Número de expediente: ALIMENTACIÓN) 702/2005 (AGRICULTURA, PESCA Y Referencia: 702/2005 Procedencia: AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN Asunto: Expediente de elaboración del Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan de reestructuración del sector productor lácteo. Fecha de Aprobación: 19/5/2005 TEXTO DEL DICTAMEN La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de mayo de 2005,emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V.E. de 22 de abril de 2005, recibida el 25 de abril, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan de reestructuración del sector productor lácteo. I ANTECEDENTES El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ha elaborado un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan de reestructuración del sector productor lácteo. Consta de un preámbulo, 12 artículos, una disposición adicional y cuatro disposiciones finales. Se estructura en dos capítulos, el primero de los cuales regula el programa nacional de abandono y el segundo realiza una convocatoria excepcional del Fondo Nacional Coordinado de Cuotas Lácteas. En ambos casos opera de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo. El proyecto tiene dos anexos. La Memoria justificativa La Memoria explica con detalle los motivos que han determinado la aprobación del proyecto. Según se afirma, el Gobierno ha considerado que muchas pequeñas explotaciones han desaparecido en los últimos años a causa de los precios alcanzados por la "cuota láctea" y se ha propuesto poner cuota a disposición de explotaciones con menos capacidad de compra elaborando un Plan de carácter nacional, dirigido al conjunto del sector lácteo, que busca la transparencia y lo que denomina el "fin de la especulación del mercado de cuotas", reduciendo su precio y orientado a proteger la producción de leche en zonas de montaña, desfavorecidas o con pocas alternativas económicas. El Plan se basa en tres pilares: un programa nacional de abandono de la producción láctea, financiado con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, para incrementar las cantidades asignadas en poder de la reserva nacional, con una indemnización por kilogramo de cuota láctea que en ningún caso será inferior a 50 céntimos por kilo; el reparto a través del Fondo Nacional Coordinado de las cuotas que se recuperen, y la no intervención de las Comunidades Autónomas para garantizar que el reparto de las cuotas en poder de la Reserva se asignarán de forma igualitaria pero también apoyando a las explotaciones que se juzguen prioritarias con independencia del territorio en el que estén ubicadas. Respecto de los antecedentes legales se señala que, para dar respuesta a determinadas inquietudes manifestadas todas por algunos productores del sector, se dictó el Real Decreto 313/2005, de 18 de marzo, que produce "un cambio en la filosofía de las cantidades procedentes de la Reserva Nacional, con el objetivo de recuperar esa útil herramienta para la política agraria". Una vez en vigor el referido Real Decreto y transcurrido el plazo de ocho días que se contiene en su disposición transitoria segunda para solicitar autorizaciones de transferencia o cesión temporal de cuota, ya "sin que exista la posibilidad de operaciones entre particulares de cuotas lácteas que desequilibren un sector tan delicado como el lácteo, se ha estimado conveniente establecer el Plan nacional de reestructuración del sector productor lácteo, a través de la aplicación excepcional de un programa de abandono y un reparto con criterios objetivos. Todo ello, inmediatamente anterior a la ejecución del nuevo régimen de ayudas al sector, basado en el pago único, y desvinculado, por ello de la producción". El Plan no es definitivo en sus plazos, que podrían prorrogarse: una vez finalizado el actual periodo 2005/2006 y, dado que el periodo 2006/2007 también tiene influencia en el año 2006, el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación elaborará un informe para evaluar el resultado que haya tenido el Plan y evaluará la posibilidad de prorrogarlo durante ese otro periodo de tasa suplementaria más. Recuerda asimismo la Memoria que, con los Reglamentos de 29 de septiembre de 2003, desde el 1 de julio de 2004 los precios de intervención de mantequilla