(A) Guía para el análisis de presupuestos

GUÍA CIUDADANA
DE PRESUPUESTOS PÚBLICOS
DISTRITO FEDERAL
PRESENCIA CIUDADANA MEXICANA A.C.
Investigación y Redacción: Friné Salguero
Asesoría: Pablo Rojo Calzada
México, 2006
La publicación de esta Guía fue posible gracias al apoyo del Global Development
Program de The William and Flora Hewlett Foundation
1
INDICE.
Presentación de la Guía
Introducción
1. Lineamientos para la creación de la estructura presupuestal en el D.F.
1.1 Etapas del Ciclo Presupuestario.
1.1.1 De las Asignaciones del Presupuesto de Egresos del Distrito
Federal
11.2 De la Ejecución y Control Presupuestario del Gasto Público
11.3 De la Disciplina Presupuestaria
11.4 Información y Verificación
1.2 Recursos que componen el Presupuesto de Egresos del Distrito
Federal.
13. Descripción del ciclo presupuestal en el Distrito Federal.
2 Actores que intervienen en el Ciclo Presupuestario del D.F.
3 Marco Normativo que regula el ciclo presupuestal en el Distrito Federal.
4 Acceso a la Información en materia de Presupuestos Públicos del D.F.
5 Cómo abordar el Análisis de Presupuestos Públicos.
5.1 El análisis de metas u objetivos.
5.2 El análisis sobre los ejecutores del gasto.
5.3 El análisis del objeto del gasto.
6. Resumen del Análisis Presupuestario.
ANEXOS
ANEXO I. Directorio de Oficinas de Información Pública en materia de
transporte del D.F.
ANEXO II. Formato de Solicitudes de Información para el D.F
ANEXO III. Listado de Documentos que componen el Ciclo Presupuestal
en el D.F y listado de Dependencias e Instituciones que intervienen en
los Presupuestos Públicos del D.F.
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PRESENTACIÓN
Presencia Ciudadana Mexicana, A.C., una organización dedicada a la
construcción de ciudadanía y pionera en los temas de acceso a la información1
y la rendición de cuentas presenta la Guía Ciudadana para el Análisis de
Presupuestos Públicos en el Distrito Federal. La Guía está concebida como
un instrumento para que la ciudadanía cuente con una referencia didáctica que
le favorezca acceder, utilizar y analizar la información presupuestaria pública
que resulte de su interés para intervenir a partir de este análisis en la
construcción de una mejor relación gobierno- sociedad.
Comprendemos que el análisis de presupuestos públicos es una de las tareas
contemporáneas de construcción de ciudadanía en México que nos permite
una conexión con los circuitos globales contemporáneos de la democracia.
Analizar los presupuestos públicos se puede catalogar como uno de los
indicadores indudables de la democracia moderna. La democracia de las tres
últimas décadas del siglo veinte en nuestro país estuvo concentrada en los
procedimientos electorales y los sistemas de partidos. Sin descuidar ese
ámbito, nuestra democracia del siglo veintiuno debe incursionar en el control de
calidad de las acciones de los tres niveles de gobierno: federal, estatal y
municipal. Los instrumentos para ello, en términos generales, son el acceso a
la información, la rendición de cuentas de los gobiernos, la transparencia. En
términos específicos, el análisis de presupuestos públicos permite concretar lo
anterior y al mismo tiempo favorece que la acción de la ciudadanía por la
reorientación presupuestaria o la exigencia de presupuesto en determinadas
áreas cuente con una base sólida.
La discrecionalidad gubernamental con la que se han manejado
tradicionalmente las prácticas vinculadas a los presupuestos encuentra en el
análisis de los mismos por parte de la ciudadanía un contrapeso que sin duda
fortalece la democracia. El ejercicio de la ciudadanía del derecho a la
información, a que los gobiernos rindan cuentas, y al análisis de presupuestos
pensamos que encuentra en esta Guía un instrumento valioso de apoyo.
Entendemos que el ejercicio ciudadano de analizar los presupuestos públicos
trasciende un interés académico formal. Para la ciudadanía, conocer el origen,
destino y eficacia de los recursos públicos representa un interés singular: se
trata de conocer, la calidad con la que se manejan tales recursos con el objeto
de intervenir en su mejoramiento, o bien las prioridades e intereses de
inversión del gobierno. Estos a su vez serán más responsables ante la
ciudadanía en la medida que los ciudadanos en lo individual o colectivamente
intervengan de manera directa en todo aquello que les concierne de la vida
pública. Desde luego, el dinero público es uno de esos asuntos capitales. Es la
ciudadanía la que puede valorar en última instancia si el bien público que
tutelan los gobiernos está siendo bien tutelado.
1
Concretamente promovimos el derecho a la información ambiental que quedó garantizado en
el Título quinto en los artículos 159 bis al 159 bis 6, sobre el derecho a la información ambiental
en: 1966 Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA)
3
La Guía, en consecuencia, está pensada para que los ciudadanos no sólo
conozcan sino que ejerzan su capacidad de acción e intervención para mejorar
el destino y eficacia del dinero público. Sin esa acción ciudadana los gobiernos
terminan por vivir en burbujas políticas de auto referencia y los ciudadanos
terminan por vivir los espacios públicos sin que tengan ningún tipo de injerencia
en su construcción.
Desde luego, entendemos esta Guía como el momento de un proceso. En ese
sentido serán bienvenidas las observaciones que se hagan a la Guía con el
objeto de mejorarla en cuanto a sus contenidos y funcionalidad por parte de
sus usuarios. Es claro que el camino de construcción de condiciones de
rendición de cuentas gubernamental es un proceso largo en el que estamos
empeñados y que sólo podrá avanzarse en la medida que podamos
sistematizar las experiencias colectivas. Esperamos contribuir a esa
sistematización desde esta Guía.
INTRODUCCIÓN.
El presupuesto público es el instrumento de política económica más importante
de un gobierno, ya que en el se reflejan las prioridades políticas, y ante todo
sociales del gobierno.
El trabajo de análisis presupuestario tiene como finalidad extraer y convertir los
datos contenidos en los informes presentados por el gobierno, en información
útil para
promover cambios en las políticas públicas que favorezcan la
transparencia, la equidad y la justicia social.
El tema de los presupuestos públicos sigue siendo bastante complejo y
problemático, además de que el acceso a la información presupuestaria es
limitado y el contenido de estos documentos es complejo, por ello en esta guía
trataremos de mostrar los mecanismos para acceder a la información pública
presupuestaria del D. F. y mostrar los caminos mediante los cuáles podemos
abordar el análisis presupuestal, pues entre mas fortalezcamos estas
capacidades, mas fácil resultará hacer análisis valiosos; sin olvidar que para
incidir o realizar propuestas a nivel presupuestario de algún tema en específico
se debe tener cierto expertise, o bien realizar una investigación profunda de
las políticas y programas del tema en cuestión.
4
Si bien existen algunas otras guías ciudadanas o publicaciones para el análisis
presupuestario de la federación (El ABC del Presupuesto de Egresos de la Federación:
retos y espacios de acción. / Isaac Shapiro Guía ciudadana para el análisis presupuestario IBP
/ Manual de Rendición de cuentas, acceso a la información y transparencia en los
presupuestos públicos FUNDAR. ),
esta guía pretende explicar las generalidades y
los mecanismos mediante los cuáles podemos abordar el análisis de
presupuestos en el Distrito Federal , que por tener esta un estatus diferente a la
de una entidad federativa, cuenta con algunas particularidades que
desarrollaremos mas adelante.
Además, trataremos de ejemplificar cada paso de la guía con temas referentes
al “transporte público” con la intención de que el lector vea una de las tantas
formas en las que se puede poner en práctica este tipo de análisis
presupuestario y pueda identificar los nichos de oportunidad, incidencia y
participación en el ciclo presupuestario. La intención de abordar una
problemática de esta naturaleza, es que el lector se sienta identificado con una
cuestión que afecta directamente la calidad de vida de todos los ciudadanos
que habitan en la ciudad de México, pues los automóviles y el transporte
público se han convertido en una de las principales fuentes de contaminación
ambiental (Según la segunda comunicación nacional ante la CMNUCC, SEMARNAT y
Balance de Energía. El transporte consume el 41% de energía total y emite el 30% de las
emisiones de CO2, CH4, N2O y NOx, además de causar el 85% de las emisiones
contaminantes de la atmósfera),
que son la causa de diferentes problemas de salud
pública.
