INFORME FINAL SINIP - Presupuesto y Género

advertisement
Agencia Sueca de
Desarrollo Internacional
PROGRAMA REGIONAL “LA AGENDA ECONÓMICA DE LAS MUJERES”
SEGUNDA FASE 2006-2010
CONSULTORÍA PARA ELABORAR UNA PROPUESTA QUE
INCORPORE EL ENFOQUE DE GÉNERO EN EL SISTEMA
NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SINIP)
Consultora: Ángela I. Figueroa Sorrentini
Ciudad de Panamá
INFORME FINAL
30 de abril de 2008
PREÁMBULO ............................................................................................................................................ 4
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 4
1. JUSTIFICACIÓN DEL OBJETIVO GENERAL DE LA CONSULTORÍA- ¿POR QUÉ INCORPORAR ENFOQUE DE
GÉNERO AL PRESUPUESTO? ....................................................................................................................... 4
2. FUNDAMENTO LÓGICO DE LA CONSULTORÍA- ¿POR QUÉ EL SINIP?...................................................... 6
3. OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA CONSULTORÍA ...................................................................................... 9
4. METODOLOGÍA ..................................................................................................................................... 9
5. MAPA DEL DOCUMENTO ....................................................................................................................... 9
SECCIÓN I: METODOLOGÍA.............................................................................................................. 10
REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA ...................................................................................................................... 10
ENTREVISTAS ......................................................................................................................................... 13
SONDEO VÍA E-MAIL ............................................................................................................................... 15
SECCIÓN 2: PROPUESTA A LA AGEM PARA INCORPORAR EL ENFOQUE DE GÉNERO
EN EL SINIP ............................................................................................................................................ 15
MODIFICACIONES A DOCUMENTOS ......................................................................................................... 15
ELEMENTOS ESTRATÉGICOS Y ACCIONES RECOMENDADAS .................................................................... 19
a. Desarrollo de capacidades ........................................................................................................... 20
b. Sensibilización de tomadores de decisiones, cuadros técnicos, diputados(as) y medios .............. 22
c. Incorporación de la sociedad civil ................................................................................................ 23
d. Traer el gobierno a bordo ............................................................................................................. 23
e. Banco de argumentos .................................................................................................................... 25
CONSIDERACIONES FINALES ................................................................................................................... 26
Resumen de actividades AGEM ........................................................................................................ 28
SECCIÓN 3: GUÍA METODOLÓGICA ............................................................................................... 30
JUSTIFICACIÓN ....................................................................................................................................... 30
MÓDULO 1: PRESENTACIÓN EN POWER POINT POR FACILITADOR/A ....................................................... 30
MÓDULO 2: TRABAJO EN GRUPOS CON PROYECTOS DE INVERSIÓN REALES ........................................... 34
SECCIÓN 4: ANÁLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO DEL PROGRAMA
NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS (PRONAT) ..................................................... 35
ANTECEDENTES ...................................................................................................................................... 35
ENFOQUE DE GÉNERO EN EL DISEÑO ORIGINAL DEL PROYECTO PRONAT-BM ..................................... 36
GÉNERO Y REESTRUCTURACIÓN DEL PROYECTO PRONAT-BM ........................................................... 38
SECCIÓN 5: INSUMOS PARA CERTIFICACIÓN CALIDAD DE GÉNERO EN
INSTITUCIONES PÚBLICAS ............................................................................................................... 40
Normativa propuesta para Certificación de Calidad de Género ...................................................... 42
SECCIÓN VI: PRESUPUESTOS SENSIBLES A GÉNERO .............................................................. 45
UN PEQUEÑO PREÁMBULO ...................................................................................................................... 45
¿QUÉ ES UN PRESUPUESTO SENSIBLE A GÉNERO? ................................................................................... 46
EXPERIENCIAS EN LA ELABORACIÓN DE PRESUPUESTOS SENSIBLES A GÉNERO ..................................... 48
Australia: abriendo el camino .......................................................................................................... 48
Sudáfrica: Aplicando lo aprendido- desde afuera y participativo .................................................... 54
Inglaterra: la elite académica........................................................................................................... 56
Filipinas: el impulso desde afuera del país ...................................................................................... 60
Región Andina: el impulso desde afuera en América Latina ............................................................ 63
Bolivia- Municipio capitalino de La Paz .......................................................................................... 64
Ecuador- Municipio Capitalino de Quito ......................................................................................... 64
Ecuador- Municipio rural de Salitre ................................................................................................ 65
Perú- Villa El Salvador ..................................................................................................................... 66
México- De (los programas contra) la pobreza a la riqueza (de programas y temáticas a abordar)
.......................................................................................................................................................... 67
El Salvador: Desde el Poder Legislativo .......................................................................................... 69
2
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 71
ANEXO 1: TÉRMINOS DE REFERENCIA ......................................................................................... 74
ANEXO 2: METODOLOGÍA ................................................................................................................. 80
ANEXO 3: PROPUESTA CAMBIOS NORMAS Y PROCEDIMIENTOS SINIP ............................ 84
ANEXO 4: PRESENTACIÓN POWER POINT EN TALLER SINIP ................................................ 93
ANEXO 5: TALLER INCORPORACIÓN DEL ENFOQUE DE GÉNERO EN EL SINIP ........... 103
ANEXO 6: MAPAS PRONAT .............................................................................................................. 109
3
Preámbulo
En el marco del Programa Regional “Agenda Económica de las Mujeres”
(AGEM), que ejecuta UNIFEM en coordinación con el PNUD, la AGEM2Panamá (Segunda Fase 2006-2010), se adquirió el compromiso de “priorizar
las actividades vinculadas a la incorporación de género en los presupuestos
públicos, en particular dirigir esfuerzos al análisis del presupuesto público de
inversión”. A tal fin se contrató la presente consultoría que tiene como
objetivo general elaborar una propuesta para incorporar el enfoque de género
en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP). El presente documento
constituye el Informe Final de dicha consultoría.
Introducción
1. Justificación del objetivo general de la consultoría- ¿Por qué incorporar
enfoque de género al presupuesto?
Los gastos consignados en un presupuesto público, sea este el Nacional, Regional,
Municipal o Local expresan, de manera real y concreta, las prioridades de las
autoridades correspondientes pues, independientemente de los compromisos que se
adquieran a nivel jurídico y discursivo, el presupuesto revela las actividades, iniciativas,
proyectos y programas que van a contar con los recursos necesarios para convertirse en
realidad.
La economía feminista ha puesto en evidencia que los presupuestos- entiéndase:
políticas públicas, programas, proyectos y asignaciones presupuestarias- no son
neutrales a género. Esto significa que las decisiones presupuestarias suelen tener
impactos diferentes en hombres y mujeres, aún en aquellos sectores y renglones que
parecieran, al ojo inexperto, no relacionados en lo absoluto con el tema de género, tales
como obras públicas, política exterior y programas de reajuste estructural. El impacto
diferencial comienza a entenderse cuando registramos que hombres y mujeres
ocupamos diferentes posiciones en la sociedad en todos los ámbitos y se nos asignan
diferentes roles. Producto de estas diferencias en posiciones y roles surgen otras, como
son diferentes necesidades y acceso diferente a recursos y oportunidades.
La miopía que supone la presunción de neutralidad de las decisiones presupuestarias por
lo general resulta en que, tanto por el lado de los ingresos como el de los gastos, el
presupuesto tiende a mantener- o incluso a profundizar- las inequidades de género
existentes. Situación obviamente gravísima para el 50 % de la población y de la
ciudadanía, lo cual por sí sólo debería ser suficiente motivo de alarma. Pero es que
además, la evidencia acumulada en más de tres décadas, a partir del trabajo pionero de
Ester Boserup1, documentan que, en las condiciones que enfrentan los actuales países
1
Economista danesa quien laboró como consultora para Naciones Unidas en el tema del subdesarrollo.
Aunque su marco teórico no es feminista, ni parece haber estado expuesta a las discusiones y conceptos
feministas que ya se manejaban en la época, es la primera experta en desarrollo económico que identifica
4
subdesarrollados y/o en vías de desarrollo- condiciones radicalmente distintas a las
enfrentadas en el Siglo XIX y comienzos del XX por las naciones hoy desarrolladas- el
desarrollo, a diferencia del crecimiento económico, es una meta inalcanzable sin la
incorporación plena de las mujeres. El peso de la evidencia acumulada es tal que,
entidades bancarias internacionales como el Banco Mundial, el BID, el Banco Africano
de Desarrollo y el Banco Asiático de Desarrollo, prestamistas interesados en recuperar
sus empréstitos con los correspondientes intereses, sin ningún interés per se en agendas
feministas o de mujeres, insisten en la incorporación de un componente de género a los
proyectos. Y es que los análisis especializados de los programas de sus propias carteras
de préstamo les indican que “incluir género” eleva las posibilidades de éxito de los
proyectos. En sus propias palabras: “Los proyectos con actividades relacionadas a
género alcanzaron sus objetivos generales, es decir, recibieron un ranking de
satisfactorio, en proporciones relativamente más altas que proyectos similares en cuanto
al sector y año de aprobación, pero que no contenían acciones de género.” 2 De acuerdo
con un estimado, las tasas de crecimiento en el África subsahariana, el Sur de Asia
(Subcontinente Indio), el Medio Oriente y el Norte de África se hubiesen incrementado
en un 30 al 45 % si estas regiones hubiesen cerrado las brechas de género en años de
escolaridad en la tasa lograda por el Asia Oriental entre 1960 y 1992. La evidencia
también indica que un incremento del 1% en la participación de las mujeres en escuelas
secundarias está asociado con un incremento del 0.3% en el ingreso per capita.3
De manera que incorporar el enfoque de género al proceso presupuestario es tanto un
tema de derechos humanos como de desarrollo.4 De derechos humanos pues sin el
reconocimiento de los derechos de las humanas- la mitad de la población- a un acceso
equitativo a las oportunidades y servicios que provee el Estado en materia de salud,
educación, vivienda, capacitación laboral, incentivos y subsidios económicos, títulos de
propiedad sobre la tierra, crédito, empleos y un largo etcétera, no existirían los derechos
humanos en Panamá sino privilegios masculinos. De desarrollo porque se necesita
atender las problemáticas y necesidades diferenciadas de las mujeres e incorporarlas a
los programas para que estos sean exitosos.
Dada la tendencia a atomizar los temas que observamos en el discurso público
panameño, consigno lo que debería ser obvio: que al señalar que incorporar el enfoque
de género al proceso presupuestario es un tema de desarrollo significa que es un tema
central a la pobreza y la erradicación de esta y que al señalar que es un tema de derechos
humanos significa que es un tema de democracia. Quizás valga la pena agregar que es
también un tema de gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas.
y problematiza el efecto diferencial en hombres y mujeres de políticas públicas ligadas al paradigma del
desarrollo, tales como ayuda externa, extensión agrícola y acceso al crédito. Ver Woman’s Role in
Economic Development, St. Martin’s Press, NY, 1970
2
“Projects with gender-related actions achieved their overall objectives, that is, received a satisfactory
outcome rating, in relatively greater proportion than projects similar in sector and year of approval but
without gender actions.”, Chapter 2, Report No. 23035: Integrating Gender in World Bank Assistance,
October 25, 2001, Operations Evaluation Department.
3
Klasen 1999 y Dollar y Gatti, 1999, citados en Reporte No. 23035 del Banco Mundial.
4
Soy crítica de las posibilidades de alcanzar el desarrollo económico y humano a través de estos bancos
que, además de prestar bajo condiciones onerosas, imponen camisas de fuerza que nos condenan al ciclo
perpetuo del subdesarrollo. Pero el punto que destaco es que, incluso estos modernos vampiros,
reconocen la importancia de la mirada de género para el éxito de los proyectos.
5
De erradicación de la pobreza porque el desarrollo, a diferencia del simple crecimiento
económico, requiere el desarrollo de las personas, es decir, de las capacidades y
potencialidades del ser humano, de ambos sexos y de todas las “razas” y etnias. De
democracia porque ésta es inconcebible sin el respeto a los derechos y dignidad humana
de todos y todas las ciudadanas. También de democracia porque hombres y mujeres sin
acceso a la educación, a la salud, ni siquiera a un consumo básico de calorías, luchando
día a día por sobrevivir, son pueblo excluido del poder, un sinsentido en un sistema
que, por definición, es el gobierno o poder del pueblo. De gobernabilidad porque la
distancia entre el discurso exaltado de crecimiento, bonanza económica, equidad,
oportunidades, mejor calidad de vida y la realidad persistente y violenta de la pobreza y
la exclusión de un mínimo de 40 % de la población5 genera frustración y falta de
confianza en la capacidad de los sistemas democráticos para promover el desarrollo
humano y el bienestar de personas y comunidades. Y esta frustración se agrava, tanto
por la acumulación de generaciones de una misma familia en pobreza como por la
exposición a otras experiencias y posibilidades de vida- una de las pocas ventajas de la
globalización para las grandes masas de los países ex coloniales. De transparencia
porque abre las interioridades del proceso presupuestario al escrutinio público y permite
que la ciudadanía sepa en qué se gastan sus dineros, en una forma que sea relevante y
entendible. De rendición de cuentas porque permite comparar políticas públicas con
compromisos adquiridos en convenios internacionales y en la legislación nacional y
también, por qué no, con promesas de campaña, al igual que permite comparar las
asignaciones presupuestarias tanto con los compromisos como con las políticas. De ahí
que devela información muy sólida para demandar rendición de cuentas.
El Estado Panameño reconoce, al menos formalmente, esta realidad. Como signatario de
la Convención sobre todas las formas de discriminación contra la Mujer (CEDAW), la
Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial Sobre la Mujer (Beijing 95) y la
Declaración del Milenio se comprometió a emprender acciones para garantizar la
igualdad plena de derechos y oportunidades para las mujeres. La Ley No. 4 de 29 de
enero de 1999 (Ley Igualdad de Oportunidades) constituye un importante paso en la
dirección correcta. Hace falta exigir que el compromiso jurídico con la equidad de
género y el mundo de posibilidades a que da cabida la ley, se realicen. La incorporación
del enfoque de género en el Sistema Nacional de Inversiones Públicas sería un avance
importante hacia ese objetivo.
2. Fundamento lógico de la consultoría- ¿Por qué el SINIP?
Para beneficio de quienes no conocen a fondo el proceso presupuestario en Panamá, es
conveniente presentar algunas consideraciones generales que permitan ubicar el
fundamento de la presente Consultoría. El Presupuesto Nacional de Panamá, conocido
como Presupuesto General del Estado, representa los ingresos y gastos de 17
dependencias del gobierno central, 31 entidades descentralizadas, 11 empresas públicas
y 7 intermediarios financieros.
5
Algunas fuentes indican que el 40 % se basa en la operacionalización de la ONU (pobreza extrema o
indigencia igual a ingresos menores a un dólar diario y pobreza igual a ingresos entre uno y dos dólares
diarios) mientras otras fuentes señalan que se basa en la línea nacional de pobreza (US $ 1.42 y US $2.48
respectivamente). En ambos casos constituye un subconteo del nivel real de pobreza en Panamá.
6
El Presupuesto General del Estado se elabora anualmente y, por el lado de los gastos, se
presentan de forma desagregada los gastos corrientes y los gastos de capital, estos
últimos constituidos de forma predominante por inversiones. La elaboración está en
manos de, literalmente, cientos- quizás miles- de funcionarios(as) públicos laborando en
cada una de las sesenta y seis (66) entidades que conforman, para efectos
presupuestarios, la nación.
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de la Dirección de Presupuesto
de la Nación (DIPRENA), es el organismo rector de todo el proceso presupuestario.
Corresponde a DIPRENA dirigir “la programación y formulación del proyecto de
Presupuesto General del Estado, la ejecución, el control, seguimiento y evaluación y el
cierre y liquidación anual de los presupuestos del Gobierno Central, Instituciones
Descentralizadas, Empresas Públicas e Intermediarios Financieros que integran el
Presupuesto General del Estado”. DIPRENA recibe los anteproyectos de presupuesto de
las dependencias del Estado a más tardar el 30 de junio de cada año para su debida
revisión, análisis, recomendaciones y aprobación.
Previo a la aprobación final del proyecto de presupuesto a nivel del MEF, DIPRENA
abre un proceso de vistas presupuestarias con las entidades estatales. Aunque en el
marco de las vistas no puede lograrse un aumento del monto total asignado a cada
entidad, sí pueden conseguirse cambios en la distribución de ese monto. Es por lo tanto
una oportunidad para introducir cambios a favor de la equidad de género, por ejemplo,
aumentar partidas a programas con mayor potencial de cerrar brechas y rediseñar
programas desde una perspectiva de equidad de género.
Una vez aprobado por el MEF, el proyecto de presupuesto pasa para la aprobación del
Consejo de Gabinete y finalmente de la Asamblea Nacional. El espacio para la
incidencia a estos niveles es de mínima a inexistente. El Consejo de Gabinete tiende a
considerar sólo aquellas modificaciones solicitadas por la Presidencia de la República y,
en cuanto a la Asamblea Nacional, ésta sólo aprueba o rechaza el proyecto en su
conjunto, sin la potestad de introducir modificación alguna.
Hasta aquí nos hemos referido al presupuesto en el sentido estricto del documento que
recoge los ingresos y gastos del Estado. Pero el presupuesto es mucho más que ese
documento. Su confección requiere de políticas públicas que reflejen la visión y
prioridades del Estado y expresen los compromisos que este asume, al igual que de la
elaboración de programas cónsonos con la visión y prioridades contenidas en las
políticas públicas y la formulación de proyectos que concreticen los objetivos de los
programas. De manera que, idealmente, el presupuesto nacional, por el lado de los
gastos es, en gran medida,6 la suma de los montos requeridos para hacer realidad todos
los proyectos que integran los programas que permiten implementar las políticas
públicas que expresan la visión y prioridades del Estado.
6
Dejo el espacio para compromisos monetarios que el Estado adquiere ajenos a una visión u objetivos
estratégicos, pero que tiene que cumplir. Eso incluye asuntos como fallos legales que obliguen al Estado a
pagar indemnizaciones y situaciones coyunturales provocadas por desastres naturales o por dinámicas
económicas externas. En cuanto a los gastos de funcionamiento del Estado, estos se llevan el porcentaje
mayor del presupuesto y entran en juego muchos factores en estas asignaciones casi inamovibles. Sin
embargo, el presupuesto de funcionamiento también debería reflejar fundamentalmente las prioridades
del Estado expresadas en sus políticas y programas y por eso es un área legítima en la cual debe entrar el
PSG.
7
Siguiendo esa línea de pensamiento se creó la Dirección de Programación de
Inversiones (DPI) del MEF y su Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP). El
objetivo general del SINIP es “lograr que los programas y proyectos del sector público
se fundamenten en las políticas, las prioridades sectoriales y regionales, y los
procedimientos de análisis técnico, económico y social que garanticen su calidad,
efectividad y eficiencia”. 7
El SINIP, o más bien, la Dirección de Programación de Inversiones en su calidad de
Coordinador Técnico del SINIP, no hace asignaciones ni toma decisiones
presupuestarias, pero las normas y procedimientos vigentes en el MEF establecen que
“la Dirección de Presupuesto de la Nación (DIPRENA) no asignará recursos para
ninguna vigencia fiscal, si los proyectos no cuentan con su respectivo informe técnico
favorable en el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP)”.8 En ese sentido, el
SINIP opera como un Banco de Proyectos facultados para recibir fondos. El SINIP
recibe9 el conjunto de proyectos de inversión pública (“proyectos para construir,
adquirir, ampliar, mejorar, modernizar, reponer la capacidad productora de bienes y
servicios públicos, el patrimonio físico y financiero de la Nación”) nuevos y de
continuidad formulados por todas las entidades, analiza cada proyecto y emite una
decisión de: Aprobado, Pendiente o Rechazado. Para que DIPRENA autorice fondos a
un proyecto, este tiene que aparecer en el Banco de Proyectos como aprobado. Este
requisito aplica no sólo a los proyectos contemplados en el presupuesto originalmente
presentado a DIPRENA por las entidades sino a cualquier proyecto que se pretenda
incorporar durante las vistas presupuestarias o posteriormente mediante traslado de
partida o crédito extraordinario.
Tres señalamientos son pertinentes. Primero, aprovechar la ventana de oportunidad que
representan las vistas presupuestarias para incorporar cambios a las asignaciones
presupuestarias que favorezcan una mayor equidad de género, requiere, al menos en
principio, 10 que se hayan sometido previamente al SINIP los proyectos que se quiere
favorecer con las reasignaciones. Segundo, en la medida en que el MEF aplique de
manera diligente su normativa, el SINIP se convierte en un espacio de incidencia
importantísimo para la incorporación del enfoque de equidad de género al ciclo
presupuestario. Tercero, en caso de créditos extraordinarios, la Asamblea Nacional
exige el número SINIP de los proyectos.11
Es esta realidad la que fundamenta la presente Consultoría. Proponemos las
modificaciones necesarias en las normas y procedimientos del SINIP para que, en la
medida en que: 1) se apliquen las normas y procedimientos SINIP para la evaluación y
aprobación de proyectos de inversión pública por parte de la Dirección de Programación
de Inversiones y 2) se aplique la norma de que DIPRENA sólo puede asignar fondos a
proyectos aprobados por la DPI, todo proyecto de inversión pública tendrá
7
Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas, 2007, página 1. Ver
explicación de documentos utilizados en la Sección I de Metodología, Bibliografía “2”, páginas 10-11.
8
Idem, página 8.
9
Solía ser hasta el 14 de abril proyectos de continuidad y hasta el 28 de abril proyectos nuevos. Este año
se cambió al 9 de mayo. Los proyectos presentados después de las fechas de cierre se consideran
automáticamente para el análisis del siguiente período fiscal.
10
Dadas las debilidades en la institucionalidad en el país, no puede asumirse que la normativa será
aplicada siempre. La AGEM debe darle seguimiento a la solicitud ya hecha al SINIP de los datos para
determinar en qué medida se está cumpliendo y si hay una tendencia a un mayor cumplimiento.
11
Fuente: Ing. Vanesa Correa del SIPROY.
8
necesariamente que partir de diagnósticos que visibilicen género y, muy concretamente,
las brechas de género existentes y otras diferencias de género relevantes al proyecto, y
tendrá que contribuir a la reducción de las inequidades de género.
3. Objetivos específicos de la consultoría
3.1. Identificar las variables e indicadores que favorezcan la inclusión de género en el
Manual del Sistema Nacional de Inversión Pública.
3.2. Desarrollar un ejercicio con un proyecto especial en ejecución.
3.3. Aportar insumos para el establecimiento de una certificación de calidad de género
en las instituciones públicas.
3.4. Diseñar una guía metodológica para un taller con funcionarios/as involucrados en
proyectos de inversión y facilitar el taller.
4. Metodología
Combinamos las siguientes técnicas de investigación: a) revisión bibliográfica extensa,
b) entrevistas semi-estructuradas, c) entrevistas abiertas con varios actores claves, d) un
sondeo vía e-mail y un ejercicio con un proyecto especial en ejecución.
5. Mapa del documento
En la Sección I especificamos los aspectos metodológicos de la investigación. Entramos
al nivel de detalle que consideramos útil para que la AGEM pueda realizar tanto su
labor de comprobación de las actividades llevadas a cabo como evaluar la validez de los
resultados. Esperamos que el detalle también sea útil para las lectoras y lectores
interesadas en los temas aquí abordados.
La Sección II presenta la propuesta que sometemos a consideración de la AGEM sobre
cómo incorporar la perspectiva de género al Sistema Nacional de Inversiones Públicas.
Contiene las modificaciones propuestas a las normas y procedimientos del SINIP y el
conjunto de acciones que recomendamos para hacer viable la propuesta: que se escuche,
se valide y se acoja. Vamos más allá del SINIP, al proponer medidas para avanzar en el
tema de PSG en Panamá.
En la Sección III presentamos la guía metodológica para el taller básico de capacitación
a funcionarios(as) involucrados(as) en proyectos de inversión pública mientras que en
la Sección IV presentamos un análisis preliminar, desde una perspectiva de género, del
Programa Nacional de Administración de Tierras y recomendaciones puntuales sobre
cómo continuar la experiencia.
La Sección V la dedicamos a desarrollar la normativa que proponemos para implantar
una Certificación en calidad de género para las instituciones públicas que también puede
utilizarse para las empresas privadas. La Sección VI y final la dedicamos a esclarecer lo
que son los presupuestos sensibles a género y a comentar diversas experiencias. En
9
lugar de enfocar en las diferencias metodológicas o en la calidad técnica de los
productos, he detenido la mirada en lo que, a través de las muchas lecturas, emergen
como aciertos y errores de las experiencias. Mi interés al reseñar estas experiencias ha
sido aprovechar los aprendizajes que podemos aplicar a Panamá.
Sección I: Metodología
Revisión Bibliográfica
Iniciamos con una revisión bibliográfica exhaustiva que abarcó:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
documentos teóricos, metodológicos y de descripción/evaluación de experiencias
de presupuestos sensibles a género
documentación del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP)
documentos que contienen los compromisos del estado panameño con la equidad
de género
documentos de experiencias en certificación de calidad de género, ISOS, Sellos de
Calidad diversos y de buenas prácticas de género
documentos de la AGEM regional y del Observatorio de Género y Economía
Otros documentos de interés potencial que se indican en la Bibliografía.
Bibliografía “1”: La revisión de los documentos teóricos, metodológicos y de
descripción/evaluación de experiencias de presupuestos sensibles a género constituyó la
base para elaborar la síntesis del tema de PSG que incluimos como sección III de este
Informe. Llamamos la atención al hecho de que no conocemos de primera mano
ninguna de las experiencias que comentamos. Para atenuar la incomodidad de presentar
y comentar experiencias que sólo conocemos a través de relatos, hicimos un gran
esfuerzo por ubicar tanto documentos oficiales de las iniciativas y/o resúmenes,
comentarios, evaluaciones, reflexiones sobre estas de personas que formaron parte de
las iniciativas como reflexiones de quienes no formaron parte, pero conocen la
experiencia de primera mano. En los casos en que las búsquedas fueron infructuosas,
revisamos todas las fuentes terciarias de la misma experiencia que pudimos obtener, en
búsqueda de al menos dos de origen diferente que se corroboraran.
Los siguientes sitios Web fueron especialmente útiles para la búsqueda de documentos
“1”:
a.
b.
http://www.gender-budgets.org/content/blogcategory/82/170/ (UNIFEM)
http://www.undp.org/women/CD-Gender-and-Budgets-2004/
(BRIDGE/PNUD)
c.
d.
e.
www.americalatinagenera.org (PNUD)
http://www.idrc.ca/en/ev-1-201-1-DO_TOPIC.html
(IDRCCentro
Internacional de Investigación del Desarrollo)
http://www.unrisd.org/ (UNRISD- Instituto de Investigación de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Social)
10
Bibliografía “2”: Revisamos los siguientes documentos:
a. Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas 2007
b. Manual de Usuario de Torre de Control
c. Manual de Usuario Banco de Proyectos
Los dos primeros documentos se obtienen en: https://www.mef.gob.pa/Portal/DirInversiones-Docu.html y son la versión más reciente disponible en el sitio web al día de
hoy. Hacia el final de nuestra consultoría (marzo 2008), la Dirección de Programación
de Inversiones publicó una nueva versión del “Manual de Usuario Banco de Proyectos
del SINIP”. La nueva versión (2.0) elimina el nombre “Torre de Control” y la aplicación
en el sitio web del MEF tiene ahora el nombre de SIPROY, pero mantiene la función de
Banco de Proyectos, es decir, no hay ningún cambio en términos de la función que
debe cumplir el SINIP de análisis técnico y económico de todos los proyectos de
inversión pública, de aprobar aquellos que cumplen con los requerimientos y de
constituir su aprobación una condición necesaria para la asignación de fondos del
presupuesto nacional por parte de DIPRENA. En segundo lugar, si bien el nuevo
Manual introduce cambios significativos con relación al anterior, lo hace en temas
distintos al de género. En el tema de género, que es el único que esta Consultoría
analiza, no se introduce ninguna modificación de fondo. Aún así, hemos procedido a
modificar esa parte del informe, trabajando los cambios sobre el nuevo manual.
El documento de Normas y Procedimientos es otra historia. Mientras que el Manual de
Usuario es una guía para ingresar programas y proyectos, es en Normas y
Procedimientos donde se especifican las normas que tienen que seguir las y los usuarios
para que lo que ingresan sea considerado favorablemente. La directora de la DPI nos
informó hacia finales de abril que existía una nueva versión de este documento que era
el que debíamos utilizar. A pesar de que mis indagaciones indican que no se ha
modificado la normativa en lo que a género se refiere y, por ello, en cuánto al contenido
de mi propuesta es irrelevante que utilice el documento del año anterior, manifesté,
tanto a la AGEM como al SINIP, mi disposición a presentarles la propuesta de cambios
montada sobre el nuevo documento. Sin embargo, tanto la directora de la DPI como el
asesor internacional manifestaron que el documento con la nueva normativa no era aún
oficial y por esa razón no podían ponerlo a nuestra disposición.
Resumiendo, en el presente informe utilizamos la última versión del Manual de Usuario
Banco de Proyectos (Versión 2 de marzo de 2008) y el documento de Normas y
Procedimientos, vigencia 2007. Utilizamos la vigencia 2007 por ser la última versión
disponible. En adición, me siento confiada en que la AGEM podrá adaptar la propuesta
que presento, sin mayores dificultades, al nuevo documento de Normas y
Procedimientos, una vez se haga disponible.
Los dos documentos de referencia rigen los procesos de formulación de proyectos de
inversión pública por lo cual constituyen una vía posible para el mainstreaming del
enfoque de género en las inversiones públicas. Por mainstreaming me refiero tanto a la
transversalización del enfoque de género como a hacerlo central a las decisiones que
toma el estado. 12 Visto de manera funcional, al incorporar la perspectiva de género a los
dos documentos rectores para los procesos de formulación de proyectos de inversión
12
Hecha la aclaración aquí, procedo a utilizar en adelante transversalización para referirme al
mainstreaming.
11
pública, se garantiza que todos los proyectos de inversión pública, a partir de dicha
incorporación, contribuirán a cerrar las inequidades de género o, cuando menos, a no
hacerlas mayores.
Lo anterior es cierto sí, y sólo sí, se exige a todas las entidades estatales el estricto
cumplimiento de las normas y procedimientos del SINIP y si se garantizan las
capacidades necesarias en las Oficinas de Género de los ministerios y entidades para
que éstas puedan llevar a cabo la certificación en género que por ley les corresponde. A
nuestro juicio ello requiere tanto de la voluntad política del estado como de una alta
legitimidad de la normativa entre las y los usuarios del sistema. Consideramos que la
legitimidad pasa por la participación de las y los usuarios del SINIP en las
modificaciones que lleven a la incorporación de la perspectiva de género, lo cual, a su
vez, requiere sensibilización y capacitación en el tema.
Aclaramos este punto para establecer de manera diáfana que la presente consultoría, en
términos de “Identificar las variables e indicadores que favorezcan la inclusión de
género en el Manual del Sistema Nacional de Inversión Pública” (TdR, Objetivo
Específico 1, Pág.3) constituye tan sólo la primera aproximación al problema: es la
opinión de una especialista de lo que puede hacerse y, como tal, tiene el valor de
proveer a la AGEM con un entendimiento y claridad del tema que no posee en el
presente y que es indispensable para potenciar su trabajo. No pretende ser, ni debe
tomarse, como “una receta” de los cambios a implementar pues la vía de introducir
cambios en base a “opiniones de expertas”, sin procesos participativos y, por ende, sin
la debida apropiación y legitimación por las y los usuarios llevaría al fracaso.
Bibliografía “3”: En torno a los compromisos que el Estado Panameño ha adquirido con
la no discriminación y equidad de sus ciudadanas, examinamos:
a. La Convención sobre todas las formas de discriminación contra la Mujer
(CEDAW)- disponible en:
http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/sconvention.htm
b. Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial Sobre la Mujer (Beijing 95)
disponible en: http://www.un.org/esa/gopher-data/conf/fwcw/off/a--20.en
c. Declaración del Milenio en:
http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/ares552.html
d. Ley No. 4 de 29 de enero de 1999 (Ley Igualdad de Oportunidades)- MIDES o
http://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISPAN/PDF_NORMAS/1990/1999/19
99_176_1226.PDF
e. Decreto Ejecutivo No. 53 de 25 de junio de 2002 (Reglamentación Ley No. 4)MIDES o:
http://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISPAN/PDF_NORMAS/2000/2002/20
02_522_2459.PDF
Con esta revisión buscábamos cimentar nuestra propuesta en compromisos de estado e
identificar elementos para generar un banco de argumentos a favor de la incorporación
de género al Sistema Nacional de Inversiones Públicas y, de manera más general, en los
procesos presupuestarios públicos. Esta línea de fundamentar en compromisos
adquiridos parte del reconocimiento de que la dimensión técnica es sólo una parte de la
viabilidad de moverse hacia- y, eventualmente, lograr- el objetivo general de incorporar
el enfoque de género en el SINIP. La dimensión política es medular pues, en definitiva,
12
atacar las inequidades requiere transformaciones que afectan no sólo la distribución y
acceso a recursos y oportunidades sino que trastocan las relaciones de poder.
Bibliografía “4”: Para el objetivo de aportar insumos para el establecimiento de una
certificación de calidad de género en las instituciones públicas, campo novedoso por lo
cual hay poca información disponible, la revisión de fuentes secundarias la dirigimos en
varias direcciones. Primero, a la documentación de las contadas experiencias existentes.