y leche se han reducido significativamente y el precio objetivo de la leche se reducirá asimismo gradualmente un 28% en total durante cinco campañas a contar de la mencionada fecha, introduciéndose como novedad el "desacoplamiento" de las ayudas directas: un sistema de ayuda disociada a la renta de cada explotación, renta que se cobrará en función de los pagos recibidos en el periodo de referencia y sin necesidad de producir. Constituye el instrumento básico de la reforma y se dirige a fomentar una agricultura más competitiva y orientada al mercado, ya que se aumentará sensiblemente la eficacia de la ayuda a la renta. En España se ha optado por un sistema transitorio hasta que en el año 2006 sea plenamente operativo el sistema de pago único. La ayuda láctea será desacoplada de acuerdo con la cuota láctea disponible en cada explotación el 31 de marzo de 2006. La cuantía de las ayudas es importante: una explotación con una cuota de 160.000 Kg recibiría más de 5.000 euros anuales hasta el 2013, produzca o no leche, es decir, aunque se haya vendido la cuota con posterioridad al 1 de abril del 2006. "Ello podrá dar lugar a una serie de distorsiones entre los asignatarios de cuotas lácteas frente a la asignación de los derechos de pago único y contribuyendo a la elevación del precio de compra de la cuota láctea en las operaciones entre particulares. Es decir, aunque el MAPA tenga interés en que las cuotas se movilicen, puede ser que los asignatarios esperen otro año más (llevan esperando mejorar su venta desde el 1 de abril de 2004 y ahora de 2005) para vender su cuota (...) Por otro lado, en las transferencias de cuota láctea entre particulares se podría dar un contrasentido en el caso de venta de una cuota parcialmente usada a una determinada fecha (por ejemplo se venden 100 y se ha entregado ya leche a las centrales por 20), pues tal como sucede ahora, para ese periodo, la cuota se reparte proporcionalmente entre vendedor y comprador (es decir el que vende se queda con 20 y el que compra con 80). Por lo tanto, el que venda su cuota durante 2005/2006 podría retener una foto fija de pago único por sus entregas en ese periodo, lo cual parece poco lógico". Por esa razón el proyecto excluye del régimen de pago único a los que hayan vendido su cuota (como también se excluyó a los productores que se habían apuntado a un plan de abandono según el Real Decreto 313/2005) para que el coeficiente reductor aplicable a los productores en activo sea menor. Este cambio, según la Memoria, exige aclarar con exactitud el significado a todos los efectos del término "cuota disponible" que se hace en la disposición final del proyecto. Más aún en un año como éste en el que el MAPA va a hacer un enorme esfuerzo financiero en un gran plan de abandono por más de 100 millones de euros. Es fácil entender cómo las distorsiones que pueden llegar a producirse entre los asignatarios de cuotas lácteas frente a la asignación de los derechos de pago único y el elevado precio que alcanza la cuota láctea en las operaciones de compra-venta entre particulares justifican la actuación excepcional del Plan en el sistema de gestión de la cuota láctea. Respecto del Plan de reordenación que el proyecto pretende poner en marcha razona la Memoria que en España había en 1992 más de 150.000 explotaciones que recibieron asignación inicial de cuota láctea, con una media por explotación de 35.000 Kg, que equivale a la producción de unas 6 vacas. Estas pequeñas explotaciones carecían de adecuada condición higiénico-sanitaria y no tenían posibilidad de alcanzar una renta agraria digna. El sector necesitaba una fuerte reestructuración, que tuvo lugar acogiéndose "el modelo de compra-venta de cuota más liberal de los posibles, sin prácticamente limitaciones para las transferencias de cuota sin explotación, que son consideradas como excepcionales en la reglamentación comunitaria de cuotas lácteas". El modelo de mercado en la compraventa de cuotas -sigue diciendo la Memoria- ha traído como consecuencia un enorme número anual de transacciones de cuota sin explotación y ha dado lugar a "un proceso ininterrumpido calificado, en ciertos medios, como de reestructuración salvaje". Desde la asignación inicial de las cuotas se ha producido una reducción drástica