Con las herramientas que daremos a lo largo de esta guía, se pretende
conseguir que el usuario se inicie en la búsqueda de información presupuestal,
y comience a procesar los datos que encuentre desde otra perspectiva,
tratando de
convertirlos en información útil y entendible que les ayude a
descifrar ciertas tendencias de gasto, o pueda responder interrogantes como
en qué se gasta, para qué y cuándo se ejerce el presupuesto. Igualmente la
guía, propone como adquirir herramientas con las que se pueda comenzar a
plantear algún tipo de análisis presupuestario que sea parte de una amplia
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estrategia orientada a informar o influenciar las políticas presupuestarias de su
interés.
Con este tipo de análisis podemos conocer cosas como:
 Cuánto le cuesta al gobierno del D.F. la operación, mantenimiento y
creación de infraestructura del transporte colectivo Metro.
 Ver que una parte importante total del presupuesto del D,F se dedica al
mantenimiento y operación del transporte colectivo, etc.
 Conocer cuáles son los subsidios que el gobierno del D.F. aporta para
mantener en funcionamiento ciertos medios de transporte como el Metro
y calcular cuanto sería el costo real de un
viaje en un medio de
transporte como este.
Si tan solo sumáramos los recursos públicos que anualmente se destinan
a inversión, operación y mantenimiento del metro y lo dividiéramos entre
el número de pasajeros que viaja en él, tendríamos que el costo real
aproximado por cada viaje que se realiza en metro sería de $5.13 es decir
más del doble de la tarifa actual. ****
****(Para realizar este estimado se tomaron las cantidades de la cuenta pública 2005 de los
programas 72 y 73 del gabinete de desarrollo sustentable referentes a los gastos del metro y se
dividieron entre el número de pasajeros por año que establece el anuario del transporte y la
vialidad 2004 de SETRAVI)
Desarrollo de la Guía
El trabajo presupuestal presenta importantes variaciones de país a país, de
contexto en contexto y en el caso de México hasta cada entidad federativa
tiene sus particularidades. Por ello nos pareció importante realizar una guía
que se enfoque al análisis presupuestal del Distrito Federal que al no ser este
un estado como tal, presenta características únicas que desarrollaremos a lo
largo del documento.
1. Lineamientos para la creación de la estructura presupuestal en el D.F.
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El Distrito Federal requiere y utiliza recursos para poder cumplir con sus
funciones. Para comenzar a entender el destino, la orientación y el tipo de
gasto de estos recursos comenzaremos por describir los lineamientos bajo los
cuáles se construye el presupuesto del D.F.
Según el Decreto de Presupuestos del D.F. existen 4 lineamientos para la
creación de la estructura presupuestal, que se rigen bajo el marco del Plan de
Desarrollo del Distrito Federal 2001-2006, y son las siguientes: (Programa General
de Desarrollo del D.F. 2001-2006 http://www.df.gob.mx/jefatura/documentos/proyprograma.pdf)
1.1 Etapas del Ciclo Presupuestario.
1.1.1) De las Asignaciones del Presupuesto de Egresos del
Distrito Federal;
Son aquellas disposiciones de carácter general que deben observar las
dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades, para el
ejercicio presupuestal de sus asignaciones, así como por los órganos
autónomos. Asimismo, se establecen los montos de las previsiones para cubrir
el costo financiero de la deuda.
De igual manera, considera la distribución del gasto a nivel de programas,
gabinetes establecidos en el Programa General de Desarrollo del Distrito
Federal 2000-2006 y órganos autónomos.
1.1.2) De la Ejecución y Control Presupuestario del Gasto Público;
Se señalan las disposiciones que habrán de cumplir los titulares de las
dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades y órganos
autónomos, para el ejercicio de los presupuestos asignados.
1.1.3) De la Disciplina Presupuestaria;
Se hace referencia a los lineamientos de racionalidad, austeridad y disciplina
presupuestaria a que deben sujetarse las dependencias, delegaciones,
órganos desconcentrados y entidades de la Administración Pública del Distrito
Federal y se incluyen los tabuladores de sueldos que percibirán para el 2006
los servidores públicos de mandos superiores (Jefe de Gobierno, Secretarios,
Subsecretarios, Delegados y Directores Generales o puestos homólogos).
De igual forma, se indican los criterios que deben observar las dependencias,
órganos desconcentrados, delegaciones y entidades, en lo que corresponde al
otorgamiento de subsidios, ayudas, donativos, transferencias y aportaciones;
inversión pública; adquisición de bienes muebles e inmuebles, así como obra
pública.
1.1.4) la Información y Verificación.
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Esta última parte del ciclo establece la facultad de la Secretaría de Finanzas
para requerir información para la integración de los documentos para la
rendición de cuentas por parte de las dependencias, órganos desconcentrados,
delegaciones y entidades.
Asimismo, se hace referencia a las atribuciones de la Contraloría General del
Distrito Federal para instrumentar acciones de inspección, control, vigilancia y
evaluación, para el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Decreto
de Presupuesto de Egresos. También, prevé la facultad de fiscalización y
revisión de la Cuenta Pública, que lleva a cabo la Contaduría Mayor de
Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
1.2 Recursos que componen el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.
(Todas las cantidades de este apartado son del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal
2006:http://www.finanzas.df.gob.mx/egresos/2006/rg/exp_mot.pdf...... )
El Gobierno del Distrito Federal prevé recursos de los siguientes conceptos de
acuerdo a la siguiente gráfica:
Figura 1. En esta gráfica podemos identificar de dónde vienen los recursos para elaborar el presupuesto del D.F.
1.2.1 Ingresos Ordinarios del Gobierno del Distrito Federal
1.2.1.1 Ingresos Propios del D.F. (centrales y paraestatales)
Como se observa, la fuente principal del financiamiento del gasto neto del
Gobierno del Distrito Federal proviene de recursos propios pues representan el
53 por ciento de los ingresos ordinarios; y se encuentran conformados por
dinero del sector central y de los ingresos propios de los organismos y
empresas, estos recursos continúan consolidándose como la fuente mas
importante de recursos para la ciudad.
Para el 2006, los ingresos de origen federal se encuentran conformados por 30,115
millones de pesos por concepto de participaciones en ingresos federales, y por 9,253
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millones de pesos de las transferencias federales, lo que representa 35 y 11 por ciento,
respectivamente, de los ingresos ordinarios.
1.2.1.2
Ingresos de Origen Federal.
Participaciones en ingresos federales: Fondo general de participaciones, Fondo
de Fomento Municipal, Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
Transferencias federales: Ramo 33 “Aportaciones Federales para Entidades
Federativas y Municipios y Programas con participación Federal
1.2.2 Ingresos Extraordinarios del Gobierno del D.F.
Estos se componen por Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS)
por ingresos y por endeudamiento neto.
1.3. Descripción del ciclo presupuestal en el Distrito Federal.
(La mayor parte de esta información puede encontrarse en el código financiero del D.F.
www.finanzas.df.gob.mx/código/libro3.html#13)
Una vez repasados los lineamientos y los recursos de los que se compone el
ciclo presupuestal, entraremos a la descripción del ciclo presupuestario en el
D.F. que se integra de cuatro componentes: elaboración, discusión y
aprobación, ejecución y fiscalización.
1.3.1 De la preparación y elaboración del Proyecto de Presupuesto.
(Capitulo II del código financiero del D.F. )
La elaboración del proyecto de presupuesto se hace entre los meses de mayo
y junio, y este proceso está regulado por el Código Financiero del D.F. Inicia en
la Secretaría de Finanzas con la participación de las áreas administrativas de
todas las dependencias y delegaciones. En este proceso las dependencias, los
órganos desconcentrados y las entidades formulan su anteproyecto de
presupuesto en base a los Programas Operativos Anuales y la secretaría de
finanzas puede realizar a este las modificaciones que sean necesarias. Hay
órganos que cuentan con autonomía para elaborar sus presupuestos de
egresos como la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el Tribunal Superior
de Justicia del D.F, las Autoridades Electorales locales, la Comisión de
Derechos Humanos del D.F; el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
D.F., y la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del D.F.
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Las delegaciones entregan al Jefe de Gobierno sus proyectos de presupuestos.
