la función de evaluación de la inspección de educación

LA FUNCIÓN DE EVALUACIÓN DE LA INSPECCIÓN DE EDUCACIÓN EN LA
REGIÓN DE MADRID: ANÁLISIS RETROSPECTIVO Y PROSPECTIVO
M. Rivas Navarro.
PREFERENCIA TEÓRICA DE UN MODELO Y PREDOMINANCIA EN LAS ACTUACIONES
El
mero enunciado del título supone que, al menos, una de la funciones profesionales de la
Inspección de Educación es la de evaluación de las instituciones escolares, que comporta la evaluación de
los procesos educativos y resultados de los mismos, implicando las correlativas actividades docentes.
También podría considerarse que la evaluación institucional constituye la función sustancial, acaso única,
de la Inspección de Educación, como ya acontece en el Reino Unido, Holanda, etc. ¿Cuáles son, al
respecto, las ideas de la Consejería de Madrid? ¿Son congruentes sus actuaciones y proyectos?
Ha tenor de nuestra historia reciente y en nuestro contexto sociopolítico parece más realista, por el
momento, plantearse si la evaluación institucional constituye una función más de la Inspección de
Educación, entre otras, como la elaboración de informes descriptivos sobre situaciones específicas, las
tareas de cómputo de los efectivos escolares, la tramitación de solicitudes de los distintos agentes
implicados en el sistema educativo, la formulación de propuestas y las múltiples operaciones burocráticas
de gestión, subordinadas y al servicio de las distintas unidades u órganos de decisión. Por otra parte, en la
tradición de la Inspección de Educación ha tenido una especial relevancia “nominal” la función de consejo,
orientación o asesoramiento pedagógico a los docentes, para subvenir a sus limitaciones profesionales.
Sigue vigente en países en desarrollo con precariedad en la profesionalización docente.
Tal variedad de funciones pueden agruparse en lo que da lugar a tres modelos de inspección
educativa. Cabe la posibilidad de un modelo mixto, como el vigente en la Región de Madrid. Pero, las
urgencias burocráticas de gestión, con la preocupación por lo mass media, conducen a la predominancia,
cuando no exclusividad, de un modelo de Inspección de Educación, que, más que de gestión escolar, es de
acciones auxiliares o subsidiarias de la unidades administrativas de decisión.
a. El modelo de gestión escolar, comporta la toma de decisiones a cierto nivel y ámbito del sistema,
como acontecía en décadas pretéritas y persiste en ciertos países. Sin embargo, la creciente autonomía de
la instituciones escolares, por una parte; más la cercanía y proliferación de órganos de decisión y unidades
de gestión, por otra, ha conducido progresivamente a la transformación de aquel repertorio de funciones
gestoras o gerenciales en una mera función auxiliar, al servicio de dichas unidades de gestión. En una
visión prospectiva, este modelo residual tiene un porvenir poco halagüeño. Dado el reducido nivel de
especialización de dichas funciones, es fácil atribuirlas a un personal de menores costes. Las frecuentes
manifestaciones de satisfacción, de ciertas autoridades educativas, por la eficacia y calidad de las tareas
(las dichas tareas) realizadas por los inspectores, son explicables, como de modo perspicaz y acertado
manifiesta F. Urbán: es obvio que funcionarios de nivel A realicen con facilidad y precisión tareas propias
de funcionarios de nivel B o C.
b. El modelo de asesoramiento técnico al personal docente y directivo, vino requerido por las
históricas deficiencias en la profesionalización docente, por ausencia o precariedad de la formación inicial
psicopedagógica y didáctica del profesorado. Constituye una peculiar función, que no tiene paralelo en
otros sistemas como el sanitario, el jurídico, etc. No se plantea la necesidad de asesoramiento de los
médicos, jueces, etc. para el adecuado desempeño de sus funciones profesionales, debido a su reconocido
nivel de profesionalización específica. También la autonomía docente, su demandada y reconocida libertad
didáctica, por una parte; junto al creciente incremento de su profesionalización, como especialización
didáctica, vuelve previsible la limitada operatividad de esta peculiar función.