en el número de explotaciones lecheras en España: a inicios del período 2004/2005 sólo había 37.000 explotaciones, en las que, aunque la cuota media por explotación es semejante a la media de la Unión Europea (156.000 Kg) existen enormes diferencias entre los diferentes tamaños de esas explotaciones. En el período 2004/2005 todavía más de 7.000 productores de leche cuentan con una cuota inferior a 25.000 Kg (unas 4 vacas), y casi 14.000, el 38% de nuestros productores, no llegan a los 50.000 Kg de cuota, sumando estos últimos en total tan sólo el 5% de la cuota global española. En el otro extremo tenemos un millón de toneladas de cuota en manos de unos 500 ganaderos, con una cuota individual superior al millón de Kg y con más de 500.000 Kg de cuota cuentan unas 2.000 explotaciones, que acaparan un tercio de la cuota global española. Tenemos, además, 9.000 productores con un tamaño a veces cercano, pero por debajo de lo que consideramos viable, que es aquel que proporciona una renta agraria familiar digna. Son las explotaciones que tienen entre 75.000 y 150.000 Kg de cuota y suponen casi el 24% de nuestros productores. Cada año la concentración de cuotas en las explotaciones más grandes es mayor, a costa de la desaparición de muchas de las pequeñas y medianas. En el último período, por ejemplo, de las casi 7.000 operaciones de compra de cuota, el 80% de la cuota fue adquirida por explotaciones con más de 300.000 Kg, suponiendo éstas un 28% de las operaciones realizadas. Y el 34% de la cuota comprada lo fue por explotaciones con ya más de 500.000 Kg de cuota. Y un tercio de la cantidad vendida fue de esas explotaciones medianas, entre 75.000 y 200.000 Kg, lo que supuso la desaparición del 12% de esas explotaciones. Según nuestras estimaciones, en el período en curso, 2004/2005, otras 5.000 explotaciones lecheras van a desaparecer en España. Esto determina, según explica la Memoria, que las cuotas se van concentrando en explotaciones grandes, con empresas estructuradas con forma jurídica societaria, que compran cuota financiándose con créditos y "para cuyos dueños la leche no es sino un negocio más al que hay que obtenerle unos determinados beneficios. Explotaciones que se asientan, generalmente, en zonas sin vocación de producción de leche, con mano de obra de emigrantes asalariados, y con un coste de producción por Kg de leche muy alto, pues toda la alimentación de la vaca es comprada. Por ello, la probabilidad de cerrar es mayor, tan pronto como el margen por capital invertido no compense a la sociedad propietaria. Por el contrario, en el estrato de explotación mediana se sitúa la explotación con mano de obra familiar, asentadas en zonas de vocación y tradición lecheras, donde los costes de producción son más bajos, pues gran parte de la alimentación del ganado la obtienen de la propia explotación. Son explotaciones estas con un alto poder de fijación de población rural, pues la actividad láctea es la que más fija la población al territorio por la necesidad ineludible de dos ordeños diarios los 365 días del año. Se sitúan, además, en zonas donde la leche pertenece a la idiosincrasia del territorio y con alternativas de actividad económica escasas, por lo que su desaparición acarrearía un coste social y con ello territorial y medio ambiental, muy alto". Ante esta perspectiva, que se enmarca en la reforma de la PAC, las nuevas exigencias normativas del "paquete de higiene y condicionalidad", la ausencia de relevo generacional y el alto precio de la cuota, "es necesario que nuestras explotaciones familiares, que son las que queremos asentar, puedan dimensionarse adecuadamente, sin endeudarse en la compra de cuota hasta un nivel que comprometa su rentabilidad". La Memoria explicita que son las explotaciones familiares de tamaño medio las que se quieren asegurar indicando pormenorizadamente las causas, e indicando que "en la situación actual, no debemos dejar que la libre reestructuración vaya más allá de lo que ya ha ido. Eso sería dejar que "mucha cuota se siga concentrando en explotaciones muy grandes y que las zonas con vocación productiva pierdan su capacidad histórica de producción de leche a favor de aquellas que no la tienen". Se hace así necesario un plan de Estado, con el objetivo de realizar