British Columbia capital regional district 100% smokefree bylaw: a

1
El reglamento sobre entornos totalmente libres de humo
de tabaco del distrito regional de la capital de Columbia
Británica: una campaña de salud pública que tuvo éxito
a pesar de la oposición de la industria
J. Drope y S. Glantz
Tobacco Control 2003; 12:264-268
Centro para la Investigación y la Educación en relación con el Control del Tabaquismo, Instituto de
Estudios sobre Políticas Sanitarias e Instituto de Investigaciones Cardiovasculares, Universidad de
California en San Francisco, San Francisco, California, Estados Unidos de América
Dirigir la correspondencia a:
Professor Stanton Glantz, University of California, San Francisco, Center for Tobacco Control Research
and Education, 530 Parnassus Avenue, Room 366, San Francisco, CA 94143-1390, USA;
[email protected]
Recibido el 12 de septiembre de 2002. Aceptado el 24 de abril de 2003.
RESUMEN
Objetivo: Describir cómo el Distrito Regional de la Capital de Columbia Británica logró
aprobar, aplicar y hacer cumplir un reglamento sobre entornos totalmente libres de humo
de tabaco en todos los lugares públicos, incluidos los restaurantes y los bares, a pesar de
una dinámica campaña para derogarlo realizada por la industria tabacalera (que actuó por
conducto del sector de hostelería).
Métodos: Se obtuvieron los datos a partir de informes periodísticos, documentos internos
de la industria tabacalera, informes, documentos públicos y entrevistas efectuadas a
actores clave. Se tuvo acceso a documentos de la industria tabacalera entre febrero y abril
de 2002. Este proyecto fue aprobado por el comité sobre investigaciones humanas de la
Universidad de California en San Francisco.
Resultados: Como en los Estados Unidos de América y otros lugares del mundo, la
industria tabacalera de Columbia Británica, Canadá, reclutó y creó asociaciones de
hostelería para luchar contra el reglamento del distrito sobre entornos totalmente libres de
humo de tabaco. Utilizaron la clásica retórica empresarial acerca de los derechos y las
libertades individuales, la devastación económica y la ventilación como una solución. Las
autoridades de salud pública pudieron contrarrestar las estrategias de la industria con una
enérgica campaña de educación, reglamentos bien redactados y la aplicación persistente
de medidas para hacerlos cumplir.
2
Conclusiones: Es posible superar la oposición seria orquestada por la industria tabacalera
y elaborar y aplicar un reglamento que exija que en Canadá los entornos estén totalmente
libres de humo de tabaco. Para lograrlo, es preciso prestar atención a los detalles al
redactar el reglamento, así como organizar una campaña de educación del público sobre
los peligros para la salud que representa la exposición pasiva al humo del tabaco y exigir
el cumplimiento activo de las disposiciones con el fin de superar la resistencia organizada
al reglamento. Las jurisdicciones que consideren la posibilidad de imponer un reglamento
de ese tipo deben prever esta oposición cuando formulen y apliquen las disposiciones
correspondientes.
Palabras clave: Columbia Británica; reglamento sobre entornos libres de humo de
tabaco; industria tabacalera
A mediados de los años setenta, algunas jurisdicciones de los Estados Unidos de América
comenzaron a imponer restricciones al consumo de tabaco en los lugares de trabajo y los
lugares públicos, a pesar de la oposición de la industria tabacalera. La industria rechaza
estas restricciones porque menguan la aceptabilidad social de fumar y hacen más fácil
para los fumadores reducir el consumo de tabaco o abandonarlo por completo. Si bien
estas disposiciones son evidentemente benéficas para la salud del público, originan
pérdidas de ventas y de ganancias para la industria tabacalera y, por consiguiente, esta
monta actividades muy importantes, a menudo por conducto del sector de la hostelería,
con el propósito de oponerse a esas leyes. En Canadá, el Distrito Regional de la Capital
de Columbia Británica fue la primera región del país que consiguió aprobar, aplicar y
hacer cumplir un reglamento sobre entornos totalmente libres de humo de tabaco que
incluye todos los restaurantes y bares. Desde hace 20 años, se han elaborado en la región
reglamentos para controlar la exposición al humo de tabaco ajeno (HTA) (cuadro 1 ). En
este documento se describen la elaboración y la aplicación del reglamento; cómo se
movilizaron contra él sus oponentes (un esfuerzo secretamente orquestado por la
industria tabacalera canadiense y sus dueños extranjeros); cómo las autoridades de salud
pública hicieron frente a esta oposición y la superaron; y, en última instancia, cómo el
gobierno regional aprobó y aplicó con éxito un reglamento que exige que todos los
lugares públicos, incluidos los restaurantes, bares, casinos y salas de lotería, estén libres
de humo de tabaco. Este éxito fue resultado de una campaña educativa organizada y
sistemática, una serie de disposiciones enérgicas redactadas con claridad, el
reconocimiento de las tácticas de la industria tabacalera y un plan para contrarrestarlas y
el cumplimiento riguroso y persistente de los reglamentos.
3
Cuadro 1 Disposiciones del reglamento que restringe el consumo de tabaco en el Distrito Regional de la Capital de Columbia
Británica (porcentaje de espacio libre de humo de tabaco)
Año
Lugares de Trabajo
1984
1986
Tiendas al por menor y
locales públicos
Areas de no fumado
Areas de no fumado
designadas
Salones de bingo
Centros para el cuidado de
extendido y de largo plazo
Pistas de boliche
25%
100%*
50%
100%
100%
25%
Areas de no fumado
designadas
1991
1992
Restaurantes y
locales públicos
50%
100%
30%
1993
35%
1994
1999
100%
100%
60%
40%
100%
100%
* Se permitían áreas de fumado ventiladas separadamente. Los porcentajes se obtuvieron de los reglamentos decretados cada año
MÉTODOS
Obtuvimos los datos a partir de informes periodísticos, documentos internos de la
industria tabacalera proporcionados como resultado de litigios entablados en los Estados
Unidos de América, informes, documentos públicos y entrevistas efectuadas a actores
clave (en agosto de 2001), grabadas y transcritas después de obtener su consentimiento.