Empero, cierto tipo de asesoramiento pedagógico, personalizado y contextualizado, en relación con
específicas e identificadas insuficiencias o limitaciones didácticas del docente, requeriría ineludiblemente la
previa observación, análisis y evaluación de su actuación en el aula: efecto feedback en teoría de sistemas.
c. El modelo de evaluación institucional, en cuanto análisis y descripción, con arreglo a criterios, de
la funcionalidad de las estructuras organizativas, los procesos didácticos y los resultados escolares; con el
mencionado efecto feed-back, que incide en la mejora de la calidad de la educación y equidad de la misma.
Es el modelo con creciente vigencia en los sistemas educativos más innovadores. Los procesos de autoevaluación y hetero-evaluación para la mejora de la eficacia y eficiencia, también se están implantando en
las organizaciones privadas y públicas también en España. Parece, pues, el modelo del futuro.
LEGITIMIDAD Y OPERATIVIDAD DE LA EVALUACIÓN DE LAS INSTITUCIONES ESCOLARES
¿Por qué se puede establecer, de forma cuasi axiomática, que la evaluación institucional es la
función sustancial de la inspección educativa? Repárese en que inspección-evaluación son funciones
isomórficas, casi identificables: in-spicio =”ver atentamente por dentro”, equivalente a evaluación cualitativa.
En primer lugar, la garantía, protección o tutela del efectivo ejercicio al derecho a la educación, uno
los derechos “fundamentales”, en el marco constitucional, requiere inexorablemente la verificación de la
educación recibida por los alumnos en la correspondiente institución escolar. La ausencia de evaluación
cualitativa significa desprotección o carencia de tutela jurídica, tanto en la calidad como en la equidad. El
efectivo ejercicio del derecho a la educación, y deber de ejercerlo, no se satisface con la mera
escolarización o asignación de un puesto escolar. No basta con disponer de un pupitre en un aula. Esto es
condición necesaria; pero no suficiente, distinción que nos enseña la Lógica elemental.
Es necesario que la educación recibida posea cierto nivel de calidad, que alcance determinados
estandars; así como que, en el ámbito del aula, se desarrolle con igualdad de oportunidades educativas
para todos, lo que requiere el análisis o evaluación de la organización pedagógica, modelos didácticos y
desarrollo curricular. La evaluación singularizada de cada centro, no solo constituye la función sustancial de
la Inspección de Educación; sino que es exclusiva de este órgano del sistema educativo, en la medida en
que no puede ser realizada por jefes de unidades administrativas u órganos burocráticos de decisión.
En segundo lugar, siendo esto mejor entendido, la evaluación institucional, interna y externa, se ha
revelado como la estrategia más eficaz y sine qua non para la mejora de la organizaciones de todo tipo,
desde las instituciones sanitarias públicas, a la propia universidad, pasando por las distintas organizaciones
empresariales. La sistemática auto-revisión de las operaciones de la organización, más el coaching, junto
a la auditoria de calidad, como evaluación externa–no confundimos con auditoria contable- constituyen
actualmente los resortes empleados en las organizaciones de todo tipo, para la mejora de su eficacia (logro
de objetivos) y eficiencia (costes proporcionados), como muestra la más reciente bibliografía al respecto.
Sin la previa evaluación, como análisis y descubrimiento de los puntos débiles de la institución; sin
el diagnóstico de las causas de las deficiencias, no hay asesoramiento que valga. ¿A quién asesorar, sobre
qué asesorarle, qué operaciones deben ser modificadas, en qué medida y sentido?