Los delegados presentan su programa de gastos en el mes de febrero, donde
detallan el resultado del ejercicio anterior a sus programas y el anteproyecto.
Finalmente los coordinadores sectoriales se reúnen con el Gobierno Central del
D.F para formular el anteproyecto del presupuesto y una vez que el Gobierno
Central tiene todos los anteproyectos, es la Secretaría quien se encarga de
integrarlos y de elaborar el proyecto de iniciativa de Decreto de Presupuesto de
Egresos para después presentárselo al Jefe de Gobierno.
1.3.2 Discusión y Aprobación
La iniciativa de Decreto de Presupuesto de Egresos será presentada por el
Jefe de Gobierno a la Asamblea Legislativa del D.F. para su análisis y
aprobación, a más tardar el 30 de noviembre de cada año, o hasta el 20 de
diciembre si es que en el año hay cambio de gobierno. (Art. 454 del Código
Financiero del D.F. )
Una vez que la Asamblea Legislativa del D.F. (ALDF) tiene en sus manos el
proyecto de presupuestos de egresos del Distrito Federal, es discutido por la
comisión de Hacienda y la Comisión de Presupuestos y Cuenta Pública de la
ALDF.
Esta discusión se hace a puertas cerradas y en general son muy pocas las
modificaciones que se efectúan a los presupuestos en este proceso de
discusión.
En este periodo el Tesorero, El Procurador Fiscal, Subsecretario de Egresos,
Oficial Mayor y Secretario de Finanzas discuten el acuerdo financiero y se
realiza el anteproyecto del dictamen para ser votado por el pleno.
Una vez aprobado el presupuesto, el Jefe de Gobierno del D.F. cuenta con
facultades para modificar el proyecto de presupuesto de egresos del D.F. si así
lo considera necesario, excepto en los programas marcados como prioritarios.
Sin embargo, cualquier modificación que no se aplique a alguno de los dos
criterios antes mencionados tendrá que ser previamente aprobada por la ALDF
o por la Comisión de Gobierno cuando la Asamblea se encuentre en receso.
1.3.3 Ejecución
Esta etapa de ejecución es la realización del ejercicio del gasto por parte de
todas las dependencias de la Administración Pública y la regula el Código
Financiero del D.F. (Capitulo II, sección primera, desde el art. 465.)
El periodo de ejecución del presupuesto del D.F., es decir el año fiscal para
esta entidad federativa, se acota a 10 meses, teniendo como último día para el
gasto el 31 de Octubre de cada año; y cualquier monto que no sea devengado
en esa fecha se tiene que regresar.
En este proceso de ejecución del gasto público, el Jefe de Gobierno de la
ciudad de México tiene facultades para definir el curso los siguientes rubros:
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o Ingresos excedentes: decide cómo y cuándo se van a utilizar
o Reducciones en Ingresos: decide qué dinero se moverá y cuál
será su destino.
o Fomento al ahorro: Define qué tipo de políticas se aplicarán para
fomentar el ahorro.
o Remanentes: decide cómo serán utilizados a excepción de los
organismos autónomos.
1.3.4 Fiscalización
El documento mas importante en la etapa de Fiscalización es denominado
“Cuenta Pública”, pues es un documento de carácter evaluatorio que
contiene información contable, financiera, presupuestaria, programática y
económica relativa a la gestión anual del Gobierno del D.F. con base en las
partidas autorizadas en el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.
Una vez que se cumple con el ejercicio de los recursos, es necesario hacer
una revisión de cómo cada una de las dependencias de la Administración
Pública han gastado su presupuesto y verificar si fue tal y como lo
previeron.
La Contaduría Mayor de Hacienda es quien se encarga de realiza el
escrutinio de la gestión financiera, bajo la normatividad que marca el
Estatuto de Gobierno del D.F, y verifica si en la gestión, el ejercicio del
presupuesto, cumplió con los criterios y los objetivos planteados en los
programas. Al mismo tiempo y como complemento a dicho escrutinio, la
Contraloría General del D.F. quién se encargará de que la verificación, la
comprobación y la evaluación del gasto público se lleven a cabo a través de
la auditoria interna, la gubernamental, y la externa.
(En todo este proceso, la Secretaría de Finanzas, da los soportes de presupuesto ejercido y
afectaciones presupuestales es decir, de los cambios, transferencias o ajustes de las partidas
del gasto.)
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FASE DE ELABORACIÓN
FASE DE DISCUSIÓN Y FASE DE EJECUCIÓN
APROBACIÓN
FASE
FISCALIZACIÓN
ATRIBUCIONES
PLANEACIÓN
PROGRAMACIÓN
PRESUPUESTACIÓN
INTEGRACIÓN Y FORMULACIÓN
ELABORACIÓN DE POA's
ATRIBUCIONES
DICTAMINACIÓN
NEGOCIACIÓN
APROBACIÓN
ATRIBUCIONES
FISCALIZACIÓN
DICTAMINACIÓN
Año Anterior
MAYO- NOVIEMBRE
ATRIBUCIONES
EJECUCIÓN
MODIFICACIÓN
Año Anterior
1- 31 DICIEMBRE (años normales)
20 - 31 DICIEMBRE (cambio de gob)
Año Fiscal
ENERO - OCTUBRE
DE
Año Posterior
ENERO - DICIEMBRE
2° Año Posterior
ENERO - JUNIO
El Gobierno del DF entrega el 31 de Enero, límite para entrega de calendarios de
anteproyecto.
ministración
La Asamblea Legislativa lo discute y Delegaciones presentan programa definitivo en 31 de Marzo límite para le entrega
aprueba antes del 31 de Dic.
Febrero
de la información que integrará la
Cuenta Pública
La Secretaría de Finanzas entrega información
Delegaciones presentan programa definitivo en
en Octubre a las Delegaciones para que
Febrero
preparen su anteproyecto de Presupuesto
6 de Marzo Entrega de POA's definitivos a la
Asamblea
Figura 2. En este cuadro podemos apreciar el resumen del ciclo presupuestal, así como la calendarización de este.
2. Actores que intervienen en el Ciclo Presupuestario del D.F.
En cada una de las etapas del ciclo presupuestario del D.F. intervienen
diferentes funcionarios. La identificación de estos, resulta primordial para los
ciudadanos o las organizaciones de la Sociedad Civil que trabajan con asuntos
del gasto público; y ya sea por mecanismos formales o informales . (Un ejemplo
de mecanismos formales serían las audiencias públicas en caso de que existan , y uno de
mecanismos informales serían las reuniones de cabildeo o reuniones con funcionarios
públicos.), se deben desarrollar los medios necesarios para aproximarse a estos
funcionarios que conducen e intervienen en las políticas de gasto. De esta
manera estaremos creando un vínculo para colaborar con ellos o incidir en los
temas que creamos necesarios.
FASE DE ELABORACIÓN FASE DE DISCUSIÓN Y APROBACIÓN FASE DE EJECUCIÓN FASE DE FISCALIZACIÓN
Actores
Jefe de Gobierno
Asamblea Legislativa
Dependencias
Contaduría Mayor de Hda del DF
Secretaría de Finanzas
Secretaría de Finanzas
Delegaciones
Secretaría de Finanzas
Secretaría de Finanzas
Dependencias
Dependencias
Delegaciones
Obligaciones de Información Proyecto de Ley de Ingresos
Delegaciones
Aprobación de la Ley, Decreto y Código definitivos
Calendario de Ministración
Proeycto de presupuesto de Egresos
Informes trimestrales
Proyecto de Código Financiero
Reglas de Operación
Informes de Auditoría
Sueldos vigentes
Auditorías
Figura 3. Cuadro de los Actores que intervienen en cada una de las etapas del ciclo presupuestal en el D.F.
12
(Esta
información
se
sacó
del
código
http://www.finanzas.df.gob.mx/codigo/libro3.html#l3)
financiero
del
D.F.
Es importante tener claras cada una de las etapas del ciclo presupuestal, pues
cada una de ellas representa una oportunidad para incidir en el proceso; ya sea
ampliando los espacios de participación ciudadana, elevando los niveles de
transparencia, o vigilando que los recursos públicos se ejerzan de la mejor
manera posible.