Segundo, a recopilaciones críticas de buenas prácticas de género. Tercero, a sistemas de
certificación existentes en otros temas (ISOS y sellos ecológicos). Revisamos los
siguientes sitios Web:
A. Vision 2000: Gender in quality standards:
http://www.gendercertification.com/eng/progetto_obiettivi.php
B. ILO, Bureau for Gender Equality: Good Practices for Gender Equality (2004)
en:
http://www.ilo.org/dyn/gender/docs/RES/398/F1448380228/Good%20practices
%20at%20the%20workplace%20-%20text.pdf
C. ILO, Labor Practices and Decent Work,
http://www.globalreporting.org/NR/rdonlyres/3C7B23C1-EF0B-4ACA-B29DD459937EB0C9/0/G3_IPLaborPracticesDecentWork.pdf
D. PNUD, Género y Desarrollo, Base de Datos de Buenas Prácticas:
http://www.sdnp.undp.org/gender/practices/completed.html
E. Programa Bandera Azul internacional: http://www.blueflag.org/
F. Programa Bandera Azul Ecológica en: http://www.guiascostarica.com/bazul/
G. http://www.greenseal.org/
H. UNCTAD/OMC, Centro de Comercio Internacional,
http://www.intracen.org/tdc/Export%20Quality%20Bulletins/EQM73%20spa.p
df
Entrevistas
Elaborar una estrategia con posibilidades de éxito para la incorporación del enfoque de
género al Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP) requiere atención a dos
pilares fundamentales: calidad técnica y viabilidad política. Muy al inicio de nuestra
labor revisamos el informe de una consultoría previa relacionada al tema13 de PSG y
este nos pareció técnicamente acertado en sus recomendaciones. Incluso fue motivo de
sorpresa constatar que ideas que manejaba a priori de elementos a incorporar a la
estrategia que propondría, ya habían sido recomendadas, de manera formal, por otro
consultor dos años antes.
Sin embargo, a pesar de la solidez técnica de los elementos de estrategia sugeridos, una
exploración preliminar en esos primeros días indicaba que muy pocas de las
recomendaciones habían sido implementadas. De ahí que considerara punto de partida
lógico para mi trabajo, explorar la suerte corrida por las recomendaciones de dicha
consultoría para establecer, sobre todo, las razones para la no implementación de la
13
Incorporación de enfoque de género en los presupuestos estatales de Panamá: Elementos para una
estrategia, Guillermo Monge, octubre de 2005.
13
mayoría de las recomendaciones. Razonaba que, para que la propuesta que presentase a
la AGEM fuera políticamente viable, era necesario conocer si estas recomendaciones
anteriores no se habían implementado por falta de una difusión adecuada que resultara
en el desconocimiento de las “recomendaciones Monge”- tanto a los niveles de toma de
decisiones del MIDES, como de cuadros técnicos dentro del MIDES que pudieran
propiciar una apertura a favor de las recomendaciones, como a nivel de actores sociales
(principalmente movimiento de mujeres) que pudieran accionar en apoyo a los cambios
e iniciativas sugeridas en el informe final del consultor- o, si por, el contrario, se trataba
de desacuerdo con las recomendaciones, percepción de inviabilidad política o, incluso,
intentos de implementación que no encontraron la debida acogida.
Es pertinente una aclaración. Aunque los Términos de Referencia de la presente
consultoría solicitan una propuesta de incorporación del enfoque de género
específicamente al SINIP, y no la incorporación del enfoque de género al Presupuesto
General del Estado en su totalidad, a mi modo de ver muchas de las condiciones
necesarias para el éxito de una iniciativa en PSG son las mismas, trátese de presupuesto
de inversiones, general, regional o local. Preguntas como: ¿qué capacidades necesita
adquirir/desarrollar el mecanismo de la mujer para poder cumplir a cabalidad sus
responsabilidades en este nuevo emprendimiento?; ¿cómo se van a adquirir esas
capacidades?; ¿contará la DINAMU con el apoyo necesario dentro del MIDES?; ¿cuál
será la ruta más indicada para llevar el tema a nivel del gobierno central? ¿Para avanzar
en la visibilización del tema? ¿En la sensibilización de cuadros técnicos y tomadores(as)
de decisiones?, ¿En la legitimación de la propuesta?; ¿Existirá en este momento la
voluntad política para implementar una iniciativa de PSG?
Decidí explorar el tema mediante entrevistas con funcionarias del MIDES con interés en
los asuntos de género y algún nivel de decisión, cuadros técnicos encargados de
planificar, presupuestar y desarrollar políticas dentro del MIDES y dos personalidades
que, por su posicionamiento institucional, resultaba de interés conocer sus perspectivas
(AGEM y UNFPA). Elaboré dos cuestionarios para administrar durante las entrevistas,
el No. 1 para los cuadros técnicos del MIDES y ambos para los cuadros con mando (Ver
matriz de entrevistas realizadas y cuestionarios en Anexo 2). Luego de varias entrevistas
se hizo evidente que había una decisión ya tomada dentro del MIDES de quitarle a la
DINAMU las funciones que le otorga el Título I, Artículo 5 de la Ley No. 4 de Igualdad
de Oportunidades en lo relativo a “la coordinación, promoción, desarrollo y
fiscalización de la política pública de promoción de igualdad de oportunidades para las
mujeres”. Se nos informó que la función de formulación y evaluación de políticas
públicas con enfoque de género pasaría, de manera temporal, a la Dirección de Políticas
Sociales.14 En ese momento decidimos reenfocar las entrevistas que faltaban y agregar
otros nombres a la lista.
Terminamos entrevistando más personas de las contempladas en el plan de trabajo
inicial, pero menos de las que hubiésemos querido, e intentamos, entrevistar.
Descubrimos que el proceso de entrevistas en Panamá consume una cantidad
extraordinaria de tiempo por las cancelaciones frecuentes y sin aviso previo. Luego de
una flexibilidad extraordinaria que significó aplazar el final de la consultoría,
14
Entrevista con Lcda. Rina Rodríguez. Nos explicó que la decisión obedecía a la opinión de que era más
expedito dotar a Políticas Sociales con unidades capacidades en género que crear las capacidades en
análisis y formulación de políticas públicas en la DINAMU. Una vez operativo el INAMU, pasaría a este.
14
acordamos en conversaciones con la Coordinadora de la AGEM establecer una fecha de
cierre para entrevistas.
Sondeo vía e-mail
Para trabajar el objetivo 3, además de identificar los criterios propuestos hasta el
momento en otros países, y considerar los que surgen de mi propia experticia en género,
hice una consulta a especialistas en género, académicas feministas y activistas por los
derechos de la mujer sobre criterios o requerimientos que, a su juicio, deberían formar
parte de una certificación de calidad de género. El propósito era contar con una riqueza
de opiniones que procedería a evaluar de acuerdo a: 1) su relevancia para la equidad de
género y 2) cuán prácticos fuesen (fáciles de interpretar por las no especialistas,
disponibilidad y fácil acceso a la información requerida- tanto para recolectar como para
verificar- costo eficiente). Las respuestas fueron muy pocas y sólo una aportó a la
especificación de algunos criterios.
SECCIÓN 2: PROPUESTA A LA AGEM PARA INCORPORAR EL
ENFOQUE DE GÉNERO EN EL SINIP
Dividimos la propuesta en dos partes. Primero, el conjunto de modificaciones y
adiciones que recomendamos a los documentos guías del SINIP: 1) Normas y
Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas y 2) Manual de Usuario
Banco de Proyectos. Segundo, los elementos estratégicos y acciones a contemplar para
generar las condiciones que maximicen la aceptación por parte de la Dirección de
Programación de Inversiones de las modificaciones propuestas.
Modificaciones a documentos
En la actualidad el tratamiento de género en el documento Normas y Procedimientos del
Sistema Nacional de Inversiones Públicas (en adelante NP) se reduce a lo siguiente (en
negrillas):
Perspectivas de género: Describir el nivel de participación de la mujer en el
proyecto y cómo este aumenta su capacidad productiva y eleva su calidad de vida.
(Pág. 39).
Ciertamente se refiere a las mujeres, más no a una perspectiva de género. Mucho
menos, y aunque sólo fuera un primer acercamiento, a la incorporación del enfoque de
género a la elaboración de proyectos y del presupuesto nacional.
Para hacerlo aún más grave, el Manual de Usuario Banco de Proyectos, el documento
que guía al funcionario o funcionaria para el ingreso de sus programas, proyectos y
estudios en el sistema, tiene como única mención a género, el brindarlo como un campo
OPTATIVO dentro de los Impactos Esperados (p. 35). Se indica que el campo es para
describir “a través de un concepto la contribución del proyecto a mejorar la condición
actual del género”. (Manual de Usuario, p. 71).
15
Recomendaciones
Sustituir la mención actual en NP por lo siguiente:
Perspectiva de género: ADJUNTAR CERTIFICACIÓN DE GÉNERO DE LA
OFICINA DE GÉNERO15 DE SU INSTITUCIÓN. 16
Para obtener la certificación de género, el proyecto debe cumplir con la normativa que
se presenta a continuación:
1. DIAGNÓSTICO: El diagnóstico del problema que sirve de base y justificación al
proyecto tiene que examinar cómo se presenta el problema y repercute- o pudiera
repercutir- de manera igual o diferencial en mujeres y hombres. Debe incluir como
elementos mínimos:
1.1. Información desagregada por sexo y otras características sociodemográficas
relevantes (como pueden ser edad y pertenencia etno-racial) de la población
beneficiaria.
1.2. De ser posible, establecer la(s) brecha(s) de género existente(s):
Identificación de las inequidades de género existentes en el tema o temas
sobre los cuales el proyecto pretende incidir.17
1.3. De no poderse formular las inequidades existentes en términos de brechas
de género cuantificables, tienen que explicarse, de manera concisa pero
suficiente, las diferencias entre hombres y mujeres que sean relevantes al
proyecto. Debe prestarse especial atención a necesidades diferentes de
hombres y mujeres, niños y niñas.
1.4. Si el contenido central de género del proyecto no es por el lado de “los
beneficiarios directos” sino indirectos y/o por su potencial para transformar
positivamente las relaciones entre los géneros, debe elaborarse con claridad
cuál es la situación actual que el proyecto pretende afectar.
1.5. Identificación de las diferencias de género que pueden afectar el acceso a los
beneficios del proyecto.18
15
Nos referimos a las oficinas que con diferentes nombres existen en la actualidad y que el Artículo 31,
Capítulo XIII, Título II de la Ley No. 4 establece se crearán para “la coordinación, promoción, desarrollo
y fiscalización de la política pública de promoción de igualdad de oportunidades para las mujeres”. En
lugar del más reconocido Oficina de la Mujer, usamos el nombre que aparece en el Decreto Ejecutivo No.
53 que reglamenta la Ley No.4 por considerarlo más apropiado.
16
Los requisitos que se señalan constituyen la Fase I para obtener la certificación de género del proyecto.
La Fase II requiere tomar decisiones y acciones previas para crear capacidades que no existen hoy día en
el país. Central a la Fase II es el puntaje que se otorgue a los proyectos en base a su concordancia (o no)
con las prioridades establecidas por las políticas públicas de equidad de género vigentes en el momento
de presentarse el proyecto.
17
Ejemplo: Un proyecto de titulación masiva de tierras que señala como uno de sus objetivos generar
títulos que permitan “a los beneficiarios” acceder al crédito para salir de la pobreza, tiene necesariamente
que establecer en su línea de base cuál es la brecha de género en titulación (diferencia entre % títulos
propiedad hombres - % títulos propiedad mujeres), acceso al crédito (diferencia entre % prestatarios - %
prestatarias; diferencia entre % a mujeres, % a hombres del monto total en empréstitos) y en pobreza
(diferencia entre % hombres en pobreza - % mujeres en pobreza).
18
Ejemplo (siguiendo con proyecto de titulación masiva): Derechos posesorios sesgados hacia los
hombres. Construcciones culturales de que la tierra, especialmente en el campo, le pertenece al hombre.
Situaciones de violencia, que inhiben a la mujer de exigir se titule a su nombre. Acceso desigual a dinero
en efectivo y a tiempo para la tramitación del título. El propósito de identificar estas diferencias es
16
1.6. En la medida en que se haga referencia a participación de la comunidad o
grupos poblacionales en la génesis del proyecto o en procesos de consulta,
presentar información desagregada por sexo y análisis cualitativo de dicha
participación.
2. DISEÑO DEL PROYECTO
2.1. Cerrar la brecha de género en cualquier tema sobre el cual el proyecto
pretende incidir tiene que ser un objetivo prioritario del proyecto, expresado
de manera transversal en todos sus componentes (productos) y debe estar
integrado al propósito del proyecto (efecto directo sobre población
beneficiaria).
2.2. El proyecto debe establecer metas puntuales sobre reducción de las brechas
de género.
2.3. Las estrategias, acciones y prioridades que se establezcan deben ser
consistentes con el objetivo y las metas de reducir las brechas de género. El
proyecto tiene que incluir indicadores que permitan monitorear (supervisar
continuamente durante la ejecución del proyecto para identificar logros y
debilidades y recomendar correctivos que optimicen resultados) que se
cumple con los objetivos y metas de reducir las brechas de género.
2.4. Especificar las medidas que se tomarán para enfrentar las limitaciones
tradicionales a la efectiva participación de las mujeres.
2.5. En proyectos en que no es posible formular las inequidades existentes en
términos de brechas de género, debe establecerse claramente en los
objetivos cómo exactamente el proyecto va a contribuir a generar
condiciones que favorezcan la igualdad de género.
2.6. Especificar cuáles son las necesidades distintas de las mujeres y hombres y
cómo el proyecto atenderá unas y otras.
2.7. Especificar que la evaluación de medio término y la evaluación de impacto
(al finalizar el proyecto o años después) incluirá la evaluación en la igualdad
de género. Para tal propósito, el diseño del proyecto incluirá indicadores de
impacto en género.
3. INDICADORES
Todo proyecto debe incluir como indicadores básicos:
3.1. Razón Beneficiarias Directas: Mujeres Beneficiarias Directas/Total
Personas Beneficiarias Directas
3.2. Reducción Brecha de Género19: El indicador (o indicadores) debe(n)
expresarse en términos del porcentaje en que se reducirá(n) la(s) brecha(s)
de género al Año Final del Proyecto +1. A lo largo de la vida del proyecto
se medirá(n) el(los) avance(s) hacia la meta final.
establecer estrategias y acciones efectivas para eliminar los obstáculos al acceso de las mujeres a los
beneficios del programa.
19
La forma concreta en que se interpreta la brecha varía con la variable de la cual se trate, pero, en
general, la brecha debe expresarse como una diferencia porcentual entre hombres y mujeres de forma que,
además de monitorear el comportamiento de una determinada brecha en el tiempo, se pueda también
establecer en qué temas son mayores las brechas de género. Cada proyecto debe incluir un indicador de
brecha para cada tema en que pretende incidir que sea viable expresarlo como brecha (conceptuar y
operacionalizar el concepto y disponer de los datos estadísticos que permitan estimar la brecha).
17
3.3. Otros indicadores cuantitativos y/o cualitativos que permitan determinar si
el proyecto logró promover una mayor equidad de género.
Lineamientos adicionales
a. Se enfatizan las brechas de género por ser un indicador más preciso y “duro” que
permite mejor seguimiento y lectura de los avances. También para evitar una
interpretación errónea de equidad de género como equidad o paridad en el % de
mujeres y hombres beneficiarios. Dadas las inequidades existentes, caeteris
paribus, la paridad en el número de beneficiarios hombres y mujeres en todos
los proyectos, tendría el efecto de mantener las inequidades. Se insistirá en el
uso de indicadores de brecha siempre que la naturaleza del proyecto lo permita.
b. El porcentaje de mujeres beneficiarias es un criterio central en algunos
proyectos, más no en otros. En ningún caso la paridad en beneficiarios(as) será
una condición suficiente para otorgar el certificado. En algunos casos no es una
condición necesaria. Se considerarán positivamente los proyectos que
demuestren que es razonable esperar que favorecerán la equidad de género,
aunque tengan pocas o ninguna mujer como beneficiaria directa. Algunos
ejemplos son: proyectos que disminuyan la carga de trabajo no remunerado de la
mujer, que promuevan la sexualidad y paternidad responsable, que mejoren la
cantidad y calidad de las estadísticas para el análisis de género, que promuevan
la legitimación y/o la transversalización del enfoque de género, que contribuyan
a eliminar los estereotipos de género y a promover cambios en los roles de
género, que disminuyan la violencia contra la mujer.
En el Manual de Usuario Banco de Proyecto se sustituirá la indicación actual de que es
un campo optativo.
En su lugar debe leer:
Género: Este es un campo requerido por el sistema. Ver Normas y Procedimientos,
páginas…
Ingresar Número de Certificación de Género de la Oficina de Género de su
institución:
________________
El programa SIPROY debe programarse para impedir que se prosiga con el ingreso del
proyecto de no contar con la Certificación. Para que esta disposición sea operativa se
requiere una numeración única en las certificaciones y que se haga obligatorio que las
Oficinas de Género ingresen regularmente al SINIP los números de las certificaciones
que otorgan.
Este es el principal, más no el único cambio sugerido y, a nuestro entender, necesario en
el Documento de Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones
Públicas (SINIP). El Anexo 3: “Propuesta de Cambios al documento: Normas y
Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas, Vigencia Fiscal 2007”
presenta todos los cambios propuestos.
18
Elementos estratégicos y acciones recomendadas
Exponemos a continuación el conjunto de elementos y acciones que, a nuestro juicio,
deben tomarse en cuenta para que pueda lograrse: a) la aceptación de la propuesta por el
SINIP (la presente o una versión mejorada), b) la aplicación estricta de la normativa una
vez sea incorporada a NP y c) el cumplimiento por parte de las Oficinas de Género de
las funciones que le competen para extender o denegar la Certificación de Género a
cada proyecto de su institución.
Al elaborar la propuesta he tomado en consideración que el SINIP sólo afecta a los
proyectos de inversión (B/. 1,703.0 millones de inversión real en 2008; el 23.3%),
quedando fuera de su alcance el presupuesto de funcionamiento del Estado (B/.5,600.0
millones en 2008; el 76.7%). De ahí que, aunque se requiere de esta Consultoría sólo la
propuesta para el SINIP, el sentido común y la buena fe dictan ampliar un poco la
mirada para ir creando las condiciones para abordar en un futuro la verdadera
transversalización del enfoque de género en los presupuestos públicos.
La propuesta aborda cinco grandes temas:
a. Desarrollo de capacidades
b. Sensibilización de tomadores de decisiones, cuadros técnicos, diputados(as),
medios y otros. El objetivo es ganar simpatizantes y aliados(as) para impulsar la
iniciativa.
c. Incorporación de la sociedad civil
d. Traer el gobierno a bordo con vías a institucionalizar los PSG
e. Banco de argumentos
Comenzamos por resaltar que el valor de estas recomendaciones estriba en proveerle a
la AGEM una base para poder guiar y desarrollar un proceso participativo. Sería un
error tomarlas como “el Plan” o “la receta” que hay que dar a conocer a las instancias
que componen la Agenda. En esa línea, mi primera recomendación- que no aparece
arriba- es la elaboración de un Plan de Acción de los presupuestos Sensibles a Género.
El Plan debe recoger el consenso, tras una amplia discusión con la presencia, como
mínimo, del movimiento de mujeres, ONGs de mujeres, grupos comunitarios,
académicas feministas y personas independientes que se sienten convocadas por el
tema, sobre qué se va a hacer en relación a los temas “a-d”, cuándo se va a hacer,
quiénes lo van a hacer, cuáles serán los requerimientos y costos, cuáles los riesgos a
considerar y las estrategias de mitigación. La AGEM sería la indicada para propiciar,
coordinar y facilitar el proceso que tendrá como producto final el Plan de Acción de los
PSG. Elaborar el Plan requiere un nivel de sensibilización en PSG pues de lo contrario
se estarían tomando decisiones a ciegas.
Una segunda aclaración necesaria se refiere a los tiempos para llevar a cabo algunas de
estas acciones, sobretodo lo que se relaciona con funcionarios(as) públicos. El 2009 es
año de elecciones, lo cual representa, en la realidad política de Panamá, que existe una
alta probabilidad de que las y los funcionarios que ocuparán posiciones, desde los altos
mandos hasta las y los técnicos que trabajan directamente en los temas relevantes a
presupuesto, serán distintos post elecciones a las y los actuales.20 El problema para
20
Quizás en menor medida si la actual alianza de gobierno es reelecta, pero incluso en ese caso.
19
efectos de las acciones de la AGEM estriba en que la nueva administración estará
tomando posesión en septiembre 2010 y los cambios de personal se producen,
típicamente, entre octubre y diciembre, que es la fecha en que concluye la AGEM II.
Mis recomendaciones, por fuerza, tienen que tener esa fecha límite en cuenta y,
cualquier propuesta que no incluya como punto central la sensibilización de personal de
mando y la capacitación de personal técnico encargado del conjunto de funciones
presupuestarias, sería incompleta. Sin embargo, esta realidad del cambio de personal
tiene que ser sopesada para utilizar eficientemente los recursos escasos con que cuenta
la AGEM. Una posibilidad pragmática es desarrollar un número pequeño de
capacitaciones a empleadas(os) públicas para perfeccionar la metodología, materiales,
duración, etc. de manera que la aportación de la AGEM en el 2010, más que un número
X de funcionarias(os) capacitadas(os), sea dejarle al Instituto de la Mujer un
instrumento validado de capacitación en PSG.
Hecha estas aclaraciones necesarias, procedo a esbozar mis recomendaciones.
a. Desarrollo de capacidades
Debido a las débiles competencias en género en Panamá consideramos que se requiere
un enorme esfuerzo a muchos niveles distintos. Por débiles competencias me refiero a
pocas personas con formación teórica sólida en género, poca comprensión generalizada
de los fundamentos del enfoque/perspectiva/análisis de género, muy limitada aplicación
del enfoque de género y falta de legitimidad de dicho enfoque. El punto que deseo
resaltar es que las carencias van mucho más allá de una falta de experticia en el área
específica de presupuestos y políticas públicas desde una perspectiva de género o en el
área de género y economía. A grandes males, grandes remedios. Propongo:
1. Alianzas con las universidades para incorporar cursos de género en
distintas carreras, tales como:
1.1. Principios y perspectivas económicas feministas en la carrera de Economía
1.2. Análisis y elaboración de presupuestos con perspectiva de género en
carreras de Economía, Administración de Negocios y Administración
Pública.
1.3. Análisis y elaboración de políticas públicas con perspectiva de género en la
Facultad de Administración Pública.
1.4. Filosofía de la ciencia21, con énfasis en posturas críticas feministas, mínimo
en Filosofía y en todas las carreras científicas, incluyendo las ciencias
sociales.
1.5. Teorías Feministas y Enfoque de Género en las carreras de ciencias sociales.
1.6. Métodos feministas en la investigación social en las carreras de ciencias
sociales.
2. Una maestría en Género y Economía que incluya:
21
El área de formación menos evidente para algunas y, hasta cierto punto, la más importante. El análisis
de género correctamente entendido y aplicado, requiere desaprender teorías y conceptos de las diferentes
disciplinas (economía, sociología, antropología, psicología, biología, por mencionar algunas). El proceso
de mirar críticamente las disciplinas, no puede hacerse desde la propia disciplina sino desde la filosofía.
20
2.1. Teorías Feministas y Enfoque de Género
2.2. Filosofía de la ciencia, con énfasis en posturas críticas feministas
2.3. Principios y perspectivas económicas feministas
2.4. Análisis y elaboración de políticas públicas con perspectiva de género
2.5. Análisis del gasto público desde una perspectiva de género
2.6. Análisis aplicado, desde una perspectiva de género, de la política y
estructura impositiva en Panamá
2.7. Análisis de políticas macroeconómicas desde una perspectiva de género
2.8. Métodos feministas en la investigación social
2.9. Mujeres y hombres en… (un curso que enfocaría en un sector económico
distinto cada semestre, con la información estadística más reciente que esté
disponible; el curso además de formar a las y los estudiantes, contribuiría a
un mayor conocimiento del sector con los proyectos/aportaciones que harían
estos)
3. Diplomado en análisis y formulación de políticas públicas y presupuesto
desde una perspectiva de género para unidades de la Dirección de
Políticas Sociales y de la DINAMU porque no se puede esperar que egresen
las personas con las nuevas capacidades (No. 1 y 2) para comenzar a trabajar
el tema. Tenemos que partir de las unidades actuales que pudieran
fortalecerse en el menor tiempo posible. Siguiendo la experiencia
sudafricana y mi propia opinión de la dificultad relativa de aprender análisis
de género y análisis de políticas públicas y presupuesto, recomiendo darle
preferencia al dominio de análisis de género para participar en el Diplomado.
4. Firme creyente en el proverbio chino: Dímelo y se me olvidará, enséñame y
lo recordaré, envuélveme y entenderé, enfatizo la necesidad de desarrollar
pequeñas experiencias en PSG como proceso de aprendizaje y
fortalecimiento de capacidades. Recomiendo tres ensayos iniciales22:
4.1. Con varios proyectos del MIDES, en ejecución, por las y los participantes
del Diplomado (No.3). Puede iniciarse el ejercicio como parte del
Diplomado y hacer sesiones de seguimiento posteriores. La labor de la
AGEM sería la de coordinar el ejercicio y proveer apoyo técnico.
4.2. Uno a nivel municipal, tomando en cuenta tres factores para la selección del
municipio: 1) su disposición a participar o, al menos, cooperar con la
experiencia, 2) presencia de un grupo de mujeres- preferiblemente una
organización comunitaria- dispuesta a hacer el trabajo siempre que se les
provea el debido apoyo por parte de la AGEM y 3) que su ubicación
(distancia, accesibilidad) haga viable que la AGEM pueda reunirse
periódicamente con el grupo local.
4.3. Uno con un tema que convoca al MM de Panamá y que, por esa razón,
pudiera interesarles participar y, en el proceso de participar, comprender la
riqueza de posibilidades de los PSG y comprometerse con liderar la
22
Si los recursos de la AGEM no permiten abordar las tres iniciativas, recomiendo que se deje la de nivel
municipal para una futura etapa y darle prioridad de aquí al 2010 a desarrollar capacidades en quienes van
a tener en sus manos el tema en el corto plazo (Políticas Sociales y DINAMU) y en el MM porque su
interés en, y apoyo a, los PSG es vital para hacerlos viables.
21
iniciativa. Recomiendo como tema la violencia contra la mujer pues es, sin
duda, donde el MM tiene una mayor incidencia.
5. Serie de Talleres teórico-prácticos a todas las unidades de las Oficinas de
Género (Oficinas de la Mujer) para que estén en capacidad de determinar qué
proyectos presentados por su entidad cumplen con los requerimientos para
recibir la certificación de género y poder brindar retroalimentación útil a las
y los formuladores de proyectos que no cumplan con la normativa.23
6. Capacitaciones a personal técnico de oficinas de presupuesto, políticas
públicas y planificación de los ministerios y otras entidades. A diferencia de
los talleres y actividades de sensibilización, incluidas aparte, son talleres
teórico- prácticos dirigidos a desarrollar competencias en PSG. Se trabajaría
en los Talleres con proyectos reales, se asignarían tareas para trabajo grupal,
entre Talleres, de las y los participantes de una misma entidad. Se
comenzaría con un piloto para afinar la metodología. Si se logra desarrollar
el piloto, sería una gran aportación de la AGEM. Este es un nivel de
capacitación más allá del taller inicial para el cual estamos entregando una
guía metodológica.
7. Incorporar a las capacitaciones en PSG al movimiento de mujeres, un
módulo en incidencia política en el tema24.
b. Sensibilización de tomadores de decisiones, cuadros técnicos,
diputados(as) y medios
1. Seminarios, charlas, presentaciones enfocadas a transmitir unos pocos puntos:
qué son los PSG, por qué son importantes, cómo pueden ayudarles a cumplir sus
funciones, el hecho de que no seremos los primeros en el mundo, América
Latina ni Centroamérica y cómo pueden ayudar a impulsarlos. El propósito no es
meramente visibilizar el tema, es ganar aliados(as). Por ejemplo, en cualquier
presentación a la Asamblea hay que solicitarles que, así como exigen el número
SINIP de cualquier proyecto para aprobarle fondos durante vistas de crédito
extraordinario, también lo exijan para la aprobación del Presupuesto General del
Estado.
2. Generar listado de participantes que mostraron mayor interés y/o compromiso
con el tema para actividades de seguimiento. Hacer el esfuerzo necesario para
que el listado incluya diputadas(os) dispuestas a impulsar la iniciativa de manera
pro-activa en “los pasillos del poder”.
3. Traer dos personas directamente involucradas en una experiencia de PSG en
América Latina, de la Región Centroamericana preferiblemente, una que
participó/participa como parte de la sociedad civil, otra del equipo de gobierno,
para presentar los hitos y las lecciones aprendidas. Lo ideal, por el público
objetivo de estas sensibilizaciones, sería que el participante por el gobierno,
fuese un tecnócrata hombre que haya pasado por el proceso de incredulidad
inicial- o franca oposición- al de convencido de la importancia y utilidad de los
PSG. Un número plural de documentos de experiencias en América Latina
hablan de este fenómeno así que no debería ser difícil conseguir “el ideal”.
23
Por lo ya comentado de los cambios post elección, contemplar desarrollar la metodología de las
capacitaciones en lugar de las capacitaciones en sí.
24
Agradezco a Dora Arosemena, de UNFPA, el traer este punto a mi atención.
22
c. Incorporación de la sociedad civil
1. Por su importancia medular para hacer viable y sostenible una iniciativa de PSG
hay que concentrar esfuerzos en traer a bordo desde el inicio al movimiento de
mujeres. Que la AGEM sirva de sensibilizadora y capacitadora para que el MM
comprenda por qué le corresponde asumir y que, en efecto asuma, el liderazgo
en promover la iniciativa de PSG en Panamá. Esto requerirá reuniones,
presentaciones y talleres. Debe verse como parte de las mismas actividades para
conformar el Plan de Acción de los PSG.
2. La participación de la sociedad civil no debe limitarse al MM organizado. Hay
que hacer esfuerzos por involucrar al Foro de Mujeres Políticas, ONG de
mujeres, grupos y asociaciones de mujeres diversas, mujeres no organizadas,
mujeres que enfrentan otras formas de opresión. Tampoco debe limitarse a las
mujeres. Hay que interesar a las universidades, centros de investigación,
sindicatos, ONG dedicadas al tema de la transparencia y rendición de cuentas,
también las que trabajan con los temas de derechos económicos de las personas,
o con políticas públicas y presupuestos, entre otros.
3. Un asunto que requiere mucha reflexión es cómo ser inclusivas sin diluir el
esfuerzo, problema que Debbie Budlender identifica en muchas experiencias.
Traigo esta preocupación porque un factor que puede potenciar el éxito de la
iniciativa- o hundirla- es el discurso que se maneje en el intento de movilizar a la
sociedad civil en apoyo de los PSG. No debe crearse la expectativa de que
incorporar el enfoque de género significará también ver el presupuesto desde la
perspectiva de todos los ejes de desigualdad pero, al mismo tiempo, hay que
destacar otros ejes que se atenderán- y en qué medida- y los beneficios de la
iniciativa aún para los sectores no directamente incluidos. Por ejemplo, los PSG
como escuelas para otras iniciativas de análisis e incidencia en presupuestos
desde otras perspectivas.
4. No perder nunca el norte que lo que se persigue al final del camino es que se
institucionalicen los presupuestos con enfoque de género a nivel nacional y
local. El proceso de institucionalización comienza por instalar las experiencias
de PSG en DIPRENA (nacional) y en las oficinas de Presupuesto de los
municipios (locales). La verdadera institucionalización, sin embargo, se logrará
cuando el PSG sea la forma oficial, la única forma posible, de trabajar
presupuestos públicos en Panamá. El objetivo que perseguimos es el PSG
institucionalizado en su sentido más completo, es decir, no sólo como
instrumento de análisis de los impactos diferenciados por género de las políticas
públicas, programas y asignaciones presupuestarias sino expresado en la
asignación de recursos y la captación de ingresos públicos conforme a políticas
y programas dirigidos a ir cerrando las brechas e inequidades de género.
Podemos y debemos debatir si esto es posible o si es utópico, lo que me
parece incuestionable es que cualquier avance en esa dirección va a requerir
mucha presión, seguimiento y cabildeo, de manera sostenida, de parte de la
sociedad civil. Y muchísima capacidad estratégica y de negociación.
d. Traer el gobierno a bordo
23
1. Mientras los ejercicios de PSG no sean apropiados por el gobierno, su impacto
sobre re-asignaciones presupuestarias será marginal. En adición, es de esperarse,
como ya ha pasado en otros países, Sudáfrica entre ellos, que después de varios
años de ejercicios desde afuera, sin lograr avanzar en que el gobierno se
involucre, surja el cuestionamiento de para qué continuar unos ejercicios anuales
que consumen tanto tiempo. Después de todo, varios años de experiencia
sostenida proveen la base de conocimiento para hacer el trabajo de seguimiento,
presión y demanda de rendición de cuentas muchos años después.
2. La institucionalización de los PSG requiere, por definición, que la experiencia se
instale dentro del gobierno. Entre más pronto el gobierno asuma esta
responsabilidad, mejor, pero para que la institucionalización sea exitosa, la
sociedad civil tiene que ejercer su rol, desde el inicio, de impulsar, darle
seguimiento y presionar para que no se desvirtúe la experiencia o, incluso, como
sucedió en Australia y Sudáfrica, se descontinúe. En mi opinión, la fuerza y
efectividad de la sociedad civil en cumplir estos roles pasa por su comprensión y
dominio del tema que resulta de sus propias experiencias con PSG. De ahí que
hago hincapié en una estrategia que podríamos resumir como “desde afuera
para crear las capacidades y condiciones para lograr el desde adentro”.
3. Dado que crear las capacidades en la sociedad civil y legitimar los PSG ante los
tomadores de decisiones y cuadros técnicos del gobierno son ambos procesos
que toman tiempo, lo que estoy recomendando es que se contemple el inicio de
acciones en ambas direcciones desde ahora. Por el poco tiempo que le resta a
la AGEM y los escasos recursos con que cuenta, debe priorizarse el
desarrollo de metodologías e instrumentos de capacitación por encima de
las capacitaciones mismas, a excepción de las necesarias para perfeccionar
las metodologías.