Un asesoramiento técnico operativo tiene que ser contextualizado y específico, en función de las
características y necesidades de cada institución escolar, singularmente considerada. Los puntos débiles
en una, pueden ser los fuertes en otra y serlo por circunstancias, factores o causas diversas. En definitiva
se trata de explorar y diagnosticar aquellos componentes y funciones del centro escolar en que aparecen
las suficiencias e insuficiencias, al objeto de que las primeras sean ratificadas, consolidadas y difundidas;
en tanto que las segundas sean subsanadas, rectificadas y mejoradas, aplicando adecuadamente las
propias potencialidades humanos y recursos disponibles. Este es precisamente el tipo de acciones de
inspección educativa que demandan los padres de los estudiantes, como se puso de relieve en reciente
investigación exploratoria (2001). Sin embargo, de momento, no se hacen públicas como demandas
explícitas, en parte por la inoperancia de las asociaciones de padres, cuyos directivos se autosatisfacen
con las cuantiosas subvenciones recibidas y las intermitentes apariciones en los media.
Una función derivada de la evaluación institucional está representada por la constatación analítica,
cuantitativa y cualitativa, del empleo y pertinente utilización pedagógica, en los centros públicos, de las
dotaciones, instrumentos didácticos y nuevas tecnologías, que de modo creciente destina el erario público
a las instituciones escolares, pero que no siempre surten los efectos debidos, constituyendo a veces un
auténtico despilfarro. Cabe mencionar las dotaciones de hardware informático, sin la imprescindible
preparación del profesorado o su predisposición a continuar con la enseñanza tradicional, a lo que se
añade la mala calidad del software o escasez del específicamente didáctico. Algo análogo acontece con
ciertas subvenciones para pretendidas innovaciones didácticas, sin una evaluación solvente de sus
resultados. Un estudio especial merecería el análisis de los cuantiosos gastos representados por las
licencias por estudios, cuya incidencia en la formación y perfeccionamiento docente se desconoce, pero
puede suponerse a tenor de las laxas medidas de verificación. Comparado con regiones uniprovinciales
como Murcia o Asturias, en Madrid alcanzan cantidades enormes (becas de 4/5 millones persona/año). Sin
embargo, nuestra sociedad aun carece de la sensibilidad tributaria y financiera, típica de otros países,
como los anglosajones o la sociedad helvética. Pero, llegará. Entonces, nuestra Administración Educativa
tendrá que ir más allá, superando el estadio de la mera escolarización, los recuentos estadísticos, la
organización de los Premios de Bach y FP o los denominados cupos de profesores, propios de una unidad
de Administración de Personal, que, sin pudor, traslada su trabajo a la Inspección de Educación, con el
beneplácito de la autoridad competente.
NIVELES Y MODALIDADES DE EVALUACIÓN EN EL ÁMBITO DEL SISTEMA EDUCATIVO.
Conceptual y operativamente resulta evidente la diferencia entre evaluación de los procesos
escolares y de los resultados educativos de los mismos; así como que la detección de deficiencias en estos
últimos remite al análisis de los primeros, al diagnóstico de los factores causales y su subsanación. Aun en
la evaluación de procesos puede diferenciarse la evaluación de las estructuras y procesos organizativos y
de los procesos específicamente didácticos.
También parecen obvias las diferencias y convergencias entre la Auto-evaluación o evaluación
interna y la evaluación externa o Auditoría de calidad; esta segunda como contraste de la primera. La Autoevaluación institucional como proceso permanente, cuyas conclusiones y propuestas de mejora se recogen
en la Memoria Escolar anual. La Auditoría de calidad cíclica, con períodos de 3-5 años.
Igualmente son notorias las distinciones entre evaluación individual del personal docente o
directivo, con diversos efectos profesionales y la evaluación integral de la institución escolar. Esta segunda,
aunque no se explicite, implica la evaluación de los docentes que integran la institución.