3. Marco Normativo que regula el ciclo presupuestal en el Distrito Federal.
Las leyes o reglamentos que regulan el ciclo presupuestario del Distrito
Federal son los siguientes:
Número
1
Ley o Reglamento Federal
Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos
2
3
4
5
6
7
8
9
Ley Federal de
responsabilidades de los
servidores públicos
Ley de Fiscalización Superior
de la Federación (para recursos
federales)
Ley o Reglamento Local
Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal
Ley Orgánica de la
Administración Pública del
Distrito Federal
Código financiero para el Distrito
Federal 2006
Ley de ingresos del Distrito
Federal para el ejercicio fiscal
2006
Decreto de Presupuesto de
Egresos para el Distrito Federal
para el ejercicio fiscal 2006
Ley de Adquisiciones para el
Distrito Federal y su reglamento
Ley de Obras públicas para el
Distrito Federal y su reglamento
Ley de Austeridad para el
Gobierno del Distrito Federal
Ley Orgánica de la Contaduría
Mayor de Hacienda de la
Asamblea Legislativa del Distrito
Federal y su reglamento.
Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del D.F.
Figura 4. En esta tabla podemos ver todas las leyes o reglamentos que regulan el ciclo presupuestario del D.F; ya sean
de jurisdicción local o Federal.
13
4. Acceso a la Información en materia de Presupuestos Públicos del D.F.
El primer paso para realizar cualquier investigación o análisis presupuestal es
acceder a la información pública que pretendemos analizar, cómo las cuentas
públicas, los análisis programáticos o los planes de desarrollo; para ello
definimos en este apartado un itinerario paso a paso de cómo solicitar
información a través de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública del D.F.
La Ley de Acceso a la Información Pública Gubernamental del D.F, garantiza a
los ciudadanos el acceso a la información pública de las dependencias del
Distrito Federal y marca las obligaciones de transparencia con las que deben
cumplir.
(*** Nota al pie.
En el capítulo II, Artículo 13, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del D.F
podremos encontrar el tipo de información que “los entes públicos deberán publicar y mantener
actualizada respecto de temas, documentos y políticas como:
IV. Descripción de los cargos, emolumentos, remuneraciones, percepciones ordinarias y extraordinarias o
similares de los servidores públicos de estructura, mandos medios y superiores;
V. Una descripción analítica de sus programas y presupuestos, que comprenderá sus estados financieros
y erogaciones realizadas, en el ejercicio inmediato anterior, en materia de adquisiciones, obras públicas y
servicios, de acuerdo a lo establecido en los ordenamientos aplicables;
IX. El presupuesto asignado y su distribución por programas;
XII. La ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio;
XVII. Informe de avances programáticos o presupuestales, balances generales y su estado financiero;
XVIII. Cuenta Pública; por mencionar algunas. )
La Secretaría de Finanzas del D.F. es la dependencia que se encarga del
despacho de las materias relativas a: El desarrollo de las políticas de ingresos
y administración tributaria, la programación, presupuestación y evaluación del
gasto público del Distrito Federal, así como representar el interés del Distrito
Federal en controversias fiscales y en toda clase de procedimientos
administrativos ante los tribunales en los que se controvierta el interés fiscal de
la Entidad. (Con base en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal
Art. 30).
En esta secretaría se concentra toda la información presupuestaria del D.F. y
para acceder a la información pública de esta dependencia puedes ingresar a
su página de Internet o bien hacer una solicitud de información en su oficina de
información pública. (Ver anexo 1).
Para acceder a la información de esta secretaría vía Internet la ruta es la
siguiente:
www.finanzas.df.gob.mx
Transparencia
Cuenta Pública: (elegir el año que
se busca) solo está disponible la
información de 1999 al 2004
a) Estados analíticos de
egresos presupuestarios
b) Información programático
presupuestal.
c) Apéndice estadístico.

 Resultados generales del
ejercicio presupuestal.

14
a) En los Estados Analíticos de Egresos Presupuestarios por Dependencia,
se encuentra la información desagregada del presupuesto asignado y el
ejercido por dependencia o por capítulo de gasto.
b) En donde se localiza la situación financiera y explicación a las
variaciones Programático Presupuéstales, de cada sector del gobierno
del D.F.
c) Podemos encontrar información de ingresos, de gastos y resultados
presupuestales por gabinete de gobierno, delegación u órganos
autónomos.
No sólo en la Secretaría de Finanzas podemos encontrar información de los
Presupuestos Públicos, también cada dependencia del D.F. tiene la obligación
de publicar estos documentos, y en ocasiones será más fácil acudir
directamente a la dependencia de nuestro interés ya sea por medios
electrónicos o directamente en sus Oficinas de Información Pública (OIP).
4.1. Paso a Paso para el acceso a la Información Pública en materia de
presupuestos del D.F.
Paso1. Es necesario establecer que tipo de información presupuestaria se va a
solicitar y con que fin, de tal manera que la información que solicitemos sea de
ayuda para resolver alguna problemática o para completar alguna
investigación.
Muchos ciudadanos consideran que la construcción de más líneas del metro,
es una de las mejores opciones para mejorar la movilidad en la ciudad. ¿Pero
por qué desde el año 2000 no se han incorporado nuevos tramos a la red del
metro?, ¿Podríamos criticar al GDF por no tomar acciones para la construcción
de más líneas de metro?. Estas interrogantes nos las podríamos responder si
supiéramos cuáles son los costos reales que implica para el GDF ampliar la red
de metro y evidenciar si la ampliación de este modo de transporte es una
opción viable o no para la ciudad.
Paso 2. una vez que sepamos que tipo de información requerimos es
importante identificar que dependencias gubernamentales o instancias se
encargan del tema, y en caso que tengamos que solicitar información
directamente de las dependencias tendremos que ubicar las Oficina de
Información Pública de cada una. (OIP) (Nota al pié : Según el capítulo I fracción X de
la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del D.F. define a la Oficina de
Información Pública como la unidad administrativa receptora de las peticiones ciudadanas de
información, a cuya tutela estará el trámite de las mismas, conforme al reglamento de esta Ley)
También es importante revisar las páginas de Internet de las dependencias
relacionadas, para verificar que la información que se va a solicitar no este ya
disponible en estos sitios. (Estas dependencias también cumplen con las obligaciones de
transparencia que marca la ley por lo tanto también son una fuente para adquirir información
sobre los presupuestos que manejan. )
15
Para responder las interrogantes planteadas en el primer recuadro podríamos
preguntar a la dependencia encargada del Sistema de Transporte Colectivo METRO
(www.metro.df.gob.mx) ¿Cuál es el costo real de la operación, mantenimiento,
administración del metro?, ¿Cuál es el monto que da el GDF para subsidiar este
sistema de transporte? ¿Cuál es el costo aproximado de construcción por km de
metro?
Con esta información podríamos saber cosas como:
 ¿A cuánto asciende el costo real de cada pasaje en metro?
 ¿Cuánto gasta el GDF en la parte de administración del metro?
 O bien realizar algún esquema de costo – alternativa en donde propongamos
una mejor inversión de recursos o alternativas de inversión.
Nota: para ver otras dependencias encargadas del transporte público en el D.F. ir al
Anexo 1.
Paso 3. ¿Cómo realizar una solicitud de información a una dependencia
del D.F.?
La ley de Transparencia y acceso a la información pública del D.F. garantiza a
todos los ciudadanos el derecho de acceder a la información pública de las
dependencias de dicha entidad federativa y el ejercicio se realiza de la
siguiente manera y bajo los siguientes términos:

La solicitud de acceso a la información pública se puede hacer por
escrito o por correo electrónico, a menos que la índole del asunto
permita que sea verbal, en cuyo caso será responsabilidad del Ente
Público registrar en un formato la finalidad de la solicitud y entregar una
copia del mismo al interesado. (Art.40 Ley de Transparencia y Acceso a la
información pública del D.F. ) / ( A finales de octubre del 2006 se abrirá el sistema
INFOMEX que es un instrumento electrónico que permite acceder a la información del
gobierno del D.F. mediante una computadora, desde cualquier parte de México y el
mundo. Este sistema es resultado de un convenio de colaboración entre el IFAI, las
instancias del gobierno de la ciudad y el Info D.F)
 La solicitud de acceso a la información que se presente por escrito o el
formato al que se refiere el párrafo anterior deberá contener cuando
menos los siguientes datos:
I. Nombre del Ente Público a quien se dirija;
II. Nombre completo del solicitante;
III. Descripción clara y precisa de los datos e información
que solicita; y
IV. El domicilio o medio señalado para recibir la información
o notificaciones. Los medios por los cuales el solicitante
podrá recibir dicha información o notificaciones serán:
correo electrónico, correo certificado, telégrafo, fax o en la
propia oficina de información pública que corresponda. (Ver
anexo 1 direcciones de OIP)
 Si al presentar la solicitud no es precisa o no contiene todos los datos
requeridos, en ese momento el Ente Público deberá ayudar al solicitante
a subsanar las deficiencias. En caso que la solicitud sea escrita se
prevendrá al solicitante, en un plazo no mayor de cinco días hábiles
después de recibida aquélla, a fin de que la aclare o complete, la
información que se le pide. Si el solicitante no atiende a esta solicitud
16
dentro de cinco días hábiles se dará por no presentada o cancelada.