Seleccionamos a los entrevistados sobre la base del registro escrito y mediante la técnica
de la bola de nieve. Este proyecto fue aprobado por el comité sobre investigaciones
humanas de la Universidad de California en San Francisco.
RESULTADOS
Elaboración y aprobación del reglamento
Ya en 1993, el funcionario de salud del distrito, Shawn Peck, propuso establecer una
región libre de humo de tabaco. La propuesta fue rápidamente abandonada ante las
vehementes objeciones de la Asociación de Restaurantes y Establecimientos de Comidas
de la región. Durante los dos años siguientes, Peck y su personal siguieron promoviendo
los lugares totalmente libres de humo de tabaco en los medios de difusión y entre el
público mediante la publicación de un folleto sobre casi 100 restaurantes (de unos mil
que había en la región) que voluntariamente habían declarado sus instalaciones libres de
humo de tabaco.
En 1995, armado con pruebas crecientes de que el HTA es peligroso, Peck recomendó al
consejo del distrito y su comité de salud que se enmendara el Reglamento sobre Aire
Limpio de la región con el fin de exigir que todos los espacios interiores estuvieran libres
de humo de tabaco a partir de enero de 1998. Poco después, Richard Stanwick se hizo
cargo del puesto y propuso que se aplicara el reglamento desde 1996, pero la oposición
4
rápidamente convenció al comité de salud del consejo de la necesidad de efectuar más
consultas.
Entretanto, se entabló un debate similar en Vancouver, la ciudad más grande de
Columbia Británica. Como se pensaba que Vancouver se convertiría en la primera ciudad
en adoptar un reglamento sobre entornos libres de humo de tabaco que incluyera los
restaurantes y los bares, la oposición de la industria tabacalera se intensificó y se
concentró en este lugar. Cuando el distrito empezó a celebrar reuniones, quienes se
oponían a los reglamentos en Vancouver y en el distrito trabajaron juntos. Uno de los
opositores clave en ambos lugares fue Bruce Clark, dueño de un bar en Vancouver, que
representaba al recién formado Grupo de Establecimientos de Hostelería del Área
Continental Meridional, financiado por la industria tabacalera. Usando la retórica común
de la industria tabacalera, Clark sostuvo que un reglamento que exigiera lugares
totalmente libres de humo de tabaco provocaría la devastación económica y las
actividades de la hostelería se reducirían entre 15% y 50%. La coalición de Clark
contrató al Grupo de Consultoría CCG de Vancouver, que estimó que la exigencia de que
los restaurantes estuvieran libres de humo de tabaco causaría la pérdida de 2 700 puestos
de trabajo en la ciudad. La industria tabacalera no participó en forma directa en los
debates públicos.
Después de que el comité de salud del distrito solicitó consultas adicionales, Stanwick y
su personal se reunieron con representantes de los establecimientos de Victoria
autorizados a vender bebidas alcohólicas. La única solución que estaban dispuestos a
aceptar muchos de los representantes del sector de hostelería fue la "solución de la
tolerancia" propuesta por la industria tabacalera, en la cual se seguiría permitiendo fumar
en sitios con ventilación especial o en habitaciones separadas asignadas a los fumadores.
Con el propósito de investigar si la solución de ventilación propuesta protegería la salud,
la oficina de Stanwick contrató a un ingeniero consultor de Victoria para calcular el grado
de ventilación necesaria para proporcionar protección sanitaria contra los elementos
tóxicos del HTA. El ingeniero calculó que el número de recambios del aire por hora que
se requerirían para proteger la salud de las personas en los sitios donde se permitiera
fumar sería equivalente a permanecer en un túnel de viento de 20 km/h y determinó que
no había ninguna solución sanitaria viable basada en la ventilación. Conforme a esta
investigación y las crecientes pruebas científicas de que no había ningún nivel seguro de
exposición al HTA, Stanwick se negó a aceptar cualquier solución de ventilación.
Cuando se hizo evidente que no se llegaría a un acuerdo, se interrumpieron las reuniones
y el comité de salud solicitó audiencias públicas. Se coordinaron 10 horas de audiencias,
que fueron transmitidas en vivo por las emisoras de radio locales. Hablaron más de 90
personas, muchas de las cuales se habían opuesto al reglamento en Vancouver.
Un sondeo de la opinión encargado por la oficina de Stanwick mostró que 61% de la
población apoyaba un reglamento que exigiera entornos totalmente libres de humo de
tabaco. Con este apoyo, Stanwick decidió que el mes de enero de 1998 sería un plazo
razonable para la aplicación, la misma fecha planificada en Vancouver. La rama regional
5
de la Asociación de Restaurantes y Establecimientos de Comidas estuvo de acuerdo en
que los restaurantes se convirtieran en entornos libres de humo de tabaco, pero alegaron
que la fecha debía postergarse hasta 2000. El presidente de la asociación, Don Monsour,
quería que en todos los establecimientos se adoptaran al mismo tiempo las disposiciones
porque temía que hubiera pérdidas si se exigía acatar el reglamento a los restaurantes,
pero no a los bares. En Columbia Británica, las leyes sobre bebidas alcohólicas exigen
que los restaurantes sirvan bebidas alcohólicas sólo si el cliente se propone comer,
mientras que los bares pueden servir las bebidas alcohólicas con o sin alimentos. Como
todas las tabernas en la región sirven alimentos, Monsour temía que las personas
sencillamente cambiarían de lugar para poder fumar, lo cual sería desastroso para los
restaurantes pequeños. También le preocupaban las secciones para fumadores y otras
soluciones de ventilación que promovían los dueños de tabernas porque el capital y los
costos de operación eran prohibitivos para la mayoría de los restaurantes y las normas de
ventilación podrían cambiar con el transcurso del tiempo.