una reestructuración de nuestro sector productor de leche de forma ordenada, dirigida, selectiva y con criterios de estrategia de futuro para conseguir un sector lácteo fuerte y viable, que esté preparado para una posible desaparición del régimen de cuotas en caso de adoptarse esa decisión en 2014, basado en un número adecuado de explotaciones familiares y de asegurar, además, la viabilidad de las mismas en las zonas de vocación productiva, con condiciones naturales más favorables para la producción de leche. Según la Memoria, el proyecto de Real Decreto manifiesta también su voluntad de retomar el que considera "el espíritu de la Reserva Nacional que se nutre básicamente por los planes de abandono y se destina, fundamentalmente, al Fondo de Cuotas (asignación previo pago, acompañada de otra asignación gratuita, fórmula "paga 1 recibe 2"). El proyecto considera imprescindible instrumentar, con carácter urgente, una política pública de ámbito nacional que corrija las desviaciones que el libre mercado ha provocado en la estructura del sector productor de leche: "Se necesita una actuación puntual e inmediata, pues este es el último año en el que podemos realizar una redistribución de cuota que lleve vinculada la prima láctea correspondiente, diseñada para que el productor pueda enfrentarse con éxito al escenario económico que se avecina". La dinámica de este plan exige una rápida resolución e indemnización del abandono, para su inmediata reasignación, sin necesidad de aplicar criterios de aceptación o denegación de las solicitudes por lo que resulta procedente una gestión centralizada cuyo único objetivo será aportar la rapidez necesaria al proceso pero sin menoscabo del estricto cumplimiento de las obligaciones derivadas del régimen de la tasa suplementaria, justificando la necesidad de que la Administración General del Estado retome el 100% la totalidad de las competencias de la reserva nacional. La Memoria resalta que el proyecto no excluye a nadie, puesto que todas las solicitudes que cumplan los requisitos "van a recibir fondo, porque al menos van a recibir un punto", si bien se establecen tres estratos en función del "perfil de cuota". Los "estratos preferentes" reciben la asignación complementaria gratis (pagan uno y se llevan dos), siendo el escenario ideal e hipotético del Plan "aquel según el cual el plan de abandono sustituye íntegramente las transferencias". El proyecto se ampara -dice la Memoria- en la competencia estatal para determinar las bases de la planificación general de la actividad económica prevista en el artículo 149.1.13ª de nuestra Constitución y se justifica en las siguientes consideraciones: "1ª. La ejecución de un Plan de reestructuración del sector productor lácteo en España tiene decisivas consecuencias sobre dicho sector económico, e indirectamente sobre el transformador y comercializador, sin olvidar su incidencia económica y social en las zonas en que se asienta el sector productivo." "2ª. En este ámbito, conviene señalar que la jurisprudencia constitucional ha admitido que el citado título competencial puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en la ordenación. (Por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional 155/1996, de 9 de octubre, FJ 4 y jurisprudencia en ella citada)." "Asimismo, el artículo 149.1.13, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, ampara actuaciones ejecutivas en relación con prácticas o actividades que puedan alterar la libre competencia y tengan trascendencia sobre el mercado supraautonómico, como es el caso de un Plan nacional de reestructuración del sector productor lácteo, a través de la aplicación excepcional de un programa de abandono y reparto, inmediatamente anterior a la ejecución del nuevo régimen de ayudas al sector, basado en el pago único, y desvinculado, por ello de la producción." "3ª. Las características del programa en cuanto que todo productor que lo desee podrá acogerse al abandono, sin limitación alguna en base al tipo de explotación, zona de ubicación, etc., por lo que no es posible su territorialización." "Igualmente, la dimensión territorial del problema y la urgencia en su aplicación íntegra, hace que únicamente el Estado esté en condiciones de asegurar la plena efectividad del sistema y