Sin embargo, en su momento surgieron ciertas dudas, en el orden conceptual y en el operativo,
respecto de las diferencias entre la “evaluación general del sistema educativo” y la “evaluación
singularizada de cada centro escolar”, previstas por la LOCE. Se trata de dos ámbitos de evaluación
educativa, con una neta distinción, en cuanto a su objeto y funciones. La “evaluación general del sistema
educativo” pretende detectar en qué medida se alcanzan las previstas finalidades del sistema en su
conjunto, la calidad del producto y la satisfacción de los beneficiarios o usuarios del sistema; así como sus
suficiencias y deficiencias generalizadas. Sin duda, esta modalidad de evaluación es de notorio interés para
la Administración Educativa, puesto que le proporciona una información relevante para tomar decisiones
fundadas. Decisiones concernientes a las asignaciones presupuestarias, a modificaciones en la normativa
legal sobre el ordenamiento general del sistema o sobre aspectos específicos del mismo.
Corresponden a la competencia del Ministerio, cuya realización se encomienda, al Instituto
Nacional de Evaluación y Calidad del Sistema Educativo (INECSE), las denominadas “evaluaciones de
diagnóstico generales”, concerniente a “áreas y asignaturas”. La referencia a los contenidos curriculares
parece descartar la evaluación diagnóstica de las estructuras pedagógicas, organización escolar y dinámica
interna de las instituciones escolares. Cabe pensar que se tratará de una evaluación sintomática,
limitándose a verificar que los alumnos han adquirido mas o menos conocimientos en las áreas o
asignaturas de ciencias de la naturaleza, matemáticas geología, geografía, etc, renunciando a una
evaluación de índole etiológica, que indague los factores y trate de explicar las causas de las deficiencias
detectadas. Cabe señalar también la interesante innovación representada por la aplicación periódica de la
denominada “prueba general de evaluación”, sobre competencias básicas, en las etapas de EP y ESO, sin
efectos académicos (calificaciones), con finalidad diagnóstica y de información para centros, familias y
alumnos (arts. 17 y 29). Estas pruebas, atribuidas a las Administraciones regionales, constituyen
interesante e inmediato compromiso para la Consejería de Educación.
Pero, indagaciones o evaluaciones generales remiten a conclusiones generales y a decisiones
generales, referidas a la totalidad o mayoría de los centros que integran el sistema educativo o bien respecto de cierta deficiencia predominante en el mismo. Existen problemas generales o comunes a todas las
unidades del sistema; pero otros son específicos de cada centro. Las conclusiones de las investigaciones
evaluativas de carácter general se expresan en términos porcentuales o probabilísticos: en un 75% de los
alumnos o 90% de los centros se ha detectado tal característica satisfactoria o tal deficiencia. Pocas veces
afecta al 99,99%. Mientras que la evaluación general del sistema es predominantemente cuantitativa; la
evaluación singularizada de cada centro escolar es predominantemente cualitativa, aunque no
exclusivamente.
Cada institución educativa forma parte de un contexto singular, posee una configuración peculiar,
tiene unas necesidades particulares y unos problemas específicos. Siguiendo con la metáfora médica, más
que con enfermedades, nos encontramos con enfermos. Lo precedente pone de relieve, en el orden
operativo de mejora, la necesidad de la evaluación singularizada de “cada” institución escolar, con el
propósito de indagar y detectar sus específicos problemas organizativos, psicosociales, curriculares,
didácticos, etc. Diagnosticar los síntomas o el síndrome general característico del centro. Diagnosticar
también los factores causantes de tales síntomas, al objeto de remover, atenuar o eliminar las causas de
las deficiencias, para mejorar la eficacia educativa del respectivo centro, singularmente considerado, como
función sustancial de la Inspección de Educación. En el campo de la medicina, la exploración va seguida
del diagnóstico, al que sigue el tratamiento pertinente, conducente a la curación y logro del estado normal
de salud. En el ámbito de las organizaciones, la evaluación vincula a las subsiguientes acciones
correctoras conducentes al funcionamiento normal, eficaz y eficiente de la respectiva organización, sea
turística, agrícola, hospitalaria o escolar. En el sistema británico se requiere a la propia institución escolar la
elaboración y presentación, en un plazo de 40 días, de su propio proyecto de mejora y corrección de los
puntos débiles o aspectos insatisfactorios. Su aplicación y desarrollo es objeto de sucesiva verificación
ulterior. Actualmente, en casos extremos, cuando persisten las deficiencias, en años sucesivos,
generalmente acompañadas de reducción de la matrícula escolar, puede llegarse a la clausura del centro o
adjudicación mediante concurso público a una entidad gestora.