A pesar de la oposición, el comité de salud en forma unánime recomendó que se exigiera
que todos los lugares públicos fueran entornos libres de humo de tabaco para el 1° de
enero de 1998. En la reunión del consejo de todo el distrito, se propuso una fórmula
conciliatoria que retrasaba un año la aplicación del reglamento. Monsour aceptó la
fórmula conciliatoria y garantizó la cooperación total de los restaurantes siempre que los
bares acataran al mismo tiempo las disposiciones. En respuesta, el consejo sancionó un
reglamento que exigió que todos los lugares públicos estuvieran libres del humo de
tabaco a más tardar el 1° de enero de 1999.
Entretanto, en Vancouver, el cabildeo intenso del sector de hostelería derrotó las
disposiciones del reglamento propuesto concernientes a los bares. El nuevo reglamento
establecía que todos los restaurantes debían estar libres del humo de tabaco, pero se
excluía a los bares y tabernas. El distrito fue repentinamente la primera jurisdicción
municipal en Canadá que exigió que todos los espacios públicos estuvieran libres del
humo de tabaco.
Preparación para la aplicación
Para 1998, los opositores locales empezaron a organizarse con el fin de presionar a los
políticos y las autoridades sanitarias regionales para que derogaran el reglamento. (La
industria tabacalera no desempeñó ningún papel público en la oposición.) Don Rittaler,
dueño de un bar, inició un recurso judicial de inconstitucionalidad del reglamento. Los
documentos que presentó al tribunal y sus declaraciones en los medios de difusión
repitieron los clásicos argumentos de la industria tabacalera sobre los derechos y
libertades individuales, la ventilación como una solución y las nefastas consecuencias
económicas de un reglamento que exigiera entornos libres del humo de tabaco. La
industria ofreció asistencia a Rittaler para exponer su caso en los medios, pero este nunca
llevó el caso a los tribunales. A fines de 1998, el distrito enfrentó un nuevo reto cuando el
Consejo para la Indemnización de los Trabajadores de la provincia anunció que iba a
introducir disposiciones que protegerían a los trabajadores de la EPT en todos los lugares
de trabajo de Columbia Británica. Los opositores al reglamento del distrito sugirieron que
el consejo del distrito esperara para ver lo que sucedería, pero el consejo anunció que las
6
disposiciones no entrarían en vigor hasta el 1° de enero de 2000, un año después de la
aplicación efectiva del reglamento del distrito. Los representantes del Consejo para la
Indemnización de los Trabajadores explicaron que sus disposiciones estaban
encaminadas a complementar los reglamentos locales, no a reemplazarlos. Las
disposiciones del consejo eran menos rigurosas que el reglamento del distrito porque
permitían que hubiera salas para fumar.
Entretanto, un grupo, que públicamente reveló que estaba integrado principalmente por
dueños de bares y tabernas, creó la Coalición Empresarial de Victoria Age of Majority
para impedir que entrara en vigor el reglamento. Sus miembros realizaron una activa
campaña de relaciones públicas comunicando su mensaje mediante las emisoras de radio,
la publicidad impresa, etiquetas adhesivas para los paragolpes de los automóviles y
sesiones de información al público. Hicieron hincapié en los mensajes de la industria
tabacalera acerca de la libertad de elección, las soluciones de ventilación y la pérdida de
empleos en el sector de la hostelería. También alegaron que las disposiciones pendientes
del Consejo para la Indemnización de los Trabajadores hacían innecesario y demasiado
restrictivo el reglamento del distrito.
Ese mismo año, representantes de la recién organizada Región Sanitaria de la Capital
(RSC) y Monsour viajaron a California para observar el funcionamiento de la ley estatal
sobre bares libres de humos de tabaco, que había estado vigente desde enero de ese año.
Monsour, que se había mostrado renuente a ir, se sorprendió al ver lo bien que
funcionaba la ley de California. Este reconocimiento fomentó una relación de franqueza y
confianza entre Monsour y la RSC. El grupo también invitó a dos dueños de bares de
California a ir a Victoria para refutar las afirmaciones de que un reglamento que exigiera
entornos libres de humo de tabaco perjudicaría a la industria de la hostelería y el turismo.
Aplicación y cumplimiento
La RSC creó una estrategia integral de comunicación para asegurar que todos,
especialmente aquellos directamente afectados, comprendieran el reglamento. Los
funcionarios de salud enviaron una carpeta con información a todos los establecimientos
de hostelería, que contenía una copia del reglamento, sugerencias para los empleados
sobre cómo tratar a los clientes, información sobre los efectos en la salud causados por el
HTA y los programas para dejar de fumar, posavasos de obsequio y letreros que
prohibían fumar.
La RSC estableció líneas telefónicas para que el público en general pudiera llamar y
presentar quejas; se hizo publicidad mediante letreros en los bares y anuncios que se
publicaron cada dos días en el Victoria Times-Colonist y el News Group durante un año.
El reglamento hacía responsable al fumador individual y el plan de para hacer cumplir el
reglamento consideraba expedir citatorios a quienes se encontrara fumando. Durante las
primeras semanas, se distrajo de otras obligaciones a los oficiales de salud ambiental para
que ayudaran a un equipo de vigilancia del cumplimiento del reglamento a responder a
las quejas y efectuar inspecciones ordinarias.