4. Para la incorporación del gobierno, además de lo señalado en la parte de
desarrollo de capacidades (a.3.; a.4.1; a.6) y sensibilización (b.1-b.3), es
importante la labor que el MIDES desarrolle acorde con las potestades que le
otorga la Ley No.4. En esta línea, rescato dos recomendaciones excelentes
hechas en el 2005 por el consultor Guillermo Monge: 1) que el MIDES
establezca como un objetivo central de su misión y área principal de trabajo
incidir en los programas y presupuestos estatales para aumentar su impacto
positivo en la igualdad de género y 2) que el MIDES impulse “un instrumento
de registro, promoción y monitoreo de los compromisos del Gabinete Social en
temas prioritarios para la igualdad de género”. El momentum que genera la
creación del INAMU debe aprovecharse para elevar a primer plano la
importancia estratégica que tiene, para la equidad de género, el articular las
responsabilidades, funciones y acciones del Instituto con las del MIDES. El
peligro a evitar a toda costa es que la creación del INAMU se traduzca en un
desentendimiento del Gobierno Central de sus responsabilidades con la equidad
de género. Intentamos, sin éxito, entrevistar al actual Secretario Técnico del
Gabinete Social para ver su disposición a retomar la intención de su antecesora,
la Lcda. Nischma Villareal, de impulsar el instrumento de “Compromiso del
Gabinete Social con Género”. Las entrevistas realizadas hicieron evidente que
tanto las funcionarias con nivel de mando como las técnicas del MIDES están de
acuerdo con ambas propuestas arriba señaladas por lo cual se requiere darle
seguimiento al tema. Una tarea puntual es reunirse con el actual Secretario
Técnico.
24
5. Dado que la DINAMU será reemplazada por el Instituto Nacional de la Mujer25,
que tendrá autonomía legal y financiera, es importante que la AGEM coloque el
tema de los PSG en la discusión de las funciones que tendrá el INAMU y las que
tendrá el MIDES. El UNFPA podría servir de puente para que la AGEM se
reúna con los equipos de las dos consultorías en proceso para el INAMU. Por
otro lado, la AGEM debe gestionar con la DINAMU acceso al Anteproyecto de
Ley. El momento de intentar influir en la legislación es ahora, no después de
aprobada la ley.
e. Banco de argumentos
1. La equidad de género es un compromiso adquirido por el Estado Panameño en
Convenios Internacionales (CEDAW, Plataforma de Acción Beijing 95) y Leyes
de la República (Ley No. 4 de Igualdad de Oportunidades para las mujeres). La
Ley No. 4 reconoce de manera explícita que el alcanzar la equidad de género
requiere la incorporación del enfoque de género a las políticas públicas,
programas, proyectos de inversión y estadísticas, entre otros, y dispone que así
se haga.
2. El Art. 6 del Capítulo I Decreto Ejecutivo No. 53 de 2002 que reglamenta la Ley
No. 4 establece de manera taxativa que todas las “entidades públicas deben
incorporar la perspectiva de género en sus programas de inversión” para lo cual
“consultarán y revisarán los proyectos con las Oficinas de Género que funcionan
en cada institución, antes de ser enviados al Sistema Nacional de Inversiones
Públicas (SINIP)”. El Art. 7 dispone que la Dirección de Programación de
Inversiones y DIPRENA deben incorporar las orientaciones necesarias en sus
instructivos y manuales “garantizando la incorporación de la perspectiva de
género en todos sus instrumentos y procedimientos”. En consecuencia, la
propuesta técnica es un aporte de la AGEM para el cumplimiento de los
Artículos 6 y 7 del Decreto Ejecutivo.
3. Del dicho al hecho…está el presupuesto. La incorporación del enfoque de
género a la labor presupuestaria permite forjar una correspondencia, que en la
actualidad no existe, entre los compromisos jurídicos, políticos y discursivos que
ha adquirido el Estado Panameño con la equidad de género y sus políticas y
programas en ejecución. En ese sentido, es tanto un tema de consistencia ética y
política como de racionalización de la asignación de recursos. Compromisos sin
asignaciones presupuestarias para hacerlos realidad son palabras, tan sólo
palabras.
4. Crecimiento económico no es sinónimo de desarrollo y nuestra apuesta como
país es con el desarrollo, no con el crecimiento. No significa oponerse al
crecimiento, pero sí privilegiar el desarrollo sobre el crecimiento. El desarrollo
es, en última instancia, desarrollo de las potencialidades de las y los seres
humanos, de lo contrario estaría sobrevaluado como objetivo nacional. De nada
sirven tasas altas de formación de capital o altas tasas sostenidas de crecimiento
o un auge de los sectores económicos de alto valor agregado si se sustentan en la
negación u obstrucción del desarrollo humano o, simplemente, no se traducen en
una mejora significativa en el índice de desarrollo humano ni una baja en la
población viviendo en condiciones de pobreza. El crecimiento económico
25
No tuvimos acceso al Anteproyecto de Ley que crea el Instituto Nacional de la Mujer
25
5.
6.
7.
8.
9.
robusto de la economía panameña en los últimos años presenta posibilidades, no
realizadas, de desarrollo humano y combate a la pobreza. La evidencia
demuestra que el desarrollo, a diferencia del crecimiento económico, es una
meta inalcanzable sin la incorporación plena de las mujeres. Por eso la
transversalización del enfoque de género en los presupuestos públicos es
necesaria para, y consistente con, el objetivo nacional de salir del subdesarrollo.
Uno de los renglones en crecimiento de la deuda externa son los megaproyectos
y los llamados proyectos especiales. Investigaciones especializadas de los
organismos prestatarios indican una correlación positiva entre inclusión “de
componente de género” y estatus satisfactorio de un proyecto. Ergo, el uso
eficiente del crédito exige la incorporación del enfoque de género al diseño de
proyectos.
Incorporar el enfoque de género al proceso presupuestario es una cuestión de
derechos humanos pues sin el reconocimiento de los derechos de las humanasla mitad de la población- a un acceso equitativo a las oportunidades y servicios
que provee el Estado no existirían los derechos humanos en Panamá sino
privilegios masculinos.
El análisis de los presupuestos desde una perspectiva de género abre las
interioridades del proceso presupuestario al escrutinio público y permite que la
ciudadanía sepa en qué se gastan sus dineros, en una forma que sea relevante y
entendible. Como señaló una participante en el Taller de validación de la
propuesta objeto de esta consultoría, el análisis desde la perspectiva de género
fomenta cuestionamientos analíticos desde otras perspectivas. De modo que es
un ejercicio en democracia y transparencia.
La etapa de análisis de los PSG permite comparar políticas públicas con
compromisos adquiridos en convenios internacionales y en la legislación
nacional así como con promesas de campaña y permite comparar las
asignaciones presupuestarias con los compromisos y con las políticas. Por esta
razón son un instrumento de mucho peso para demandar rendición de cuentas.
La familiaridad ciudadana con los presupuestos a través de las experiencias en
PSG facilita la lucha contra la corrupción en el manejo de los fondos públicos.
Consideraciones finales
Originalmente estimé conveniente promover la participación de funcionarios(as) de
mando de la Dirección de Programación de Inversiones y de la Dirección de
Presupuesto de la Nación en encuentros y otras actividades especializadas sobre el tema
de PSG en Panamá y explorar la posibilidad de financiar su participación en encuentros
internacionales26. Una consideración subyacente era que, a través de la participación en
actividades conjuntas, pudieran comenzar a identificarse como parte del “nosotros” que
impulsa la iniciativa PSG dentro del gobierno. Sin embargo, la experiencia con la
Dirección de Programación de Inversiones hacia el final de la consultoría me lleva a
cuestionar esta ruta.
26
Gestionar fondos con la Cooperación internacional, aliadas(os) en la Asamblea, etc., no reasignar
fondos de la AGEM.
26
Mediante préstamo del BID se desarrolla el Programa de Fortalecimiento y
Modernización de la Gestión Económica y Fiscal, Fase II. El componente 3 de este
Programa es el Fortalecimiento del SINIP. Este componente lleva sobre dos años en
ejecución y se encuentra en una etapa avanzada en la cual se están implementando los
cambios al sistema en base a decisiones ya tomadas al inicio de la ejecución del
Componente. Decisiones basadas, en palabras del Lcdo. Daniel Martin, asesor
internacional, en el análisis de “los temas realmente importantes”. De manera central, se
trata de diseñar el sistema de forma tal que se articule la inversión pública con la
“Visión Estratégica de Desarrollo Económico y Empleo hacia el 2009” y con los
acuerdos del Proceso de Concertación Nacional, ambas instancias desprovistas de una
visión de género. Estamos totalmente de acuerdo con el principio de introducir
salvaguardas al SINIP para procurar una correspondencia entre las prioridades
nacionales y las asignaciones presupuestarias. De hecho, esta consultoría y, en general,
las iniciativas de PSG a nivel mundial, parten del supuesto que los presupuestos
responden (y deben responder) a las políticas públicas. El problema, como ya
señalamos, es que tanto la Visión Estratégica como los acuerdos de la Concertación
carecen de una perspectiva de género y, por ello, calificar los proyectos de inversión en
base a estos instrumentos equivale a institucionalizar la inequidad y discriminación de
género. Pero pretender introducir a estas alturas del desarrollo del componente 3 una
normativa de género, resulta chocante y extemporáneo para los involucrados que, demás
está decir, carecen de un entendimiento rudimentario de “la cuestión esa” de género y
de la más elemental sensibilidad a la temática.
Mi apreciación de la situación es que las energías de la AGEM, específicamente en lo
que atañe a cómo entrar en el diálogo con el SINIP para promover el que acojan la
propuesta que hacemos, debe dirigirse, en primera instancia, a buscar aliadas(os) que
hagan el trabajo de abogacía con el MEF y con el BID. Habría que explorar, por
ejemplo, si la UNFPA puede abordar a la instancia correspondiente del BID sobre la
base de que la ejecución del componente va en contra del compromiso con la equidad
de género expresado por el Banco. A nivel de la abogacía en el MEF, y a manera de
ejemplo, sería conveniente abordar a la ex diputada Teresita Yániz de Arias, una
persona de compromiso comprobado con las agendas de las mujeres. Ver por esta vía
qué se puede lograr. Con optimismo, pero sin expectativas irreales. Por eso mi segunda
recomendación es ir creando las condiciones para aprovechar al máximo las
posibilidades para introducir cambios en el SINIP que se abren con una nueva
administración de gobierno en el 2010.
Si algo se desprende de todas las experiencias anteriores en presupuestos sensibles a
género es que los momentos de cambio político- sean violentos o pacíficos,
revolucionarios o reformistas, hacia la izquierda, hacia el centro o la derecha- son
coyunturas especialmente propicias para promover apoyo a las iniciativas de
presupuestos sensibles a género. A veces no existe más razón que el hecho que la nueva
administración gubernamental quiere proyectar a la sociedad que es diferente a la
administración anterior. De ahí que la AGEM debe darle prioridad a crear las
condiciones para avanzar con el tema de PSG, y no sólo del SINIP, con la próxima
administración. La meta sería madurar una propuesta para desarrollar el proceso de
incidencia inmediatamente después de las elecciones.
27
Resumen de actividades AGEM
El cuadro a continuación resume, de forma minimalista, las nuevas demandas que
recaerían en la AGEM en base a nuestra propuesta. En acciones base señalo la acción o
acciones mínimas que habría que tomar para el despegue. La idea es, tomando una
perspectiva pragmática, dar el margen para que la AGEM inicie una acción y determine
en base, por ejemplo, a la acogida, si priorizar esa actividad o no.
Actividad
Coordinar elaboración de
un Plan de Acción PSG
Alianzas con universidades
para incorporar cursos de
género.
Maestría en Género y
Economía.
Diplomado
Pequeñas experiencias en
PSG
Desarrollo capacitaciones a
empleadas(os) públicas.
Talleres teórico-prácticos a
Oficinas de Género
Actividades de
sensibilización
Presentación de dos
personas directamente
involucradas en una
experiencia de PSG en
América Latina
Capacitaciones a lo interno
de la AGEM
Implantación
“recomendaciones Monge”
Banco de argumentos
Acciones base
Convocar actores, dar taller PSG, proponer necesidad del
Plan.
Llevar la discusión a la Red Académica con el objetivo
de reclutar compañeras(os) dispuestas(os) a iniciar los
acercamientos a sus respectivas instituciones.
Llevar la discusión a la Red Académica. Crear un Comité
de Trabajo que desarrolle la idea. Solicitar cooperación
de compañeras (os) de las diversas instituciones para
recopilar los requisitos y rutas de cada institución para
crear programas de maestría.
Presentar iniciativa a Políticas Sociales y DINAMU.
Elaborar TdeR para contratar consultorías para coordinar
las experiencias.
Una o dos capacitaciones para afinar metodología,
materiales, etc.
Solicitar a la DINAMU un inventario de los recursos
humanos en estas oficinas para determinar si hace sentido
desarrollar una capacitación inicial y, si afirmativo, con
quiénes.
Focalizar en aliados(as) potenciales cuya capacidad de
apoyar los PSG trasciende los resultados electorales de
2009. Identificar quiénes son y hacer acercamientos.
Gestionar fondos. Organizar actividad. El momento para
la actividad sería entre las elecciones y la toma de
posesión.
Propiciar discusiones teóricas y metodológicas sobre
PSG para enriquecer el conocimiento colectivo y estar en
capacidad de ser creativas en la implantación de
experiencias en Panamá.
Reunirse con Edwin Rodríguez, Secretario Técnico
Gabinete Social. Procurar y revisar anteproyecto de ley
INAMU. Contemplar cambios, si procede. Solicitar a
UNFPA viabilice reunión con equipos de las dos
consultorías en proceso.
Preparar un tríptico sencillo sobre PSG: qué son y por
qué hay que apoyarlos para entregar en capacitaciones,
actividades de sensibilización, aliados(as) potenciales y a
28
SINIP
Preparación condiciones
Presupuesto por resultados
los medios. Considerar también entregar a candidatos(as)
presidenciales, a la alcaldía de Panamá y a la Asamblea.
Hacer uso de espacio ofrecido en Sección de Economía
de un diario local para comenzar a visibilizar el tema en
un auditorio más amplio.
Identificar posibles intercesoras (es) con el BID y el
MEF. Hacer acercamientos.
En adición a casi todo lo anterior, poner en papel los
compromisos que se quiere que el gobierno asuma, al
menos inicialmente, identificar cuál es el apoyo que se
requiere de cada aliado(a) y comunicarlo, determinar la
estrategia a seguir.
Incluir el tema, en relación a los PSG y, en general, a una
gestión presupuestaria más eficiente y transparente en la
presentación próxima en la Asamblea Nacional, en las
solicitudes de apoyo a aliados(as), en los acercamientos a
las nuevas autoridades. Convertirlo en tema de
reconocimiento e interés para el MM, ilustrando su
conexión con los PSG en las capacitaciones.
29
Sección 3: Guía Metodológica
Justificación
Como parte de esta Consultoría diseñamos un Taller para funcionarios(as) involucrados
(as) en proyectos de inversión pública. El Taller persigue sensibilizar a las y los
funcionarios en la importancia de incorporar el análisis de género en la formulación,
seguimiento y evaluación de proyectos de inversión pública y capacitarles en el uso de
la normativa nueva que se propone al SINIP.
En Panamá son sesenta y seis (66) las entidades que conforman, para efectos
presupuestarios, la Nación. Considerando un mínimo de 2 funcionarias(os)
capacitados(as) por entidad, la cifra se eleva a 132 personas a capacitar. Si tomamos en
cuenta que estamos en un año preelectoral, y que el futuro de las y los funcionarios
públicos es incierto al tomar posesión la nueva administración, aumenta el número de
personas a capacitar. Si consideramos adicionalmente que, en la práctica, es muy común
en Panamá que todo el personal técnico se dedique a diseñar y formular proyectos, el
personal a capacitar se eleva exponencialmente. De manera que el Taller que
realizaremos como parte de esta Consultoría deberá replicarse un número plural de
veces. La Guía que presentamos a continuación servirá de herramienta para las personas
que faciliten los futuros Talleres.
Taller: Incorporación del Enfoque de Género en el Sistema Nacional de
Inversiones Públicas (SINIP)
Público Meta: Funcionarios (as) involucrados (as) en proyectos de inversión pública,
bien sea a nivel de planificación, diseño, formulación, monitoreo y/o evaluación.
Personal de las Oficinas de Género que tendrá a su cargo otorgar la Certificación de
Género a los proyectos de inversión de su entidad.
Objetivos generales del Taller:
Sensibilizar participantes sobre la importancia de aplicar el enfoque de género en la
formulación, seguimiento y evaluación de proyectos de inversión pública.
Capacitarles en el uso de la normativa de género contenida en la Propuesta de Cambios
al documento Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas y
del Manual de Usuario del Banco de Proyectos.
El Taller consiste de Dos Módulos.
Módulo 1: Presentación en Power Point por Facilitador/a (Ver Anexo 4)
Parte 1: Enfoque de Género: qué es y por qué importa
Objetivo específico
30
Los y las participantes sensibilizadas en la importancia de género como dimensión
social y del enfoque de género como metodología analítica.
Los puntos a comunicar son:
a. Se trata de género (socialmente construido, transformable) y de relaciones de
género, no de sexo.
b. No se trata de incorporar género a nada pues el género ya está incorporado, lo
impregna todo: personas, sistemas conceptuales, estructuras sociales a nivel
macro (ejemplos: sistema internacional, sociedades, instituciones, mercados),
medio (ejemplos: grupos, asociaciones de todo tipo, partidos, clubes, clases
sociales, sindicatos, movimientos sociales) y micro (estátuses y roles). Se trata
de visibilizar los arreglos y supuestos de género implícitos en todo fenómeno
social, que se reproducen de forma mecánica e irreflexiva y que son fuente de
profundas desigualdades. Hacerlos visibles como punto de partida para formular
e implementar los cambios requeridos. Lo que se incorpora, entonces, es el
enfoque o perspectiva o análisis de género, no el género.
c. Evidenciar algunas de las desigualdades de mucho peso para que no quede como
algo retórico o algo que cada cual entenderá a su modo.
d. Resaltar que no se trata de un tema “de mujeres” sino de democracia, derechos
humanos, justicia social, desarrollo económico y humano, lucha contra la
pobreza, contra la corrupción, rendición de cuentas y gobernabilidad. No puede
ser retórico sino explicitar el argumento para cada reclamo.
e. No se está exigiendo nada que el propio Estado no haya reconocido como
necesario. El Estado Panameño se comprometió a eliminar las desigualdades e
inequidades de género de manera explícita desde 1979 y a incorporar el enfoque
de género desde 1999.
f. Dejar muy claro en qué consiste exactamente el enfoque o perspectiva o análisis
de género. Resaltar que la mirada desde los hombres está institucionalizada.
Posibles adiciones
a. Por el desconocimiento bastante generalizado de conceptos básicos de género,
podrían agregarse 1-3 diapositivas después de la No. 5 (“Comencemos por
género”) para explicar cómo se “genera” la población (proceso de socialización
y sus agentes).
b. Presentar en una diapositiva la definición de estructura social y un vistazo a las
estructuras sociales a nivel macro, medio y micro para hacer una impresión
fuerte de las dimensiones del problema. También para comunicar la idea que
decir que estas estructuras están atravesadas por género es decir, dado que
vivimos en una sociedad patriarcal, que la lógica de las estructuras sociales es
masculina y esta no cambia porque mujeres ocupen ciertas posiciones en
lugar de hombres.
c. Si se presenta “b” agregar que el cambio de las estructuras es un proceso político
que requiere toma de conciencia del problema, movimientos que impulsen esos
cambios, alianzas, estrategias, etc.
EVITAR:
31
a. Una charla sobre la construcción de género y la socialización en género. Es un
tema importantísimo que debe abordarse, pero no en este Taller.
b. Entrar en discusiones teóricas sobre género.
c. El tema de la transgeneridad porque a pesar de su importancia, y también su
utilidad para ilustrar la construcción de género, es un tema muy controversial y
se corre el peligro de perder el rumbo del Taller.
Parte 2: Presupuestos Sensibles a Género
Objetivo específico
Las y los participantes tienen entendido básico de lo que es un PSG, el concepto marco
de esta iniciativa con el SINIP.
Los puntos a comunicar son:
a. Distinción entre el PSG como producto y como proceso, distinción que tiene que ver
con los dos usos diferentes del término Presupuesto27.
b. Distinción entre definición del PSG en base a una concepción teórica y definición a
partir de las experiencias prácticas.
c. Lo que hace al PSG diferente a los procesos tradicionales de análisis, elaboración,
ejecución, seguimiento y evaluación presupuestaria.
d. Los presupuestos participativos (lo mismo que el mecanismo de Concertación) no
son la solución.
Posibles adiciones
Dependiendo de factores como el tiempo disponible para el Taller y el nivel y grado de
exposición de las y los asistentes al tema de género, puede ampliarse esta parte para
incluir:
 Alusiones puntuales a experiencias de PSG que ilustran temas fundamentales
como:
a. La importancia de instalar la experiencia en las instancias directamente
responsables de la planificación y presupuesto. (Australia, Sudáfrica)
b. El papel central de monitoreo, fiscalización y presión que debe cumplir la
sociedad civil y, muy en especial, el movimiento de mujeres. (Australia,
Sudáfrica)
c. Las experiencias de análisis de presupuesto desde la sociedad civil como
creadora de capacidades para poder ejercer “b”. (Región Andina)
d. La necesidad de ser creativas en cómo desarrollamos nuestras experiencias,
tomando lo que nos sirva de experiencias anteriores, haciendo las adecuaciones
necesarias a nuestra realidad y generando aportes. (Región Andina)
 Ejemplos de hallazgos que ponen de relieve la riqueza y potencial de los PSG.
EVITAR:
27
Pudiéramos también acuñar el término presupuestación y utilizar presupuesto para el producto final (el
documento) y presupuestación para la totalidad del proceso y sus diversos componentes.
32
a. Recuentos históricos de experiencias de PSG, no vinculados puntualmente a los
objetivos del Taller.
b. Detalles sobre diferentes formas de clasificar los PSG.
c. Aspectos técnicos y metodológicos (por ejemplo: la metodología desarrollada
por Rhonda Sharp) que, si bien centrales para hacer análisis de presupuestos con
enfoque de género, no son relevantes a los objetivos de este Taller.
Parte 3: Razones para iniciar por el SINIP
Objetivo específico
Las y los participantes dominan por qué se comenzó la iniciativa de PSG en Panamá por
el SINIP.
Los puntos a comunicar son:
a. La incorporación del enfoque de género en el SINIP es una vía para hacer del
proceso de planificación de inversiones y del producto “Presupuesto de
Inversiones” un PSG.
b. Existe una disposición legal desde 2002 que no se está cumpliendo. Provee una
base de legitimación jurídica clara para la iniciativa.
c. Existe una disposición del MEF que, de aplicarse, hace mucho más funcional y
expedita la incorporación del enfoque de género a los procesos de presupuesto.
Limitado, claro está, al Presupuesto de Inversiones.
d. Las resistencias a cambios en las asignaciones presupuestarias son mucho
mayores en el Presupuesto de Funcionamiento. Por tanto es un intento de ver
resultados en un tiempo menor.
Parte 4: Propuesta de cambio de la normativa del SINIP en el tema de género (en
algún momento: Nueva normativa del SINIP en el tema de género)
Objetivo específico
Las y los participantes familiarizados con la normativa propuesta (en algún momento la
nueva normativa) de manera general.
Los puntos a comunicar son:
a. El valor de la presente normativa depende de que: 1) se adopte, 2) SINIP la
aplique rigurosamente y 3) DIPRENA se acoja a la norma vigente de no asignar
recursos a ningún proyecto que no cuente con la aprobación del SINIP. Hay que
puntualizarlo porque “2” y “3” no se cumplen en la actualidad. Requiere además
fortalecer las Oficinas de Género y desarrollar las capacidades del personal
técnico que elabora proyectos en cómo aplicar el enfoque de género.
b. Todo Proyecto requerirá una Certificación de Género otorgado por las Oficinas
de Género antes de ser ingresado a SIPROY (antigua Torre de Control),
aprobado por el SINIP y con asignación de recursos por DIPRENA.
c. Lo que se requiere para recibir la Certificación es, en pocas palabras, incorporar
el enfoque de género en todos los pasos hacia la elaboración del proyecto
33
(diagnóstico, determinación y jerarquía de objetivos, estrategias, diseño de
indicadores) y a todo lo largo de la vida del proyecto, incluyendo la evaluación
de impacto.
d. La normativa es detallada para que sirva de guía a personas que no son expertas
en género.
e. Se enfatiza la reducción de las brechas de género, definidas como la diferencia
(resta) entre el % o la proporción correspondiente a hombres y el % o la
proporción correspondiente a mujeres.
f. El porcentaje de beneficiarias es un criterio, no es el único y, en ocasiones, no es
importante. Distinguir entre funciones de proyectos como propiciadores de
cambios en la SITUACIÓN y cambios en la POSICIÓN social de las mujeres.
Posibles adiciones
a. Una diapositiva donde se desarrollan dos ejemplos de brechas de género en año
base, la meta de reducción de la brecha y lo que representaría al final del
proyecto, de alcanzarse la meta.
b. Una ilustración puntual en 1-2 diapositivas de un diagnóstico con y sin
perspectiva de género.
c. Una diapositiva con información de contacto de Oficinas de Género de entidades
participantes.
Evitar:
a. Presentar todos los cambios que se proponen.
b. Explicar detalladamente la nueva normativa. El aprendizaje se dará en los
grupos de trabajo en el curso de tratar de aplicar la normativa.
Módulo 2: Trabajo en grupos con Proyectos de Inversión reales (Ver Anexo
5)
Objetivo específico
Los y las participantes capacitadas para utilizar la normativa de género.
Indicaciones
1. En la invitación al Taller debe solicitarse a participantes traer la documentación
de un Proyecto de su entidad que dominen bien para posible trabajo en grupo.
2. Las y los participantes de una misma entidad deben trabajar en el mismo grupo.
3. Los grupos pueden oscilar entre un mínimo de 4 y máximo de 8 personas.
4. Entregar dos copias de la Normativa a cada grupo.
5. Evitar explicaciones de la Normativa antes de que surjan preguntas de los
grupos. La idea es replicar, en la medida de lo posible, las condiciones reales de
trabajo.
6. Brindar instrucciones claras de cómo deben proceder con el ejercicio (Ver
instrucciones en Anexo 5).
34
Nota Final: La presentación en Power Point está diseñada como base y estructura de la
presentación general, no como la totalidad de la presentación. Ver área de notas de
diapositivas.
Sección 4: Análisis desde la Perspectiva de Género del
Programa Nacional de Administración de Tierras (PRONAT)
Antecedentes
El Programa Nacional de Administración de Tierras, el programa de regularización de
tierras de Panamá, consiste de dos grandes proyectos según fuente de financiamiento y
áreas de intervención (Ver mapa 1 en Anexo 6)28. Opera como un Proyecto Especial, en
el cual la Unidad Coordinadora de Proyecto- integrada por consultores(as) en un
régimen distinto al de empleados públicos- coordina el trabajo de siete entidades
ejecutoras29 que deberán ser fortalecidas durante la ejecución del Programa para darle
sostenibilidad al sistema modernizado de administración de tierras una vez termine el
Programa. En julio 2001 se inició el Proyecto con fondos Banco Mundial (US $47.9
millones más contrapartida nacional de US $24.6 millones) y en abril de 2003 el
Proyecto con fondos BID (US $27 millones; para un costo total del Programa de US
$99.3 millones de dólares).
A comienzos de noviembre de 2007 hicimos los arreglos correspondientes con el
Coordinador Técnico de PRONAT para desarrollar el ejercicio de análisis desde la
perspectiva de género del Proyecto PRONAT-BM. A tales efectos acordamos realizar
un Taller inicial con los Gerentes de los tres componentes del Proyecto,30 la CoCoordinadora Técnica y Consultora en Monitoreo y Evaluación, su asistente técnico, la
Consultora en Comunicaciones y otros técnicos de la Unidad Coordinadora de Proyecto
(UCP). Sin embargo, a pesar de los ingentes esfuerzos de esta consultora no se logró
concretar ninguna sesión de trabajo hasta la semana final de la consultoría (finales de
abril 2008) y sólo con dos unidades: la Co-Coordinadora Técnica y Consultora en M &
E y su asistente. Por esta razón, al finalizar la consultoría, apenas hemos logrado
presentar el tema ante dos unidades que han demostrado gran entusiasmo y compromiso
para colocarlo en la agenda de PRONAT. En el momento en que termino la elaboración
de este Informe Final, la Coordinadora de la AGEM está gestionando una fecha con el
Coordinador Técnico de PRONAT para iniciar el proceso de sensibilización y
capacitación a la UCP.
28
En realidad tres, con la adición más reciente del Catastro de la Región Metropolitana (Ver Mapa 2 en
Anexo 6). A un costo de US $38 millones, entre sus metas está regularizar 650,000 predios y otorgar un
aproximado de 450,000 nuevos títulos a 2009, a razón de 20,000 títulos mensuales.
29
Dirección Nacional de Registro Público, Dirección Nacional de Catastro del MEF, Instituto Geodésico
Nacional Tommy Guardia del Ministerio de Obras Públicas, Autoridad Nacional del Ambiente, Comisión
Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, Dirección Nacional de Política
Indigenista y Dirección Nacional de Gobiernos Locales del Ministerio de Gobierno y Justicia.
30
Componente 1: Políticas de Tierras, Marco Legal e Institucional; Componente 2: Servicios de
Regularización de Tierras; Componente 3: Consolidación de Áreas Protegidas y Territorios Indígenas.
35
Enfoque de Género en el diseño original del Proyecto PRONAT-BM
PRONAT-BM se diseñó como un proyecto a ser ejecutado en cinco años (2001-2006)
en Bocas del Toro, Colón, el Oriente Chiricano y las Comarcas Kuna Yala, Ngöbe
Buglé y el Territorio Naso TDjri. Se formularon tres objetivos de desarrollo31: “1)
asegurar el acceso equitativo a las tierras y mejorar la seguridad de la tenencia de
tierras, 2) aumentar el uso de los servicios de administración de tierras por los
interesados en las áreas rurales, peri-urbanas y urbanas seleccionadas y 3) proteger los
recursos naturales a través de la consolidación del Sistema Nacional de Áreas protegidas
(SINAP).” Como Fin del Proyecto, o impacto a nivel macro, se trazó “promover la
seguridad de la tenencia de la tierra para facilitar el acceso al crédito y a la inversión en
tierras con miras al crecimiento económico, facilitando así la mitigación de la pobreza”.
De manera que se concibió el Proyecto como uno que contribuiría a reducir la pobreza
vía un título de propiedad que daría acceso al crédito para la inversión productiva.
Ni la Matriz de Marco Lógico ni el documento de Proyecto especifican los ejes de
desigualdad que se tenían en mente al elaborar el Objetivo 1. Tampoco se incluye un
diagnóstico con información desagregada por sexo y/o etnia u otra característica
demográfica que ofrezca claves al respecto. En adición, no se identifican en el diseño
objetivos intermedios, actividades, estrategias o indicadores que “aseguren el acceso
equitativo a las tierras” respecto a alguna dimensión de desigualdad.
PRONAT es un programa de regularización de tierras y no de Reforma Agraria, es
decir, no persigue la redistribución de la tierra sino el ordenamiento territorial y la
conversión de los derechos posesorios en títulos de propiedad mediante la resolución de
conflictos, el catastro legal y el registro. Dado el hecho que Panamá cuenta con una
estructura de tenencia de la tierra marcadamente desigual en términos de sexo, etnia y
clase social, entre otros, ¿cómo exactamente es que un programa que legaliza lo
existente puede promover la equidad en el acceso? Nos parece una pregunta central,
pero el Proyecto en su diseño ni siquiera la plantea. Como no solemos dar respuestas a
preguntas no formuladas, el diseño no da pie a la discusión que resulta en, por ejemplo,
diseñar estrategias para maximizar el logro de los objetivos del Proyecto. El haber
hecho explícita la pregunta: ¿Cómo vamos a lograr cerrar (disminuir) la brecha de
género en la propiedad de la tierra a través de las intervenciones de PRONAT? hubiese
obligado a reflexionar sobre estrategias y actividades para lograr ese objetivo y, una
esperaría, que también hubiese llevado al equipo técnico a plantearse la necesidad de
especificar “equidad de género” en el Objetivo 1.32 Algunos temas que seguramente se
hubiesen abordado en esa discusión serían:
1. Si el marco jurídico vigente permitía disminuir la brecha de género en
propiedad o era necesario introducir modificaciones a este. El establecer
“Políticas de Tierras, Marco Legal e Institucional” como uno de los tres
componentes de PRONAT partió precisamente del reconocimiento de que no podían
31
En la terminología de marco lógico, serían tres objetivos a nivel de Propósito, lo cual es contrario a la
lógica de dicha metodología que resalta la importancia de un solo Propósito para cada proyecto.
32
La experiencia demuestra, tal como documentan investigaciones del propio Banco Mundial a las cuales
hemos hecho referencia previamente, que es necesario establecer objetivos de equidad de género de
manera explícita si se quiere maximizar la probabilidad de que se logre el objetivo.
36
lograrse los objetivos del Proyecto sin una transformación a fondo del marco legal.
Se consideraron, desde las modificaciones que habría que introducir al Código
Agrario y al resto de legislación vigente, hasta las leyes nuevas que habría que
establecer para alcanzar los objetivos; sin embargo, el logro de la equidad de género
no formó parte de esta mirada crítica al marco legal. En la práctica, en lo referente a
equidad de género, se tomó la legislación existente, y la nueva que se desarrollaría
sin perspectiva de género, como el marco legal predeterminado dentro del que se
tenía que trabajar.
2. Si resultado del análisis al que se refiere el punto 1, se hubiese concluido que la
Ley No. 68 que establece la titulación conjunta proveía el fundamento legal,
suficiente y necesario, para disminuir la brecha de género en la propiedad, se
hubiese diseñado una estrategia para potenciar la titulación conjunta e identificado
el conjunto de actividades necesarias para implementar dicha estrategia.
3. Las acciones requeridas, más allá de cambios en el marco legal, para evitar que el
proceso de titulación masiva coordinado por PRONAT se convirtiera en un
mecanismo para aumentar, en lugar de disminuir, la brecha de género en propiedad
de la tierra, al otorgar títulos de propiedad a las parejas hombres en instancias donde
el derecho posesorio era exclusivo de la mujer.