Esta prevención deberá notificársele al solicitante en el domicilio o por
cualquiera de los medios señalados anteriormente.
 Considera que entre mas específica y detallada sea la solicitud de
información hay mayor posibilidad de que te respondan lo que necesitas.
 Si requieres mas de un documento o son varias las preguntas que
deseas hacer, elabora solicitudes de información por separado e
independientes, es decir, una pregunta por solicitud.
 Recuerda que solo puedes pedir documentos ya existentes, El Gobierno
no tiene la obligación de generar nueva información aunque alguien lo
solicite.
 En el caso de que el solicitante no señale domicilio o algún medio de los
autorizados por esta ley para oír y recibir notificaciones, la prevención se
notificará por lista que se fije en los Estrados de la Oficina de
Información Pública del Ente Público que corresponda.
 Si la solicitud es presentada ante un Ente Público que no es competente
para entregar la información o que no la tenga por no ser de su ámbito,
la oficina receptora deberá comunicarlo y orientar debidamente al
solicitante.
 La revisión o la búsqueda de la información pública es gratuita, y si
llegaran a tener algún costo, no podrán ser superiores a la suma del
costo de los materiales utilizados en la reproducción de la información; y
el costo de envío. (En caso de que se tenga que pagar alguna cantidad, habrá que
hacerlo en cualquier oficina de la Tesorería del D.F. El costo se encuentra establecido
en el Código Financiero para el Distrito Federal que aprueba la Asamblea Legislativa
cada año)
 En caso de que la solicitud de información genere algún costo, una vez
que se efectúe el pago, tendrá que presentarse el talón de pago y el
ente tendrá un plazo no mayor a 10 días para entregar la información al
solicitante.
 En caso de que la solicitud sea rechazada o negada, la resolución
correspondiente deberá comunicarse por escrito al solicitante, dentro de
los diez días hábiles siguientes de recibida aquella, en el lugar o por
cualquiera de los medios que haya señalado para oír y recibir
notificaciones
 Toda solicitud de información realizada correctamente y aceptada por el
Ente Público, será satisfecha en un plazo no mayor de diez días hábiles
a partir de la recepción de la solicitud o de desahogada la prevención
que en su caso se haya hecho al solicitante, este plazo podrá ampliarse
hasta por diez días hábiles más en función del volumen o la complejidad
de la información solicitada, salvo la información que este clasificada
como reservada o confidencial. (Cap IV de la Información de acceso restringido
de la Ley de Transparencia y acceso a la información pública del D.F.)
 El Ente Público que responda favorablemente la solicitud de información,
deberá notificar al interesado sobre el pago de derechos o la ampliación
del plazo.
 Después de treinta días hábiles de haberse emitido la respuesta operará
la caducidad del trámite y la notificación del acuerdo correspondiente se
17
efectuará por listas fijadas en los estrados de la Oficina de información
Pública del Ente Público que corresponda.
Paso 4. ¿Qué es un recurso de revisión?
Cuando por negligencia no se dé respuesta en tiempo y forma a la solicitud
de información, en caso de que la posea el Ente Público, éste queda
obligado a otorgarla al interesado en un período no mayor a diez días
hábiles, posteriores al vencimiento del plazo para la respuesta, sin cargo
alguno para el solicitante, siempre y cuando la información de referencia no
sea información de acceso restringido.
Paso 5. ¿Cómo puedo interponer un recurso de revisión?
Podrá interponer recurso de revisión ante el Instituto de Acceso a la
Información Pública del D.F (www.consi.org.mx), el solicitante que esté
inconforme con la falta de respuesta del Ente Público a su solicitud, con la
resolución que niegue la información o la entregue parcialmente, o con la
que vulnere el derecho a la protección de datos personales.

El recurso de revisión deberá presentarse por escrito o por medio
electrónico dentro de los quince días hábiles contados a partir de la
fecha en que surta efectos la notificación de la resolución impugnada.
(Para ver los requisitos Art. 69 de la Ley de Transparencia y Acceso a la información
del D.F)
 El Instituto en el desahogo, tramitación y resolución del recurso podrá:
I. Desechar el recurso por improcedente o bien,
sobreseerlo;
II. Confirmar el acto o resolución impugnada; y
III. Revocar o modificar las decisiones del Ente Público y
ordenarle a ésta que permita al particular el acceso a la
información solicitada o a los datos personales, que la
proporcione completa, que reclasifique la información o
bien, que modifique tales datos.
 Las resoluciones, siempre deberán constar por escrito, establecerán los
plazos para su cumplimiento y los procedimientos para asegurar la
ejecución.
 Si el órgano que conoce del recurso no lo resuelve en el plazo
establecido en esta Ley, será motivo de responsabilidad.
5. Cómo abordar el Análisis de Presupuestos Públicos.
Una vez que sabemos como podemos tener acceso a la información
relacionada con los presupuestos públicos, tendríamos que preguntarnos
¿Cómo comenzar a hacer un análisis presupuestario? ¿Desde qué punto de
vista queremos abordar el tema de los presupuestos?. Para tratar de responder
a estos cuestionamientos daremos algunos consejos útiles para el desarrollo
18
de casos de estudio, mencionando qué tipo de variables se pueden poner a
consideración al realizar un análisis de presupuestos públicos.
A) Definir el Objeto de Estudio.
Lo primero que debemos hacer es definir muy bien el objeto de estudio y
justificar nuestra investigación; es decir para qué haremos este análisis.
Para ejemplificar de manera muy sencilla cómo podríamos hacer un análisis
presupuestal podríamos suponer que nuestro objeto de estudio es el siguiente:
Partiendo de que el Gobierno de la Ciudad e México ha declarado que durante el
próximo sexenio (2006-2012) se necesitará expandir a 10 las Líneas del Metrobus.
Podríamos verificar si es conveniente en términos económicos la expansión del
Metrobus, o si es mejor ampliar la red de metro a otras partes de la ciudad.
El presupuesto, independientemente del nivel de gobierno, tiene tres enfoques
o clasificaciones: funcional, administrativo y económico.
¿para qué se gasta?
¿quién gasta?
¿en qué se gasta?
Funcional
Administrativo
Económico
Por ello, el objeto de estudio puede ser:
Objeto de Estudio
*Un programa
El POA de alguna dependencia
de gobierno.
Programa operativo anual del
METRO.
http://www.metro.df.gob.mx
*Una meta u objetivo específico.
Intereses de Estudio
Desempeño
Cumplimiento de metas
Capacidad de Respuesta
Equidad de las políticas
Clasificación
Funcional
La recaudación que hace el
metro en un año de acuerdo a
esta meta es tan solo el 40% del
total del presupuesto que el
sistema colectivo metro ejerce
en un año que asciende a
9,941,899,000 (según la cuenta
publica 2005).
Con lo recaudado en un año por
concepto del pago de pasajes
solo se alcanzaría a cubrir la
nómina del personal del sistema
colectivo metro.
Monto aprox. recaudado por
pasajes:
3,936,000,000
Total ejercido en 2005 por
concepto de Sueldos y Salarios:
3,033,291,000.
19
En el POA 2005 del METRO tienen
como línea de acción específica
prestar servicio a un promedio de
4.4. Millones de usuarios en día
laborable de los cuales 4.1. pagarán
boleto y 300 mil ingresarán en
forma gratuita.
Esta meta por lo tanto resulta
ineficiente, y hace imposible
que se pueda ampliar la red de
metro debido a que el GDF
paga subsidios altísimos para
mantener el metro en
operación. Y mientras las
tarifas de metro sigan siendo
tan bajas será imposible que
este medio de transporte sea
auto sustentable.