7
Una minoría de los dueños de bares se negaron a cooperar y desafiaron abiertamente la
ley. Brian Mayzes, el portavoz principal de la Coalición Empresarial, administraba uno
de los bares más infractores. Colocó carteles en todo su bar para decir a los clientes que
era un establecimiento donde se podía fumar y apareció muchas veces en los medios de
difusión manifestando que fumar era una elección de sus clientes. El grado de hostilidad
fue tan alto que hubo que llamar a la policía para imponer el cumplimiento de la ley. Las
boletas de infracciones no lo disuadieron. Mayzes les dijo a los reporteros que no
garantizaba la seguridad y la salud de los funcionarios si trataban de hacer cumplir la ley.
Sus clientes recibieron a los oficiales con consignas y saludos nazis. Hubo
acontecimientos similares en unos cuantos bares más.
En la elección de alcalde de 1999, Mayzes convirtió el reglamento en un tema político al
contender con el alcalde en ejercicio, Franco Leonard, quien abogaba por el reglamento
en el distrito. Leonard consiguió una aplastante victoria electoral.
El personal de la RSC no había previsto la hostilidad que enfrentarían, de manera que
reemplazaron el procedimiento original de visita de los inspectores sanitarios, que
concurrían solos a los establecimientos, por otro en el cual iban acompañados de oficiales
regionales de vigilancia del reglamento, con un adiestramiento adecuado para tales
situaciones; se continuó usando este procedimiento hasta 2001, cuando disminuyeron los
problemas.
Durante el período previo a la aplicación y en las primeras semanas siguientes a esta,
Stanwick estuvo disponible para todos los medios de difusión 24 horas al día, siete días a
la semana, con el propósito de responder a las preguntas y contrarrestar información falsa
difundida por los opositores del sector de hostelería. Los medios informaban sobre los 50
bares que no acataban la ley y no sobre los 1 250 establecimientos que la cumplían, con
lo cual daban la impresión de que el incumplimiento era generalizado. Los periodistas se
concentraron en el carácter contencioso de la legislación y la posibilidad de violencia.
El personal que vigilaba el cumplimiento pronto se dio cuenta de que no estaba
funcionando el sistema de multar a los fumadores individuales. Se debía hacer
responsables a los operadores y los dueños de los establecimientos. Una decisión de los
tribunales de Vancouver, que dictaminó que era razonable hacer que los dueños
prohibieran fumar en sus instalaciones, alentó al consejo a modificar el reglamento con el
fin de entregar citatorios a los operadores y los dueños además a de los fumadores.
La modificación del mecanismo establecido en el reglamento para hacer cumplir sus
disposiciones brindó otra oportunidad para que los miembros de la Coalición para la
Libertad de Elección (la anterior Coalición Empresarial) expresaran su acérrima
oposición. A pesar de las intensas presiones, en 1999 el distrito votó en favor de la
enmienda del reglamento. Los funcionarios encargados de vigilar el cumplimiento del
reglamento ahora podrían entregar citatorios tanto a los dueños como a los fumadores
individuales.
8
El reglamento perfeccionado
La modificación de las medidas coercitivas rápidamente redujo de 50 a 30 el número de
bares infractores. El personal de la RSC reconoció que se necesitarían medidas más
estrictas para los restantes bares y sus dueños, quienes sencillamente consideraban los
100 dólares (canadienses) de la multa como un costo del negocio. El personal de la RSC
decidió usar mandatos judiciales civiles contra cualquier negocio que desafiara
reiteradamente el reglamento, ya que el hecho de ser encontrados culpables en el tribunal
daría lugar a sanciones mucho más graves.
Después de que la RSC decidió que la vía del mandato judicial era la mejor solución, se
hizo entrega de emplazamientos judiciales a los seis bares peores infractores. Sólo uno de
estos corrió el riesgo de incurrir en desacato a la autoridad. El proceso de obtener pruebas
se prolongó durante un año, pero cuando se vio la causa, el abogado del distrito solicitó
una multa de 75 000 dólares. La amenaza de una sanción tan alta impulsó al bar a aceptar
obedecer el reglamento y pagar una sanción de 15 000 dólares. El número de bares que
desafiaban la ley mermó rápidamente.
Durante esta época también entraron en vigor las disposiciones del Consejo para la
Indemnización de los Trabajadores. Esto quitó parte de la presión ejercida sobre el
personal del distrito encargado de vigilar el cumplimiento porque las multas fijadas por el
Consejo para la Indemnización de los Trabajadores iban de 1 500 a 4 000 dólares, en
contraste con las multas de 100 dólares establecidas en el reglamento. No obstante, en
enero de 2000 la Asociación de Minoristas y Establecimientos con Licencia para la Venta
de Bebidas Alcohólicas de Columbia Británica, una organización vinculada con la
industria del tabaco, presentó una demanda ante la Suprema Corte de Columbia Británica
afirmando que el consejo no había seguido el procedimiento adecuado de audiencias
públicas antes de prohibir el consumo de tabaco en todos los lugares de trabajo. Después
de sólo 10 semanas, el tribunal declaró nulas y sin valor las nuevas disposiciones del
Consejo de Indemnización.
En 2001, el Consejo de Indemnización reintrodujo las disposiciones, que inspiraron una
última embestida de los opositores encaminada a inducir al Consejo del Distrito Regional
de la Capital a considerar la posibilidad de sustituir el reglamento por las disposiciones
del Consejo para la Indemnización de los Trabajadores. Los opositores usaron los costos
elevados de vigilar el cumplimiento como argumento, pero el nuevo comité ejecutivo de
la RSC decidió que poner en práctica el reglamento era una cuestión de interés sanitario y
destinó 50 000 dólares al esfuerzo. Con este respaldo financiero, el consejo decidió que el
reglamento no sería modificado.