4. Cómo enfrentar las barreras sociales y culturales a la participación plena de las
mujeres de suerte tal de aumentar su asistencia, y también la expresión de sus
intereses, en las reuniones comunitarias de información del proceso masivo y en las
exposiciones públicas.
5. Las acciones que había que tomar para otorgar un trato igual a las mujeres en las
visitas a los hogares realizadas por las y los técnicos de divulgación y/o de
notificación del levantamiento catastral, previo a este, y por las y los técnicos de
campo quienes, luego del levantamiento, llevan la ficha catastral para la firma. El
tema puede resumirse en: Dado que la ficha catastral firmada constituye, en el
proceso masivo, la solicitud de título, ¿cómo elevar la probabilidad de que la mujer
aparezca en la ficha como propietaria o copropietaria?
A pesar del vacío en el diseño, el compromiso con el tema de género de algunas
unidades dentro de la UCP, llevó al Banco Mundial a apoyar la asistencia técnica
puntual para incorporar el enfoque de género al Proyecto. PROGENIAL (Programa de
Género e Innovación Institucional para América Latina) inició la asistencia en el 2002.
De manera que, aunque no aparezca señalado en los documentos de proyecto que se
formalizaron con el contrato de préstamo, la importancia de incorporar el enfoque de
género al Proyecto- y la identificación de género como un eje de desigualdad relevante
al Objetivo 1- se estableció de manera explícita en los primeros meses de la ejecución
del Proyecto.
Señalan documentos oficiales de PRONAT que con el apoyo de PROGENIAL se
ofrecieron capacitaciones en género a consultores(as) de PRONAT y a autoridades
locales, se establecieron indicadores con enfoque de género a ser incluidos en el sistema
de M & E y se dieron pasos hacia la incorporación de género en: a) la divulgación, b) la
ficha catastral y c) los manuales de campo. En 2003 PRONAT-BM identificó la
necesidad de una nueva consultoría en género para poder seguir avanzando en el tema.
37
Contrató una Consultoría de “Asistencia técnica para el diseño y aplicación de una
metodología sobre la incorporación de género en el Programa Nacional de
Administración de Tierras de Panamá”. A pesar del título, los Términos de Referencia
no son realmente para la incorporación sistemática del enfoque de género al Programa
sino, de manera puntual, a los procesos de campo: incorporar el enfoque de género en la
asistencia técnica que brinda el proyecto. El resultado de la consultoría reduce el
alcance a una “Guía de Capacitación para técnicos(as) de regularización de tierras”.
Género y Reestructuración del Proyecto PRONAT-BM
Al finalizar la consultoría, y sin que hubiera aún una decisión de cómo proceder
respecto a sus recomendaciones, la atención de la UCP se volcó al hecho evidente que el
proyecto PRONAT-BM enfrentaba serios problemas. A más de dos años de inicio no
contaba con una línea de base que permitiera, finalizado el proyecto, evaluar su impacto
ni estaban realizándose las investigaciones que llevarían a establecer la línea de base ni
los procesos para contratar dichas consultorías. La creación de un Sistema de Monitoreo
y Evaluación estaba detenido por falta de términos de referencia refrendados por el
Banco para contratar una consultoría para el diseño del sistema. Innumerables
problemas con contratistas y subcontratistas tenían empantanado el primer y único
proceso de regularización “Proyecto Parque Nacional Portobelo, Fase I” en la Provincia
de Colón. El proceso para contratar la empresa que llevaría a cabo la 2da experiencia de
regularización- el levantamiento catastral en Chiriquí Oriente- llevaba aproximadamente
un año de iniciado y no se vislumbraba el final de la contratación (tomaría 18 meses
llegar a la firma del contrato con la empresa). En general, el Proyecto presentaba
retrasos considerables que hacían imposible el cumplimiento de objetivos y metas a
2006, de continuar al mismo ritmo de implementación. El nivel de desempeño y de
ejecución presupuestaria era bajísimo; esta última fue de apenas 33 % en 2002.
Cumplidos 3 de los 5 años de vigencia, el Proyecto apenas contaba con una ejecución
presupuestaria del 12% del monto total (8.7 de 72.5 millones).
En junio 2004 el Banco señala “si bien se han realizado avances en algunos de los
componentes y actividades del proyecto, en términos generales la implementación del
proyecto sigue sufriendo retrasos significativos que ameritan la clasificación de
“insatisfactorio”.33 El gobierno nacional responde con “un informe de evaluación
analítica de desempeño del proyecto” en el cual asume parte de la responsabilidad por
los retrasos y responsabiliza al Banco Mundial por factores que contribuyeron a los
retrasos, entre ellos, problemas de diseño del Programa. Se indica en el informe la
intención del gobierno nacional de solicitar formalmente una extensión del programa y
se adjunta la “Propuesta de Plan de Acción 2004-2009”. En septiembre 2004 toma
posesión la nueva administración gubernamental, en octubre 2005 el Consejo Superior
endosa la reformulación del Proyecto y en marzo de 2006 el Directorio del Banco
Mundial da su aprobación. La reestructuración extiende la vigencia del Proyecto a
diciembre 2009, reduce el monto del crédito y los predios a levantar, agrega un renglón
para el acompañamiento de beneficiarios post-titulación y reformula el Marco Lógico
de PRONAT, fondos Banco Mundial. Este último punto es el de especial relevancia
para nuestro análisis.
33
Ayuda Memoria, Misión de Supervisión, Evaluación de Medio Término, Banco Mundial, 14 al 18 de
junio, 2004.
38
Luego de la etapa de diseño- a finales de los años 90 y comienzos del 2000- la
reestructuración ofrecía la mejor oportunidad para introducir el enfoque de género de
manera central y transversal en el Programa. Sin embargo, no asomó el tema en la
discusión y ello se expresa en el nuevo Marco Lógico. La tabla a continuación resume el
cambio en objetivos.
JERARQUÍA
DE OBJETIVOS
FIN
PROPÓSITO
ML ORIGINAL
ML NUEVO
Promover la seguridad de la
tenencia de tierra para facilitar el
acceso al crédito y a la inversión
en tierras con miras al crecimiento
económico, facilitando así la
mitigación de la pobreza rural.
1.
Asegurar
el
acceso
equitativo a las tierras y mejorar la
seguridad de la tenencia de tierras.
2.
Aumentar el uso de los
servicios de administración de
tierras por los interesados en las
áreas rurales, peri-urbanas y
urbanas seleccionadas.
3.
Proteger
los
recursos
naturales a través
de la
consolidación
del
Sistema
Nacional de Áreas protegidas
(SINAP).
El País cuenta con barrido
catastral urbano y rural
ordenado y eficientemente
administrado que contribuye a
la seguridad jurídica y la paz
social,
Propiciar la Creación de
Capacidades para el manejo
apropiado de la regularización
y administración de las
tierras, conservando los
recursos naturales y
preservando la integridad de
los territorios indígenas.
Como puede apreciarse, el nuevo marco lógico de PRONAT, financiamiento Banco
Mundial, remueve a los seres humanos de los objetivos del Proyecto. Desaparece el
compromiso explícito de contribuir “a la mitigación de la pobreza rural” y de “asegurar
el acceso equitativo a las tierras”. Se trata de un retroceso en el tema de género pues, si
bien antes no se incluía la equidad de género de manera explícita como un objetivo, los
objetivos enunciados (equidad y mitigación de la pobreza) permitían introducir el
enfoque de género como un desarrollo lógico de estos. El punto no es renunciar a
introducir el enfoque de género a PRONAT pues, dado el impacto de la propiedad de la
tierra en el espacio de posibilidades económicas y sociales que se abre a las personas,
el Estado estaría incumpliendo de manera grave su compromiso con la equidad de
género. El punto es reconocer que ahora hay que ubicarse fuera de la lógica del
Proyecto para fundamentar introducir el enfoque de género; el nuevo ML se erige como
un obstáculo adicional, en lugar de un facilitador.
El acuerdo de reestructuración con el Banco Mundial extiende la vida de PRONAT
hasta el 31 de diciembre de 2009 y, en este momento, la directriz parece ser no solicitar
una extensión. Sin embargo, es evidente que las metas de regularización (y otras) no se
van a alcanzar al 2009. Me inclino a pensar que después de los fondos multimillonarios
39
ya comprometidos, el gobierno nacional- este o el próximo- solicitará la extensión por
otros cinco años. Por eso favorezco el que se continúe el trabajo con PRONAT. Al
primer Taller, ya solicitado, con los gerentes de componentes PRONAT-BM y
PRONAT-BID, debe agregarse a los gerentes de componentes del Catastro
Metropolitano. En ese Taller inicial es fundamental hacer la transición de los llamados
hijos al padre34. Aprovechar el tema de la formulación de proyectos con perspectiva de
género, que es lo que ha abierto las puertas del Programa (en la medida en que están
abiertas), para introducir la necesidad del análisis de género del Programa. La
reformulación del Marco Lógico del Proyecto no va a lograrse para lo que queda del
convenio actual, la meta debe ser introducir los cambios en el ML con la solicitud de
extensión más allá del 2009.
Sección 5: Insumos para Certificación Calidad de Género en
instituciones públicas
La certificación de calidad de género (CCG) es un tema bastante novedoso, no sólo en
la región centroamericana sino a nivel mundial. A grandes rasgos, la CCG constituye un
reconocimiento público a las organizaciones y empresas, públicas y privadas, que
adoptan en su gestión principios y prácticas conducentes a la equidad de género. Se
asume que el reconocimiento: 1) estimulará a las organizaciones receptoras a seguir
avanzando hacia la eliminación de las brechas de género a lo interno de la organización,
2) visibilizará el tema y estimulará a más organizaciones a adoptar sistemas de gestión
similares y 3) proveerá la oportunidad a las y los consumidores de expresar su apoyo a
la equidad de género, favoreciendo los productos de las empresas receptoras del CCG.
En el contexto de esta consultoría, se nos solicitó atender específicamente el tema de la
certificación de calidad de género en las instituciones públicas. Por el carácter
monopólico de los servicios que ofrecen estas instituciones, el CCG puede impactar el
nivel de conciencia sobre el tema de la igualdad y equidad de género de las y los
usuarios, pero no les provee un mecanismo para hacer sentir su opinión.
En una primera etapa que abarca el futuro previsible (mínimo al 2020) recomendamos
una iniciativa nacional análoga a la de la Bandera Azul de la Comunidad Europea o el
Sello Verde promocionado por los movimientos ambientalistas. Algo mucho más
modesto que los estándares ISO35.
34
Lo utilizo a propósito de ilustrar el avance del sexismo en el SINIP. En la sociedad patriarcal la
vinculación común de las hijas e hijos es con la madre por considerarse que es esta la responsable de su
crianza y cuidado. Sin embargo, como aquí se trata de establecer jerarquía se vincula a “los hijos” con “el
padre”.
35
Estándares de la Organización Internacional de Normalización (International Organization for
Standarization), organización no gubernamental dedicada desde 1947 a promover la estandarización a
nivel mundial en todas las áreas del quehacer humano. Lo más conocido de las ISO son sus normas de
calidad que se adoptan por consenso de los 147 estados participantes y que buscan garantizar la
compatibilidad, calidad y seguridad en la producción mundial al aplicarse unos mismos estándares o
normas a toda la producción de un producto particular, por ejemplo, tarjetas de crédito o teléfonos
celulares. El proceso que conlleva llegar al consenso internacional requerido es bastante costoso.
40
El Sello Verde ilustra bien las diferencias con relación a los ISO. Si bien se trata de una
certificación de carácter ecológico, las normas o criterios a cumplir para merecer la
certificación varían por país, lo mismo que el alcance de lo que se pretende certificar y
el nombre mismo de la certificación. El BID, por ejemplo, promueve como Sello Verde
una Certificación de turismo sostenible dirigido exclusivamente a las empresas
proveedoras de servicios turísticos. En Francia y Alemania, entre otros, se utiliza el
Sello Verde como certificación de cualquier bien o servicio generado con respeto al
ambiente y cuyo uso no vaya en detrimento de este. De hecho, la Bandera Azul puede
concebirse como un Sello Verde para las playas, y así sucesivamente. En resumen, estas
iniciativas no están estandarizadas a nivel internacional lo cual tiene sus limitaciones.
Una limitación evidente es que la consumidora o consumidor no puede inferir nada, en
términos absolutos, del hecho de que una empresa o un producto tenga el Sello Verde o
biosello. La persona interesada tiene que buscar información del sistema particular de
cada país para saber qué significa el Sello y si se ajusta o no a sus expectativas. Sin
embargo, del lado positivo, estas iniciativas nacionales representan esfuerzos meritorios
para la protección del medio ambiente que comienzan a generar una conciencia en
proveedores y consumidores. Una condición clave de posibilidad para la proliferación
de estas iniciativas a nivel global ha sido precisamente el enfoque pragmático de
implementar lo que se puede con los recursos escasos que puedan obtenerse.
Dado lo anterior, una vez revisada la escasa literatura disponible sobre certificación en
calidad de género, optamos por proponer un enfoque distinto en Panamá. Partimos del
hecho de que para que sea viable su implementación, la metodología propuesta tiene
que ser de bajo costo. Por ello buscamos un balance entre los méritos técnicos y los
costos. Resaltamos dos realidades relacionadas a este balance: primero, hemos
favorecido criterios cuyo cumplimiento es de, relativamente, fácil verificación; segundo,
proponemos una normativa única en base a la cual se evalúa a las instituciones que
solicitan la certificación y acompañan la documentación requerida. Es decir, no se
trata de trabajar con cada organización para producir un plan de gestión de equidad
particular a esa organización a cuyos avances se dará seguimiento, pero tampoco se trata
de evaluar a todas las entidades del estado anualmente36 para determinar cuáles cumplen
con la normativa acordada. La función del equipo encargado de determinar qué
instituciones recibirán la CCG será revisar la documentación presentada por las
instituciones que solicitan dicha certificación así como solicitar documentación
adicional y evidencias, según sea el caso, a esas instituciones solicitantes. El equipo
tendrá además que darle seguimiento a las instituciones certificadas para verificar que
no haya retrocesos en materia de igualdad y equidad de género luego de haber obtenido
la CCG.
La certificación en calidad de género debe concretarse en un sello con el logo creado
para tal propósito. El sello debe aparecer en la Certificación (diploma) que se le entrega
a la organización. La CCG implica la autorización a la institución receptora de utilizar
el sello en toda su documentación oficial, incluyendo partes de prensa, anuncios,
solicitudes de préstamos e informes a entidades nacionales e internacionales.
Para que la CCG cumpla con el objetivo dos (página 40) de visibilizar el tema,
sugerimos una fecha anual fija de entrega de certificaciones, con una buena campaña
previa en los medios y un acto de entrega con la participación amplia de los medios. En
36
Sesenta y seis instituciones en total: 17 del Gobierno Central, 31 Descentralizadas, 11 Empresas
Públicas y 7 Intermediarios Financieros. A esa cifra pudieran agregarse los municipios.
41
nuestra opinión es importante exigir el cumplimiento estricto de la normativa que se
adopte, pues de aplicarse de manera laxa o discrecional perderá su potencial para
estimular cambios hacia la equidad de género. Como consecuencia, es posible que en un
año determinado (o en varios) el Acto de Entrega se utilice para anunciar que no se
otorgará ninguna certificación porque ninguna nueva institución cumple con la
normativa.
Normativa propuesta para Certificación de Calidad de Género
Evaluar a las instituciones públicas en base a su ejecutoria en tres áreas:
1. La aplicación de toda la legislación vigente en el país, tanto nacional como
internacional, que favorece el trato igual de las mujeres y la disminución de las
inequidades de género.
2. La implementación de medidas no exigidas por ley- y/o que puede argumentarse
están implícitas en la “no discriminación”, pero que, al momento, no son
reconocidas como requerimientos legales- que redundan en la disminución de
las inequidades de género.
3. La incidencia en la comunidad en general a favor de la disminución de
inequidades de género.
A continuación presentamos los criterios propuestos para evaluar cada una de estas tres
áreas.
AREA
CRITERIOS
MEDIDAS ESPECÍFICAS
Respeto de la 1. Política de igualdad de
1.
legislación
oportunidades
la propia institución.
vigente,
contratación y promoción de
nacional
internacional
en
e personal, incluyendo
la
igual
2.
Contar con política escrita de
Política tiene que especificar
canales
y
procedimientos
pago por igual trabajo.
presentación,
seguimiento
2. Política contra el acoso
resolución de quejas.
sexual.
3.
3. Fuero maternal
política a todo el personal.
4. Otros derechos adquiridos
4.
para
y
Entrega de copia física de
Capacitación
a
Personal
Oficina de Recursos Humanos en
importancia
y
alcances
de
las
políticas e interpretación/aplicación
de artículos.
5.
Que se incluyan los temas
(igualdad de oportunidades,
pago
42
igual y acoso sexual) por lo menos
en
una
capacitación
anual
a
funcionarios(as).
6.
Prueba de que las políticas se
aplican.37
Implementación 1. Postura oficial escrita de
1.
de medidas no la
cual
continuada en enfoque de género a
por reconoce que las diferencias
funcionarios(as) y mandos medios y
exigidas
ley.
entidad
en
la
Plan
de
Capacitación
entre hombres y mujeres,
altos, en ejecución.
dados sus roles en la esfera
2.
reproductiva,
subsidiar, cuidado de niñ@s y
requieren
Plan
para
implementar,
o
políticas diferentes por parte
avances verificables hacia ese fin.
de la institución para lograr
3.Plan para implementar horarios
la equidad de género.
flexibles y horarios parciales, a los
cuales pueden acogerse, a solicitud,
las y los trabajadores, y avances
verificables hacia ese fin.
4.Reconocimiento de
derecho
a
tiempo, sin descuento salarial, para
atender responsabilidades puntuales
como acudientes de menores: citas
médicas y con docentes.
5.Permisos por paternidad.
-----------------
-------------------------
2. Reconocimiento de Valor
1. Reconocimiento oficial escrito de
Comparable
que trabajos que tienen un valor
acción.
y
plan
de
comparable
en
términos
de
requerimientos de idoneidad y otros
factores legítimos de remuneración
diferenciada, recibirán el mismo
pago.
37
Se considerara prueba la falta de evidencia de que se ha impedido, o en alguna forma, obstaculizado su
uso.
43
2. Plan de acción aprobado que
incluya revisión de todos los cargos
para corregir sesgues de género y
equiparación de pagos a cargos de
valor comparable.
3. Incidencia en 1. Publicidad que promueva 1. Lenguaje inclusivo.
la comunidad
la igualdad y equidad de 2.
género. 38
Imágenes
estereotipos
y
de
mensajes
género ni
sin
otras
formas de expresión sexista (por
ejemplo: objetivación de la mujer,
violencia de género).
3.
Imágenes,
mensajes
y
composiciones que promuevan a la
mujer como igual (por ejemplo,
mujeres
en
ocupaciones
tradicionalmente masculinas; mujeres
en posiciones de autoridad; voces de
mujeres en “voice-overs”).
-----------------
2.
Labor
social
de
-------------------------
la
1. Cero donaciones o apoyos a
institución consistente con la
grupos, campañas, proyectos e
promoción de la equidad de
iniciativas
que
género.
directa
indirectamente
o
promocionan
el
sexismo, la violencia contra la
mujer,
los
prejuicios,
estereotipos y/o discriminación
de género o de otra forma atacan
los derechos humanos de las
mujeres.
38
Va más allá de no ser abiertamente sexista. La propaganda y publicidad deben incorporar de manera
pro activa imágenes, mensajes y composiciones conducentes a ir desmantelando las ideas sexistas y las
inequidades de género que estas facilitan.
44
2. Mínimo de __% del monto total
de
donaciones,
a
grupos,
campañas, proyectos e iniciativas
que promocionan la igualdad y
equidad de género.
Sección VI: Presupuestos Sensibles a Género
Un pequeño preámbulo
Existe una literatura creciente sobre el tema de la elaboración de presupuestos con
enfoque de género, si bien mucha de esta literatura, especialmente libros y ensayos
largos con sustentos teóricos, están en inglés. Hay en español varias decenas de
documentos diversos sobre el tema: algunos manuales y documentos de capacitación
elaborados por especialistas latinoamericanas, análisis de experiencias de país,
regionales e internacionales y documentos de corte metodológico.
Se mencionan en la actualidad sobre 50 (cincuenta) países con alguna experiencia en el
tema, la mayoría países sub-desarrollados. En la América Latina hay, o ha habido,
alguna experiencia en Bolivia, Ecuador, Perú, Chile, México, Guatemala, Honduras, El
Salvador y Nicaragua. Existe una enorme diversidad en las experiencias, producto del
juego de diferentes factores como lo son: variaciones de país a país en todos y cada uno
de los elementos que constituyen el proceso presupuestario- lo cual, como mínimo,
requiere ajustes metodológicos- el nivel de reconocimiento y legitimidad que tiene el
enfoque de género ante los cuadros técnicos y administrativos del estado, si la iniciativa
se lleva desde adentro o desde afuera del gobierno, qué actor o actores la impulsan,
cantidad y calidad de cuadros capacitados para abordar el tema, la perspectiva de género
que se maneja (mujeres en el desarrollo, género y desarrollo, mainstreaming), el tipo de
intervención que se realiza (análisis ex -ante, seguimiento, análisis ex –post, rediseño y
elaboración de políticas públicas, propuestas de cambios en conceptos, instrumentos y
participantes en ciclo presupuestario, incidencia política), el ámbito de la intervención
(nacional, regional, provincial, municipal, local), el alcance de la intervención (todo el
presupuesto, uno o algunos sectores económicos, una o varias entidades, uno o varios
programas, una problemática en particular), qué componente se examina (sólo gastos o
gastos e ingresos), si es sólo género o está dirigido además a otras fuentes de inequidad
como raza, etnia, clase social, ubicación geográfica, qué entidad/es del gobierno se
involucra(n) de manera fundamental (el Ministerio o Dirección de Finanzas, los
ministerios y entidades, el organismo de la mujer), si se incluye o no el tema del trabajo
no remunerado, la concepción de “participativo” que se maneja (si la experiencia es
dentro del gobierno, ¿es abierta o es sólo por invitación?; qué cuenta como
45
participación: ¿algunas académicas(os)? ¿Una o varias ONG? ¿Líderes con algún
reconocimiento? ¿Participación a nivel comunitario, del ciudadano y ciudadana “de a
pie”?).
La enorme variación que resulta de la interacción de las anteriores variables y otras que
no mencionamos, hace necesario que aclaremos en cada caso en qué consiste la
experiencia para evitar inferencias erróneas.
Para no re-inventar la rueda, presentamos una breve introducción a los presupuestos con
enfoque de género para beneficio de un público que tendrá, en estas páginas, su primer
encuentro con el tema. Invitamos a la lectora o lector interesado a profundizar sus
conocimientos a través de las lecturas que incluimos en la bibliografía. En el resumen
de las experiencias acumuladas en otros países, antes que repetir lo que ya está
disponible en documentos de UNIFEM elaborados por consultoras(es) de nuestra
región, nos hemos enfocado en temas de interés que no aparecen en esas lecturas por el
momento en que se escribieron y, sobre todo, en las lecciones aprendidas que
consideramos de especial relevancia para Panamá. Buscamos en las experiencias
previas claves para construir una estrategia exitosa en Panamá.
Es importante señalar que en estos momentos se está llevando a cabo una consultoría
regional de “análisis crítico de las experiencias de presupuesto de género” en
Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua. Dicha consultoría se propone
determinar el nivel de éxito de cada experiencia, del conjunto de experiencias por país y
por región y, más importante aún, identificar los factores de éxito. Producto de esta
consultoría podremos contar a mediados del 2008 con mayores elementos para definir
estrategias de intervención en el área de presupuestos con enfoque de género que
optimicen las probabilidades de éxito en la región centroamericana.
¿Qué es un presupuesto sensible a género?
Un presupuesto con enfoque de género y un presupuesto sensible a género (PSG)
son dos formas frecuentes en la literatura para nombrar el mismo fenómeno.39 En
palabras de Debbie Budlender, una reconocida especialista surafricana en el tema: “PSG
no se refiere a presupuestos separados para mujeres y hombres ni a presupuestos
divididos por partes iguales. Se trata de determinar en qué instancias las necesidades de
hombres y mujeres son las mismas y en qué instancias son diferentes. Allí donde las
necesidades son diferentes, las asignaciones deberían ser diferentes.”40 En la mejor
tradición feminista agrega: “PSP examina los sesgues que pueden surgir porque una
persona es del género masculino o femenino, pero al mismo tiempo considera
desventajas que se sufren como resultado de la etnia, casta, clase o estatus de pobreza,
localización y edad.”
39
La expresión equivalente a PSG en inglés es Gender Responsive Budgeting (GRB). Tiene la ventaja
de que Budgeting (a diferencia de Budget = Presupuesto) se refiere a todo el proceso de presupuesto y a
las políticas y programas que orientan su elaboración. Como en español no existe la palabra
presupuestación usamos presupuesto, pero es importante resaltar que se refiere a todo el ciclo
presupuestario y a los elementos que le dan sustancia y guía al presupuesto, no sólo al documento que
resulta.
40
Gender Responsive Budgets Initiative Brochure, 2006.
46
El PSG envuelve la incorporación sistemática del enfoque de género en la formulación
de políticas públicas, diseño de programas, formulación de proyectos y la elaboración,
ejecución, evaluación y fiscalización del presupuesto. Un presupuesto sensible a géneroen el sentido estricto del documento que se convierte en ley y resume los ingresos y
gastos del Estado- es aquel que resulta de la incorporación del enfoque de género a
través de todo el ciclo presupuestario, de manera que las fuentes de ingreso y destino de
los gastos propicien el cierre de las brechas o inequidades de género.
El PSG parte de los siguientes entendidos:
1. Las mujeres y los hombres nacemos con algunas características biológicas que
nos hacen diferentes (sexo) más no desiguales. Sobre la base de estas diferencias
biológicas somos socialmente construidos de manera que se extienden y
profundizan las diferencias entre los sexos y se crean desigualdades. Género se
refiere al conjunto de características socialmente construidas, todo el “deber ser”
dado que se nació hembra o se nació varón tales como los roles diferenciados,
las expectativas sociales que se tienen de unas y otras, las características de
personalidad que se nutren, la normativa diferenciada que se aplica, etc. El punto
central a recalcar es que la construcción de género se da en contextos de
relaciones de poder patriarcal, de manera que, como regla general, colocan a las
mujeres en posición de desventaja económica, política y social. 41
2. Los gobiernos democráticos tienen la obligación ética y legal de propiciar
igualdad de derechos y oportunidades a toda su población, no sólo a los
hombres. Una expresión concreta de esta obligación es el compromiso adquirido
en diversas convenciones internacionales de eliminar las inequidades de género.
3. Los compromisos que se adquieren a nivel internacional, las leyes que se
aprueban, los pronunciamientos que se hacen, si bien importantes, no tienen
mayor impacto en la relación dominación-subordinación y las desigualdades
concomitantes a esta relación, a menos que se traduzcan en compromisos
presupuestarios. Por ejemplo, no basta con una ley de igualdad de
oportunidades. Hay que invertir en las instancias y mecanismos que supervisen
el cumplimiento de la ley, en la elaboración de las políticas y en el diseño,
ejecución, monitoreo y evaluación de los proyectos y programas que nivelen el
campo de juego para las mujeres
4. En la medida en que se elaboran los presupuestos como si fueran neutrales a
género, es decir, como si este no importara, el resultado ha sido y seguirá siendo
que el presupuesto contribuye a mantener e, incluso, ahondar las inequidades de
género.
Ante la confusión que generan los usos diferentes de presupuesto (el proceso en su
totalidad y el documento final) y ante la confusión adicional que surge de intentos de
generalizar a partir de experiencias tan variadas que no permiten generalizaciones es
prudente, antes de proseguir, aclarar que en ningún país del mundo se ha logrado
elaborar un presupuesto público- federal, estatal o municipal- sensible a género en el
sentido de un documento de presupuesto que exprese de manera consistente las
asignaciones de recursos necesarias para ir cerrando las brechas de género. Cuando
Rhonda Sharp y Debbie Butlender y, en general, las feministas australianas,
41
No debe entenderse en el sentido que la subordinación de las mujeres se reduce al proceso de
construcción de géneros, pero sí es un elemento central en construir, reproducir y perpetuar la
desigualdad.
47
surafricanas, británicas y demás que han sido pioneras en el tema hablan de su
experiencia de país elaborando PSG a lo que se refieren es, a todos o algunos de los
procesos siguientes: a) los ejercicios anuales de análisis, desde la perspectiva de género,
de los presupuestos o proyectos de presupuesto, parcial o total; b) la visibilización del
impacto diferencial en mujeres y hombres de programas y partidas ejecutadas; c)
intentos que se han dado, con mayor o menor éxito, para instituir cambios en políticas,
programas y proyectos en respuesta al análisis de impacto de género; d) algunos éxitos
puntuales en re-asignación de partidas; e) logro de legitimidad pública y/o algún grado
de institucionalización del proceso y f) análisis desde la perspectiva de género de alguno
o varios aspectos de los ingresos, principalmente del sistema impositivo. De manera que
si bien, a nivel conceptual, el análisis de políticas públicas y programas que involucra el
PSG es una ruta para lograr cambios en políticas y programas y en las asignaciones
presupuestarias, una definición de los PSG a partir de las experiencias reales sería decir
que es una metodología de análisis de políticas públicas desde una perspectiva de
género. De igual forma cabría decir que si bien, conceptualmente, el PSG es una
herramienta ideal para la transversalización de género en las políticas públicas, en tanto
se trata de lograr que todas las políticas públicas y programas incorporen la perspectiva
de género, en la práctica las más de las experiencias se enfocan de manera puntual en
determinadas asignaciones presupuestarias.
Veamos la experiencia de algunos países, haciendo una apreciación crítica que nos
permita determinar qué nos puede ser de utilidad en Panamá.
Experiencias en la elaboración de Presupuestos Sensibles a Género
Australia: abriendo el camino
Cualquier recuento del tema de PSG comienza con Australia. En 1972 el gobierno
federal recién electo procedió a nombrar feministas en cargos públicos en cumplimiento
a la promesa de campaña de hacer que el gobierno fuera más sensible a las necesidades
y demandas de las mujeres. Las feministas nombradas, conocidas posteriormente como
“las femócratas”, estaban convencidas de que políticas públicas consideradas neutrales a
género, tales como las políticas impositivas e industriales, tenían un impacto mucho
mayor en las vidas de las mujeres que los programas etiquetados a mujeres y los de
igualdad de oportunidades.42 En consecuencia, las femócratas se dedicaron desde el 72 a
crear una maquinaria, dentro del estado, para la evaluación crítica de las políticas
públicas desde una perspectiva de género, la elaboración de propuestas de re-diseño de
políticas y la formulación de nuevas políticas. Su norte fue desde el inicio
transversalizar el análisis de género en los procesos centrales de políticas públicas en
lugar de limitarse al sub-conjunto de “políticas de género” o de “políticas sociales”.
Valga aclarar que lo antes señalado fue el resultado de una estrategia desarrollada e
implementada por el movimiento de mujeres. Fue el movimiento de mujeres quien
42
Marian Sawer, Australia: The Mandarin Approach to Gender Budgets en Budlender & Hewitt, Gender
Budgets make more cents, 2002.
48
obligó a los partidos participantes en la contienda electoral de 1972 a referirse a las
demandas de las mujeres y asumir unos compromisos, de salir electos. Fue el
movimiento de mujeres quien, una vez identificada la importancia de incidir en las
políticas públicas y tomada la decisión que la forma de hacerlo era desde dentro del
gobierno, dio prioridad a la formación de cuadros técnicos en números suficientes para
tener una presencia en todos los ministerios y entidades a nivel federal, estatal,
territorial y municipal.
La dirección de esta maquinaria de las mujeres- que años después se convertiría en el
mecanismo de la mujer, llamada Oficina del Estatus de la Mujer43- estaba situada en el
Departamento del Primer Ministro y el Gabinete44, departamento encargado de
coordinar las políticas públicas a nivel federal. Contaba con unidades descentralizadas
en todos los ministerios, cuya tarea principal era informar sobre los impactos de género
de las propuestas antes que estas se sometieran al Gabinete, operando bajo el supuesto
de que era más viable incidir en su modificación antes de convertirse en documento
oficial del respectivo ministerio.
La experiencia con el trabajo en políticas públicas, y el mayor conocimiento que se
adquirió en el proceso, llevó a las femócratas a una conciencia creciente de la
importancia de transversalizar género en todo el ciclo presupuestario. Nació así la
iniciativa del “Women’s Budget Statement” (Estado del Presupuesto de la Mujer) que
consistía en un requerimiento a todas las entidades públicas de auditar el impacto sobre
las mujeres de todos y cada uno de sus programas, iniciativa oficializada en 1983. En
ese mismo año el movimiento de mujeres logra posicionar el tema de “presupuesto de la
mujer” en la campaña electoral. El Partido Laborista ganó las elecciones en base a una
plataforma de reforma económica y social en la cual figuraba prominentemente el
compromiso con la igualdad de género. Dado ese hecho y el cabildeo efectivo de
mujeres importantes en la nueva administración- como Anne Summers, la entonces
directora de la Oficina del Estatus de la Mujer y Asesora del Primer Ministro en
Asuntos de la Mujer- la administración del Primer Ministro Bob Hawke dio luz verde a
la primera iniciativa piloto en el mundo de Presupuesto de la Mujer45 en 1984 (Sharp,
2002).46 Esta iniciativa fue más allá del “Estado del Presupuesto” arriba indicado al
exigir, además, el establecimiento de objetivos y mecanismos para mejorar el impacto
del presupuesto en las mujeres.
La existencia de una directriz clara desde el nivel más alto del Ejecutivo y de los
Ministerios de Planificación Económica y Finanzas, de que se trataba de una política de
estado, sin duda facilitó la colaboración de los cuadros técnicos. Sin embargo, hubo
resistencia en los primeros años, especialmente dentro de los ministerios “económicos”,
que argüían que la naturaleza de sus funciones y las políticas públicas de sus sectores
eran neutrales a género y, por lo tanto, carecía de sentido el ejercicio. De hecho, varias
analistas de la experiencia australiana, entre ellas Mariane Sawer, Anne Summers y
Outhwaite consideran que uno de los logros más importantes de la iniciativa de PSG de
Australia fue que, al exigir las auditorias del impacto de género de todos los programas
43
Office of the Status of Women (OSW)
Department of Prime Minister and Cabinet
45
El nombre se presta a confusión pues no se trataba de un presupuesto aparte para las mujeres sino del
proyecto de incorporar la perspectiva de género al análisis y elaboración del presupuesto. Se trata de lo
que ahora llamamos PSG.