Tomando en cuenta la meta anterior, tenemos que el metro recaudaría en un año
por concepto de los pasajes un total de aprox. 3,936,000,000 como lo pongo en
3.9 billones de pesos?. (Esta cantidad se tomo de multiplicar los 4.1. mill de
pasajeros por año X $4 pesos que equivale a un viaje de ida y vuelta por
pasajero X 240 días hábiles anuales aproximadamente). Cuando tan solo lo que
se ejerció en 2005 por concepto de Sueldos y Salarios para operar el metro
asciende a 9.941,899.0 (en miles de pesos).
Las metas específicas vienen
dentro de los POAS
*Una instancia de gobierno
(unidad responsable)
El Sistema de Transporte Colectivo
Metro es una Unidad Responsable.
*Un funcionario habilitado para
ejercer presupuesto
Lic. Victoria Rodríguez Ceja
Directora de Finanzas del Metro.
Eficiencia
Eficacia
Honestidad
Administrativa
La falta de una planeación financiera
congruente con el crecimiento de la
población y la postergación de los
proyectos de ampliación y conexión
inter-modal de la red del Metro han
hecho que esta deje de ser el principal
medio de transportación en la ciudad,
cediéndole el lugar a los microbuses
y autobuses. Actualmente las líneas
1, 2 y 3 del Metro, en conjunto,
atienden a 2.9 millones de pasajeros
diariamente –65 por ciento de la
demanda en su red-- cifra muy por
debajo de los 4.4 millones que se
proponen atender en su POA 2005.
No obstante, las autoridades confían
en que la incorporación de 45 nuevos
20
Aquí habrá que ver si esta
decisión de la compra de
nuevos trenes va ayudar a
mejorar la calidad del
transporte del Sistema
Colectivo Metro.
Analizar los motivos por
los que se tomó esta
decisión, así como las
metas que se plantearon
con la realización de esta
inversión.
*Los bienes adquiridos
En 2005 se ejercieron $88,371,500
para adquirir equipo de transporte y
vehicular (AI 32 PR27 Regulación del
transporte urbano)
*Los servicios contratados
Son las consultorías que el
gobierno contrata para realizar
obras o servicios.
En 2005 SETRAVI ejerció $170,598,700 en
la adquisición y contratación consolidada de
bienes y servicios.
Según la cuenta pública 2005.
*La obra construida
Se puede hacer el seguimiento
de los recursos que se
utilizaron para una obra, ver de
donde salieron, como se
invirtieron y si se cumplió con la
meta para la q estaba diseñada
la obra
Procedimiento o
tecnología empleada
Apego a la normatividad
Honestidad
Equidad hacia
proveedores
Económica
La adquisición de estos trenes
requirieron de la administración
local, un inversión de 8 mil 189
millones de pesos. Esta cantidad es
1 mil 336 millones mas que toda la
inversión que se hizo para construir
el “2do piso del Periférico”, cuyo
total alcanzó los 6 mil
853
millones de pesos. En 2005 para
esta adquisición, se erogaron 4 mil
827 millones de pesos y para el
2006 se presupuestaron 3 mil 362
millones de pesos mas.
En esta parte el análisis
se enfocaría a ver de
qué manera se
obtuvieron estos bienes.
Si se licitó la compra de
dichos trenes y si el
manejo de los recursos y
la licitación para la
adquisición de estos
trenes se hicieron de
21
Como se puede apreciar en el cuadro anterior, dependiendo del objeto de
estudio será el tipo de análisis a realizar. A continuación desarrollaremos 3
objetivos desde donde se puede abordar un ejercicio de análisis
presupuestal.
5.1 El análisis de metas u objetivos.
Las metas y los objetivos vinculados al ejercicio del presupuesto son aspectos
relevantes para analizar, pues nos hablan del impacto último que el empleo de
los recursos públicos debe producir, además de que las metas tendrían que
estar directamente relacionadas con el nivel de vida de los ciudadanos.
Desgraciadamente las metas que encontramos tanto en los Programas
Operativos Anuales como en las Cuentas Públicas son metas meramente
cuantitativas, en dónde no se especifica el impacto que cada una de estas
tendrá.
El análisis de metas u objetivos generalmente responde a una de las siguientes
interrogantes:
a)¿Cómo se está atacando algún problema en la ciudad?
b)¿Qué avances existen en un programa?
c)¿Qué capacidad de respuesta se tiene ante contingencias?
d)¿Existe equidad entre los sectores de la población, ya sea usuarios o
beneficiarios de las políticas públicas?
Para responder estas interrogantes, lo primero que tenemos que hacer es
investigar cuáles son las metas u objetivos de una dependencia y saber si son
adecuadas.(as metas las podemos encontrar en documentos como las Cuentas Públicas, los
Análisis Programáticos de las dependencias, o los Programas Operativos Anuales. Para esto
nos tendríamos que responder las siguientes interrogantes:
a) Si son coherentes con los recursos disponibles.
b) Si son coherentes con las capacidades y atribuciones de los ejecutores
c) Si son coherentes con necesidades de la población beneficiaria o usuaria
de la política.
22
Una de las metas del Programa Operativo Anual 2005 de Sistema de Transporte
Colectivo Metro es ampliar el parque de la red neumática del metro. Y como meta
física para ese año tienen adquirir 252 carros, con una meta financiera de
3,391,356,935.00 es decir casi 13 millones y medio de pesos por cada carro.
De acuerdo a las metas programadas podríamos analizar lo siguiente:
 De qué manera se van a adquirir estos carros, y si la inversión es suficiente
para cumplir con el objetivo de garantizar la movilidad de los habitantes de
la Ciudad de México que demanden el servicio de este modo de transporte.
 Si la incorporación de estos nuevos carros brindará a los ciudadanos un
servicio de mejor calidad y eficiencia.
 Si era prioritario invertir en la adquisición de nuevos carros o en otras áreas
del Sistema de Transporte Metro.
Las metas que mencionamos en el ejemplo anterior y las metas de las
dependencias en general, las podemos encontrar en unos documentos
llamados POA’s o Programas Operativos Anuales. Los POA incluyen una
columna que define las unidades de medida de los productos de la oficina que
presupuesta, e incluyen la cantidad de unidades de medida que generarán en
un año.
Por lo tanto, el análisis de metas debe centrarse tanto en las unidades de
medida, como en las cantidades que se proponen producir de dichas unidades.
Las unidades de medida deben corresponder a la naturaleza de las actividades
y las cantidades van en función de las necesidades sociales y de los recursos
disponibles. Aunque hay que tomar en cuenta que en muchas ocasiones las
metas no nos proporcionan demasiada información pues se dan en medidas
que no hablan de un desarrollo o estancamiento real de una política pública, y
lo que se tendría que hacer es buscar metas u objetivos mas amplios dentro de
los Programas Generales de Desarrollo o los Programas Integrales de cada
dependencia. (Como el Programa Integral de Transporte y Vialidad 20012006http://www.setravi.df.gob.mx/programas/pitv.pdf#search=%22Programa%20Integral%20de
%20Transporte%20y%20Vialidad%202001-2006%22)
Este tipo de análisis es válido una vez que se ha autorizado el presupuesto, es
decir, aún antes de que los recursos se hayan ejercido. Si el estudio de las
unidades de medida y las cantidades propuestas revela que son adecuados,
entonces el análisis debe centrarse en el cumplimiento de las metas.
El cumplimiento de las metas, por obvias razones puede realizarse sólo hasta
que ha terminado el ejercicio presupuestal o el periodo en que fueron
programadas. Por lo tanto siempre es a posteriori.
El cumplimiento de las metas puede tener variaciones. Como puede haber
resultados superiores a las metas, los puede haber inferiores. Este último caso
es el que no es bueno. Sin embargo, depende de lo alejados que estén los
resultados de la meta para que la gravedad sea real o sólo relativa. Es decir,
puede haber una tolerancia en el cumplimiento de metas, la cual es relativa y
deberá definirse para cada caso. Cabe señalar que ninguna ley ayuda en este
sentido pues el cumplimiento de metas es algo que no está regulado dentro de
la administración pública. Por lo tanto es la valoración que haga el investigador
y la ciudadanía en general lo que definirá el criterio sobre la aceptación o no de
los resultados obtenidos.