Con la aprobación del consejo, la RSC entregó citatorios a 12 de los restantes bares
transgresores. Sólo dos establecimientos decidieron defenderse en los tribunales, donde
alegaron que el reglamento del distrito era demasiado amplio y no daba instrucciones
claras a los dueños y los operadores sobre cómo controlar el tabaquismo en sus
establecimientos. La Suprema Corte de Justicia de Columbia Británica respondió
otorgando al distrito un mandato judicial que plantea muy específicamente cuáles
establecimientos se debe esperar que controlen el tabaquismo en sus instalaciones.
9
La función de la industria tabacalera
Debido a su falta de credibilidad, la industria tabacalera hace uso de la práctica bien
establecida de permanecer en las sombras y trabajar por conducto de grupos pantalla. La
industria tabacalera promueve la "tolerancia" y las soluciones de ventilación y recluta a
organizaciones locales de hostelería o, cuando es necesario, crea otras nuevas. Cómo la
industria tabacalera recluta secretamente al sector de hostelería con el propósito de lograr
la derogación del reglamento en Victoria está descrito en un memorando de 1998 de la
Asociación Canadiense de Fabricantes de Productos de Tabaco (ACFPT). El memorando
reveló que cuatro establecimientos "nuevos" en el área de Victoria se habían unido al
programa de "tolerancia" llamado Cortesía de Elegir para contrarrestar el reglamento
sobre el consumo de tabaco. Los establecimientos nuevos eran el Red Lion Inn, el
Victoria Plaza, el Westwind Plaza y el Don Rittaler’s Sooke River Hotel. El memorando
también explicaba que, después de haber tratado el recurso judicial de Rittaler con él, "le
estamos ofreciendo proporcionarle adiestramiento para el trabajo con los medios y apoyo
para sus próximas entrevistas". El memorando también describió las estrategias que
estaban usando para ayudar a los hoteles locales a promover el conocimiento del público
acerca de una solución de "elección y ventilación" y cómo "recalcaban la importancia del
‘poder de la mayoría’ para combatir el inminente reglamento”.
Otros dos memorandos de 1998 también indicaron que mediante el programa de Cortesía
de Elegir, la ACFPT financió una estrategia para promover la ventilación como una
solución para reglamentos sobre entornos libres de humo de tabaco. Uno de los
memorandos de una consultora de relaciones públicas de la asociación, Susan Walsh,
enviado a Matt Winokur, director de asuntos reglamentarios mundiales en Philip Morris,
Estados Unidos de América, describió una reunión para "consultores en ventilación que
trabajaban en el problema del sector de hostelería directamente o mediante programas
como el de Cortesía de Elegir".
Walsh también coordinó una reunión para quienes "ayudaban a organizar la lucha contra
las prohibiciones de fumar en el sector de hostelería". Algunos de los temas que se
analizarían eran los problemas de cumplimiento e imposición del reglamento, las
repercusiones económicas y un centro de recursos en relación con la prohibición de
fumar para uso de los oponentes. Se sugería que asistieran a la reunión "los empleados de
la industria tabacalera involucrados en los sectores de hostelería" y “los consultores que
trabajaban con la industria para luchar contra la prohibición de fumar, en particular todo
consultor regional que pudiera ser un contacto actual en su área". El grupo incluía a la
Asociación de Hoteles de Canadá, Rothmans, Benson & Hedges, RJR MacDonald Inc,
Imperial Tobacco, Philip Morris, RJ Reynolds, Dasko Communications Group e
individuos como el consultor de la industria tabacalera John Luik, que viajaron a Victoria
para discutir con Stanwick el reglamento propuesto, y Tim Crowhurst, consultor de
relaciones públicas cuyos vínculos con la industria tabacalera fueron revelados durante su
campaña contra las disposiciones del Consejo para la Indemnización de los Trabajadores.
Si bien no pudimos identificar pruebas documentales específicas de que la industria
tabacalera estaba orquestando y financiando la Coalición Empresarial de Victoria Age of
Majority (también conocida como Coalición para la Libertad de Elección), las
10
características de la oposición eran similares a las del Grupo de Establecimientos de
Hostelería del Área Continental Meridional creado por Clark, que fue financiado por la
industria para oponerse al reglamento de Vancouver y que recibió el asesoramiento
estratégico de la ACFPT. En los archivos de Winokur, el ya mencionado ejecutivo de
Philip Morris, se encontró una copia de una propuesta de reglamento sobre entornos
libres de humo de tabaco presentada al Ayuntamiento de Vancouver por el Grupo de
Establecimientos de Hostelería, la cual se había hecho llegar a empresas tabacaleras en
Vancouver, Ottawa y Toronto. El abogado Timothy Williamson, que representó a los dos
últimos bastiones de Victoria en el tribunal, también representaba a la Asociación de
Minoristas y Establecimientos con Licencia para la Venta de Bebidas Alcohólicas de
Columbia Británica, que tenía vínculos con la industria tabacalera cuando impugnó y en
último término logró que se revocaran las disposiciones sobre el consumo de tabaco
establecidas por el Consejo para la Indemnización de los Trabajadores.
El grupo de consultoría CCG, la empresa de Vancouver que Bruce Clark contrató para
evaluar las repercusiones financieras de un reglamento sobre entornos libres de humo de
tabaco, también preparó un informe similar para el sector de hostelería y restaurantes en
Toronto, que pronosticaba consecuencias económicas negativas, una predicción que no se
materializó. En ambos informes, CCG obtuvo datos de Insight Research Canada Ltd, una
organización que en 1995 también realizó una encuesta sobre establecimientos de
comidas de Vancouver en nombre del Grupo del Sector de Hostelería. Esta encuesta fue
ubicada en los anteriormente secretos documentos sobre el tabaco de Philip Morris.
Desde 1995, la ACFPT ha financiado a la Asociación Canadiense de Hoteles con 800 000
dólares al año para poner en práctica el programa de Cortesía de Elegir, que moviliza al
sector de hostelería contra las restricciones al consumo de tabaco.