garantizar una igualdad de trato a los potenciales destinatarios, lo que demanda que la resolución de solicitudes de abandono quede reservada al Estado, de lo que depende la unidad del sistema, siempre dentro de su imbricación con la competencia del Estado para adoptar la resolución final en los expedientes de asignación de cantidades procedentes de la reserva nacional. (De acuerdo con la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero de 2001)". La Memoria entiende que el Estado está habilitado para dictar la norma objeto del proyecto tal y como se presenta para dictamen, porque la puesta en marcha del Plan exige establecer las bases que rigen su funcionamiento y además una serie de medidas singulares de ejecución que garanticen el establecimiento de criterios homogéneos para el reparto, de las cuotas de la Reserva Nacional, en todo el territorio nacional. Justifica, en fin, la Memoria que la Ministra de Agricultura, Pesca y Alimentación tenga facultad expresa para modificar, previa audiencia a las Comunidades Autónomas y a los sectores afectados, los porcentajes de asignación para cada uno de los estratos señalados en el artículo 7, siempre que el volumen de cuota procedente del programa nacional de abandono convocado por este Real Decreto sea significativamente inferior al volumen de cuota solicitada al Fondo, en la incógnita cuantitativa de cuál será la aceptación final del plan entre los productores, lo que determina la necesidad de conocer con exactitud el número final de solicitudes de abandono para poder establecer las cantidades máximas asignables previo pago, para amparar de la mejor manera posible al mayor número posible de interesados. Señala también la Memoria que el proyecto carece de impacto en función del género a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. La Memoria económica Señala la Memoria económica que, "como se deduce de la memoria justificativa, la aplicación de este Real Decreto no representará un gasto adicional para el presupuesto del Ministerio de Agricultura". Señala también que el único motivo de gasto es el referente a los programas de abandono indemnizado, según los planes de abandono ya establecidos en el Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo, en donde los abandonos se incluyen entre los elementos básicos que componen el programa de modernización, junto a la creación de un Fondo nacional de cuotas lácteas dentro de la Reserva Nacional. El Fondo permite que la Administración reasigne a ganaderos que lo soliciten cantidades de referencia que hayan sido liberadas por programas de abandono indemnizado ejecutados con anterioridad, mediante el pago de una cantidad igual a precio medio de la indemnización pagada por Kg de cuota abandonada. El proyecto de Real Decreto prevé además el procedimiento para el pago por parte de los productores de las cuotas adquiridas al Fondo, habilitándose a tal fin una cuenta específica del Banco Cooperativo, que viene funcionando desde los últimos tres años, sin gastos y para la que se ha pedido la oportuna renovación ante la Dirección General del Tesoro. No obstante, la propia Memoria económica reconoce que el Plan no se financiará con cargo a créditos presupuestarios habilitados para 2005, sino con cargo a generaciones de crédito habilitadas específicamente al efecto por la disposición adicional vigésima séptima de la vigente LPGE y por tanto que los cálculos se basan en estimaciones: "Hará falta una generación de crédito extra de 102,7 millones (...) habrá que generar las oportunas Memorias de generación de crédito ante el Ministerio de Hacienda durante el mes de septiembre, a más tardar (...) lo que supone que, en perfecta coordinación con la oficina presupuestaria del Departamento, se podrá disponer de recursos financieros propios a añadir a los existentes para esos fines procedentes de los presupuestos generales del Estado". Esta generación de crédito, según la Memoria económica, se producirá con toda seguridad: "El éxito del Fondo está garantizado pues el precio medio que suele pagar quien compra cuota está próximo a los 0,60 euros; es decir 0,50 será muy atractivo, máxime con la posibilidad de "la foto fija" para el desacople de la ayuda láctea, que es cercano a los 0,033 euros/kgs. El éxito de abandono también debe ser seguro por: 1) No se pueden realizar transferencias entre particulares. 