23
5.2 El análisis sobre los ejecutores del gasto.
Otro tipo de análisis lo podemos enfocar hacia los ejecutores del gasto, que
son instancias o personas, funcionarios públicos. Este análisis tiene un enfoque
generalmente sobre la honestidad y la eficiencia con la que se está trabajando
y resulta complejo encontrar indicadores que midan este desempeño.
Este tipo de análisis, generalmente busca responder a las siguientes
interrogantes:
a) ¿Los recursos que ejerce la instancia son los adecuados de conformidad con
sus metas y objetivos?
b) ¿Podría la instancia trabajar con otra dinámica presupuestal como el
presupuesto base cero o los presupuestos participativos?
c) ¿Sería posible y más eficiente contratar a una “tercera persona” que hiciera
el trabajo de la instancia?
d) ¿Son adecuados los montos y los procedimientos con los que el funcionario
ejerce presupuesto?
Las instancias que se pueden evaluar en estos casos pueden ser desde la
Presidencia de la República o Secretarías de Estado, como también pueden
serlo direcciones generales y en sí todas las oficinas llamadas unidades
responsables. A nivel estatal la clasificación es muy parecida pero en el nivel
municipal suele ser menos clara la distinción entre instituciones y personas.
Los funcionarios que ejercen presupuestos tiene diferentes denominaciones,
generalmente son llamados:
Oficiales Mayores
Directores Administrativos
Directores Financieros
Subdirectores Administrativos
Enlaces Administrativos
Coordinadores Administrativos
Pagadores habilitados
Tesoreros
Pero existen otras denominaciones.
Lo importante de estos funcionarios es que son quienes finalmente ejercen los
recursos bien sea por la expedición de cheques o la autorización de
transferencias bancarias. Casi nunca son la cabeza de la instancia, pero
acuerdan directamente con ella. Por ello, cuando hay manejos deshonestos
suelen actuar a nombre de un funcionario de mayor rango. Pero también es
común que su posición les dé un gran poder al interior de la institución pues
son lo que ejercen el presupuesto de todas las áreas.
24
5.3 El análisis del objeto del gasto.
El gasto se puede destinar a una infinidad de rubros. Desde los grandes
agregados como es la distinción entre gasto corriente o de capital hasta si se
compran lápices o lapiceros.
5.4 Gasto corriente: Dada la naturaleza de las funciones gubernamentales,
el gasto corriente es el principal rubro del gasto programable. En él se
incluyen todas las erogaciones que los Poderes y Órganos Autónomos,
la Administración Pública, así como las empresas del Estado, requieren
para la operación de sus programas, es decir, los servicios personales,
los materiales y suministros y los servicios generales necesarios para
que las oficinas puedan trabajar. En el caso de los primeros dos, estos
recursos son para llevar a cabo las tareas de legislar, impartir justicia,
organizar y vigilar los procesos electorales, principalmente. Por lo que
respecta a las dependencias, los montos presupuestados son para
cumplir con las funciones de: administración gubernamental; política y
planeación económica y social; fomento y regulación; y desarrollo social.
5.5 Gasto capital: El gasto de capital comprende aquellas erogaciones que
contribuyen a ampliar la infraestructura social y productiva, así como a
incrementar el patrimonio del sector público. Como gastos; gastos de
Defensa Nacional, también se pueden mencionar la construcción de
Hospitales, Escuelas, Universidades, Obras Civiles como carreteras,
puentes, represas, tendidos eléctricos, oleoductos, plantas etc.; que
contribuyan al aumento de la productividad para promover el crecimiento
que requiere la economía. Capítulos 5000 y 6000
(http://www.monografias.com/trabajos5/polifisc/polifisc.shtml#gasto)
El gasto en servicios personales suele ser uno de los más importantes rubros
así como el más rígido en virtud de los compromisos laborales pactados con
los sindicatos particularmente en los niveles federales y estatales.
Sin embargo, las partidas destinadas a los consumos o inversión (equipo u
obras públicas) tienden a ser muy flexibles en cualquiera de los niveles de
gobierno. Por ello, es relativamente fácil encontrar casos de discrecionalidad.
abuso o irregularidades en su ejercicio.
El análisis del objeto del gasto puede resultar para algunas organizaciones un
análisis socialmente menos relevante que el de metas pero no deja de ser
importante. Particularmente para los proveedores o prestadores de servicios
del sector público este análisis puede mostrar la imparcialidad o parcialidad en
la adjudicación de contratos. De igual forma, este análisis puede conducir a la
obtención de información respecto del tipo de tecnología empleada o los
procedimientos que se siguen para atacar algún problema.
Dado que este análisis está vinculado sobre todo con los procesos de
adjudicación de pedidos y contratos. Su objetivo está en revisar que los
procedimientos para la definición de los bienes y servicios así como la
25
adjudicación de los respectivos pedidos y contratos hayan sido transparentes y
con estricto apego a la normatividad vigente.
6. Resumen del Análisis Presupuestario.
Para finalizar esta guía haremos un pequeño resumen de los pasos a seguir
para realizar un ejercicio de Análisis de Presupuestos.
a) Determinación del objeto de estudio.
¿Por qué desde el Gobierno del Distrito Federal no continúa con la ampliación del
metro, como una política que ayude a la movilidad de los ciudadanos?
b) Determinación de las instancias involucradas a nivel presupuestal.
La instancia encargada directamente del metro es el “Sistema de Transporte Colectivo
Metro”. Y la dependencia que se encarga del Transporte es la Secretaría de Transporte
y Vialidad del D.F. SETRAVI
c) Obtención de la información presupuestal correspondiente.
Aquí hay que buscar los POA´s , los Análisis Presupuestales y las Cuentas Públicas.
Ya sea en la página WEB del STC Metro o en la de la Secretaría de Finanzas del D.F., o bien
directamente es sus Oficinas de Información Pública. (Ver Anexo 1).
d) Obtención de las metas oficiales.
Obtener la información a través de los mecanismos de acceso a la información de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
e) Valoración de las metas.
Una vez que obtengamos las metas podemos contrastar si se les destinan recursos suficientes para
llevarse a cabo, o si estas metas que se proponen se derivan de políticas eficientes.
Para acceder a toda la información es importante utilizar las herramientas y
mecanismos que la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
del D.F. nos proporciona.
f) Elección del o de los métodos o modelos de análisis financiero
Una vez obtenida la información tendremos que valorar que tipo de análisis queremos hacer.
Estos pueden ser desde análisis costo / beneficio, costo / oportunidad, hasta ejercicios de
contraloría ciudadana para verificar que el ejercicio del gasto público.
g) Realización del Análisis Presupuestal
Estos análisis se pueden comenzar siguiendo cualquiera de los puntos expuestos en el apartado
No. 5 de esta guía.
26
h) Elaborar una estrategia de Difusión e Incidencia para presentar los
resultados que obtengamos de nuestros análisis de presupuestos. Estas
estrategias deben de contemplar las siguientes variables:
 ¿Qué es lo que queremos lograr con nuestro análisis de presupuestos?
 ¿A que tipo de actores nos tenemos que acercar para conseguirlo?
 ¿Qué es lo que estos actores necesitan saber de nuestro análisis para que
consigamos los cambios? Es importante saber escoger de entre todo nuestro
análisis la información más relevante y que tenga impacto.
 ¿Quiénes son los voceros más adecuados para llevar el mensaje?
 involucrar en toda esta parte a los medios de comunicación
 Y finalmente difundir tanto la experiencia como el análisis.
Como pudimos apreciar a lo largo de la guía no todo el trabajo presupuestal es
analítico, pues para que este tipo de trabajos tenga algún impacto en la
sociedad se requiere de la movilización cívica, la educación pública, la
incidencia política y sobretodo que los resultados de nuestro análisis sean
serios, sólidos y contundentes.
Debemos poner especial énfasis en que todos los datos duros, cualitativos y
cuantitativos de nuestro análisis sean claros y convincentes, pues el
incumplimiento de estas condiciones puede minar y debilitar tanto la
credibilidad del trabajo, como la reputación de los ciudadanos u organizaciones
que lo ejecutan.