DISCUSIÓN
El reglamento del Distrito Regional de la Capital sobre entornos libres de humo de tabaco
en restaurantes y bares se sancionó y aplicó con éxito porque las autoridades sanitarias
tuvieron cuidado de redactar una ley enérgica y tomaron el cumplimiento con seriedad.
El hecho de que las autoridades sanitarias pudieran contar con la cooperación de la
Asociación de Restaurantes y Establecimientos de Comida del distrito al llevar a su
presidente, Monsour, a California para ver que la ley estaba funcionando bien allí y
gozaba del apoyo de la Asociación de Restaurantes de California, contribuyó a disipar el
mito, perpetuado por la industria tabacalera, de que los reglamentos sobre entornos libres
de humos de tabaco eran perjudiciales para el negocio de hostelería y ganó un aliado
inestimable para la causa.
Tres años después de que entró en vigor el reglamento, una encuesta de Ipsos Reid
demostró que ningún tipo de lugar de reunión y entretenimiento experimentó una
disminución de su clientela. Además, en nombre del Consejo para la Indemnización de
11
los Trabajadores, Pacific Analytics, una organización independiente, fue contratada para
analizar los efectos económicos del reglamento de Victoria. Llegaron a la conclusión de
que no había ninguna repercusión económica.
Como en otras localidades donde la industria tabacalera estaba trabajando por conducto
de intermediarios para estimular la oposición a la ley y promover la no observancia de
esta, conseguir el cumplimiento de una minoría pequeña pero vocinglera de bares y
cantinas se volvió una de las batallas más arduas para la RSC. Como en California, estos
pequeños problemas de cumplimiento fueron ampliamente divulgados por los medios de
difusión. El personal de la RSC se dio cuenta de que ingenuamente habían pensado que el
estatuto era un tema de salud y no estaban preparados para la desafiante minoría; no
obstante, reconocieron rápidamente este hecho y adaptaron sus políticas. En su consulta
con californianos, habían sido advertidos acerca de algunos problemas que enfrentaba el
personal encargado de vigilar el cumplimiento, pero prefirieron pensar que, como el
distrito era una región diferente, con una cultura distinta, estos problemas no surgirían o
no serían los mismos. Estaban equivocados. El hecho de que el personal de la RSC
comprendió esto y actuó con decisión para hacer cumplir la ley eliminó con el tiempo
estos problemas. Es importante que todo municipio que se proponga implantar un
reglamento sobre entornos libres de humo de tabaco planifique activas campañas
educativas y de coacción para contrarrestar cualquier oposición orquestada que se pueda
presentar. Como la gran mayoría de los establecimientos acata la ley, unas pocas acciones
coercitivas bastan para que todos obedezcan.
Los defensores de la salud decidieron que un solo grupo, el Grupo de Estudio sobre
Entornos Libres de Humo de Tabaco del Distrito, actuara como vocero de todos los
partidarios del reglamento, mientras que los grupos grandes establecidos para el fomento
de la salud sólo promovieron la difusión de materiales didácticos sobre los efectos
causados por el HTA. Los grupos de voluntarios promotores de la salud, como la Liga
contra el Cáncer, la Fundación de Lucha contra las Enfermedades Cardíacas y los
Accidentes Cerebrovasculares y la Asociación contra las Enfermedades Pulmonares,
gozan de una mayor credibilidad del público y tienen más autoridad que una coalición
desconocida o un grupo de estudio. Algunos de los partidarios del reglamento en Victoria
(y las mismas organizaciones) pensaban que mantener un perfil bajo era una buena
estrategia; sin embargo, la bibliografía indica que es más eficaz que los encargados de
formular las políticas cuenten con diferentes defensores de la causa que sean reconocidos
y gocen de gran credibilidad entre el público, quienes deben reiterar continuamente por
separado y con su propia voz los argumentos en apoyo del control del tabaco y los datos
científicos que sustentan ese control.
Conclusiones
Como ha sucedido con otras ordenanzas locales sobre el consumo de tabaco instauradas
en los Estados Unidos de América y en todo el mundo, no resultó sencillo proponer y
poner en práctica una ley sobre entornos totalmente libres de humo de tabaco. Al igual
que grupos similares de Estados Unidos con vínculos comprobados con la industria
tabacalera, los grupos de hostelería locales se opusieron al estatuto. Cuando el distrito
aprobó su reglamento en 1996, había habido un proceso de más de 10 años de
12
disposiciones progresivamente más enérgicas (cuadro 1 ), que constituyeron la base para
un sólido y bien redactado reglamento sobre entornos totalmente libres de humo de
tabaco. El éxito logrado por el distrito al sancionar, aplicar y hacer cumplir este
reglamento fue resultado de la labor de un equipo pequeño de dedicados profesionales de
la salud, abogados y políticos, que idearon una vigorosa campaña educativa para
contrarrestar las estrategias de la industria tabacalera, redactaron disposiciones estrictas y
perseveraron cuando la aplicación del reglamento se tornó difícil y contenciosa. La
historia de los reglamentos contra el tabaquismo en el Distrito Regional de la Capital
ilustra cómo tener éxito para otras jurisdicciones que están considerando o han puesto en
marcha una iniciativa para lograr que los lugares públicos estén totalmente libres de
humo de tabaco.
