la vivienda y a la ciudad.
Lo más triste y preocupante de esta ley es que nos muestra que el Estado, sigue creyendo
que la solución a los problemas de vivienda para los sectores populares sigue siendo
entregar terrenos sin valor comercial para que allá, siempre un poco más lejos de la
carretera, ellos se las arreglen. La ciudad no puede mantener como salida a su problema
habitacional la entrega de terrenos eriazos para la autourbanización. Las condiciones
políticas, económicas e incluso geográficas de nuestras ciudades han cambiado mucho
durante las pasadas cinco décadas. Esta política, que fue una respuesta relativamente
progresista hace cuatro décadas, hoy no es más que el reflejo repetitivo de un Estado
incapaz de ver más allá de sus políticas habitacionales pensadas según los intereses de las
empresas inmobiliarias y enfocadas en la clase media.
Con esta ley, tanto el Ejecutivo como el Legislativo demuestran que no tienen el mínimo
conocimiento de la realidad de nuestras ciudades y que cualquier piedra que uno se pueda
encontrar resultará tener más creatividad que aquellos encargados de hacer las leyes en
nuestro país.
desco / Marzo, 2005
drcn
Algunos sitios de interés sobre este tema:
Texto de la ley: http://www.congreso.gob.pe/ntley/imagenes/Leyes/28391.pdf
Resumen del reglamento: http://www.presidencia.gob.pe/elpresidente/actividades.asp
COFOPRI: http://www.cofopri.gob.pe/
Programa Urbano de desco: http://www.urbano.org.pe/