2) La indemnización está exenta de IRPF e IVA, a diferencia de las transferencias. 3) Los solicitantes de abandono, si quieren pueden seguir cotizando a la Seguridad Social (según RD 313/2005) o solicitar el cese anticipado. No existe riesgo financiero ante una avalancha de solicitudes de abandono, ya que seguros del éxito del Fondo, todo el exceso disponible de Fondo se dirigirá a las explotaciones grandes que habitualmente son las que adquieren en las operaciones de compraventa. Por lo tanto, se considera que el Real Decreto se ajusta a las exigencias de legalidad, acierto y oportunidad." Obra en el expediente además un informe de la Oficina Presupuestaria del MAPA, puramente descriptiva, que alude a la Memoria pero no la desdice, aunque tampoco la confirma. Y un informe de la Intervención Delegada que, aunque escueto, se opone a la aprobación del proyecto con fundamento en el artículo 34 de la Ley General de Subvenciones (aprobación del gasto previa a la convocatoria) "que sería de imposible cumplimiento con el presente texto (que incluye convocatorias)". La posición del Ministerio de Administraciones Públicas La Dirección General de Cooperación Autonómica ha informado el proyecto partiendo de la base de que se pretenden modificar transitoria y temporalmente determinadas previsiones normativas del vigente Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo por el que se regula el sistema de gestión de cuota láctea incidiendo dicha modificación en dos puntos esenciales, como son el Programa Nacional de abandono y el Fondo Nacional Coordinado de Cuotas Lácteas, de tal manera que, con carácter excepcional, la actual intervención autonómica en el procedimiento de resolución de las convocatorias de los Programas Nacionales de abandono indemnizado y de asignación de cuotas con cargo al mencionado Fondo Nacional Coordinado, es sustituida, para las convocatorias excepcionales que se contemplan en el proyecto, por la intervención directa del Estado mediante una gestión plenamente centralizada del Plan, todo ello en función de las diversas circunstancias que de forma motivada se describen tanto en el preámbulo como en la Memoria justificativa del texto, donde se mencionan, entre otras, la dimensión nacional y el objetivo supraautonómico del Plan, la necesidad de acción unitaria del Estado, el imprescindible tratamiento homogéneo en los criterios de redistribución de cuotas, el precisar la garantía del disfrute de idénticas oportunidades de los posibles beneficiarios, asegurar la correcta utilización de los recursos presupuestarios, así como no sobrepasar el máximo de cuota disponible. Su valoración del proyecto es la siguiente, que conviene transcribir: "Teniendo en cuenta las razones y motivos que se explicitan tanto en el Preámbulo como en la Memoria justificativa del texto examinado para fundamentar una transitoria y excepcional previsión de gestión centralizada del Plan Nacional contemplado en el Proyecto, en cuanto a convocatorias excepcionales tanto del Plan Nacional de abandono como del Fondo Nacional Coordinado de cuotas lácteas, en ambos casos para el periodo 2005-2006, todo ello con respecto a las respectivas previsiones del Real Decreto 347/2003, parecen confluir en el presente caso las circunstancias previstas al efecto en la jurisprudencia constitucional relativa a la gestión de subvenciones estatales (por todas, STC 13/92, FJ 8 d.), así como al alcance de la competencia estatal sobre la ordenación general de la economía derivada del artículo 149.1.13a CE (por todas, STC 128/99, FJ 7aA.), para admitir la referida intervención y gestión directa estatal en el sector, no obstante las competencias exclusivas de que disponen las Comunidades Autónomas en materia de agricultura. Sin perjuicio de la indicada valoración, que no excluye la posibilidad de que este proyecto pudiera suscitar controversias competenciales, se formulan al texto examinado las observaciones que se exponen a continuación: ... Consenso con las Comunidades Autónomas. En la medida que este texto supone alterar en favor del Estado la regulación establecida en el Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo, por el que se regula el