46
Budgeting for Equality: The Australian Experience en Feminist Economics 8 (1), 2002, 25-47
44
49
de todas las entidades, quedó en evidencia que no existe tal cosa como políticas públicas
y programas neutrales a género.
El PSG australiano contó además con el apoyo decisivo de “las maquinarias de las
mujeres en el área de políticas públicas” a lo largo y ancho de las entidades de gobierno
quienes fueron, no olvidemos, quienes crearon las condiciones para que el gobierno
asumiera el compromiso original con el tema y fueron el producto de una estrategia del
movimiento de mujeres. Los PSG se elaboraron a nivel federal y también a nivel de los
seis estados y los dos territorios que conforman Australia, aunque no en el mismo año y
no todos se mantuvieron después de algunas experiencias iniciales. Fue el organismo de
la mujer- la Oficina del Status de la Mujer- el ente encargado de coordinar todo el
esfuerzo intergubernamental de principio a fin.
Resalto este hecho: se le dio al mecanismo de la mujer la responsabilidad de coordinar
el trabajo de los Ministerios de Finanzas, de Planificación Económica y de todas las
instancias gubernamentales en lo referente a los PSG. Para garantizar una coordinación
efectiva y eficiente de todo el proceso, la Oficina del Status de la Mujer desarrolló una
presencia en todas las entidades gubernamentales, muchas veces partiendo de las
unidades descentralizadas de género que se habían creado en los años 70s para filtrar las
propuestas de políticas públicas de las diversas entidades.
Destaco este punto por el débil dominio de los principios y marco conceptual feminista
prevalecientes en Panamá que resulta, por ejemplo, en el desconocimiento de un
principio básico feminista aplicado al tema que nos ocupa: Dada la vigencia de un
estado patriarcal y las posiciones diferentes que ocupan mujeres y hombres en la
sociedad y la economía, ninguna entidad gubernamental es neutra en cuanto a género en
su estructura, actividades o efectos de éstas. Implementar cambios, en materia de
género, en lo que hace el gobierno, requiere unidades u oficinas gubernamentales
especializadas en género como actores principales. Obviamente, oficinas de género o
de la mujer que no lo sean sólo de nombre sino con las competencias técnicas y teóricas
necesarias para darle liderazgo al proceso multidimensional que envuelve la elaboración
de PSG. Un tema fundamental es el de empoderar estas oficinas con el presupuesto y el
mandato para que puedan desarrollar su misión, tal cual se estipula en la Ley 4 de
Igualdad de Oportunidades.
Esta falta de entendimiento al que hago alusión suele reducir el enfoque de género a una
desagregación por sexo y, en consecuencia, a considerar sólo números relativos de
hombres y mujeres como indicador de políticas públicas, programas y presupuestos.
Acorde con esta reducción y sobre simplificación de lo que significa y conlleva el
enfoque de género, se asume el disparate de que en talleres de unos días o de unos
meses cualquiera se hace experto(a) en absolutamente todo lo que tiene que ver con
género que es, ni más ni menos, la totalidad de los fenómenos sociales y de las
disciplinas hasta hoy existentes. Aplicado puntualmente al tema de PSG, es preciso
vencer la percepción errónea de que, mientras temas como el diseño y evaluación de
políticas públicas y la elaboración, análisis y evaluación de presupuestos son temas
especializados que requieren de mucha formación y experiencia, incorporar el enfoque
de género a estos temas es algo bastante sencillo que cualquiera puede aprender en par
de talleres y seminarios.47 Una medida necesaria para avanzar en este tema es llevar a
47
La devaluación de la complejidad que representa, y la experticia que requiere, un buen dominio del
enfoque y análisis de género se relaciona con el rol que han jugado las mujeres y, específicamente las
50
cabo capacitaciones en género mucho más avanzadas, de mayor duración, con mayor
sofisticación teórica y con énfasis en las aplicaciones técnicas del enfoque de género a
los cuadros de mando más altos que se pueda llegar, comenzando por el MIDES.
Hemos elegido destacar primeramente los éxitos de la experiencia australiana. Sin
embargo, ya en Australia no se elaboran presupuestos sensibles a género. No es que se
haya perdido todo, pues se mantienen diferentes instrumentos, unos a nivel federal,
otros a nivel de varios estados y territorios en los cuales los gobiernos se obligan a una
rendición de cuentas en materia de género y presupuesto. Pero a pesar de doce años de
ejercicios en PSG, no se logró institucionalizar el proceso. ¿Por qué? La clave parece
estar en el hecho de que, tras el éxito inicial de la estrategia seguida por el movimiento
de mujeres de incorporar sus cuadros en el aparato estatal a todos los niveles, el
movimiento de mujeres no tuvo una mayor participación en el monitoreo del proceso ni
como grupo de presión. El proceso se convirtió en lo que Rhonda Sharp llama el
modelo “desde adentro del gobierno”. En una versión extrema, agrego yo, pues tampoco
se instituyó la práctica de trabajar los presupuestos con las mujeres a nivel de las
comunidades o de involucrarlas vía una información accesible de los hallazgos para que
los usaran para la incidencia política. Sin participación del movimiento organizado de
mujeres ni de las mujeres de las comunidades, los PSG se convirtieron estrictamente en
ejercicios burocráticos entre funcionarias(os) del estado. Pero como los cambios en las
asignaciones de recursos- lo que se espera sea la consecuencia lógica de aplicar la
perspectiva de género al análisis y elaboración de los presupuestos- es un tema mucho
más político que técnico, faltó la presión política sobre el gobierno que sólo el
movimiento de mujeres y sus aliados podían proveer. En adición, al reducirse a una
iniciativa de gobierno, quedó muy vulnerable a los recortes presupuestarios y a los
cambios de administración. La derrota electoral del Partido Laborista marcó el principio
del fin de la experiencia australiana.
Si bien es errónea la percepción, bastante generalizada, que se obtiene de muchos
documentos de PSG de que Rhonda Sharp fue la encargada de la iniciativa de PSG en
Australia, es decir, de la experiencia de país- la llevada a cabo a nivel federal- no es
menos cierto que los y las analistas australianas de PSG coinciden en que la experiencia
de PSG que ella dirigió, la del Estado de South Australia (Sudaustralia), fue la que tuvo
la concepción teórica más clara, la de mayor rigurosidad técnica y la que mejor vinculó
conceptualmente el ejercicio técnico de análisis con su finalidad práctica de rediseñar
políticas y programas y reasignar partidas presupuestarias para cerrar las brechas de
género. Y fue el modelo de Australia del Sur, el estado, y no la de Australia, el país, el
que mayor influencia ha tenido sobre iniciativas posteriores, tanto por sus aciertos como
por las lecciones aprendidas de su fracaso ulterior.
Sharp comenzó en 1985 por desarrollar una metodología para analizar el impacto
diferencial del gasto público en hombres y mujeres, niños y niñas, que aún es
influyente. Por espacio de doce años examinó el impacto del presupuesto público estatal
de South Australia, específicamente del gasto público, en las niñas y mujeres
australianas, afinando en el proceso su metodología.
La metodología desarrollada por Sharp incorpora tres aspectos o categorías de análisis:
feministas, en el desarrollo de dicho enfoque y el poco valor que la sociedad patriarcal le asigna a “lo
femenino”.
51
1. Gastos etiquetados por género: Se examinan los montos asignados a políticas,
programas y proyectos que de forma específica bregan con mujeres y/o niñas y con
hombres y/o niños. Incluiría, por ejemplo, los montos presupuestarios asignados a la
DINAMU, a la CONAMU y a las oficinas de la mujer. En general son montos
relativamente fáciles de identificar en el presupuesto. Para identificar gastos etiquetados
para mujeres y niñas se utilizan palabras de búsqueda tales como: mujer/es, género,
equidad, salud reproductiva, cáncer de las mamas, cerviz, uterino, madres, embarazo y
lactancia. De igual forma, aunque no he visto la mención, habría que establecer palabras
de búsqueda para identificar gastos etiquetados a hombres y niños.
2. Gastos que promueven la equidad de género en el empleo público: Se examinan los
montos asignados a programas de acción afirmativa (no aplica en el presente a Panamá),
a programas de igualdad de oportunidades y a cualquier otro tipo de programa que
promueva un universo de empleados públicos representativo de la población en
general.48 Por promover la equidad de género en el empleo se refiere no sólo a
cantidades iguales de empleados y empleadas públicas sino a cantidades iguales a nivel
gerencial y de toma de decisiones, igual representación en las diferentes categorías
ocupacionales y equidad en el pago, beneficios y condiciones de empleo y trabajo.
3. Gasto general: Se examina todo gasto no incluido en las dos categorías anteriores
para determinar su impacto en mujeres y niñas, hombres y niños.
Sharp encontró que menos del 2% del gasto correspondía a las primeras dos categorías,
a pesar de iniciar sus análisis del gasto público varios años después del gobierno
australiano establecer la transversalización de la perspectiva de género en el tema de los
presupuestos públicos como política pública. El resultado en los demás países anda por
ese mismo orden, entre el uno al dos por ciento del presupuesto total. La tercera
categoría de análisis es indudablemente la más importante pues es donde se concentra el
presupuesto. Ahí radica la debilidad de esta metodología para países como Panamá
donde la estructura del presupuesto hace prácticamente imposible en la actualidad el
análisis del gasto desde una perspectiva de género. Aunque se ha hablado desde hace
varios años de introducir el presupuesto por resultados en lugar del actual presupuesto
por objeto del gasto, este cambio aún no se ha implementado en el país. Significa, en
pocas palabras, que el Presupuesto Nacional especifica las asignaciones para el pago de
diferentes insumos (salarios, combustible, papelería, por ejemplo) pero no vincula las
asignaciones a productos y resultados esperados.
Por eliminación, sólo podemos analizar de manera inmediata las primeras dos categorías
de gasto que, además de limitarse a un porcentaje irrisorio del presupuesto, tiene el
problema adicional de que presume que los montos “etiquetados” para mujeres y niñas
(categoría 1) contribuyen de alguna forma a la igualdad de género. El supuesto anterior
48
Sharp hace un énfasis consistente con el feminismo que no he encontrado en las referencias a su
metodología en español y es que PSG trata no sólo del análisis estrictamente de género sino de otras
categorías de exclusión relevantes a un determinado país. Agrego que no se trata simplemente de las
feministas colocarse en una posición ética superior al hacer suyas las luchas de otros grupos oprimidos
sino del hecho que las mujeres somos de diferentes “razas”, etnias, clases sociales, edades, orientaciones
sexuales, etc. de manera que reducir el análisis, y el remedio, estrictamente a género deja por fuera a
todas las mujeres que son discriminadas por otros estatuses. Esa es, desde luego, la crítica central que se
hace al feminismo liberal. Dicho lo anterior, hay que prevenir el peligro de ser tan inclusivas que se
diluya la equidad de género.
52
es problemático por dos razones. Primero porque los “gastos en mujeres” pueden servir
para perpetuar las relaciones de género existentes, basadas en la desigualdad y la
subordinación de la mujer49, y segundo porque en Panamá los presupuestos no se
estructuran por resultados, por lo cual no hay cómo establecer la relación entre gastos,
por un lado, y por el otro, efectos en las relaciones de género.
¿Qué hacer entonces? Aunque es, a prima facie, contradictorio con lo que acabo de
exponer, basada en la experiencia de trabajo con tomadores de decisiones en diferentes
latitudes concluyo que proveerles datos cuantitativos basados en un análisis de ese 1 o
2% susceptible a análisis a corto plazo es mejor, aún con los problemas adicionales
señalados, que la opción de no ofrecer ningún tipo de “datos cuantitativos”. A diferencia
de especialistas en los diferentes temas, las y los tomadores de decisiones generalmente
no tienen el tiempo, la formación ni la predisposición para analizar a fondo ningún
tema, ni siquiera para escuchar presentaciones extensas en que se intenta transmitirles la
complejidad y casi infinitas variantes de un tema. No. Requieren presentaciones
puntuales, indicadores cuantitativos de fácil lectura y recordación y viñetas que
condensen lo esencial.
El análisis del gasto público desde una perspectiva de género, aún en este primer,
simplista y problemático acercamiento, servirá para ilustrar ante los tomadores de
decisiones que la forma en que el Estado asigna los recursos públicos no es consistente
con los compromisos que ha asumido a favor de la equidad de género. También para
ilustrar que el presupuesto no es neutral en cuanto a género; que al determinar a qué
políticas, proyectos y programas se asignarán recursos se está manteniendo,
empeorando o mejorando el estado actual de profundas desigualdades entre hombres y
mujeres. En síntesis, proveer algunos datos cuantitativos en base a un análisis del gasto
facilita el proceso de sensibilizar a los tomadores de decisiones sobre la importancia de
incorporar el enfoque de género a todas las fases del ciclo presupuestario. Esa y no otra
es la razón por la cual el análisis del gasto público desde una perspectiva de género, con
más o menos limitaciones de acuerdo al país, se ha convertido en un primer paso en casi
todos los intentos que se han dado en las dos últimas décadas para comprometer a los
gobiernos a institucionalizar presupuestos públicos sensibles al género (PSG).
Adicionalmente, hacer este primer análisis (Categorías 1 y 2)50 puede convertirse
también en una forma de cabildear por cambios en la estructura del presupuesto que
permitan más adelante un análisis del gasto general.
Una última referencia a las experiencias australianas. El Estado de Victoria comenzó su
PSG en 1986, modelado en el ejercicio de Sudaustralia. Sin embargo, introdujo varias
modificaciones, una de las cuales es importante registrar. Lograron obtener el control
editorial del documento que recogía el ejercicio PSG del año y produjeron un
49
En esa misma línea, muchos gastos no etiquetados tienen el potencial de cerrar brechas y propulsar
relaciones más igualitarias entre los géneros. Pensemos, por ejemplo, en el potencial transformador de
programas de revisión curricular y de libros de texto que incorporan una perspectiva de género; en el
impacto en el uso del tiempo de la mujer de programas de extensión escolar que mantengan a las y los
niños más horas en las escuelas o en programas para la atención de los adultos mayores. Para resaltar los
peligros del análisis limitado a estas dos categorías, podemos pensar incluso en gastos etiquetados para
hombres que pueden considerarse gastos favorables a la equidad de género. Por ejemplo, programas de
re-socialización de hombres perpetradores de violencia de pareja y programas que promuevan la
paternidad responsable.
50
Se llevará a cabo la primera experiencia en Panamá con estudiantes de Economía de la Universidad
Nacional de Panamá becadas por la AGEM.
53
documento visualmente atractivo, técnico pero accesible a un público amplio y con un
formato que facilitaba las comparaciones entre entidades y sectores. Como resultado, el
documento anual del ejercicio PSG victoriano fue el único, entre todas las experiencias
australianas, que se utilizó ampliamente por políticos(as), parlamentarias(os), dirigentes
sindicales, grupos de mujeres y ONGs. Interesantemente, la experiencia victoriana ha
sido la de mayor duración, aunque afectada también por el modelo de mercado impuesto
por los conservadores. El punto a resaltar es que, a través de un documento anual
distribuido entre la población, se logró movilizar el interés y participación en las
discusiones de presupuesto de organizaciones de la sociedad civil, lo cual corrigió, al
menos parcialmente, la reducción del ejercicio PSG a funciones netamente burocráticas.
Sudáfrica: Aplicando lo aprendido- desde afuera y participativo
A mediados de 1995, mientras la iniciativa de Sudaustralia y los territorios había
desparecido (1993), los PSG de la mayoría de los otros estados se desvirtuaban en
modelos de mercado de servicio al consumidor, y el ejercicio federal perdía impulso,
nació la Iniciativa de Presupuesto de las Mujeres (WBI)51 en Sudáfrica. La WBI surgió
tras las primeras elecciones democráticas en el país (1994) como un proyecto de
colaboración entre parlamentarias comprometidas con la equidad de género y racial,
entre otras, y dos ONGs dedicadas al análisis de políticas públicas52. La iniciativa fue de
un grupo de legisladoras que habían formado parte de la lucha histórica contra el
apartheid y también habían sido parte de la Coalición Nacional de Mujeres. Su interés
en crear el WBI era contar con un instrumento que les permitiera monitorear el
cumplimiento de las demandas hechas por las mujeres en el período apasionante de la
caída del apartheid y el sueño de la nueva Sudáfrica. Dichas demandas fueron recogidas
en un documento preelectoral que se elaboró a partir de una extensa consulta en todo el
país. De manera que había algo preciso que monitorear. Inicialmente el socio legislativo
fue el Comité de Finanzas (lo que en Panamá sería la Comisión de Finanzas). Al crearse
años más tarde el Comité sobre el Estatus y Calidad de Vida de la Mujer (equivalente
panameño: la Comisión de Asuntos de la Mujer) este pasó a ser el socio legislativo.
Lo primero a destacar, entonces, es que a diferencia de Australia, donde la estrategia del
movimiento de mujeres estuvo encaminada a lograr las condiciones para el trabajo en
PSG desde adentro del aparato estatal encargado de la labor presupuestaria, en
Sudáfrica las parlamentarias y las activistas, académicas y especialistas feministas
interesadas en el tema, decidieron trabajar desde la sociedad civil y desde una instancia
del Parlamento.53 Opinaba Budlender en los primeros años del WBI que esta decisióntrabajar desde afuera- y esta asociación- sociedad civil/Parlamento- eran la clave del
éxito sostenido de la experiencia. En sus palabras:
Women’s Budgets Initiative. Nombre que confunde pues no se trata de una iniciativa para elaborar un
presupuesto de las mujeres sino de incorporar el enfoque de género en el análisis, diseño, elaboración,
ejecución, monitoreo y evaluación del presupuesto.
52
Institute for Democracy in South Africa (IDASA) o Instituto para la democracia en Sudáfrica y
Community Agency for Social Enquiry (CASE) o agencia Comunitaria para la investigación social
53
Si bien el Parlamento es parte del aparato estatal, en Sudáfrica como en Panamá y muchísimos otros
países, su participación en el tema presupuestario se limita por ley a aprobar o rechazar el presupuesto
nacional.
51
54
Las organizaciones no gubernamentales han podido proveer la
experticia y el tiempo necesarios para recabar información, llevar a
cabo las investigaciones y elaborar el análisis. Las parlamentarias
han provisto acceso a la información y han dado el enfoque en
términos de temas políticos claves. Más aún, sin la voz fuerte de
abogacía de las parlamentarias, el análisis pudo haberse quedado
recogiendo polvo en los estantes o circulado, y ser usado,
solamente dentro de un círculo cerrado de activistas por la equidad
de género.54
La iniciativa consistió originalmente en el análisis por sectores, desde una perspectiva
de género, del presupuesto nacional, por el lado de los gastos. Se insistió desde el inicio
en el análisis del impacto diferencial del presupuesto en hombres y mujeres desagregado
por raza55, ubicación geográfica e ingreso. Dada la magnitud del trabajo que ello
involucraba, no era viable hacer el análisis de todo el presupuesto en uno o dos años por
lo cual se listaron todas las entidades y se hizo un ranking para determinar en qué
momento (año) se entraría al análisis de una entidad determinada. Un dato interesante es
que, de las seis entidades que se analizaron el primer año, cuatro (Educación, Bienestar
Social, Trabajo y Vivienda) se escogieron por ser sectores que generalmente se
consideran significativos en cuanto a su impacto de género y dos- que generalmente no
se vinculan a impactos de género (Comercio e Industrias y la Oficina del Programa de
Reconstrucción y Desarrollo)- se escogieron para demostrar como el género
permeabiliza todas las instancias de la sociedad. Decidieron además no proceder a un
segundo análisis de ninguna entidad en particular hasta haberlas analizado todas.
Desde el inicio adoptaron la política de publicar los análisis sectoriales en un libro al
final de cada período. Después de los primeros tres produjeron un cuarto libro que
resumió los tres anteriores en un lenguaje sencillo, accesible para personas cuyo primer
idioma no era el inglés y con un nivel de lectura equivalente a diez años de educación.
Esta última publicación Money Matters56 se siguió publicando anualmente como una
versión popular de los análisis presupuestarios realizados durante ese año. Esto es
indicativo del énfasis desde el comienzo en la educación popular como base para la
participación de las comunidades en el debate que se esperaba generar con el trabajo de
la WBI sobre los usos de los dineros públicos. Algo totalmente ausente de la
experiencia federal australiana y presente, de manera exitosa en Australia, sólo en el
Estado de Victoria.
A pesar de este esfuerzo, potenciado en el 2001 con traducciones de algunos capítulos
de Money Matters a tres lenguas autóctonas, una evaluación del impacto de los
materiales demostró que el mensaje no estaba llegando. La respuesta de WBI fue aliarse
con una ONG especializada en capacitaciones en género y con un grupo experimentado
en educación de adultos(as) para producir materiales para talleres en PSG (conceptos,
54
Traducción AFS. The non-governmental organisations (sic) have been able to provide the expertise
and time necessary to collect information, undertake the research, and produce the analysis. The
parliamentarians have provided access to information and focus in terms of key political issues. Further,
without the parliamentarians’ strong advocacy voice, the analysis might well have remained to gather dust
on the shelves or circulated and been used only within a closed circle of gender activists. The South
African Women’s Budget Initiative, p. 14.
55
Entendida como construcción social ya que biológicamente carece de fundamento.
56
Juego de palabras con Matters que significa tanto asuntos como importar. De manera que es: “Asuntos
de dinero” y “El Dinero importa”.
55
metodología, justificación) y para talleres para presentar los hallazgos de los ejercicios
sudafricanos. Este probó ser un método más efectivo en un país con poco hábito de
lectura y gran tradición oral. Algo a tener en mente en la comunicación de hallazgos en
Panamá.
Otro punto que merece destacarse de la experiencia bajo consideración es que la
asociación inicial Parlamento/2 ONGs fue sólo el punto de partida para una amplia
gama de alianzas formales e informales. En el trabajo de análisis de presupuesto se
involucró a otras ONGs, a varias universidades y a investigadoras(es) independientes.
La selección se hacía en base, más que todo, al conocimiento del sector a analizar y
de asuntos de género, no de experticia en presupuesto. Crearon además los grupos de
referencia por sector, compuestos por parlamentarias(os), funcionarias(os) de gobierno
y/o personal de ONGs con conocimientos del sector de referencia. Las y los integrantes
de los grupos de referencia eran personas que no podían, dados sus compromisos de
tiempo, hacer las investigaciones, pero que ofrecían apoyo facilitando información y sus
percepciones y recomendaciones.
Dado que se buscaba conocimiento a fondo del sector, tanto en quienes hacían las
investigaciones como en los grupos de referencia, y dado que los sectores a ser
analizados cambiaban todos los años, el cuerpo de analistas y personas de apoyo
involucradas con el ejercicio cambiaba de composición todos los años con el efecto neto
de ir ampliando cada año el universo de personas con conocimiento de primera mano en
el área de PSG. Muchas de estas personas pasaron a desarrollar iniciativas a nivel local
o provincial o a analizar el presupuesto desde la perspectiva de otros grupos sociales
(niñez, personas con discapacidad, campesinado, pobres, etc.).
En 1997, con el anuncio del Ministro de Finanzas de que había bajado el presupuesto de
gastos en defensa para darle mayores asignaciones a “las mujeres, niñas y niños”,
comenzó un ejercicio paralelo de análisis del presupuesto desde una perspectiva de
género desde dentro del gobierno, dirigida por el propio Departamento de Finanzas. El
WBI recibió la decisión con optimismo pues sus propulsoras y sustentadoras entendían
que la labor de incorporar el enfoque de género en el ciclo presupuestario era, a fin de
cuentas, una obligación del gobierno que la sociedad civil había acometido para llenar
un vacío, crear conciencia sobre el tema, convertir la discusión de presupuesto en parte
del debate democrático, legitimar el PSG entre los cuadros técnicos y los altos mandos
del Estado, todo con vías a que se institucionalizaran los PSG. Eso liberaría al WBI para
dedicarse a lo que entendía debía ser su labor: darle seguimiento a la acción
gubernamental y demandar rendición de cuentas. Pero la iniciativa pública sólo duró
dos años, al cabo de los cuales el gobierno volvió a incrementar sus gastos en defensa y
adujo que necesitaba atender otras prioridades antes de acometer nuevamente los PSG.
El tema no ha sido retomado por el gobierno nacional ni por la sociedad civil, más allá
de ejercicios de carácter limitado que, en opinión de varias comentaristas sudafricanas,
incluyendo Budlender, no merecen el nombre de PSG.
Inglaterra: la elite académica
El Women’s Budget Group (WBG; Grupo de Presupuesto de las Mujeres), fundado en
1989, se define como un grupo de análisis (think tank) orientado a conocer y hacer
56
visible la relación entre mujeres, hombres y economía. Comenzó como una iniciativa de
académicas feministas, trabajando de manera voluntaria, que analizaba el presupuesto
nacional tan pronto se daba a conocer y emitía su opinión. Su incidencia era mínima
pues ni al gobierno conservador ni a los medios les interesaba su análisis crítico y
tampoco contaban con vínculos con el movimiento de mujeres o la sociedad civil. Su
público más ávido eran los políticos del Nuevo Partido Laboral, entonces en oposición,
porque le proveían argumentos bien formulados y fundamentados para atacar las
políticas del gobierno conservador. En 1997, con el Partido Laboral en el poder, el
WBG logró entablar un diálogo formal con el Departamento del Tesoro- diálogo que se
mantiene hasta el presente- desde antes de iniciarse la elaboración del presupuesto hasta
después de elaborado. Paralelamente, la Comisión Nacional de la Mujer (WNC) y la
Unidad Mujer e Igualdad (WEU), ambas parte de la Oficina del Gabinete, facilitaron la
participación de WBG en la evaluación de políticas públicas en tres sectores
considerados claves: Seguro Social, Ingresos y Trabajo y Pensiones. Además de las
aportaciones de WBG a la revisión de políticas públicas existentes y la formulación de
nuevas políticas en el área de incentivos económicos, la economía del cuidado, las
brechas salariales y de productividad, entre otras, la participación en las discusiones y
seminarios de la Oficina del Gabinete les ha provisto un acceso directo a
funcionarios(as) de alta jerarquía, incluyendo Ministros, lo cual ha potenciado su
capacidad de influir directamente sobre tomadores de decisiones. Una medida de la
ventaja que representa el que especialistas, con un manejo a profundidad de los temas
de presupuesto y políticas públicas con enfoque de género, tengan acceso directo a
tomadores de decisiones es que, ya para el año 2002, en lugar de la Comisión Nacional
de la Mujer gestionar citas para que una entidad recibiera a las mujeres de la WBG, las
entidades estaban llamando a la WBG para que les ayudara a incorporar un enfoque de
género a políticas que estaban diseñando y ¡lo estaban haciendo a un volumen mayor
que la capacidad de respuesta del grupo!57
El primer punto a destacar, porque se repite en las tres experiencias, es el efecto sobre
estas iniciativas de PSG de la postura que asuma el gobierno de turno. Un factor
incuestionable que propicia el desarrollo de las iniciativas es contar con un gobierno que
legitima las agendas de género y tiene la voluntad política de hacer su práctica
consistente con su discurso. Ayuda también un gobierno comprometido con una mayor
participación de la sociedad civil en la toma de decisiones así como con la transparencia
y rendición de cuentas.
En segundo lugar, como una característica que diferencia esta iniciativa: se enfoca en el
análisis de impuestos y beneficios y no en el total de gastos. Este enfoque, además de
ser consistente con la particularidad del proceso presupuestario británico y de reducir
considerablemente la extensión del análisis, tiene la ventaja de que facilita la
identificación de los efectos de género ya que la mayoría de los impuestos y los
beneficios se aplican a personas y, en Inglaterra, a diferencia de nuestros países, hay
buenos registros administrativos, con data desagregada por sexo. Hago alusión a este
punto, no para sugerir que ese es el camino que Panamá debe seguir sino para destacar
la importancia de utilizar otras experiencias como lecciones y no como modelos rígidos;
rescatar la importancia de atrevernos a ser creativas en el desarrollo de una iniciativa (o
iniciativas) que responda a nuestra realidad y a nuestras necesidades.
57
Verlo como una medida de éxito relativo en esta etapa de los PSG. Es decir, el éxito en una etapa
posterior se dará en la medida en que no haya que invitar a WBG ni a ningún grupo de la sociedad civil a
hacer lo que es responsabilidad del gobierno.
57
Entre los éxitos de la iniciativa inglesa se señala el demostrar que las políticas del
llamado Nuevo Trato tenían como supuestos implícitos que el hombre es el proveedor
del hogar, que las familias eran unidades estables y que la norma familiar imperante era
la familia nuclear con el padre jefe de familia, con la consecuencia de que las
asignaciones presupuestarias a los hombres eran significativamente mayores que a las
mujeres, aumentando la brecha de género de ingresos entre la población desempleada.
Otro éxito citado en la literatura ha sido el lograr que, a partir de 2003, el incentivo
fiscal por las niñas y niños (Child Tax Credit) se pague a la persona que asume la
responsabilidad principal del cuidado y no al principal proveedor. Sin embargo, algunas
críticas señalan que este triunfo pone de manifiesto una de las principales debilidades y
peligros del giro instrumental que el WBG le ha impartido al análisis de género.
Argumentan que, en lugar de utilizar el análisis de género para sustentar la necesidad de
cambios desde la perspectiva de la igualdad de género, el WBG utiliza el análisis de
género como instrumento para alcanzar objetivos prioritarios del gobierno que nada
tienen que ver con género.58 Obviamente es una estrategia discursiva para convencer al
gobierno de adoptar una reforma que beneficiará a las mujeres, pero se asume,
equivocadamente a mi modo de ver, que logrado el fin, no importan los medios. El
problema con este tipo de estrategia es que no se avanza en legitimar a la mujer como
ciudadana de primera que exige y merece igualdad de derechos y oportunidades. La
plena igualdad de género tiene que ser un objetivo prioritario del gobierno en sí mismo
y no en la medida en que sirve- o no- para alcanzar otros objetivos construidos como
“los realmente importantes”. Hemos tenido demasiadas experiencias, no sólo con
gobiernos conservadores y de derecha sino con gobiernos autodenominados
revolucionarios (la URSS, China Popular, Cuba y Nicaragua, entre otros) donde las
mujeres ganan y pierden espacios de acuerdo a la “agenda de estado”. No se trata de
renunciar a la multiplicidad de argumentos que facilitan la adopción de una medida por
parte del gobierno; el tema es resaltar también como central y suficiente lo relativo a los
derechos de la mujer y la equidad de género. Pienso que esa debe ser una posición no
negociable.
En los últimos años, el WBG le ha dado una importancia creciente a trabajar de forma
coordinada con otros grupos de la sociedad civil con interés en incidir en el proceso
presupuestario, principalmente sindicatos, asociaciones de pensionados(as) y activistas
contra la pobreza. Contrasta este énfasis en la formación de alianzas, más marcado que
en otras experiencias de países desarrollados, con la ausencia total de trabajo o vínculos
con los grupos de mujeres que ha sido característico de muchas otras experiencias. A
casi 20 años de fundado, el WBG sigue siendo un grupo elitista de académicas que
interpela al gobierno en nombre de las mujeres sin tener ninguna comunicación son sus
organizaciones ni rendir cuentas. Esta realidad presenta una diversidad de problemas
que han sido abordadas por varias analistas, entre ellos, el que el WBG se enfoca en
temas que, muchas veces, no son los que las organizaciones de mujeres consideran
prioritarios, la ausencia de capacidad de presión política sobre el gobierno y el peligro
potencial de que el gobierno laborista esté utilizando al WBG, hasta donde le sirve para
dar la apariencia de compromiso con la agenda de las mujeres, sin efectuar ningún
cambio de fondo.
58
En este caso particular, el argumento central utilizado fue que un % mayor de los ingresos de las
mujeres, comparado con los hombres, se invierte en el bienestar de las hijas e hijos (lo cual es cierto) y
por tanto, el cambio propuesto ayudaba al objetivo prioritario de eliminar la pobreza infantil.
58
Un punto que merece especial atención es el logro, a partir de 2001, de participar en la
Revisión del Gasto Público, ejercicio realizado cada tres años para establecer las
prioridades del gasto por los tres años siguientes. En Panamá aún no se hace una
programación multianual del gasto público, pero el énfasis actual en garantizar, a través
del Sistema Nacional de Inversiones Públicas, una correspondencia entre, por un lado,
los proyectos que se aprueban y, por el otro, las políticas macroeconómicas y los
recientes acuerdos de la Concertación Nacional, establecen ese mismo espacio de
posibilidad- si se logra incorporar el enfoque de género- o de obstáculo adicional si no
se logra. Debe ser motivo de preocupación la ausencia total del enfoque de género tanto
en las políticas macroeconómicas como en los acuerdos de la Concertación que se están
ingresando como restricciones en el SIPROY (Banco de Proyectos, antigua aplicación
Torre de Control). Como ya indicamos en la Sección II, hay tareas pendientes que
desarrollar para evitar que se utilice el SINIP para institucionalizar crecientes
inequidades de género.
La WBG recomienda al gobierno británico basar su evaluación de políticas públicas en
cinco principios que incluyo por su relevancia y aplicabilidad a Panamá:
1. Analizar tanto la unidad familiar como al individuo.
2. Incluir en el análisis los efectos de las políticas a largo plazo.
3. Abordar el impacto del trabajo no remunerado en el empleo remunerado,
pobreza, educación y en la participación en todas las esferas del quehacer
público de las mujeres.
4. Partir siempre de que las posiciones diferentes y desiguales de mujeres y
hombres, dan pie a respuestas de género diferentes a los incentivos económicos.
Debido a lo anterior, reemplazar los modelos econométricos simplistas por
modelos más sofisticados que tomen en consideración los trade-offs entre
trabajo remunerado y no remunerado y los costos de oportunidad vinculados a
cada esfera para mujeres y hombres.