REALIZACIONES, COHERENCIA Y COMPROMISOS DE LA COMUNIDAD DE MADRID
Las precisiones precedentes cumplen la finalidad de comparar lo que realmente se hace con lo que
debería o podría hacerse; así como con lo que deberá hacerse, en virtud de la amplias previsiones,
respecto de la evaluación, en la propia LOCE. En el orden prospectivo, cabe suponer que la Consejería
iniciará de inmediato, un riguroso e intenso trabajo para el cumplimiento de tales previsiones.
En el orden retrospectivo, ¿cuáles han sido sus realizaciones más relevantes respecto de la
evaluación (y mejora) de las instituciones escolares? ¿Ha existido una coherencia entre su modelo o
concepción de la función evaluativa (y mejora a través de la misma) y las
correlativas acciones.
Efectivamente, una notoria coherencia. No se cree en la prevalencia de un modelo evaluativo como
garantía del efectivo ejercicio al derecho a la educación, ni en su potencialidad para la mejora de la calidad.
O no lo consideran sociopoliticamente rentable a corto plazo, aunque vislumbren sus potencialidades a
largo plazo. Consecuentemente limitan el rango de las actuaciones al respecto, dentro de su opción por un
modelo de inspección educativa mixto, oportunista, con predominancia real de las operaciones auxiliares,
subsidiarias de las unidades administrativas, que han absorbido los mayores y mejores esfuerzos de los
funcionarios de la Inspección de Educación. Así se desprende de algunos indicadores que pueden tomarse
como referentes, como son los sucesivos Planes Generales de Actuación de los Servicios de Inspección de
Educación. La experiencia cotidiana de los Inspectores de Educación son la corroboración de ello.
Coherentemente con tal modelo mixto, la concepción de la Inspección de Educación se muestra
también vinculada teóricamente a la función de asesoramiento, consejo u orientación pedagógica: “la tarea
mas importante y prioritaria de la Inspección sigue siendo el respeto, la ayuda y el estímulo a los docentes
y a los equipos directivos, la animación a los centros a encontrar soluciones imaginativas, la atención y
orientación a todos los miembros de la comunidad educativa y la profesionalidad y objetividad en sus
orientaciones, informes, asesoramientos, etc” [y los Grandes Ferrocarriles Europeos] (Parte Introductoria de
la Resolución de 19-07-2000 por la que se aprueba el Plan General de Actuación.) Obviamente, también se
hace una breve referencia a la evaluación. En el Plan siguiente (2002-03) se hace explícita referencia a la
tradicional visita de inspección a los centros y a las aulas, en la vieja perspectiva individualista, frente a la
más moderna actuación en pequeños equipos interdisciplinares.
Pero, ¿cuales han sido las principales actuaciones sobre evaluación planteadas en estos últimos
cursos en la región madrileña? Ciertamente, junto a su mencionada coherencia, cabe destacar, en general,
su continuidad y congruencia, con un progresivo, aunque lento, enriquecimiento.
En cuanto a evaluación del profesorado continuaron las actuaciones evaluativas con distintos
efectos profesionales: acreditación para la dirección, concesión de licencias por estudios, etc. El
procedimiento empleado también predominantemente individualista, cuando la actuación en pequeños
equipos hubiera ofrecido mayor rigor, confianza y garantía para los evaluados.
Continuidad en las atenciones al Plan de Mejora en los centros, como una forma de promoción y
estímulo de la evaluación interna, aunque sólo afecte a un número reducido de centros.