Lo que agrega este documento
Aun cuando la industria tabacalera moviliza la oposición a políticas sobre entornos
libres de humo de tabaco trabajando por conducto del sector de hostelería en los
Estados Unidos de América, los defensores de la salud pública han podido superar esta
oposición y aprobar y aplicar políticas que exigen entornos totalmente libres de humo
de tabaco. A pesar de las diferencias de las estructuras de gobierno y las tradiciones
culturales existentes en Canadá, la industria usa estrategias similares a las empleadas
en los Estados Unidos y las medidas para contrarrestarlas tomadas por los funcionarios
canadienses de salud son las mismas. Es posible superar la oposición seria orquestada
por la industria tabacalera y elaborar y aplicar un reglamento sobre entornos
totalmente libres de humo de tabaco en Canadá. Para lograrlo, se requiere prestar
atención a los detalles al redactar el reglamento, así como una campaña de educación
pública sobre los peligros para la salud que entraña la exposición al humo del tabaco
de los fumadores y medidas coercitivas para superar la resistencia organizada al
reglamento. Las jurisdicciones que consideran la posibilidad de implantar reglamentos
sobre entornos libres de humo de tabaco deben prever esta oposición cuando elaboren
y apliquen sus reglamentos.
AGRADECIMIENTOS
Agradecemos a Richard Stanwick y Dianne Stevenson su minuciosa revisión de un
13
borrador anterior del artículo, y a Cynthia Callard sus comentarios y su ayuda para
localizar los documentos de la industria tabacalera. Este trabajo contó con las
subvenciones CA-61021 y CA-87472 del Instituto Nacional de Cancerología.
REFERENCIAS
1.
Balbach E, Glantz S. Tobacco wars: inside the California battles. Berkeley:
University of California Press; 2000.
2.
Heironimus J. Impact of workplace restrictions on consumption and incidence.
1992 Philip Morris; 21 January 1992. Bates No. 2045447770/7806.
3.
Anon. A smokers’ alliance: draft. Philip Morris. Bates No. 2025771934/1937.
4.
Fichtenberg C, Glantz S. Smokefree workplaces substantially reduce smoking: a
systematic review. BMJ 2002;325:188–91.[Abstract/Free Full Text]
5.
Samuels B, Glantz S. The politics of local tobacco control. JAMA
1991;266:2110–17.[Abstract]
6.
Traynor M, Glantz S. New tobacco industry strategy to prevent local tobacco
control. JAMA 1993;270:479–86.[Abstract]
7.
Macdonald H, Glantz S. Political realities of statewide smoking legislation: the
passage of California’s Assembly Bill 13. Tobacco Control 1997;6:41–
54.[Abstract]
8.
Magzamen S, Glantz S. The new battleground: California’s experience with
smoke-free bars. Am J Public Health 2001;91:245–52.[Abstract]
9.
Dearlove JV, Bialous SA, Glantz SA. Tobacco industry manipulation of the
hospitality industry to maintain smoking in public places. Tobacco Control
2002;11:94–104.[Abstract/Free Full Text]
10.
Dearlove JV, Glantz SA. Boards of health as venues for clean indoor air policy
making. Am J Public Health 2002;92:257–65.[Abstract/Free Full Text]
11.
Dearlove J, Aguinaga Bialous S, Glantz S. Tobacco industry manipulation of the
hospitality industry to maintain smoking in public places. Tobacco Control
2002;11:94–104.[Abstract/Free Full Text]
14
12.
Ritch W, Begay M. Strange bedfellows: the history of collaboration between the
Massachusetts Restaurant Association and the tobacco industry. Am J Public
Health 2001;91:598–603.[Abstract]
13.
Stevenson D. Interview with Jacqui Drope. 2001.
14.
Cunningham R. Smoke & mirrors: the Canadian tobacco war. Ottawa:
International Development Research Centre, 1996.
15.
Bell J. Health committee puts smoking ban onto back burner. Victoria-Times
Colonist 16 November 1995.
16.
CCG Consulting Group Ltd. The hospitality sector and a Vancouver smoking
ban. Vancouver, September 1995.
17.
Hirschfield R. Feasibility of ventilation and filtration to control cigarette smoke.
Victoria: DW Thomson Consultants Ltd, 1 April 1996.
18.
Stanwick R. Interview with Jacqui Drope. 2001.
19.
Stanwick R, Stevenson D, Boyd W. Interview with Jacqui Drope. 2002.
20.
Reid I. 2001 Municipal Smoking Bylaw Survey. Capital Regional District; 30
July 2001.
21.
Monsour D. Interview with Jacqui Drope. 2001.
22.
Munro H. Smoking ban won’t be total. Vancouver Sun 1 February 1996.
23.
McLintock B. Ban on smoking faces challenge in court. The Province 10 May
1998; Sect. A6.
24.
Small D. Victoria update. 1998 Canadian Tobacco Manufacturer’s Council; 2
June 1998. Guildford. Bates No. 2065254964.
25.
Stanwick R. Correspondence with Stan Glantz. 2002.
26.
McLintock B, Foden B. WCB: smokeless workplaces: All workers would be
guaranteed smoke-free jobs in all of province. The Province 16 December 1998;
Sect. A3
27.
Anon. Parker Hospitality. The Cigarette Gazette 1998, p 4.
28.
The Victoria Age of Majority Business Coalition. What does no smoking mean
to your business. In: 1998.
15
29.
Thursdays Sports Bar. Freedom of choice is the issue, freedom of choice is the
goal. no date.
30.
Queenswood Consulting Ltd. Capital Regional District Clean Air Bylaw:
implementation program. 23 August 2001.
31.
McLintock B. California bar owners bring news on smoking. The Province 29
October 1998.
32.
McLintock B. Warning: cigarettes smoked here. The Province 3 January 1999, 3;
Sect. A2.
33.
Hume M. Dying smokers may be left out. National Post 1999; Sect. A1.
34.
Drew M. Interview with Jacqui Drope. 2001.
35.
Cleverly B. Leonard wins with ease. Victoria Times-Colonist 21 November 1999.
36.
Stanwick R. Carcinogen has no place in public areas: a ventilation system for
second-hand smoke makes as much sense as having peeing and non-peeing
sections in swimming pools. Times Colonist 12 December 1998; Sect. A18.
37.
Age of Majority Business Coalition. Businesses want right to freedom of choice.