5. Analizar la forma en que determinadas políticas reproducen o retan los
estereotipos de género. Partir del supuesto de que impulsar la responsabilidad
compartida de hombres y mujeres en el mercado laboral remunerado y la
economía del cuidado no remunerada es indispensable no sólo para el avance
económico de las mujeres sino también para el pleno desarrollo humano de los
hombres.
A su vez recomiendan utilizar cinco herramientas:
1. Hacer visible a las y los beneficiarios partiendo de data desagregada por sexo.
2. Hacer visible la estructura por sexo de gastos e ingresos, utilizando data
desagregada por sexo.
3. Análisis de impacto dirigido a explorar tres preguntas centrales.
3.1. El impacto de las políticas, a corto y largo plazo, sobre la distribución de
los recursos (dinero y tiempo) y del trabajo remunerado y no remunerado por
sexo, utilizando como una de las fuentes de datos una cuenta satélite que
incorpore la data de uso del tiempo.
3.2. Si la provisión de servicios es adecuada para atender las necesidades de
mujeres y hombres.
3.3. Si la política tiene el efecto de reproducir o transformar las normas y
roles tradicionales de género.
59
4. La transversalización del enfoque de género.
5. Establecimiento de metas específicas para alcanzar la igualdad de género.
El énfasis con todas las herramientas es en el análisis crítico y no en la mera descripción
como si los datos hablaran por sí solos. Por ejemplo, al examinar la estructura de
ingresos y gastos, no se trata de desagregar la data para decir “las mujeres tanto % y los
hombres tanto %” del ítem que se trate sino de poder comparar las aportaciones de
hombres y mujeres con sus posibilidades así como los servicios que reciben con sus
necesidades. El problema con la mera descripción, además de su pobreza porque nada
explica, es que con frecuencia no pone al descubierto las inequidades existentes. Un
buen ejemplo de desigualdad de género por el lado de los ingresos del Estado sería el de
sistemas de impuestos sobre la renta con tasas fijas y, por el lado de los gastos, una casi
paridad en gastos de salud a pesar de las mujeres confrontar mayores necesidades de
gasto ligados a su rol reproductivo.
Filipinas: el impulso desde afuera del país
La coincidencia de varios factores justifica una breve mención de esta experiencia.
Primero, el impulso no vino de la sociedad civil ni del gobierno sino de un organismo
internacional, The Asia Foundation (TAF). Segundo, se presentó en la forma de una
investigación de los presupuestos, de los dos años precedentes al estudio, de tres
departamentos- Servicios Sociales y Desarrollo, Vivienda y Salud- en tres ciudades. Se
trataba de adquirir conocimiento y experiencia en el análisis de presupuesto, no de hacer
incidencia. Tercero, la ONG que desarrolló una de las investigaciones59 fue una
organización local de mujeres con una trayectoria reconocida en el tema de género y
desarrollo (GAD) en su ciudad, sin ninguna formación, experiencia o experticia en
elaboración, evaluación, seguimiento, análisis de presupuestos o políticas públicas. Ni
siquiera tenían un conocimiento básico de cómo “leer” el documento de presupuesto.
Tras la resistencia inicial a abordar la investigación para la cual no se sentían
preparadas, aceptaron el reto porque, como activistas, pensaron que la experiencia podía
ser una herramienta para su trabajo de abogacía a favor de género y desarrollo. Muy al
inicio constataron que el grueso del presupuesto se iba en los gastos de funcionamiento
del propio aparato gubernamental60, quedando muy poco para asignar a programas y
servicios para la población. Dado su acercamiento al presupuesto como activistas GAD,
y no por un interés específico en el asunto de los PSG, decidieron concentrar su
búsqueda en cómo se había utilizado durante 1999 y 2000, los dos años objeto del
estudio, el 5% de asignación “GAD”.
En 1995 la ley de presupuesto estableció que todas las entidades del estado a nivel
nacional tenían que asignar el 5% de su presupuesto a género y desarrollo (GAD). En
1998 el mandato se hizo extensivo a los gobiernos locales. La ley establecía de manera
explícita que ese 5% debía utilizarse para que la entidad desarrollara las capacidades y
las actividades necesarias para transversalizar GAD “en sus procesos de planificación y
presupuesto”. Pues bien, fue en el uso de ese 5% que enfocaron su investigación.
59
Ciudad de Bacolod en la Provincia de Negros Occidental. Fue la única investigación de la que pudimos
obtener una reflexión de la experiencia por dos de sus participantes, Celia Flor y Andrea Si de la ONG
Fundación DAWN (Development through Active Women Networking o Desarrollo a través de mujeres
creando redes activamente).
60
Sólo en planilla: 57% en 1999 y 69% en 2000.
60
Sus hallazgos son reveladores. Primero, varios departamentos no habían separado el 5%
para GAD y la omisión no produjo ninguna sanción; ni siquiera se dieron por aludidas
las autoridades. Segundo, quienes asignaron el 5% lo calcularon en base a la partida de
“servicios personales, mantenimiento y gastos operativos” (MOOE) y no en base al
presupuesto total del departamento, que era lo que establecía la ley. Comoquiera que la
asignación a MOOE representaba apenas 15% del presupuesto total (PT), en realidad se
estaba destinando a GAD un mísero 0.75% del PT, o sea, tres cuartos del 1 por ciento
en lugar del 5%. Lo tercero que encontraron fue que sólo de manera excepcional se
utilizó dinero del 5 % para la transversalización de GAD, que era, de acuerdo con la ley,
su razón de ser. Algunas prácticas comunes que descubrieron fueron cargar los salarios
de las trabajadoras al 5%, desagregar por sexo los gastos en capacitaciones y cargar los
costos de las mujeres capacitadas al GAD y atribuir un porcentaje de los gastos en
papelería y materiales de oficina al GAD bajo el justificativo que serían utilizados por
mujeres. En otras palabras, se utilizó el GAD para los gastos ordinarios del
Municipio.61
Como balance de la experiencia, DAWN señala los siguientes beneficios: a) una
comprensión que no tenían, antes de emprender el estudio, de la importancia estratégica
del proceso presupuestario para la transversalización de GAD, b) contar con una
herramienta efectiva para que la comunidad exigiera rendición de cuentas, c) la ONG
fortaleció sus capacidades de análisis de presupuestos y políticas públicas y d) se elevó
su confianza en el trabajo que hacían como activistas. Con el apoyo de la Asia
Foundation procedieron a replicar el ejercicio en otras once (11) ciudades de la
Provincia de Lagos Occidental.
A UNIFEM le preocupaba el hecho de que DAWN y las otras ONG seguían enfocando
el PSG como un ejercicio desligado del proceso central de presupuesto pues el principal
interés entre las activistas seguía siendo implementar el Plan de Acción Género y
Desarrollo, no el presupuesto en sí mismo. Peor aún, el rol de las organizaciones de
mujeres se fue reduciendo a defender la apropiación del 5% y a dar seguimiento para
asegurar que las agencias gastaran los fondos en “programas y actividades GAD” más
no en monitorear los resultados del gasto. La paradoja del asunto, señalaba UNIFEM en
un informe de marzo 2005, era que la existencia de un mecanismo fuerte de presupuesto
de género (el 5% de GAD garantizado por ley) tuvo como consecuencia inesperada
reducir los esfuerzos a la preservación del mecanismo per se más que en el
cumplimiento de sus objetivos. La evaluación crítica de UNIFEM dio origen a una
asistencia técnica que culminó en el lanzamiento de un proyecto conformado por tres
componentes: investigación de políticas macro, análisis de presupuestos con enfoque de
género y un piloto de Iniciativa de PSG. A juicio de UNIFEM en el 2005, el proyecto
marchaba bien. Un logro importante, siempre de acuerdo a UNIFEM, que no puede
adjudicarse exclusivamente al Proyecto, pero al cual el Proyecto contribuyó fue al
cambio de un presupuesto por objeto de gasto al presupuesto por resultados. Recapitulo
y recalco: mujeres sin ningún conocimiento ni experiencia previa en economía ni en
presupuestos, acometen una investigación solicitada y alentada por un organismo
internacional y en unos años logran una efectividad en la incidencia en materia
presupuestaria que contribuye a la adopción del presupuesto por resultados. Por otro
lado, con una dosis de cautela, anoto que, de acuerdo a la información más reciente que
61
En no pocos casos se llegó al absurdo de cargarle al GAD donaciones a los niños exploradores, clases
de baile de salón para mujeres policías y ayudas a veteranos de guerra.
61
pude obtener (2005) el Proyecto permanecía con una importante inyección de recursos
financieros y técnicos extranjeros. Falta ver la sostenibilidad de la experiencia cuando
termine la asistencia externa que se inició en el 2001 con TAF y a la cual se sumó
UNIFEM a partir del 2002.
Menciono la experiencia filipina para rescatar varios puntos, a favor y en contra, de
emprender estas iniciativas o de cómo emprenderlas. Por el lado de beneficios, está el
familiarizarse con un tema tan importante e históricamente vedado a las mujeres,
sobretodo a mujeres que no son profesionales y a mujeres pobres. Perderle el miedo al
presupuesto, a las finanzas, a las filas interminables de números, a toda la terminología
económica y financiera. Ese paso me parece un importante avance que no debe
menospreciarse. Un beneficio asociado es que el conocimiento que se adquiere permite
un seguimiento, cabildeo, cuestionamiento, presión, demanda de respuestas mucho
mejor fundamentado y más efectivo. Sabemos, de la investigación sociológica, que una
estrategia común de todas las profesiones es recurrir a la jerga de la profesión, y a
tecnicismos innecesarios, como mecanismos intimidatorios, de invalidación, muro de
contención de críticas y exclusión de amplios sectores del debate. Por eso, en la medida
que quienes interpelan a los técnicos y burócratas dominan su jerga, están mejor
posicionadas para obligarlos a encarar los temas de fondo. Estos factores, por sí solos,
bien pueden justificar el esfuerzo que suponen los PSG. Sin embargo, si eso es todo lo
que se espera obtener de la experiencia, es necesario definir los parámetros de la
experiencia- ámbito, alcance, duración, costos- con esos objetivos claros en mente.
Por el lado potencialmente negativo hay que destacar la trampa de las cuotas, de cómo
éstas pueden convertirse en justificación para no avanzar en los cambios de fondo
necesarios porque ya “se resolvió” el tema de inequidad de género con la cuota. Es fácil
imaginar en Panamá el siguiente escenario: 5% o 10% de los beneficios del Canal se
destinan a “la igualdad de oportunidades” y grupos de mujeres celebran el triunfo
porque se trata de “algo seguro”, “un comienzo”. Fuera del tema de si habrá, pos
ampliación, beneficios para repartir, los peligros de las cuotas, aprendamos de Filipinas,
son dos: 1) que la cuota puede fácilmente convertirse en el techo y 2) que las energías
del movimiento de mujeres se pueden consumir en defender la cuota, en que no la
eliminen de la ley, en que se haga la asignación en cada entidad, en que se use para
programas con beneficios para las mujeres y, en ese proceso, se pierda de vista el cómo
se usa el otro 90 a 95% (siguiendo este ejemplo) de los beneficios del Canal.
Otro tema que merece reflexión es el de la ayuda externa. Considerar si vale la pena
iniciar estas experiencias cuando la necesidad, la inquietud, el interés, la importancia en
llevarlas a cabo no ha sido identificada por el movimiento de mujeres ni por las ONG de
mujeres ni por las ONG que trabajan con otros ejes de desigualdad o con políticas
públicas o presupuestos ni por académicas feministas ni feministas independientes, en
fin, cuando es exclusivamente un interés traído por la Cooperación Internacional. En las
circunstancias en que describimos, ¿cuántos años harían falta y qué acciones tendrían
que tomarse durante esos años para garantizar la continuidad de la experiencia una vez
desaparezcan los dineros de la Cooperación? Es prudente recordar que Panamá, así
como Costa Rica, no cuenta con fondos de cooperación en la magnitud y por las
extensiones de tiempo que el resto de Centroamérica. Crear capacidades internas se
presenta siempre como un tema crítico para la sostenibilidad y crear capacidades toma
tiempo y requiere recursos presupuestarios. Pero además, ojo, contar con “el capital
humano” es una condición necesaria, más no suficiente. A falta de darse las demás
62
condiciones, las capacidades técnicas desarrolladas serán, quizás, de gran ayuda a otros
países, como consultoras, pero no para el país de origen aunque, es justo reconocer que
con las mujeres nunca se sabe, con tantas experiencias de trabajar con las uñas.62
Región Andina: el impulso desde afuera en América Latina
Con el impulso de UNIFEM, en el año 2001, se lanzaron seis iniciativas de análisis de
presupuestos desde una perspectiva de género en tres países: Ecuador, Bolivia y Perú.
En Ecuador cuatro equipos desarrollaron una iniciativa cada uno, todas a nivel
municipal: una en Quito, otra en Cuenca, una en la Zona Central de Quito y el poblado
rural de Salitre y la cuarta en Esmeraldas, Colta y Chambo. En Perú un equipo
desarrolló la iniciativa en Villa Salvador, un distrito de Lima. En Bolivia un equipo
examinó el presupuesto nacional63 y el del municipio capitalino de La Paz.
Conviene destacar varios puntos de esta experiencia regional. El primer aspecto a
resaltar es que UNIFEM programó un año completo de talleres y foros públicos para
desarrollar capacidades, e interés, en PSG antes de lanzar las iniciativas de análisis. Otro
aspecto previo importante fue desarrollar criterios para la selección de los municipios
participantes buscando maximizar la probabilidad de éxito. Se establecieron cuatro
criterios:
1. el municipio tenía que demostrar voluntad política para la participación
ciudadana y la transversalización de género.
2. el municipio tenía que proveer acceso a la información
3. tenía que existir una relación con mujeres en la localidad
4. las organizaciones de mujeres tenían que ser parte del proceso
El contexto general era favorable por cuanto se venían implementando en la región
mecanismos de participación popular, transparencia y rendición de cuentas. A diferencia
de Filipinas, la mayoría de las participantes directas en las iniciativas de PSG tenían
experiencia previa en análisis de presupuesto y en la promoción de la participación
ciudadana en la toma de decisiones a nivel municipal.
Aunque un programa regional, no hubo una metodología única. Cada equipo determinó
en qué medida ceñirse a la metodología que se les había presentado en un Taller inicial
auspiciado por UNIFEM en 2001: la metodología de Sharp y Budlender con
acotaciones de las adaptaciones hechas en otros países.
En base al conocimiento de la Región Andina y a las experiencias previas en PSG en
otras partes de América Latina (Brasil, Ecuador, Chile y México) y del mundo,
UNIFEM identificó inicialmente que para el éxito de las iniciativas andinas era
62
Aplicando la mirada de género a lo interno, las mujeres tenemos que hacer reflexión crítica respecto al
“sí podemos” a punta de mucha voluntad, mayor demanda de nuestro tiempo, voluntariado y/o
remuneraciones exiguas para compensar por la falta de recursos para nuestras iniciativas. Es al goce de
nuestra vida y salud, además de la justa remuneración a las capacidades que nos ha costado adquirir, a lo
que estamos renunciando.
63
Aunque así se indica en varios documentos, no he encontrado información sobre esta experiencia.
63
indispensable que existiera un clima político abierto a la participación pública y a los
cambios. Además estipuló cuatro tareas que debían cumplirse para garantizar el éxito:
1. análisis inicial de la situación de las mujeres y de las inequidades de género
2. capacitación de las y los empleados públicos
3. diseminación de los resultados del análisis entre el gobierno y la sociedad civil
4. establecer un mecanismo para el seguimiento por parte de la sociedad civil
Cualquier evaluación de la experiencia andina tiene que tomar en consideración que no
hubo un cumplimiento riguroso de estas tareas a pesar de identificarse desde el inicio su
importancia. Ninguna de las seis iniciativas desarrolló a fondo la capacitación de las y
los empleados públicos, sólo dos de las seis cumplieron con la tarea del análisis inicial y
dos de las seis no se desarrollaron dentro de un clima político de abertura al cambio y a
la participación popular.
Bolivia- Municipio capitalino de La Paz
Primero se analizó el presupuesto del municipio capitalino de 1999 en términos de los
compromisos financieros del Municipio con el propósito de determinar qué porcentaje
del presupuesto había la posibilidad de reasignar. Se concluyó que era sólo un 29% del
total. Se optó entonces por someter al análisis de género sólo ese 29% del presupuesto.
Decisión sustentable si el objetivo del análisis es desarrollar capacidades para
experiencias posteriores y/o para empoderar a los grupos de mujeres, haciendo más
efectiva su incidencia política en el tema presupuestario. Sin embargo, si se quiere
conocer a fondo el impacto diferencial de género del presupuesto e, incluso, el sesgue
de género de lo aparentemente “inamovible” hay que analizar el 100% del presupuesto.
En ausencia de consultoras que tuvieran la experticia en género y presupuestos, se
contrató a una experta en finanzas públicas y a una investigadora con experiencia en
análisis de género. Se cometió el error, que no debería repetirse en ningún país, de
considerar el análisis de presupuesto y el análisis de género como dos componentes del
estudio que podían (y fueron) abordados por separado por cada especialista. Se trata, y
parece necesario recalcarlo muchas veces y capacitar en esa dirección, de un solo
estudio: es un análisis del presupuesto desde una perspectiva de género que de
desarrollarse por un equipo tiene que trabajar de manera integrada desde el inicio.
Finalmente vale señalar que la participación de las organizaciones de mujeres y, en
general de la sociedad civil, fue tardía y muy limitada.
Ecuador- Municipio Capitalino de Quito
En el municipio capitalino de Quito se comenzó por analizar la correspondencia entre el
Plan de desarrollo municipal y el presupuesto de 2002, enfocando en los contenidos de
género del Plan. Su hallazgo principal se resume en que, mientras el Plan contenía, a
nivel discursivo, el compromiso de equidad de género en los proyectos de desarrollo, no
se transversalizó la perspectiva de género en el mismo ni se consideró dicha perspectiva
relevante a los proyectos de obras públicas y a las políticas internacionales. Se puede
decir que el presupuesto municipal era muy consistente con esta falta de compromiso
64
real con la equidad de género que evidenciaba el Plan. Otro hallazgo importante fue que
el presupuesto estaba definido en términos de departamentos y no de una visión o Plan.
Como resultado, las políticas y las asignaciones presupuestarias para “la equidad” se
limitaban al departamento social por ser el que desarrollaba programas para mujeres.
Las mujeres, como beneficiarias, no entraban en el análisis u objetivos de los otros
departamentos. El enfoque de género en ninguno, ni siquiera el departamento social.
Ecuador- Municipio rural de Salitre
Un mismo equipo coordinó la iniciativa de la Zona Central de Quito (no confundir con
el municipio capitalino) y del municipio rural de Salitre. La descripción y análisis que
he encontrado de la experiencia se refiere sólo a Salitre.
Comenzaron con un taller con mujeres de la comunidad con dos objetivos: introducirlas
al tema de presupuesto y comenzar a identificar sus necesidades. Encontraron en Salitre
lo mismo que, mediante procesos similares o distintos, han descubierto otras mujeres
que han trabajado con mujeres alrededor del mundo: que las mujeres tienden a
identificar sus necesidades prácticas, es decir, aquellas relacionadas a sus roles
tradicionales como madre, esposa y ama de casa, pero no sus necesidades estratégicasaquellas relacionadas con su posición social subordinada. Dicho de otro modo, plantean
como sus necesidades las de sus familias y comunidades, no las suyas propias. En parte
porque ser socializada fémina es introducir en el cerebro y la conciencia el chip de la
existencia en función del otro, en parte por las pocas o ninguna oportunidad que han
tenido muchas mujeres de explorarse en primera persona- qué pienso yo, qué cosas
valoro, qué quiero, qué necesito, qué me molesta, qué no soporto- en parte porque el
aislamiento en que viven muchas mujeres, junto con el silencio y/o trivialización de los
medios de los problemas graves que afectan a las mujeres y a su falta de exposición a un
discurso feminista, las lleva a pensar que los problemas que confrontan son personales,
no sociales, y por eso los ubican en la esfera de lo que ellas, personalmente, tienen que
resolver o sobrellevar, no en el terreno de lo público que es deber del gobierno asumir,
muchas veces, incluso, con carácter prioritario y urgente.
Tomo esta experiencia para un llamado de atención de que, para lograr la participación
efectiva de las mujeres es necesario- además de establecer días y horarios de reuniones
sensibles a sus posibilidades, proveer cuidado de niños y niñas, dirigirse a las mujeres
en toda convocatoria, invitación, comunicación, divulgación- que se creen espacios para
trabajar en el empoderamiento de las mujeres: lograr cambios en su auto percepción,
seguridad en sí mismas, desarrollo de capacidades, auto conocimiento, destreza para
reconocer sus necesidades, validación de estas, etc. de manera que puedan articular,
promover y exigir respuestas a sus demandas.
Respecto al requisito de que “el municipio tenía que demostrar voluntad política para la
participación ciudadana y la transversalización de género”, se operacionalizó como la
disposición del Concejo Municipal de firmar un Convenio con la organización de
mujeres para trabajar en pro de la equidad de género. Aparentemente el que todos los
concejales fueran hombres no les hizo considerar la necesidad de explorar si había
realmente la voluntad política. Tampoco encendió luces rojas el hecho de que el
Municipio no estableció un canal formal de comunicación y trabajo con la iniciativa de
65
PSG sino que el acceso a los Concejales se daba a través de la esposa del alcalde. No
resulta sorpresivo, dada esta realidad, que el balance hecho de la experiencia de Salitre
concluye que hubo dos logros: que el Municipio les proveyó a los grupos de mujeres un
espacio para reuniones en el edificio municipal y que el análisis se hizo aunque,
agregan, es dudoso que el Concejo Municipal lo tome en cuenta.
A riesgo de ser repetitiva, reitero que es cuestión de tener mucha claridad en los
objetivos que persigue la iniciativa PSG. Si todo lo que se pretende es educar y
empoderar a los grupos de mujeres en los procesos presupuestarios para desarrollar su
capacidad de incidencia política, en Salitre se consiguió el objetivo aunque de forma
limitada (no hubo acceso a mucha información) y con esfuerzos mucho más allá de los
necesarios de haber existido una voluntad política real. Si lo que se quiere es ir
legitimando, y creando las capacidades para, la institucionalización de los PSG a la vez
que incidir en re-asignaciones presupuestarias, el tema de la voluntad política (de un
municipio, región o nación) tiene que abordarse desde el análisis científico social y no
desde el discursivo y mecánico. Por ejemplo, examinar la trayectoria de la entidad y/o
de personas involucradas en esta para determinar si sus acciones reflejan un
compromiso con la equidad de género, ver su disposición a adoptar compromisos con
medidas puntuales en pro de la equidad, y aplicar una escala validada de sexismo a
funcionarios(as) claves para el éxito de la iniciativa.
Perú- Villa El Salvador
A su favor Villa El Salvador contaba con una larga trayectoria de planificación
participativa del desarrollo y Perú con un movimiento de mujeres robusto. La iniciativa
dio los pasos para incorporar a los grupos de mujeres desde el inicio. El Municipio
también se incorporó desde el inicio y firmó un acuerdo con UNIFEM, no por “la
equidad de género” sino, para implementar un análisis del presupuesto municipal desde
la perspectiva de género, algo mucho más puntual. Sin embargo, a pesar del acuerdo
firmado ni un solo funcionario municipal asistió a la presentación de los hallazgos del
equipo que desarrolló el (análisis) PSG ni hubo alguna señal alternativa de interés o
sensibilidad al tema por parte del Municipio. Resalto esta realidad porque aprender de
las experiencias previas es, en buena medida, evaluar la posibilidad de acometer estas
iniciativas con expectativas realistas en mente. Que la decisión de invertir el tiempo,
dinero y energías que estas iniciativas requieren se tome porque se considera que valen
la pena los objetivos que, de manera realista, pueden lograrse, no en base a expectativas
que experiencias previas no sustentan.
El equipo de Villa El Salvador- una especialista en análisis de presupuesto y una
especialista en género que desarrollaron desde el principio un análisis conjunto- decidió
enfocar su análisis de género en el “Plan Integral de Desarrollo de VES al 2010”, plan
municipal a 10 años. Inicialmente las investigadoras emplearon la metodología utilizada
en Sudáfrica, pero se dieron cuenta que necesitaban desarrollar otras herramientas más
adecuadas al contexto peruano. La primera tarea que acometieron fue evaluar los
contenidos de género en las políticas municipales; la segunda los contenidos de género
en todos los programas y proyectos. Una contribución importantísima que se le
reconoce al equipo fue el examen de la proporción de los servicios municipales que se
desarrollaban mediante el trabajo voluntario de las mujeres y la medición del tiempo de
66
las mujeres invertido en estos servicios. A manera de ejemplo: en el Programa “Un vaso
de leche” encontraron que el aporte de trabajo no remunerado de las mujeres equivalía
al 20% del presupuesto del programa. Esta área de análisis ilustra el enunciado básico
que hacemos las feministas especialistas en género de que no se trata solamente de
análisis desagregados por sexo sino de repensar las teorías y categorías analíticas de
“nuestras” disciplinas androcéntricas para desarrollar nuevas teorías y conceptos que
permitan visibizar, analizar y desarrollar conocimientos sobre la mujer como agente
económico, proceso necesario para promover las transformaciones profundas requeridas
para lograr la equidad de género.
Sin duda, la contribución del equipo de Villa El Salvador más valiosa a experiencias
futuras está en el área metodológica, al ensayar soluciones a los problemas que
enfrentaron para el análisis y que son, en gran medida, problemas comunes a todos
nuestros países. Por ejemplo, ante la falta de registros en el Municipio sobre
beneficiarios (as) de sus servicios, el equipo optó por el análisis cualitativo basado en
entrevistas de beneficiarios (as). El asunto a resaltar (e imitar) es la actitud pro activa en
la investigación: dada la realidad que se enfrenta de datos inexistentes o no accesibles,
¿cómo poder avanzar en el análisis? ¿Cómo fortalecer las metodologías cualitativas para
llenar los vacíos de información cuantitativa? ¿Cómo convertir la escasa data “dura” en
indicadores de género? Incluso, se cuestionan la utilidad de centrarse en la información
cuantitativa, si esta existiera, a expensas de descuidar “el análisis de información
cualitativa que dé pistas más claras sobre dónde se encuentran los principales problemas
de equidad del presupuesto público” (Andía, Beltrán, 2003). Me parece una reflexión
valiosísima.
Finalmente, una reflexión de este equipo que debe tomarse en cuenta en cualquier
experiencia en nuestro país es analizar, no sólo el presupuesto aprobado sino el gasto
ejecutado, y evaluar el impacto de género del presupuesto en función de lo ejecutado.
México- De (los programas contra) la pobreza a la riqueza (de programas
y temáticas a abordar)
En el año 2000 la organización Equidad64 inició junto a FUNDAR65 el proyecto de PSG
a nivel nacional y en cuatro estados. Comenzaron por crear vínculos con las
organizaciones de mujeres66 y darles capacitaciones en materia de presupuesto. Durante
el primer año analizaron veintiún programas contra la pobreza a nivel nacional
enfocando su investigación en dos grandes temas: 1) si los programas tomaban en
cuenta en sus diseños “las limitaciones y dificultades estructurales enfrentadas por las
mujeres” y 2) si estaban atendiendo las necesidades inmediatas de las mujeres y
desarrollando sus capacidades (Hofbauer, 2002). A la par de esta iniciativa, en los
cuatro estados emprendieron el análisis de género de dos programas contra la pobreza:
el Programa de Ampliación de Cobertura (PAC) y el Programa de Educación, Salud y
Alimentación (PROGRESA).
64
Equidad de Género, Ciudadanía, Trabajo y Familia
Centro de Análisis e Investigación dedicado fundamentalmente al análisis de los presupuestos públicos
con fines de impulsar la democratización.
66
El Foro Nacional de Mujeres y Políticas de Población (Foro), Diversa y la Red Milenio Feminista.
65
67
A grandes rasgos, encontraron que sólo 6 de los 21 programas hacían referencia a una
perspectiva de género- y los presupuestos de 3 de estos fueron significativamente
recortados- sólo 4 se referían a las mujeres como un grupo meta, ningún programa tenía
información desagregada por sexo por lo cual no pudieron establecer de manera
satisfactoria los montos reales dedicados a las mujeres, tanto el PAC como el
PROGRESA se apoyaban en el trabajo no remunerado de las mujeres, aumentando su
carga de trabajo. Otro hallazgo digno de resaltar es que tres de las trece acciones del
PAC estaban orientadas a las mujeres, pero ninguna se diseñó ni implementó con una
perspectiva de género. Ocurrencia que podemos asumir será la norma en la medida en
que se exija incorporar la perspectiva de género sin desarrollar las capacidades en el
contenido y aplicación de esta perspectiva a nivel del personal técnico de las
instituciones que diseñan los programas y formulan los proyectos.
Las elecciones del 2000 marcaron el fin a más de 70 años de poder ininterrumpido del
Partido de la Revolución Institucional, con el triunfo del Partido de Acción Nacional. Se
trataba de un partido de centro-derecha y, por ende, un giro conservador, al menos
formal, en relación a la base programática de centro izquierda del PRI. Una
circunstancia no propicia para el desarrollo ulterior de la iniciativa de acuerdo a las
conclusiones extraídas de la experiencia australiana, entre otras. Sin embargo, las
organizaciones ligadas a la iniciativa de PSG (Equidad, FUNDAR, Foro) lograron, con
el apoyo de UNIFEM y el respaldo de una coalición amplia de organizaciones de
mujeres, aprovechar el momento de transición para establecer una relación de trabajo
con la Secretaría de Salud en el cual participaban además UNFPA, la Organización
Mundial de la Salud y la Organización Panamericana de la Salud. Un factor crucial en
este caso bien pudo ser el hecho de que la iniciativa planteaba una forma radicalmente
distinta de trabajar presupuestos, lo cual coincidía con el interés del PAN de romper, en
la medida de lo posible, con todas las formas de ver y hacer de 70 años de
administraciones del PRI, con el objetivo de demarcarse claramente del PRI ante los
electores. Es un punto a resaltar porque sugiere la atención que debe darse a cualquier
transición política- y no sólo a las que van en dirección más liberal o progresista- como
un espacio de posibilidades para promover los PSG. Algo que considero debe analizarse
desde ya por la AGEM con vistas a estar en capacidad de aprovechar al máximo el
período post electoral y el comienzo de la nueva administración de gobierno.
En el marco de este espacio de análisis y discusión de las políticas de salud y, en parte
debido a él, el gobierno lanzó el programa Mujer y Salud, dirigido a transversalizar el
enfoque de género en el sector salud. En este espacio se introduce también el tema de
presupuesto sensible a género en el sector, pero no es hasta finales de 2001 que se lleva
a cabo la primera actividad formal, un Taller, para capacitar en el tema de PSG a las y
los funcionarios a cargo de planificación, presupuesto y diseño de programas en la
Secretaría de Salud.
El Taller constituyó lo que debe ser, en mi opinión, un taller de capacitación en PSG
para profesionales involucrados en materia presupuestaria: ejercicios con dos
componentes de un programa en ejecución de su sector, trabajando con los documentos
y data oficial, para demostrar las diferencias en diseño, prioridades y asignación de
recursos en cada componente que resultaban de aplicar un análisis de género. De modo
que, además de proveerles una panorámica teórica y política de los PSG, les permitieron
ver la relevancia para su trabajo y proveyeron una guía sobre cómo aplicar el enfoque
de género a otros componentes y a otros proyectos.
68
Un acierto de quienes impulsaban la iniciativa fue entender que no bastaba con un
Taller, por exitoso que este fuera. Que traducir el interés y compromiso manifestado por
la Secretaría de Salud en acciones sostenidas hacia la transversalización del enfoque de
género en el presupuesto requería una sensibilización y capacitación también sostenida
sobre su importancia. No sólo debido a funcionarios que no participaron del Taller y/o
por los frecuentes relevos de personal sino porque el PSG constituye un enfoque
contracorriente de la forma tradicional de trabajar el presupuesto y de la mirada
legitimada por las disciplinas en las cuales se forman las y los profesionales que
trabajan presupuesto. Requería, además, que la iniciativa pudiese pasar del análisis a la
formulación de presupuesto con enfoque de género que, insistimos, a pesar de ser la
finalidad lógica de toda iniciativa de PSG, es la experiencia menos transitada a nivel
mundial.67
Como resultado de estas reflexiones decidieron desarrollar una Guía de PSG en el
Sector Salud. Gracias al apoyo financiero de la Secretaría de Salud lograron publicar y
distribuir la Guía a mediados del 2002 a todo el personal de mando de la Secretaría a
nivel federal, estatal, municipal y local. Además de explicar en qué consiste el PSG y
por qué es importante, la Guía resume las preguntas, hallazgos y conclusiones de los
ejercicios del Taller de 2001 en dos componentes del Programa de Ampliación de
Cobertura: diabetes mellitus y planificación familiar. Esta sería la primera de una serie
de publicaciones dirigidas a sensibilizar y capacitar a todo el personal de la Secretaría
relacionado con la elaboración del presupuesto en su sentido amplio. Era un momento
de mucho optimismo, alimentado por declaraciones como las que hiciera el entonces
Secretario de Salud, Dr. Julio Frenck Mora, de que el compromiso de la Secretaría era
lograr la institucionalización progresiva de la incorporación de género al presupuesto
del sector salud para finales de esa administración (2006).
Lamentablemente, todos los documentos consultados fueron escritos en o antes del
2003. No hemos logrado ubicar información más reciente que nos permita determinar si
la realidad avaló el optimismo del momento como tampoco la suerte de las iniciativas
PSG con la administración de Felipe Calderón que, aunque también del PAN, ha
representado un rotundo retroceso en materia de políticas de salud sexual y reproductiva
y un discurso oficial con fuertes ribetes fundamentalistas.
El Salvador: Desde el Poder Legislativo
El proyecto de PSG salvadoreño se inicia en 2005 como un proyecto de la Asamblea
Legislativa con el apoyo del PNUD. Hace partícipe desde el inicio al movimiento de
mujeres y a los medios de comunicación. Se determinó trabajar a nivel nacional con los
Ministerios de Educación, Salud, Agricultura y Ganadería, Ambiente y Recursos
Naturales, Hacienda y el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer. La Fase I
67
Obviamente la formulación del presupuesto la hace el gobierno y, en ese sentido, sólo será abordado
por una iniciativa PSG en la medida en que ésta se institucionaliza como la forma de hacer presupuesto.