Es por eso que es importante que las organizaciones de la Sociedad Civil se
capaciten para realizar este tipo de análisis, que pueden contribuir de manera
significante al desarrollo de nuestra ciudad y al fortalecimiento democrático. Ya
que este tipo de ejercicios fomentan la apertura y consolidación de
mecanismos de participación ciudadana, para que se tome en cuenta la opinión
de las personas directamente afectadas en la formulación de Políticas Públicas,
Planes y Programas de Gobierno.
RECOMENDACIONES.
Finalmente sería bueno hacer una serie de recomendaciones finales para
aquellos ciudadanos u organizaciones que quieran realizar análisis de
presupuestos.
En cuanto al trabajo de análisis.
Debido a la complejidad del Análisis Presupuestario, las OSC que realicen este
tipo de trabajo tendrán que desarrollar una metodología ordenada y ser muy
cuidadosos con el manejo de los datos duros, pues una cantidad mal utilizada
puede terminar con la credibilidad del trabajo realizado.
27
Las OSC pueden trabajar para atender deficiencias legales, institucionales y
políticas en la información y el proceso presupuestarios y, por lo tanto, mejorar
la estructura del proceso de toma de decisiones en sus gobiernos. Por ejemplo
si el acceso a la información presupuestal que se requiere para realizar un
análisis no está disponible, es una buena oportunidad para incidir en este
campo y exigir se transparente la información.
Es importante que las Organizaciones de la Sociedad Civil que trabajen con
Presupuestos Públicos, no tengan ninguna dependencia a Partidos Políticos o
cualquier filiación que pueda comprometer la integridad de su trabajo.
Detectar las barreras legales, institucionales y políticas que obstaculizan el
Análisis de Presupuestos, para incidir en su mejora y participar más
eficientemente en la discusión presupuestaria.
Para presentar los resultados del Análisis Presupuestario.
El análisis aplicado de presupuestos requiere que sus hallazgos sean
presentados de una forma que maximice su impacto en el debate político.
El análisis debe ser accesible para un amplio rango de lectores—
particularmente los elaboradores de políticas, los medios de comunicación, y el
público—y debe estar disponible en los momentos más propicios para fomentar
decisiones políticas mejor informadas.
En cuanto al trabajo de las OSC.
La participación constructiva de la sociedad civil puede aumentar la calidad del
debate presupuestario y mejorar los resultados presupuestarios a través de una
variedad de medios:
a) Capacitación a diversos grupos en temas presupuestarios, realizando
talleres para diversos sectores de la sociedad como: periodistas, diputados,
tomadores de decisiones y otras organizaciones civiles.
b) Elaboración de manuales específicos para el apoyo de la capacitación con
diversos temas, por ejemplo las diversas clasificaciones del gasto público y el
marco legal del Presupuesto; los tipos de análisis Costo Beneficio, Costo
Oportunidad etc.
c) Investigación y Difusión de información en folletos o boletines sobre la
distribución y operación del gasto.
d) Realizar investigaciones no solo de Análisis Presupuestario, si no de
recaudación de impuestos.
e) Análisis de políticas específicas para incidir en la agenda nacional de
discusión y en la toma de decisiones.
28
Es tarea de las Organizaciones de la Sociedad Civil seguir fortaleciendo la
rendición de cuentas, y hacer el presupuesto más accesible y entendible a un
amplio rango de personas, traduciendo los datos de los documentos
presupuestales, en documentos de fácil entendimiento para el público en
general.
Desarrollar indicadores para medir el gasto público y aplicarlos en los sectores
de interés
Hay que tomar en cuenta que conforme más se involucren los grupos en el
estudio de presupuestos, mejoraran los asuntos de priorización y eficiencia
del gasto, y el incremento de recursos a determinados programas no se
realizará de forma arbitraria.
29
ANEXO 1.
OFICINAS DE INFORMACIÓN PÚBLICA ENCARGADAS DEL TRANSPORTE
EN EL D.F.
 Sistema de Transporte Colectivo (METRO).
Ubicación de la Oficina de Información Pública: Luis Moya No. 102, casi
esq. con Delicias, Planta alta Col. Centro
Horario de atención: de 9:00 a 15:00 y de 16:30 a 18:00 horas
Responsable: Martha Rosa Ferrari Muñoz Ledo
 Secretaría de transportes y vialidad del D.F. (SETRAVI)
Ubicación de la Oficina de Información Pública: Álvaro Obregón, No.
269, planta baja, Col. Roma Norte,Del. Cuauhtémoc, C.P. 06700
Tel. 5208 1674, 5209 9913 y 5209 9911 ext. 1100,1308 y 1101
Responsable : Mtro. Mario J. Zepeda y Martínez
Direcciones electrónicas:
[email protected]
http://www.setravi.df.gob.mx/transparencia/
 Red de Transporte Público del D.F. (RTP)
Lic. Elvia López Buenrostro
Encargada de la OIP
Serapio Rendón 114, Col. San Rafael
Tel. 5705 13 73 Ext. 2616 y 2717
[email protected]
http://www.rtp.gob.mx/transp.htm
 Metrobus
Lic. Juan Manuel Gómez Rodríguez
Encargado de la OIP
Av. Cuauhtémoc No. 16, 5° Piso, Col. Doctores, Delegación Cuauhtémoc
Tel. 5761-6858, 5761-6860, 5761-6864, 5761-6870;, 5761-6873 ext. 121
y 113
[email protected]
 Servicio de Transportes Eléctricos (STE)
Lic. Ileana Ayala Guzmán
Encargada de la OIP
Municipio Libre No. 402. Primer Piso, Col. San Andrés Tetepilco, C.P.
09440. Del. Iztapalapa
Tel. 25 95 00 00 Ext. 370
[email protected]
http://www.ste.df.gob.mx/transparencia/
30
ANEXO II.
SOLICITUD DE
ACCESO
A LA INFORMACIÓN
DE LA
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA DEL
DISTRITO FEDERAL
No de
Registro
de la Solicitud
I. DEPENDENCIA RECEPTORA (Anotar nombre de la dependencia y/o Unidad Administrativa)
II. DATOS DEL SOLICITANTE
APELLIDOS Y NOMBRES / RAZÓN SOCIAL
Av. / CALLE
DELEGACIÓN
DOCUMENTO CON EL QUE SE
IDENTIFICA
”Hacer caso omiso de este requerimiento”
DOMICILIO
NO/DEPTO/INT
COLONIA
CORREO ELECTRÓNICO
CÓDIGO POSTAL
TELÉFONO
III. INFORMACIÓN SOLICITADA: (Anotar de manera precisa la información que se solicita,
lugar preciso en el que se encuentra, fecha de su emisión y por quién fue emitida)
IV. UNIDAD ADMINISTRATIVA DE LA CUAL SE REQUIERE INFORMACIÓN
(En caso de no tener el dato anotar que se solicita la búsqueda)
FECHA Y HORA
DE RECEPCIÓN
___________________________________________________________
FIRMA
(Coloque el sello de
recibo de la solicitud,
así como el
nombre y cargo de la
persona que atendió
la solicitud)
31
OBSERVACIONES:
ANEXO III.
DOCUMENTOS DEL CICLO PRESUPUESTARIO.




Decreto de Presupuesto de egresos.
Presupuesto de Egresos del Distrito Federal
Programas Operativos Anuales
Cuenta Pública.
DOCUMENTOS DE NORMATIVIDAD.
 Estatuto de Gobierno del D.F.
 Código Financiero del D.F. www.finanzas.df.gob.mx/codigo/index.html
 Decreto de Presupuesto de egresos del D.F. para el ejercicio fiscal del
año correspondiente.
http://www.asambleadf.gob.mx/Marco_Leg/Presup/pre2005.htm
 Ley de ingresos del D.F.
http://www.finanzas.df.gob.mx/documentos/leyIngresos2006.html
 Ley de egresos del D.F.
 Ley orgánica de la administración pública del D.F.
http://www.df.gob.mx/leyes/normatividad.html?materia=1&apartado=1&di
sp=71
 Manual de normas y procedimientos para la administración del ejercicio
presupuestal: Contempla los documentos con los que se regula cómo es
que se va a ejercer el gasto:
www.om.df.gob.mx/transparencia/legislacion/manuales/manual_normas.
html
INSTITUCIONES QUE TRABAJAN Y CONCETRAN LA INFORMACIÓN
PRESUPUESTARIA EN EL D.F.
 Secretaría de Finanzas del D.F.
 Asamblea Legislativa del D.F.
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