Times Colonist 12 December 1998; Sect. A18.
38.
Doll & Penny’s Cafe Ltd. v. Vancouver (City). In: British Columbia Court of
Appeal; 2000.
39.
McLintock B. Barmen vow to spook tourists. The Province 19 January 1999.
40.
McDannold G. Interview with Jacqui Drope. 2001.
41.
Westad K. Pub gives in on smoking, agrees to fine. Victoria Times-Colonist 15
February 2001.
42.
Anon. Bar owners facing smoking ban worry over loss of business. TimesColonist 2 January 2000, 2; Sect. C2.
43.
Liquor Licensee and Retailers Association. Thanks to these valued sponsors for
making the LLRA convention a success. Publican 2001;Winter:28.
44.
Liquor Licensee and Retailers Association. Associate members. Publican
2001;Spring:28.
45.
AIRSPACE, Action on Smoking and Health. Breathers’ Digest. In: The Tobacco
Industry funds "hospitality" organizations. Burnaby, BC
16
46.
McCune S. Pubs taking ban to court. The Province 27 January 2000; Sect. A3.
47.
Clark G, Lazaruk S, Bermingham J. Ban goes up in smoke. The Province 23
March 2000; Sect. A2.
48.
Anon. Two bars still hold out against smoking ban. Victoria-Times Colonist 22
June 2001.
49.
Judgement of Justice Allen Melvin, B.C. Supreme Court, in the case of Sooke
River Hotel Ltd. and Donald Rittaler, and CRD vs. Jadwiga Holdings and Great
Dane Enterprises Ltd, carrying on business as Tudor House, and Michael Holmes.
In: B.C. Supreme Court; 2001.
50.
Samuels B, Glantz S. The politics of local tobacco control. JAMA
1991;266:2110–17.[Abstract]
51.
Courtesy of Choice. Courtesy of Choice Facts. 1998 Philip Morris; 6 March
1998. Bates No. 2065255096. URL: http://legacy.library.ucsf.edu/tid/vpy77d00
52.
Small D. Ventilation alternative to smoking bans. Philip Morris, 1998. Bates No.
2065255097. URL: http://legacy.library.ucsf.edu/tid/wpy77d00
53.
Walsh S. June 22 meeting on smoke bans. 1998; 3 June 1998. Bates No.
2065254984. URL: http://legacy.library.ucsf.edu/tid/doy77d00.
54.
Drope J, Chapman S. Tobacco industry efforts at discrediting scientific
knowledge of environmental tobacco smoke: a review of internal documents. J
Epidemiol Community Health 2001;55:588–94.[Abstract/Free Full Text]
55.
Anon. Contact List: Evaluating strategies in respect to public smoking initiatives.
1998 Philip Morris; June 1998. Bates No. 20652549934994. URL:
http://legacy.library.ucsf.edu/tid/joy77d00.
56.
Anon. Agenda: Evaluating strategies in response to public smoking initiatives:
Holiday Inn Select, Toronto Airport 970 Dixon Road, Etobicoke Roof Garden,
12th floor 980622 9:30 A.M. - 12:30 P.M. 1998 Philip Morris; 22 June 1998.
Bates No. 2065254992. URL: http://legacy.library.ucsf.edu/tid/ioy77d00.
57.
CBC. Early Edition Rick Cluff (Host): Rob Cunningham (Canadian Cancer
Society). In: 2000.
58.
Lower Mainland Hospitality Industry Group. How we can assure clean indoor
air – without destroying businesses and jobs. 1995 Philip Morris; 26 September
1995. Bates No. 2046287293. URL: http://legacy.library.ucsf.edu/tid/feq57d00.
17
59.
Morton B. WCB fail to consult on smoking ban, group argues: a lawyer for
liquor retailers and licensees says a critical change was made to the regulations
after hearings. Vancouver Sun 14 March 2000; Sect. B1.
60.
CCG Consulting Group Ltd. The food services and hospitality sector and a
Metro Toronto smoking ban: an analysis of economic consequences. Vancouver,
BC; 1996.
61.
Glantz S, Smith L. The effect of ordinances requiring smoke-free restaurants on
restaurant sales. Am J Public Health 1994;84:1081–5.[Abstract]
62.
Glantz S. Smoke-free restaurant ordinances do not affect restaurant business.
Period. Journal of Public Health Management and Practice 1999;5(1):vi–ix.
63.
Scollo M, Lal A, Hyland A, et al. Why studies of the economic effects of smokefree policies on the hospitality industry reach different conclusions. Tobacco
Control 2003;12:13–20.[Abstract/Free Full Text]
64.
Insight Canada Research. Vancouver Dining Establishment Survey. 1995 Philip
Morris; October 1995. Bates No. 2046287327/7347.
65.
Pacific Analytics Inc. The economic impacts of the proposed amendment to the
ETS regulation. Victoria: Workers Compensation Board of British Columbia,
2001.
66.
Magzamen S, Charlesworth A, Glantz S. Print media coverage of California’s
smokefree bar law. Tobacco Control 2001;10:154–60.[Abstract/Free Full Text]
67.
Cull E. Interview with Jacqui Drope. 2001.
68.
Kingdon JW. Agendas, alternatives, and public policies. Boston: Little Brown;
1984.
69.
Sabatier P, Jenkins-Smith HC. Policy change and learning: an advocacy coalition
approach. Boulder, Colorado: Westview Press; 1993.
70.
Montini T, Bero L. Policy makers’ perspectives on tobacco control advocates’
roles in regulation development. Tobacco Control 2001;10:218–24.[Abstract/Free
Full Text]
71.
Bero L, Montini T, Bryan-Jones K, et al. Science in regulatory policy making;
case studies in the development of workplace smoking restrictions. Tobacco
Control 2001;10:329–36.[Abstract/Free Full Text]