No es el caso de la iniciativa mexicana que es una experiencia desde fuera del gobierno. El señalamiento
que hace Hofbauer, y otras comentaristas de la iniciativa mexicana, es que estas iniciativas desde afuera
tienen que estar en capacidad de hacer propuestas concretas al gobierno sobre cómo incorporar género a
la formulación del presupuesto y no sólo al análisis.
69
del Proyecto consistió en actividades intensivas de sensibilización y capacitación de
personal técnico y con poder de decisión de las entidades seleccionadas, de la Asamblea
Legislativa, los partidos políticos, sociedad civil y los medios. Como resultado de la
retroalimentación recibida en estas actividades se determinó incorporar otras entidades
al Proyecto (Alcaldía de San Salvador, Dirección Nacional de Juventud, Compañía
Hidroeléctrica del Río Lempa y la Dirección General de Presupuesto) así como al
personal técnico de otros departamentos de entidades ya incorporadas. También se
acogieron las recomendaciones de incorporar otras actividades a la Fase I (en adición a
la sensibilización y capacitación), a saber: 1) ejercicio de análisis y elaboración con
enfoque de género del presupuesto 2007 y 2) desarrollo del marco institucional y legal
para la elaborar presupuestos con enfoque de género.
Una de las conclusiones de la Fase I fue que lo primordial era “llevar a cabo estrategias
propias y construir una experiencia de país” (Martínez Medina). Se determinó que la
forma de lograr dicho objetivo era la construcción de una metodología propia en cada
entidad participante, que fuese el resultado de una experiencia práctica en la aplicación,
dentro de su entidad, de la teoría y los conceptos aprendidos en la Fase I. Se elaboró una
Guía con los 10 pasos que todas las entidades debían seguir en el ejercicio, con la
instrucción de comentar en detalle su experiencia con cada paso del proceso de manera
que el producto principal del ejercicio sería obtener las claves para perfeccionar la guía
o guías metodológicas. El ejercicio en las entidades, la sistematización de las
experiencias y la evaluación constituyó la Fase II del Proyecto junto con la elaboración
del Informe de Gasto Etiquetado para Mujeres en la Propuesta de Presupuesto 2007.
En síntesis, en base a la última información que pudimos obtener de El Salvador (2006),
la experiencia salvadoreña consistió principalmente en el desarrollo de las condiciones
previas necesarias a una iniciativa de análisis del presupuesto desde una perspectiva de
género. Se ha hecho un gran esfuerzo en sensibilizar, capacitar a fondo un número
importante de funcionarios, identificar los cambios legislativos necesarios (no se han
logrado aún cambios en la legislación), desarrollar guías metodológicas y colocar el
tema a diferentes niveles. Habría que ver si se ha podido avanzar a la fase de análisis de
presupuesto. Lo más interesante, desde mi óptica, de la experiencia salvadoreña es que,
siendo la iniciativa más comentada de Centroamérica, no había llegado, por lo menos, al
2006 a la fase de análisis de presupuesto, que es en mucha de la literatura el criterio
mínimo para llamar a una experiencia PSG. No es una crítica al trabajo valioso de las
compañeras salvadoreñas sino una oportunidad para enviar el mensaje de que el trabajo
que estamos considerando acometer en Panamá requiere de muchas acciones en muchas
direcciones por mucho tiempo. Es precisamente El Salvador una de las experiencias que
me lleva a formular una propuesta enfocada fuertemente en la creación de condiciones
previas en lugar de apresurarnos a un análisis de presupuesto de dudoso valor. La meta
no debe ser entrar al club de los países que han desarrollado iniciativas PSG sino
avanzar de forma tal que cada paso nos enriquezca como mujeres, organizaciones,
movimiento y cree bases firmes para transitar el camino hacia la institucionalización de
los presupuestos con enfoque de género.
70
BIBLIOGRAFÍA
AGEM. Género, Corresponsabilidad entre trabajo productivo y reproductivo y
presupuesto público: El caso de Panamá, México, junio 2007.
Andía Pérez, Bethsabé y Beltrán Barco, Arlette. Documento metodológico sobre el
análisis del presupuesto público con enfoque de género: Sistematización de las
experiencias en la Región Andina, UNIFEM, 2003.
Andía Pérez, Bethsabé y Beltrán Barco, Arlette. Análisis del presupuesto público con
enfoque de género: Estudio de caso para Villa El Salvador (Perú), UNIFEM, 2002.
Bhat, Ahalya S.; Kolhar, Suman; Chellappa, Aarathi & Anand, H. Building Budgets
from Below, Economic and Political Weekly October 30, 2004, páginas 4803-4810.
Budlender, Debbie. Circulares presupuestarias y estados presupuestarios con enfoque de
género, UNIFEM, 2007.
Budlender, Debbie. Budgeting to Fulfill International Gender and Human Rights
Commitments, Booklet, 2004
Budlender, Debbie. Budgeting to Fulfill International Gender Commitments,
Community Agency for Social Enquiry (CASE)
Budlender, Debbie. The South African Women’s Budget Initiative, Background Paper
No. 2, CASE, Cape Town, South Africa, November 1998
Budlender, Debbie. Introduction, The Fifth Women’s Budget
Budlender, Debbie. The Political Economy of Women’s Budgets in the South, CASE,
South Africa
Budlender, Debbie & Hewitt, Guy. Gender Budgets Make More Cents: Country Studies
and Good Practice, Commonwealth Secretariat.
Budlender, Debbie. Expectations versus Realities in Gender-Responsive Budget
Initiatives,
CASE, Cape Town, South Africa, Revised draft, March 2005, Prepared for the
UNRISD Project on Gender and Social Policy.
Elson, Diane. Budgeting for Women’s Rights: Monitoring Government Budgets for
Compliance with CEDAW, 2006
EMAKUNDE, Presupuestos Locales con Enfoque de Género, Gobierno Vasco, VitoriaGasteiz, Mayo 2006.
71
Grown, Caren; Bahadur, Chandrika; Handbury, Jessie & Elson, Diane. The financial
requirements of achieving gender equality and women’s empowerment, Working Paper
No. 467, Paper Prepared for the World Bank, August 2006.
Gutiérrez, Martha. Presupuestos públicos con enfoque de género: Una aproximación al
Presupuesto Nacional de Bolivia y al del Municipio de La Paz.
Hofbauer, Helena y Vinay, Claudia. Presupuestos sensibles al género: herramientas
metodológicas, experiencias internacionales y de México, Fundar, 2002.
Hofbauer Balmori, Helena; Sánchez-Hidalgo, Dora; Zebadúay Yáñez, Verónica;
Fragoso, Lucía Pérez y Rangel Cranado, Rosalío L. Presupuestos sensibles al género,
Conceptos y elementos básicos: Guía para la elaboración de Presupuestos públicos con
enfoque de género en el sector salud. Primera Edición, 2006.UNIFEM
Hofbauer Balmori, Helena. Género y Presupuestos: Informe General, BRIDGE
(desarrollo-género), Instituto de Estudios de Desarrollo, Universidad de Sussex, Reino
Unido.
Instituto del Banco Mundial. El Parlamento, el Presupuesto y el Género, 2005.
Martínez Medina, María Concepción. Construyendo Presupuestos Nacionales con
Equidad de Género en El Salvador: El camino recorrido, PNUD, 2006.
Martínez Medina, María Concepción. Presupuestos nacionales con enfoque de género:
Cuaderno de Capacitación, El Salvador, UNIFEM, 2005.
Monge Guevara, Guillermo. Incorporación de enfoque de género en los presupuestos
estatales de Panamá: Elementos para una estrategia, 2005.
Monge Guevara, Guillermo. Guía para evaluar el impacto de programas presupuestarios
estatales sobre la igualdad de género, Costa Rica, 2005.
Palán Tamayo, Zonia. Análisis con enfoque de género de los presupuestos, planes y
programas del Municipio Distrito Metropolitano de Quito, Ecuador, 2002.
Sharp, Rhonda & Broomhill, Ray. Budgeting for Equality: The Australian Experience,
Feminist Economics 8(1), 2002, 25-47
Sharp, Rhonda & Vas Dev, Sanjugta, Bridging the Gap Between Gender Analysis and
Gender-Responsive Budgets: Key Lessons from a Pilot Project in the Republic of the
Marshall Islands, Hawke Research Institute, University of South Australia, 2004.
Sharp, Rhonda. Budgeting for equity: Gender budget initiatives within a framework of
performance oriented budgeting, 2003.
UNFPA-UNIFEM. Los presupuestos sensibles al género en la práctica: Manual de
Capacitación.
72
UNFPA-UNIFEM. Los presupuestos sensibles al género y los derechos reproductivos
de la mujer: Un paquete de recursos, 2006.
UNIFEM. Presupuestos sensibles al género, conceptos y elementos básicos: Guía para
la formulación de presupuestos públicos con enfoque de género en el sector salud,
México, 2006.
Vinay Rojas, Claudia; Hofbauer Balmori, Helena y Martínez Medina, María
Concepción Mujeres y pobreza: El presupuesto del gasto social focalizado visto desde
la perspectiva de género, México, 2001.
Wehner, Joachim y Byanyima, MP. El Parlamento, el Presupuesto y el Género, Manual
para parlamentarios No.6.
Zebadúa, Verónica y Pérez, Mariana. Género, pobreza y presupuestos: Conceptos
iniciales y experiencias internacionales, 2002.
Documentos del SINIP
Banco de Proyectos, Manual de Usuario, Versión 2.0, Marzo 2008
Normas y Procedimientos del Banco de proyectos del SINIP, Versión 1.0, Marzo 2007.
De los Compromisos del Estado Panameño con la Equidad de Género
Ley No. 4 de 29 de enero de 1999 por la cual se instituye la Igualdad de Oportunidades
para las Mujeres.
Decreto Ejecutivo No. 53 de 25 de junio de 2002, por el cual se reglamenta la Ley No.
4.
Conferencias internacionales: Una puesta al día, UNIFEM.
Plan de Igualdad de Oportunidades para las mujeres, PIOM II, 2002-2006.
Segundo Informe Objetivos del Milenio, Gabinete Social de la República de Panamá y
Sistema de Naciones Unidas en Panamá.
Otros Documentos de interés
López M., Cecilia; Espino, Alma; Todazo, Rosalía y Sanchos, Norma. América Latina,
un debate pendiente: Aportes a la economía y a la política con una visión de género
Todaro, Rosalba. ¿Flexibilidad Laboral o Precarización? El Debate sobre la
Reproducción Social.
Rodríguez Enríquez, Corina; Giraldo Giraldo, César Augusto. Políticas Fiscales y
Género, Estudios de Caso: Argentina y Colombia.
73
ANEXO 1: TÉRMINOS DE REFERENCIA
74
Agencia Sueca de
Desarrollo Internacional
República de Panamá
Ministerio de Desarrollo Social
DIRECCIÓN NACIONAL DE LA MUJER
“Agenda Económica de las Mujeres“
Telefax: 500-6061/62
PROGRAMA REGIONAL “LA AGENDA ECONÓMICA DE LAS MUJERES”
SEGUNDA FASE 2006-2010
TERMINOS DE REFERENCIA
Consultoría para Elaborar una propuesta que incorpore el enfoque de
género en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP).
ANTECEDENTES:
La Agenda Económica de las Mujeres es un programa regional del Fondo de
Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Su primera fase se ejecuta desde el
año 2003, con el auspicio de la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional,
para fortalecer la capacidad económica de las mujeres, en los seis países de
la región centroamericana: Guatemala, Costa Rica, Panamá, Nicaragua,
Honduras y El Salvador.
La Agenda Económica de las Mujeres es un espacio de trabajo, intercambio y
cooperación de tres actores claves, los Mecanismos Gubernamentales de las
mujeres, la academia, la Alianza del movimiento de mujeres e instituciones
no gubernamentales que promocionan los derechos humanos de las mujeres.
Durante la primera fase de la AGEM, en Panamá se elaboró un perfil
económico de género y varios estudios sobre la realidad de las mujeres en el
ámbito del turismo, el teletrabajo (o centros de llamadas), el sector
agroexportador, la condición jurídica de las mujeres trabajadoras en la
legislación laboral y la segregación de las mujeres en el mercado laboral.
También se realizó un mapeo institucional sobre género y economía.
En la programación anual de la AGEM2 se consideró indispensable priorizar las
actividades vinculadas a la incorporación de género en los presupuestos
públicos, en particular dirigir esfuerzos al análisis del presupuesto público de
inversión. En el Mapeo institucional sobre género y economía se observó que
existen en el país proyectos públicos que en sus documentos de diseño y
negociación contemplaban el tema de género como un aspecto básico de
intervención, pero, en la ejecución el tema no se desarrolla adecuadamente.
75
Además, se analizó el Manual de Normas y Procedimientos del Sistema
Nacional de Inversión Públicas (SINIP) observándose que incluía variables de
género, no obstante, no son prioridad en la toma de decisión.
El Consejo Nacional de la Mujer por medio de su secretaría técnica, la
Dirección Nacional de la Mujer, en el año 2005, con el auspicio de UNFPA
realizó un estudio sobre el tema, titulado: “La incorporación del enfoque de
género en los presupuestos estatales de Panamá: Elementos para una
estrategia” realizado por el consultor Guillermo Monge Guevara. Entre los
principales resultados y recomendaciones esta el desarrollo de capacidades de
análisis y promoción de políticas para la igualdad de género en la Dirección
Nacional de la Mujer, principalmente por ser el marco general en el cual se
integran los PSG. En ese sentido la DINAMU ha efectuado cambios importantes
en este sentido.
Se recomendaba la creación de un mecanismo para la incidencia política: los
“Compromisos del Gabinete Social con la igualdad de género”. Se propone
también la adopción de un enfoque de análisis de presupuestos estatales
sobre la igualdad de género conocido como “evaluación del impacto de los
programas estatales sobre la igualdad de género”. Enfoque que analiza todas
las fases del ciclo de planificación y presupuesto, y se asume que el plan
anual operativo y el presupuesto son una sola unidad de análisis.
La AGEM2 iniciará el trabajo de presupuesto público sensible al género en
Panamá 2006-2010, con la elaboración de una estrategia que incluya de forma
integral las políticas públicas de género definidas en la Ley 4 de igualdad de
oportunidades y la política fiscal gubernamental. Particularmente, en este
primer momento se abordará la incorporación de la perspectiva de género en
el Sistema Nacional de Inversión Pública y se definirán los mecanismos más
pertinentes para impactar con este proceso al presupuesto público en su
conjunto.
En el informe de la consultoría efectuada previamente por el CONAMUDINAMU-UNFPA se esbozan mecanismos de política que son parte sustancial
del plan de trabajo de la DINAMU.
Para la AGEM2, es indispensable elaborar una propuesta de inclusión del
enfoque de género en el SINIP.
OBJETIVOS GENERALES DE LA CONSULTORÍA:
Incorporar el enfoque de género en el Sistema Nacional de Inversión Pública
(SINIP).
OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
Identificar las variables e indicadores que favorezcan la inclusión de género
en el Manual del Sistema Nacional de Inversión Pública.
Identificar los principales proyectos de inversión del Ministerio de Economía y
Finanzas y el Gabinete Social, particularmente en materia de Educación,
Salud e INADEH y proponer aspectos básicos de inclusión del enfoque de
género.
76
Aportar insumos para el establecimiento de una certificación de calidad de
género en las instituciones públicas.
Diseñar una guía metodológica para un taller con funcionarios/as involucrados
en proyectos de inversión y facilitar el taller.
COMPONENTES DE LA CONSULTORÍA:
Diseño de una propuesta de trabajo para el SINIP, que incorpore contenidos y
variables de género a los documentos de dicho sistema, además que aporte
insumos para establecer una certificación de calidad de género para
reconocer el avance de las políticas e instituciones públicas.
Identificar los contenidos de género en una muestra significativa de proyectos
estatales de inversión pública en particular para instituciones vinculadas al
gabinete social y el Ministerio de Economía y Finanzas.
Orientar sobre que estadísticas para el análisis de género son necesarias para
el trabajo de este tema. Elaborar una matriz básica que oriente la
identificación, definición o construcción de indicadores que se requiere
observar en lo relativo a los presupuestos públicos para el observatorio de
asuntos de género de la AGEM2, con el fin de monitorear las transformaciones
que se operan en los resultados de los proyectos con la incorporación de
género, también en la participación de la población femenina y el impacto
que tienen en las condiciones de vida de las mujeres.
Actividades de la consultoría:
Elaborar el diseño de investigación correspondiente con el estudio que se
solicita.
Es importante que se revisen los documentos que se listan a continuación para
que: a) se integre un estado sobre lo que el tema significa para la política
pública en Panamá; b) para que se redacte una parte (sección, capítulo…
respecto al tema de los presupuestos sensibles a género desde el punto de
vista teórico, las experiencias realizadas en América Latina, Centro América,
Europa, Estados Unidos, Asia y Africa. Existe documentación con el cual se
puede redactar un marco teórico consistente.
Revisión de estudios de presupuestos de la DINAMU (estudio de Monge);
Revisión de documentación que sobre presupuestos públicos sensibles a
género existen en la Oficina de la AGEM –Publicaciones de CEPAL, UNIFEM,
UNFPA; Manual de Cooperación (PNUD-Gobierno Nacional) y documentación
sobre objetivos del milenio Informe del Seminario de Presupuesto de El
Salvador 2006; Manual de UNFPA; Manual de capacitación del BID -Enfoque de
género en programas y proyectos de desarrollo-; Acoger los mandatos que
sobre el tema definen la Ley 4, su reglamentación y el plan de igualdad de
oportunidades.
77
Revisar las páginas web que siguen también son una fuente importante de
información.
http://www.gender-budgets.org/content/blogcategory/82/170/
http://www.undp.org/women/CD-Gender-and-Budgets-2004/
www.americalatinagenera.org
Es necesaria la revisión detallada de la documentación del SINIP, en particular
de su Manual, pues la consultoría debe entregar una propuesta que incluya
variables, indicadores y contenidos de género en el Manual del SINIP y en
documentos de trabajo sensibles para la formulación de proyectos y su
monitoreo.
Identificar los proyectos de inversión del Ministerio de Economía y Finanzas y
el Gabinete Social (Educación, Salud e INADEH) y mostrar las asignaciones
presupuestarias que en los proyectos de inversión pública se dirigen a las
mujeres.
Esta identificación debe conocer si en la toma de decisiones el proyecto se
sustentó con el tema de género; auscultar montos globales asignados a
políticas (proyectos programas y actividades) vinculados a necesidades básicas
y estratégicas de las mujeres; establecer si el proyecto incluye la
participación de las mujeres y en que niveles (planificación, integralmente, o
en actividades puntuales); qué espacios y posibilidades de inclusión de la
perspectiva de género existe en los proyectos de inversión.
Diseñar guía metodológica para taller con funcionarios involucrados en
proyectos de inversión y facilitar taller, las fechas correspondientes deben ser
incluidas en el cronograma de trabajo.
Definir el cronograma de trabajo.
El trabajo que se desarrolle respecto a la inclusión de la perspectiva de
género en el SINIP debe favorecer la integración de un conjunto de elementos
(categorías, variables e indicadores) que le permitan a la AGEM el desarrollo
de un certificado de calidad de género con el cual se reconocería el avance
del tema en las políticas e instituciones públicas.
Ejecutar a partir de la guía metodológica diseñada un taller con
funcionarios/as involucrados en proyectos de inversión, es importante que
participen al menos dos funcionarios del SINIP y del sector social (educación,
salud, inadeh, DINAMU, MIDES y otro que en función de los proyectos de
inversión sea importante). Este taller debe realizarse luego de elaborado el
informe preliminar, pues debe servir para entregar los resultados preliminares
del trabajo y enriquecer el trabajo con las instituciones objetivo. La fecha del
taller debe ser incluida en el cronograma de trabajo.
Todas las actividades de la consultoría serán organizadas en un cronograma de
trabajo.
Resultados Esperados:
78
La AGEM2 construye una estrategia de intervención en materia de
presupuestos públicos sensibles al género que integra todo el ciclo, desde la
planificación, las políticas y el proceso presupuestario institucional y
priorizará las necesidades de las mujeres para cerrar las disparidades de
género.
El Sistema Nacional de Inversión Pública incorpora en su documentación y en
su normativa institucional la perspectiva de género. Además, tanto la
calificación como las decisiones respecto a los proyectos públicos priorizan
componentes de género.
Existe una certificación de calidad de género en las políticas de inversión
social y para las políticas e instituciones públicas.
Perfil de la consultora requerido:
Profesional de las Ciencias Sociales con experiencia de trabajo por cinco años.
Experiencia y conocimiento en metodología de la investigación con enfoque
de género por cinco años.
Conocimiento sobre presupuestos públicos.
Experiencia en investigaciones sobre género y economía.
Experiencia en el diseño y elaboración de documentos técnicos de género y
economía de programación y gestión de proyectos.
Duración: 1 de agosto al 30 de octubre
Monto: $5,000.00 (cinco mil dólares).
Panamá, 28 de junio de 2007.
79
ANEXO 2: METODOLOGÍA
Incluye:
Instrumento Entrevistas, A
Instrumento Entrevistas, B
Matriz entrevistas realizadas
80
Consultoría para Elaborar una propuesta que incorpore el enfoque de género en el
Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP)
Consultora: Ángela I. Figueroa Sorrentini
Instrumento utilizado en Entrevistas relacionadas a la Consultoría de Guillermo Monge.
Formato A.
__________________________
______________________________________
NOMBRE ENTREVISTADA
CARGO, INSTITUCIÓN
Indique si está de acuerdo (SI) o en desacuerdo (NO) con los siguientes enunciados:
Enunciado:
SI
NO
No
sé
1. El MIDES debe establecer como un objetivo central de su misión
y área principal de trabajo incidir en los programas y
presupuestos estatales para aumentar su impacto positivo en la
igualdad de género.
2. El MIDES debe hacer evaluaciones periódicas de sus programas
de combate a la pobreza y otros desde una perspectiva de género.
3. El MIDES debe impulsar la creación de un instrumento de
registro, promoción y monitoreo de los compromisos del Gabinete
Social en temas prioritarios para la igualdad de género.
4. La DINAMU, como ente estatal encargado de la política de
igualdad de género, debe ser el ente encargado de evaluar políticas
públicas, programas, proyectos y presupuestos públicos desde una
perspectiva de género.
5. La DINAMU es la instancia estatal que está en posición de
proponer y promover acciones dirigidas a involucrar a las
instituciones en la elaboración de PSG.
6. La DINAMU no cuenta en la actualidad con las capacidades
institucionales para hacer los análisis indicados en el punto 4 arriba.
7. Cualquier estrategia de incidencia en este tema requiere la
reestructuración y fortalecimiento de la DINAMU.
81
Consultoría para Elaborar una propuesta que incorpore el enfoque de género en el
Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP)
Consultora: Ángela I. Figueroa Sorrentini
Instrumento utilizado en Entrevistas relacionadas a la Consultoría de Guillermo Monge.
Formato B.
__________________________
______________________________________
NOMBRE ENTREVISTADA
CARGO, INSTITUCIÓN
Indique si está de acuerdo (SI) o en desacuerdo (NO) con los siguientes enunciados:
SI
NO
No
Enunciado:
sé
1. La DINAMU debe establecer a lo interno una Unidad Especializada en la
evaluación, seguimiento y formulación de políticas públicas y PSG.
2. La DINAMU debe ejercer, vía la Unidad Especializada, la Secretaría Técnica
del mecanismo de Compromiso con la Equidad de Género del Gabinete Social.
3. La creación de esta Unidad Especializada presupone el reclutamiento de
profesionales con las capacidades requeridas.
4. La DINAMU debe promover y participar en la evaluación de programas del
MIDES desde una perspectiva de género para ir desarrollando capacidades en el
tema.
5. La DINAMU necesita replantearse las tareas que cumple en la actualidad,
estableciendo prioridades basadas en el valor estratégico de la iniciativa para la
equidad de género.
6. La DINAMU debe apoyar a las Oficinas de la Mujer en la revisión de los
proyectos de inversión de sus respectivas entidades. Debe ser selectiva en el
apoyo para no sobre extenderse.
7. Para que las Oficinas de la Mujer puedan cumplir su labor en materia de
revisión de proyectos (y de manera general) la DINAMU debe exigir que se
adecuen a lo que establece la Ley 4.
8. Para ser efectivos, los PSG tienen que ser trabajados en los procesos e
instituciones que participan en el ciclo de planificación y presupuestación.
9. Los presupuestos tienen además de una dimensión técnica, una dimensión
política (entendida como expresión de relaciones de poder). De ahí que la
viabilidad de los PSG requiera la participación y monitoreo del movimiento de
mujeres.
10. La labor de la DINAMU y su Unidad Especializada no es la de elaborar PSG
sino promover, justificar, facilitar y servir de apoyo técnico en el mainstreaming
del enfoque de género en todo el ciclo presupuestario.
82
Entrevistas Realizadas
NOMBRE
Juana Camargo
Fanía Ruiz
Veruschka Ramos
Rosina Pérez
Nishma Villareal
Rina Rodríguez
Rubiel Cajar
Dora Arosemena
CARGO/INSTITUCIÓN
Coordinadora AGEM
Directora Planificación, MIDES
Jefa Presupuesto, MIDES
Directora DINAMU, MIDES
Directora Infancia; ex Directora
DINAMU y ex Secretaria Técnica
del Gabinete Social
Secretaria General, MIDES
Director Políticas Sociales
UNFPA
LUGAR
DINAMU
Planificación
Presupuesto
DINAMU
MIDES
Despacho Superior, MIDES
El Prado
Riba Smith Transístmica
83
ANEXO 3: PROPUESTA CAMBIOS NORMAS
Y PROCEDIMIENTOS SINIP
84
Propuesta de Cambios al documento: Normas y Procedimientos del Sistema Nacional
de Inversiones Públicas, Vigencia Fiscal 2007, Enero 2007.68
1. Sobre Anexos; Digital Pág. 5, párrafo 1, sin número página en documento,
dice: 69
Por otro lado, adjuntamos los anexos constituidos por: (1) Formularios e Instructivos
del Sistema de Banco de Proyectos, junto a las definiciones que describe las variables
que las conforman; (2) Un modelo de “Términos de Referencia” para estudios; (3)
Contenido de un documento de proyecto a nivel de perfil; (4) Aspectos ambientales
que deben considerarse en los proyectos de inversión pública, (5) aspectos generales
para el Análisis de Riesgos como una herramienta útil para la toma de decisiones y un
insumo importante en la etapa de preinversión y planificación del proyecto, como una
medida adoptada por los Gobiernos Centroamericanos en el Marco Estratégico para la
reducción de las vulnerabilidades y el impacto de los desastres naturales.
Cambiar a (resaltado lo que se agrega):
Por otro lado, adjuntamos los anexos constituidos por: (1) Formularios e Instructivos
del Sistema de Banco de Proyectos, junto a las definiciones que describe las variables
que las conforman; (2) Un modelo de “Términos de Referencia” para estudios; (3)
Contenido de un documento de proyecto a nivel de perfil; (4) Aspectos ambientales
que deben considerarse en los proyectos de inversión pública, (5) Aspectos de género
que deben considerarse en los proyectos de inversión pública, (6) aspectos generales
para el Análisis de Riesgos como una herramienta útil para la toma de decisiones y un
insumo importante en la etapa de preinversión y planificación del proyecto, como una
medida adoptada por los Gobiernos Centroamericanos en el Marco Estratégico para la
reducción de las vulnerabilidades y el impacto de los desastres naturales.
2. Sobre Capacitaciones y Asistencia Técnica; página 2 dice:
1.2.1. Capacitación y Asistencia Técnica
Esta actividad tiene por objetivo desarrollar un programa continuo de formación
de funcionarios profesionales de la administración pública, porque son los
responsables de identificar, formular, y evaluar proyectos, así como administrar,
controlar y dar seguimiento a los proyectos de inversión pública. Logrando con
estas capacitaciones que sus funciones se realicen con criterios de eficiencia y
asegurando con esto, el éxito del SINIP.
Agregar al final:
68
Mi revisión se enfocó en temas sustanciales para la incorporación del enfoque de género. Sin embargo,
una instancia particular de uso de lenguaje sexista saltó de la página por ser algo superado en otros países
hace más de tres décadas. Me refiero al uso de “hombres-mes” en la página 35. Debe cambiarse por
“personas-mes”.
69
En adelante los números de página se dan de acuerdo a la numeración en el documento (mirar al lado
derecho, abajo y no en la pantalla de Windows).
85
Por la importancia y la poca comprensión del tema, se incluirá la programación
y formulación de proyectos con enfoque de género como parte de las
capacitaciones.
3. Sobre Metodologías, Normas y Procedimientos; página 2 dice:
1.2.2 Metodologías, Normas y Procedimientos.
El objetivo de esta actividad es el desarrollo o adopción de Normas y
Procedimientos que permitan mejorar la calidad de los proyectos, mediante la
aplicación de metodologías modernas y sencillas para la identificación,
preparación, formulación y su evaluación. A la vez, difundirlas en todo el país,
complementándose de esta manera, con el componente de capacitación. Se dará
prioridad al desarrollo de metodologías en las áreas de vivienda, salud,
educación, vialidad, saneamiento, agua potable, riego y producción agrícola.
Agregar al final:
El enfoque de género deberá estar incorporado a todas las metodologías
adoptadas.
4. Sobre tipo de solicitudes (2.2.), el punto 6, página 5 dice:
En el caso de las entidades gubernamentales que cuentan con metodologías
institucionalizadas para la elaboración de sus proyectos, éstas serán válidas para la
presentación de sus solicitudes de financiamiento, pero sujetas a revisión por parte de la
Dirección de Programación de Inversiones. Las otras deberán utilizar una metodología
general.
Cambiar a:
En el caso de las entidades gubernamentales que cuentan con metodologías
institucionalizadas para la elaboración de sus proyectos, éstas serán válidas para la
presentación de sus solicitudes de financiamiento, pero sujetas a revisión por parte de la
Dirección de Programación de Inversiones para asegurar, entre otras, que incorporan el
enfoque de género. Las otras deberán utilizar una metodología general.
5. Sobre Resultados del Análisis Técnico (2.5), el punto 7, página 8 dice:
Todo proyecto, que solicite financiamiento para la fase de ejecución, deberá incluir
en su presentación de antecedentes a la Dirección de Programación de Inversiones,
las consideraciones ambientales establecidas en los Artículos N° 23 y 24 de la Ley
Nº 41, de fecha 1 de julio de 1998, denominada Ley General del Ambiente. (Ver
Anexo No.4.
Agregar al final:
86
y las consideraciones de desarrollo humano y económico contenidas en el
Artículo 6, Capítulo 1, Título II de la Ley Nº 4 de 29 de junio de 2002, denominada Ley
de Igualdad de Oportunidades para las mujeres.
.
6. Sobre Instrucciones específicas para el proceso de análisis técnico-económico
(3), agregar en el punto 3.1.1., página 10, como punto final:
h. Acreditar mediante certificación del mecanismo de la mujer de la
respectiva entidad el cumplimiento con lo establecido en el Artículo 6,
Capítulo 1, Título II de la Ley Nº 4 de 29 de junio de 2002, denominada
Ley de Igualdad de Oportunidades para las mujeres.
7. Sobre Beneficiarios, el Formulario No. 2, página 33 dice:
Beneficiarios
Cambiar a:
Beneficiarios, Total
% Mujeres
8. Sobre Perspectiva de Género, donde el Formulario No.2, página 33 dice:
Perspectivas de Género:
Agregar:
Nota: Para que pueda ingresar el proyecta, requiere un SI en esta casilla y el Certificado adjunto.
9. Sobre Beneficiarios, página 34, abajo y 35 al comienzo dicen:
Beneficiarios directos: Indica el número de personas que serán directamente
favorecidas con la operación o puesta en marcha de un proyecto.
Se expresará en un número la cantidad de beneficiarios del
proyecto.
Cambiar a:
Beneficiarios, Total: Indica el número de personas que serán directamente
favorecidas con la operación o puesta en marcha de un proyecto.
Se expresará en un número la cantidad de beneficiarios del
proyecto.
% Mujeres: Indica el número de mujeres que serán directamente favorecidas
con la operación o puesta en marcha de un proyecto como
porcentaje del número total de personas que serán directamente
favorecidas.
10. Sobre Perspectiva de Género, página 35 dice.
87
Perspectivas de género: Describir el nivel de participación de la mujer en el
proyecto y cómo este aumenta su capacidad productiva y eleva su
calidad de vida.
Cambiar a:
Perspectiva de género: ADJUNTAR CERTIFICACIÓN DE GÉNERO DE LA
OFICINA DE GÉNERO70 DE SU INSTITUCIÓN. 71
Para obtener la certificación de género, el proyecto debe cumplir con la normativa que
se presenta a continuación:
4. DIAGNÓSTICO: El diagnóstico del problema que sirve de base y justificación al
proyecto tiene que examinar cómo se presenta el problema y repercute- o pudiera
repercutir- de manera igual o diferencial en mujeres y hombres. Debe incluir como
elementos mínimos:
4.1. Información desagregada por sexo y otras características sociodemográficas
relevantes (como pueden ser edad y pertenencia etno-racial) de la población
beneficiaria.
4.2. De ser posible, establecer la(s) brecha(s) de género existente(s):
Identificación de las inequidades de género existentes en el tema o temas
sobre los cuales el proyecto pretende incidir.72
4.3. De no poderse formular las inequidades existentes en términos de brechas
de género cuantificables, tienen que explicarse, de manera concisa pero
suficiente, las diferencias entre hombres y mujeres que sean relevantes al
proyecto. Debe prestarse especial atención a necesidades diferentes de
hombres y mujeres, niños y niñas.
4.4. Si el contenido central de género del proyecto no es por el lado de “los
beneficiarios directos” sino indirectos y/o por su potencial para transformar
positivamente las relaciones entre los géneros, debe elaborarse con claridad
cuál es la situación actual que el proyecto pretende afectar.