De especial relevancia y notorio valor operativo es la tabulación y síntesis del conjunto de datos
sobre las calificaciones finales de los alumnos e inmediato retorno a los centros para su análisis
pedagógico, con la posibilidad de referencias comparativas, según distintos parámetros. Trabajo dirigido y
elaborado por la Inspección General, como una modalidad de evaluación de resultados o producto
educativo, ha resultado de un notable valor, como factor de análisis e impulso a la mejora, para
inspectores, directores y docentes.
En una perspectiva científicamente rigurosa y objetivable para la evaluación de los resultados
escolares destaca la actuación, también continuada, de construcción de las pertinentes pruebas de
evaluación del nivel alcanzado por los alumnos, dotadas de las debidas garantías de validez y fiabilidad. Se
trata de una prueba de Matemáticas para 6º de EP y otra de Lengua española para 3ª de la ESO, (más otra
de Lengua inglesa, en colaboración con el British Council). Elaboradas por los respectivos equipos de
inspectores, de hecho, se invirtieron en ello cerca de dos años. Pero, a ese ritmo, se necesitaría más de
una década para tener dispuestos los instrumentos básicos para una solvente evaluación institucional.
Merece consignarse la acción consistente en la evaluación del rendimiento de los estudiantes de
2º, 4º y 6º de EP y de 2º y 4º de ESO, en una muestra intencional de centros, realizada en el 2000-01.
Ejecutada por equipos de 2/3 inspectores técnicos, con propósitos de análisis de factores condicionantes o
causales, en una perspectiva de articulación de las etapas escolares, representó el mejor ejemplo de una
evaluación integral de instituciones escolares. Lástima que no haya tenido continuidad.
Lastima también que se haya frustrado un interesante proyecto de reglamento de la Inspección de
Educación de Madrid, donde se establecían las líneas clave, en el ámbito estructural y funcional, en una
valiosa perspectiva de modernización operativa.
Sintéticamente, en el orden prospectivo, hay que resaltar que la tendencia actual, generalizándose
en los distintos tipos de organizaciones, es la búsqueda del desarrollo y la mejora a través de la evaluación
institucional, articulando la propia autoevaluación con la auditoría de calidad o evaluación externa. Este
modelo alcanza también a las instituciones públicas. Véase en Plan General de Evaluación de la Calidad
de las Universidades (PNECU) o las Cartas de Calidad de los Servicios en la Administración Pública y
correspondiente función de evaluación de la Inspección General de Servicios.
Sin embargo, como distintos estudios han puesto de relieve, paradójicamente el extenso, pesado y
lento sistema escolar se caracteriza por un proverbial inmovilismo, por causas diversas (Fernández
Enguita, 2002). Ciertamente, en lo concerniente a la evaluación institucional, en algunas regiones ya se
camina por la buena dirección, como Castilla-La Mancha, por ejemplo.
Concretamente, en la Región de Madrid es necesaria y urgente la elaboración de un Plan de
sistemático de evaluación integral de instituciones escolares, impulsando la evaluación interna y
articulándola con la evaluación externa o auditoría de calidad. Acaso el pre-proyecto de Programa de
Análisis y Mejora de la Enseñanza, a que alude el punto 3.1 de la Resolución de 25-07-2002. También
resultará imprescindible una seria formación en técnicas cuantitativas y cualitativas de evaluación.
Repárese en que uno de los ejes de la LOCE es justamente la Evaluación. Además de sus Títulos
VI, VII y IV-cap. II, distinto artículos, a lo largo de la misma, contienen previsiones al respecto (arts. 1, 18,
30, 56, 66, 67, 78, 82, 84, 90, entre otros) ¿Seguirá vigente la afirmación de aquel autor de que una de las
características del sistema escolar es el sistemático incumplimiento de las leyes? ¿Grave responsabilidad
de las autoridades educativas e indirectamente de su Inspección! En España, hoy, atribuidas a las regiones
las competencias educativas, surgirán distintas fórmulas y ritmos. Acaso no sea difícil observar las
diferencias entre unas y otra, obviamente la de Madrid incluida.