4.5. Identificación de las diferencias de género que pueden afectar el acceso a los
beneficios del proyecto.73
70
Nos referimos a las oficinas que con diferentes nombres existen en la actualidad y que el Artículo 31,
Capítulo XIII, Título II de la Ley No. 4 establece se crearán para “la coordinación, promoción, desarrollo
y fiscalización de la política pública de promoción de igualdad de oportunidades para las mujeres”. En
lugar del más reconocido Oficina de la Mujer, usamos el nombre que aparece en el Decreto Ejecutivo No.
53 que reglamenta la Ley No.4 por considerarlo más apropiado.
71
Los requisitos que se señalan constituyen la Fase I para obtener la certificación de género del proyecto.
La Fase II requiere tomar decisiones y acciones previas para crear capacidades que no existen hoy día en
el país. Central a la Fase II es el puntaje que se otorgue a los proyectos en base a su concordancia (o no)
con las prioridades establecidas por las políticas públicas de equidad de género vigentes en el momento
de presentarse el proyecto.
72
Ejemplo: Un proyecto de titulación masiva de tierras que señala como uno de sus objetivos generar
títulos que permitan “a los beneficiarios” acceder al crédito para salir de la pobreza, tiene necesariamente
que establecer en su línea de base cuál es la brecha de género en titulación (diferencia entre % títulos
propiedad hombres - % títulos propiedad mujeres), acceso al crédito (diferencia entre % prestatarios - %
prestatarias; diferencia entre % a mujeres, % a hombres del monto total en empréstitos) y en pobreza
(diferencia entre % hombres en pobreza - % mujeres en pobreza).
73
Ejemplo (siguiendo con proyecto de titulación masiva): Derechos posesorios sesgados hacia los
hombres. Construcciones culturales de que la tierra, especialmente en el campo, le pertenece al hombre.
88
4.6. En la medida en que se haga referencia a participación de la comunidad o
grupos poblacionales en la génesis del proyecto o en procesos de consulta,
presentar información desagregada por sexo y análisis cualitativo de dicha
participación.
5. DISEÑO DEL PROYECTO
5.1. Cerrar la brecha de género en cualquier tema sobre el cual el proyecto
pretende incidir tiene que ser un objetivo prioritario del proyecto, expresado
de manera transversal en todos sus componentes (productos) y debe estar
integrado al propósito del proyecto (efecto directo sobre población
beneficiaria).
5.2. El proyecto debe establecer metas puntuales sobre reducción de las brechas
de género.
5.3. Las estrategias, acciones y prioridades que se establezcan deben ser
consistentes con el objetivo y las metas de reducir las brechas de género. El
proyecto tiene que incluir indicadores que permitan monitorear (supervisar
continuamente durante la ejecución del proyecto para identificar logros y
debilidades y recomendar correctivos que optimicen resultados) que se
cumple con los objetivos y metas de reducir las brechas de género.
5.4. Especificar las medidas que se tomarán para enfrentar las limitaciones
tradicionales a la efectiva participación de las mujeres.
5.5. En proyectos en que no es posible formular las inequidades existentes en
términos de brechas de género, debe establecerse claramente en los
objetivos cómo exactamente el proyecto va a contribuir a generar
condiciones que favorezcan la igualdad de género.
5.6. Especificar cuáles son las necesidades distintas de las mujeres y hombres y
cómo el proyecto atenderá unas y otras.
5.7. Especificar que la evaluación de medio término y la evaluación de impacto
(al finalizar el proyecto o años después) incluirá la evaluación en la igualdad
de género. Para tal propósito, el diseño del proyecto incluirá indicadores de
impacto en género.
6. INDICADORES
Todo proyecto debe incluir como indicadores básicos:
6.1. Razón Beneficiarias Directas: Mujeres Beneficiarias Directas/Total
Personas Beneficiarias Directas
6.2. Reducción Brecha de Género74: El indicador (o indicadores) debe(n)
expresarse en términos del porcentaje en que se reducirá(n) la(s) brecha(s)
Situaciones de violencia, que inhiben a la mujer de exigir se titule a su nombre. Acceso desigual a dinero
en efectivo y a tiempo para la tramitación del título. El propósito de identificar estas diferencias es
establecer estrategias y acciones efectivas para eliminar los obstáculos al acceso de las mujeres a los
beneficios del programa.
74
La forma concreta en que se interpreta la brecha varía con la variable de la cual se trate, pero, en
general, la brecha debe expresarse como una diferencia porcentual entre hombres y mujeres de forma que,
además de monitorear el comportamiento de una determinada brecha en el tiempo, se pueda también
establecer en qué temas son mayores las brechas de género. Cada proyecto debe incluir un indicador de
brecha para cada tema en que pretende incidir que sea viable expresarlo como brecha (conceptuar y
operacionalizar el concepto y disponer de los datos estadísticos que permitan estimar la brecha).
89
de género al Año Final del Proyecto +1. A lo largo de la vida del proyecto
se medirá(n) el(los) avance(s) hacia la meta final.
6.3. Otros indicadores cuantitativos y/o cualitativos que permitan determinar si
el proyecto logró promover una mayor equidad de género.
Lineamientos adicionales
e. Se enfatizan las brechas de género por ser un indicador más preciso y
“duro” que permite mejor seguimiento y lectura de los avances. También
para evitar una interpretación errónea de equidad de género como
equidad o paridad en el % de mujeres y hombres beneficiarios. Dadas las
inequidades existentes, caeteris paribus, la paridad en el número de
beneficiarios hombres y mujeres en todos los proyectos, tendría el efecto
de mantener las inequidades. Se insistirá en el uso de indicadores de
brecha siempre que la naturaleza del proyecto lo permita.
f. El porcentaje de mujeres beneficiarias es un criterio central en algunos
proyectos, más no en otros. En ningún caso la paridad en
beneficiarios(as) será una condición suficiente para otorgar el certificado.
En algunos casos no es una condición necesaria. Se considerarán
positivamente los proyectos que demuestren que es razonable esperar
que favorecerán la equidad de género, aunque tengan pocas o ninguna
mujer como beneficiaria directa. Algunos ejemplos son: proyectos que
disminuyan la carga de trabajo no remunerado de la mujer, que
promuevan la sexualidad y paternidad responsable, que mejoren la
cantidad y calidad de las estadísticas para el análisis de género, que
promuevan la legitimación y/o la transversalización del enfoque de
género, que contribuyan a eliminar los estereotipos de género y a
promover cambios en los roles de género, que disminuyan la violencia
contra la mujer.
11. Sobre Estudios Básicos, página 38, abajo, dice:
Resultados Esperados del Estudio: Constituye un resumen de los resultados
que se espera obtener con la ejecución del estudio. Se expresará
en un campo con varias líneas de textos.
Agregar al final:
Cualquier estudio que forme parte del diagnóstico o para establecer la línea de base
tiene necesariamente que incorporar el enfoque de género, a menos que la naturaleza del
proyecto lo excluya.
12. En el Anexo 3, I. A. a. Antecedentes, párrafo 3, página 49 dice:
Entre estos antecedentes se destacan los referidos a la población estudiada por el
proyecto, su nivel de ingreso, calidad de vida, costumbres y actividades.
90
Cambiar a:
Entre estos antecedentes se destacan los referidos a la población estudiada por el
proyecto, su nivel de ingreso, calidad de vida, costumbres y actividades, desagregadas
por género y estableciendo, hasta donde la información disponible lo permita, las
inequidades de género existentes al igual que las dimensiones de dichas variables vistas
desde una perspectiva de género (A manera de ejemplo: en calidad de vida no basta con
desagregar para hombres y mujeres los aspectos que generalmente se consideran, tales
como acceso a servicios de salud, agua y electrificación, sino que, además, hay que
incluir otros temas como son la violencia intrafamiliar y la carga de trabajo no
remunerado.)
13. En el Anexo 3, I. A. b. Identificación, página 49 dice:
El problema que se resolverá con el proyecto debe ser bien claro, concreto y preciso y
en la medida de lo posible se debe tratar de cuantificar la magnitud del problema.
Cambiar a:
El problema que se resolverá con el proyecto, incluidas explícitamente las inequidades
de género, debe ser bien claro, concreto y preciso y en la medida de lo posible se debe
tratar de cuantificar la magnitud del problema.
14. En el Anexo 3, I. A. e. Objetivos del Proyecto, Objetivo específico, página 50
dice:
Objetivo específico. Es el efecto, el fin directo o específico que se espera alcanzar con
el proyecto. Su definición debe ser clara, de manera que el avance y el final del
proyecto permita (sic) realizar evaluaciones respecto al alcance de los mismos.
Agregar al final:
Debe incorporar claramente la reducción en las brechas o inequidades de género.
15. Sobre C. Estudio Técnico, página 54 dice:
El estudio técnico abarcará como mínimo los siguientes aspectos
Localización del proyecto.
Tamaño del proyecto
Tecnología
Ingeniería de Proyecto
Costos
Aspectos de Organización
Agregar al final:
El estudio técnico incorporará el enfoque de género según sea relevante.
Ejemplo: En Tecnología un tema a considerar es el de la tecnología apropiada para la
91
población beneficiaria. Debe analizarse el tema en base a las características de los
hombres y de las mujeres de la población meta y no de la población global, ocultando
diferencias de género que pueden ser significativas.
16. Sobre los requerimientos de información para estudios que aspiren a ser
financiados por el fondo de preinversión, el punto 8, página 75, dice:
1. Objetivo general del estudio y beneficios esperados.
Agregar al final:
, con enfoque de género.
92
ANEXO 4: PRESENTACIÓN POWER POINT
EN TALLER SINIP
93
Diapositiva
1
En esta columna aparecen algunas
notas como ayuda adicional para
facilitador/a futuros talleres.
Agencia Sueca de
Desarrollo Internacional
Incorporación del Enfoque de
Género en el SINIP
Consultora: Ángela I. Figueroa Sorrentini
Socióloga Especialista en Género
Economista
Diapositiva
2
OBJETIVO GENERAL DE LA
CONSULTORÍA
Taller para funcionarios (as) involucrados
(as) en proyectos de inversión
Elaborar propuesta para incorporar el
enfoque de género en el Sistema
Nacional de Inversión Pública (SINIP).
Diapositiva
3
OBJETIVOS DE ESTE TALLER
• Sensibilizarles sobre la importancia de
aplicar el enfoque de género en la
formulación, seguimiento y evaluación de
proyectos de inversión pública.
• Presentarles la normativa que estamos
recomendando a la AGEM para su
discusión con el SINIP.
• Validar la propuesta de normativa.
1- Partimos del supuesto que se trata de
desconocimiento, no de sexismo
intencionado. 2- Esta es una herramienta
para posibilitarle a la AGEM una discusión
productiva con SINIP. 3- Por validar nos
referimos a que la apliquen a un proyecto
para ver si es lo suficientemente clara y
detallada como para que puedan incorporar
el enfoque de género al proyecto. Que nos
indiquen las modificaciones necesarias
para mejorar las instrucciones.
Diapositiva
4
PARTE 1
ENFOQUE DE GÉNERO: QUÉ
ES Y POR QUÉ IMPORTA
Diapositiva
5
Comencemos por género…
GÉNERO ≠ SEXO
Sexo se refiere a las características
biológicas con que nacemos que hacen
diferentes a los varones de las hembras.
Género se refiere a las diferencias
socialmente construidas que nos hacen
no sólo diferentes sino desiguales. Pueden
cambiar.
Dar ejemplos para ilustrar o lluvia de
ejemplos rápidos para que ellas (os)
indiquen si es sexo o género (toma +
tiempo): Las ♀ paren las hijas e hijos. Las
♀ crían a las hijas e hijos. Cocinar, lavar y
planchar es trabajo de ♀. Lo más
importante para una ♀ es ser madre y
esposa. La ♀ es más emotiva, el ♂ más
racional. La ♀ es más intuitiva, el ♂ más
analítico. Las ♀ menstrúan. El ♂ es más
EJEMPLOS
94
activo que la ♀. Los ♂ son dominantes, las
♀ sumisas.
Diapositiva
6
Algunas consecuencias a destacar,
1
• Roles de género asignados a los hombres
están asociados a:
más poder
mejor remuneración
mayor autonomía
más reconocimiento
más prestigio y valoración social
Diapositiva
7
Algunas consecuencias a destacar,
2
Elaborar cada afirmación. Más poder: %
Mujeres Poder Político: 15.8 %, Brecha =
68.4%. Religioso, Brecha = 100 %.
“Militar”, brecha = 100%. Económico,
estadística No disponible, pero apunta
hacia hombres % altísimo dueños,
accionistas principales, CEOs.
Mayor autonomía: trabajos en que no
tienen que ponchar, son los jefes, se premia
iniciativa, trabajos en la calle con poca o
ninguna supervisión.
Más reconocimiento: se les busca más
como expertos, más exposición en los
medios, se les distingue para integrar
comisiones especiales de cuanta cosa.
Más prestigio y VS: se valora más al que
mata (militar) que a quien da vida, a quien
amasa riqueza que a quien amasa los
alimentos, se sobre valoran las
aportaciones del médico a la salud mientras
se desvalorizan las de enfermeras,
nutricionistas y personal de aseo. Se valora
más el trabajo de jefe de mantenimiento de
un hospital que de directora de la Unidad
de Cuidados Intensivos.
Elaborar cada afirmación con los datos más
recientes del país.
Los hombres tienen:
mayor acceso a las oportunidades
el control de una parte desproporcionada
de los recursos
el control de las posiciones de poder
desde donde se pueden realizar cambios
el control de la cultura y los medios
Diapositiva
8
Algunas consecuencias a destacar,
3
Elaborar cada afirmación con los datos más
recientes del país.
• A las mujeres les toca el peso del trabajo
no remunerado en el mundo.
• Disponen de menos tiempo libre que los
hombres.
• Aportan más a la economía y reciben
mucho menos.
• Enfrentan mucha violencia en sus vidas.
95
Diapositiva
9
En resumen…
Inequidad y desigualdad que
afecta directamente al 49.9% de
la población panameña, e
indirectamente, a todas y todos.
Diapositiva
10
El Estado tiene la responsabilidad jurídica,
política y ética de implementar acciones
tendientes a eliminar la desigualdad de
género.
De eso es de lo que estamos hablando. No
de las diferencias biológicas o naturales
entre los sexos sino de las diferencias
socialmente creadas que son las que nos
hacen desiguales.
También de lucha contra la pobreza, lucha
contra la corrupción y rendición de
cuentas. Elaborar cada argumento.
Es un tema de:
Democracia
Derechos humanos
Justicia social
Desarrollo económico y humano
Gobernabilidad
Diapositiva
11
El Estado ha asumido el
compromiso a nivel jurídico
A nivel discursivo también. Dar ejemplos
de pronunciamientos recientes de
presidente y altos funcionarios.
• CEDAW, 1979
• Plataforma de Acción Beijing 95
• Ley No. 4 de Igualdad de Oportunidades
para las mujeres, 1999
• Decreto Ejecutivo No. 53 de 2002
Diapositiva
12
Pero del dicho al hecho… está el
presupuesto
Los compromisos del Estado con la
equidad de género son sólo palabras
sino se traducen en políticas públicas
que se concretan en programas y
proyectos que reciben la debida
asignación presupuestaria y que se
ejecutan.
Diapositiva
13
Ignorar las diferencias de género…
• No convierten las políticas públicas,
proyectos y presupuestos, en NEUTROS
al género sino ciegos e insensibles a este.
• Al diseñar políticas públicas, formular
proyectos y elaborar presupuestos ciegos
e insensibles al género, en lugar de ir
cerrando brechas estamos manteniendo el
status quo o AUMENTANDO LAS
INEQUIDADES DE GÉNERO.
96
Diapositiva
14
De ahí la importancia de incorporar el
enfoque de género
• …Partir siempre de la premisa que todo
fenómeno social, toda relación y toda
decisión probablemente afecta a las ♀ de
manera distinta que a los ♂.
• Visibilizar los supuestos y los contenidos
de género implícitos en el fenómeno que
se estudia y sus implicaciones.
EJEMPLOS
Diapositiva
15
A manera de ilustración
• Plan de seguridad ciudadana de
Policía Nacional
Hincapié: incorporar la PG, no Género, ese
siempre ha estado. Ejemplo de supuestos
implícitos: Que el hombre es el actor
natural del desarrollo. Que el hombre es el
proveedor de la familia mientras que la
aportación de la mujer es secundaria. Que
la mujer puede aportar su tiempo sin
remuneración. Que los hogares son lugares
democráticos con distribución equitativa
del ingreso.
Ver si pueden identificar al menos algunas
de las aristas de género. Si no,
presentárselas.
• Programas titulación de tierras
• Prevención del VIH
Diapositiva
16
• Hay que examinarlo todo desde la
perspectiva de las ♀ como grupo social
subordinado PORQUE ES LA MIRADA
AUSENTE. Verlo sólo desde la
perspectiva de los hombres es lo que
hemos venido haciendo siempre de forma
mecánica, irreflexiva, asumiendo una
neutralidad que no existe.
Diapositiva
17
PARTE 2
El Objetivo de la Consultoría en
Contexto: Presupuestos Sensibles
a Género (PSG)
Diapositiva
18
¿Qué es un PSG?
• Visto como producto final es un
Presupuesto que resulta de la
incorporación del enfoque de género a
través de todo el ciclo presupuestario, de
manera que las fuentes de ingreso y
destino de los gastos propicien el cierre de
las brechas o inequidades de género.
Aclarar: presupuesto en sentido estricto del
documento que recoge los ingresos y
gastos para el período y que, si nacional, va
a la Asamblea para su aprobación.
97
Diapositiva
19
¿Qué es un PSG?
Visto como proceso son todos los pasos
que conducen a ese fin. Destaco
algunos:
EL análisis PSG parte de la premisa de que
los presupuestos deben responder a las
políticas y no viceversa.
1. Análisis de género de los presupuestos o
proyectos de presupuesto, incluyendo
políticas públicas y programas.
2. Visibilización del impacto diferencial en
mujeres y hombres de programas y
partidas ejecutadas.
continúa
Diapositiva
20
¿Qué es un PSG?
3. Iniciativas para instituir cambios en
políticas, programas y proyectos en
respuesta al análisis de impacto de
género.
4. Solicitud de re-asignación de partidas.
5. Análisis de género de los ingresos y
propuestas de cambio acorde con los
hallazgos.
Diapositiva
21
Los presupuestos participativos sin enfoque
de género no son la solución
• Debido a la asignación tradicional de
roles, las mujeres cuentan con menos
experiencia de participación en vida
pública.
• Debido a su socialización en género, las
mujeres tienden a identificar y expresar
más que nada las necesidades ajenas y
no las suyas propias.
Diapositiva
22
La comunidad o el pueblo son lugares
atravesados por género.
Por las mismas razones, la Concertación no
debe ser el mecanismo para aprobar
políticas, programas y proyectos.
Los presupuestos participativos sin enfoque
de género no son la solución
• Debido a la división social del trabajo, las
mujeres cuentan con menos tiempo para
la participación.
• El machismo limita la participación de las
mujeres en actividades fuera de la casa.
• Si los supuestos de GÉNERO implícitos
no se hacen explícitos, no se ven sus
efectos y no se adoptan correctivos.
98
Diapositiva
23
PARTE 3
¿POR QUÉ EL SINIP?
Diapositiva
24
Las normas vigentes establecen
“la Dirección de Presupuesto de la
Nación (DIPRENA) no asignará
recursos para ninguna vigencia fiscal,
si los proyectos no cuentan con su
respectivo informe técnico favorable
en el Sistema Nacional de
Inversiones Públicas (SINIP)”.
Diapositiva
25
Por lo tanto….
• Al incorporar el enfoque de género a los
manuales del SINIP, el seguir las normas y
procedimientos del SINIP obliga a elaborar
proyectos de inversión sensibles a género.
• Se comienza por la porción del Presupuesto
Nacional (23.3 % en 2009) con menos
restricciones y rigidez, por tanto mayor
posibilidad de incidir en el corto plazo.
Diapositiva
26
¡Porque es la Ley!
• El Decreto Ejecutivo No. 53 de 2002
dispone que la Dirección de Programación
de Inversiones y DIPRENA deben
incorporar las orientaciones necesarias en
sus instructivos y manuales
“garantizando la incorporación de la
perspectiva de género en todos sus
instrumentos y procedimientos” (Art. 7)
Diapositiva
27
SINIP LO IMPLEMENTÓ ASÍ
• Perspectivas de género: Describir el nivel de
participación de la mujer en el proyecto y cómo
este aumenta su capacidad productiva y eleva
su calidad de vida. (NP, Pág. 39).
• En Impactos Esperados se brinda un campo
OPTATIVO para describir “a través de un
concepto la contribución del proyecto a mejorar
la condición actual del género”. (Manual de
Usuario, p. 71)
99
Diapositiva
28
¿Qué conlleva incorporar el
enfoque de género en el SINIP?
A nivel operativo conlleva introducir cambios al:
• Documento de Normas y Procedimientos
SINIP
• Al Manual de Usuario del Banco de
Proyectos
• A la aplicación SINIP para formular
proyectos (SIPROY)
Diapositiva
29
requiere además…
• La voluntad política para aceptar los
cambios y exigir su estricto cumplimiento.
• El fortalecimiento de las Oficinas de
Género para que puedan cumplir su rol
central.
• El desarrollo de capacidades, entre
cuadros técnicos involucrados en
proyectos de inversión, en análisis de
género aplicado al tema.
Dejar claro que en la actualidad ni todas las
entidades ingresan sus proyectos ni se
ingresan todos los proyectos de una entidad
al Banco de Proyectos y que DIPRENA
asigna recursos a proyectos que no han
sido ingresados en SINIP, mucho menos
evaluados y aprobados por este. SE
REQUIERE ENTONCES EL
FORTALECIMIENTO DE SINIP frente a
DIPRENA. (La AGEM solicitó al SINIP
data de cumplimiento. Proveer datos
actualizados a participantes.)
Diapositiva
30
PARTE 4
PROPUESTA DE CAMBIO DE
NORMATIVA DEL SINIP EN EL
TEMA DE GÉNERO
Diapositiva
31
DEBUT Y DESPEDIDA.
Normativa actual
• Perspectivas de género: Describir el nivel de
participación de la mujer en el proyecto y cómo
este aumenta su capacidad productiva y eleva
su calidad de vida. (NP, Pág. 39).
 Impacto Esperado de Género: Optativo.
Describir “a través de un concepto la
contribución del proyecto a mejorar la condición
actual del género(Manual Usuario, Pág. 71).
100
Diapositiva
32
REQUIERE CAMBIOS A FONDO DE
LAS OFICINAS.
Recomendaciones
• Crear una Certificación de Género que
otorgará la Oficina de Género de la
institución.
• Ningún proyecto será aprobado sin la
Certificación.
• Ningún proyecto podrá ser ingresado al
Banco de Proyectos sin la Certificación.
Diapositiva
33
Para recibir Certificación…
•
•
DIAGNÓSTICO del problema que sirve
de base y justificación al proyecto tiene
que examinar cómo se presenta el
problema y repercute- o pudiera
repercutir- de manera igual o diferencial
en mujeres y hombres
Identificar las inequidades de género
existentes en el tema o temas sobre
los cuales el proyecto pretende incidir
EJEMPLOS
Diapositiva
34
Para recibir Certificación…
• Cerrar las brechas de género en cualquier
tema sobre el cual el proyecto pretende
incidir tiene que ser un objetivo prioritario
del proyecto, expresado de manera
transversal en todos sus componentes
(productos) y debe estar integrado al
propósito del proyecto.
Ejemplos: 1986: Ministerio Relaciones
Exteriores Australia: debido a recortes
presupuestarios se reducirá
significativamente la ayuda exterior,
“sobretodo en lo referente a nuevas
iniciativas y otras áreas discrecionales del
presupuesto de ayuda externa”. Australia
eliminó su aportación a UNIFEM y redujo
en 78% la aportación a UNFPA.
Ejemplo2: Cortes en rutas buses.
Ejemplo3: Diseño carreteras.
Dar ejemplo de brechas. En títulos de
propiedad. En pobreza. En acceso al
crédito.
EJEMPLOS
Diapositiva
35
Para recibir Certificación…
•
•
El proyecto debe establecer metas
puntuales sobre reducción de las
brechas de género.
Las estrategias, acciones y prioridades
que se establezcan deben ser
consistentes con el objetivo y las metas
de reducir las brechas de género.
101
Diapositiva
36
Para recibir Certificación…
•
•
Especificar las medidas que se tomarán
para enfrentar las limitaciones
tradicionales a la efectiva participación
de las mujeres.
Especificar cuáles son las necesidades
distintas de las mujeres y hombres y
cómo el proyecto atenderá unas y otras.
EJEMPLOS
Diapositiva
37
Para recibir Certificación…
• En proyectos en que no es posible
formular las inequidades existentes en
términos de brechas de género, debe
establecerse claramente en los objetivos
cómo exactamente el proyecto va a
contribuir a generar condiciones que
favorezcan la igualdad de género.
Diapositiva
38
Para recibir Certificación…
• Importancia del % de ♀ beneficiarias,
como criterio, varía. La paridad en
beneficiarios (as) no es condición
suficiente para otorgar el certificado.
• Proyectos que demuestren capacidad
para promover la equidad de género,
aunque NO haya ♀ beneficiarias
directas, recibirán el certificado.
Dar ejemplos de limitaciones: menos
tiempo libre, menos movilidad, cuidado de
hijos (as), machismo, percepciones
culturales, no sentirse convocadas, horarios
diferentes debido a trabajo informal y a
responsabilidades domésticas. Y ejemplos
de medidas: consultar con mujeres horarios
más convenientes para reuniones y demás,
proveer cuidado de niños en reuniones y
otras actividades, por ejemplo para asistir a
talleres y hacer gestiones relacionadas con
el proyecto, agregar componente de
empoderamiento de mujeres y combate del
machismo, usar lenguaje inclusivo e
imágenes de mujeres en invitaciones y
materiales de proyecto, paridad en juntas
directivas.
Dar ejemplos: educación sexual y
paternidad responsable; iniciativas para
combatir machismo, estereotipos sexistas.
DAR EJEMPLOS. Elaborar en términos de
proyectos que propician cambios en la
Posición Social de la Mujer y no sólo su
Situación. Ejemplo de textos escolares
(contenidos) en las dos direcciones.
EJEMPLOS
Pasamos a ejercicios en grupos.
Diapositiva
39
PARTE 5
ENSAYO Y VALIDACIÓN DE LA
PROPUESTA
TRABAJO EN GRUPOS
102
ANEXO 5: TALLER INCORPORACIÓN DEL
ENFOQUE DE GÉNERO EN EL SINIP
Incluye:
1. Matriz asistentes Taller de Validación
2. Proyectos analizados
3. Guía para el trabajo en grupos
4. Instrumento Evaluación del Taller
5. Tabulación Evaluación del Taller
103
Asistentes Taller Incorporación del Enfoque de Género en el SINIP
Jueves 24 de abril de 2008, 8:00-3:00 PM
Entidad
MIDES, DINAMU
MIDES, AGEM
MIDES (Planificación, Políticas Sociales, otros)
MEDUCA
MINSA
MITRADEL
MINGOB
MIDA
MICI
Ministerio Vivienda
PRONAT
MEF, Dirección Programación Inversiones
AMPYME
Total…
Mujeres
3
5
3
1
0
2
0
1
1
1
1
1
1
20
Hombres
0
0
2
0
1
0
1
0
0
0
1
1
0
6
Total
3
5
5
1
1
2
1
1
1
1
2
2
1
26
Proyectos analizados
Grupo No.
1
2
3
4
Nombre del Proyecto
Regularización en el Occidente Chiricano
Difusión en Equidad de Género
Clínica de Especialidades de la Chorrera
Desarrollo de Redes territoriales para
fomento del capital social
Entidad Gestora
PRONAT
DINAMU, MIDES
MINSA
MIDES
104
Taller: Incorporación del Enfoque de Género en el SINIP
Jueves 24 de abril de 2008, 8:00-3:00 PM
Hotel Roma
Guía para trabajo en grupos
Objetivo General del Ejercicio: Determinar si la propuesta de normativa que les
estamos presentando, tal cual está, es una guía clara y suficiente para que puedan
elaborar proyectos de inversión que incorporen la perspectiva de género.
Contenido del Ejercicio:
1.
Aplicarán la normativa, punto por punto, al proyecto ya elaborado.
2.
Cada punto lo aplicarán en la forma de pregunta/s.
Ejemplo para la norma inicial (1.1): ¿El diagnóstico para este proyecto examinó la
información desagregada por sexo? Dada la naturaleza del Proyecto y la región en que
se desarrolla, ¿qué otras características sociodemográficas son relevantes? ¿Se hizo un
análisis desagregado de grupos en base a esas características?
Ejemplo para norma 2.1: ¿Se expresa el cierre de las brechas de género
EXPLÍCITAMENTE como un objetivo del proyecto? Si se expresa ¿a qué nivel o niveles
se expresa?
3.
Tomarán notas por punto de manera propositiva.
Ejemplo para la norma inicial (1.1): En el diagnóstico tenemos que hacer el análisis
desagregado por sexo, X y Z.
Ejemplo para la norma 2.1: Propósito: Asegurar el acceso equitativo de hombres y
mujeres a la tierra para mejorar la seguridad de la tenencia de la tierra y reducir la
actual brecha de género en la propiedad en 20 % al año 2010.
(El punto es expresar, siempre que el tema lo permita, en el Objetivo a nivel de
Propósito
“Reducir
la
brecha
de
género
en
(participación
económica…empleo…acceso al crédito…salarios…acceso a subsidios…ingresos por
jubilación…becas…formación técnica…propiedad de la tierra…acceso a viviendas de
bajo costo…etc…..etc.) en X % para el año N.
De no poderse expresar como brecha, integrar a la formulación del Objetivo de manera
explícita el logro de una mayor equidad de género.
Nota: Formular también los objetivos a nivel de Resultados.
4.
Anotarán para cada acápite de la normativa:
4.1. preguntas y dudas que hayan surgido para entender qué es lo que se les pide
4.2. preguntas y dudas respecto a cómo proceder (entienden lo que se les pide, pero no
saben cómo hacerlo)
4.3. otros comentarios que ayuden a mejorar la normativa
105
TALLER “Incorporación del Enfoque de Género en el SINIP”
24 de abril de 2008
EVALUACIÓN DEL TALLER
I.
Contenidos (colocar números; ver bajo tabla)
TEMA
Género, el concepto
Enfoque de Género (EG)
PSG, lo que son
PSG, por qué son importantes
Por qué incorporar EG a
documentos del SINIP
Conocimiento
Relevancia
Mi conocimiento del tema Relevancia para mí trabajo
1= ha aumentado
1= mucha
2= igual.
2= regular
3= poca o ninguna
II.
Excelente
Bueno
Regular
Deficiente
Aspectos Logísticos (marcar en la columna que aplica)
Aspecto a evaluar:
Espacio físico
Horario
Materiales
Equipo
Otro (indica):
IV.
V.
Mi interés en el tema:
1= ha aumentado
2= igual
3= ha disminuido
Facilitadora (marcar en la columna que aplica)
Aspecto a evaluar:
Dominio de Temas
Ejemplos útiles
Claridad en la exposición
Proyección de la voz
Mantiene el interés
Otro (indica):
III.
Interés
Excelente Bueno
Regular
¿Recomendaría este Taller a sus colegas?
Otras Observaciones y/o sugerencias
Deficiente
Sí __ No
Sugerencia
__
106
TALLER “Incorporación del Enfoque de Género en el SINIP”
24 de abril de 2008
TABULACIÖN DE EVALUACIÓN HECHA POR LAS Y LOS PARTICIPANTES
I. Efecto del Taller en el conocimiento de participante de temas
n = 21
TEMA
1
2
Género, el concepto
16
5
Enfoque de Género (EG)
19
2
PSG, lo que son
20
0
PSG, por qué son importantes
19
0
Por qué incorporar EG a
18
1
documentos del SINIP
1= conocimiento aumentó como consecuencia del Taller
2= conocimiento permaneció igual
En blanco
0
0
1
2
2
%1
76
90
95
90
86
II. Relevancia del tema para trabajo de participante
n = 21
TEMA
Género, el concepto
Enfoque de Género (EG)
PSG, lo que son
PSG, por qué son importantes
Por qué incorporar EG a
documentos del SINIP
1 = mucha relevancia
2 = regular
3 = poca o ninguna relevancia
1
2
3
En blanco
%1
18
18
18
18
16
3
3
2
2
2
0
0
0
0
0
0
0
1
1
3
86
86
86
86
76
III. Efecto del Taller en el interés de participante en el tema
n = 21
TEMA
Género, el concepto
Enfoque de Género (EG)
PSG, lo que son
PSG, por qué son importantes
Por qué incorporar EG a
documentos del SINIP
1
2
3
En blanco
%1
16
17
18
17
16
5
4
2
2
3
0
0
0
0
0
0
0
1
2
2
76
81
86
81
76
107
1= ha aumentado
2= igual
3= ha disminuido
IV. Apreciación participantes de Facilitadora
n = 21
Aspecto:
EXC
Bueno REG
DEF
Dominio de Temas
Ejemplos útiles
Claridad en la exposición
Proyección de la voz
Mantiene el interés
0
0
0
0
0
18
12
18
13
18
3
9
3
8
3
0
0
0
0
0
VI. Apreciación participantes Aspectos Logísticos
n = 21
Aspecto:
EXC
Bueno REG
DEF
Espacio físico
Horario
Materiales
Equipo
0
0
0
0
VII.
12
10
10
11
7
11
10
10
2
0
1
0
En
blanco
0
0
0
0
0
% BuenoExcelente
100
100
100
100
100
En
blanco
0
0
0
0
% BuenoExcelente
90
100
95
100
¿Recomendaría este Taller a sus colegas?
n = 21
Respuesta Frecuencia
%
SÍ
21
100
NO
0
0
108
ANEXO 6: MAPAS PRONAT
Nota: Para ver mapas, cambiar configuración de página a horizontal.
109
1: DISTRIBUCION GEOGRAFICA DEL PROGRAMA
110
2: PROYECTO DE CATASTRO DE LA REGIÓN MET
111
Descargar