sistema de gestión de cuota láctea, que no ha suscitado controversias competenciales, en aspectos concretos cuya gestión se prevé en dicha norma que corresponda competencialmente a las Comunidades Autónomas, se considera que este Proyecto debería ser presentado, debatido y consensuado con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural, al objeto de tratar de evitar que esta proyectada alteración del vigente régimen normativo del sistema de gestión de cuota láctea, aunque transitoria y excepcional, pudiera ahora ser objeto de posibles controversias competenciales." Los informes de la Abogacía del Estado en el MAPA La Abogacía del Estado ha hecho dos informes, los dos de la misma fecha. En el primero ha informado para los efectos de lo previsto en el artículo 17.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, "puesto que, como acertadamente se pone de manifiesto en el informe de la Secretaría General Técnica, la disposición general proyectada contiene bases reguladoras para el otorgamiento de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva". No encuentra inconveniente la Abogacía del Estado en que el proyecto se apruebe aunque el mencionado precepto de la LGS establezca que las bases se aprueben por Orden Ministerial, porque la referida Ley establece igualmente que no será necesaria la promulgación de Orden Ministerial cuando las normas sectoriales específicas de cada subvención incluyan las citadas bases reguladoras con el alcance previsto en el apartado 3 de este artículo, apartado referente al contenido mínimo de las bases. Añade que el proyecto de Real Decreto, probablemente por razones de urgencia y de economía procedimental, no sólo contiene las bases de la convocatoria de un programa nacional indemnizado de abandono de la producción láctea, así como de una convocatoria excepcional del Fondo Nacional Coordinado de Cuotas Lácteas, sino que simultáneamente procede a efectuar dichas convocatorias (artículos 2.1 y 5.1). Aunque nada haya que objetar a la simultaneidad, la aprobación separada de las bases y de la convocatoria -esta última mediante una orden de la Ministra de Agricultura, Pesca y Alimentación- hubiera sido más ajustada a la diferente naturaleza de aquéllas, que se integran en una disposición general (artículo 17.1 de la LGS), y de ésta, que es un acto administrativo (cuyo contenido mínimo se regula en el artículo 23.1 de la LGS). Por lo demás, y sin perjuicio de otras observaciones, que han sido atendidas, la Abogacía del Estado emite informe favorable en relación con el proyecto de Real Decreto de referencia. En informe distinto -como queda dicho, de la misma fecha- que fue solicitado con carácter urgente, se abordan por la Abogacía del Estado las condiciones en que debe participar la Comunidad Autónoma del País Vasco en el Plan de reestructuración del sector productor lácteo, por haber solicitado ésta quedar excluida del mencionado Plan de reestructuración alegando que la iniciativa estatal generaría una duplicidad con los planes autonómicos de abandono. Considera que el Estado, cuando lo justifica la finalidad de lograr un objetivo de política económica general de forma coherente y sin que se generen disfunciones en el conjunto del territorio nacional, puede adoptar medidas de ordenación incluso de carácter ejecutivo. Este es el caso del Plan de reestructuración del sector productor lácteo, que pretende acometer una política pública de ámbito estatal que corrija ciertas desviaciones producidas por el mercado en la estructura de aquél, incidiendo, aunque sin alterarlo sustancialmente, en el reparto de la cuota láctea, de manera que las explotaciones queden en disposición, a partir de 2006, de afrontar en condiciones de competitividad el nuevo régimen de pago único desacoplado de la producción derivado de la reforma de la política agraria común. "La eficacia del Plan de reestructuración demanda que de su aplicación no quede excluida la Comunidad Autónoma del País Vasco, por razones de posible concurrencia con la existencia de planes autonómicos referentes al mismo sector". Según la Abogacía del Estado en el MAPA, la previsión de la convocatoria de un programa nacional de abandono de la producción lechera para su ejecución en el período 2005/2006 con cargo a los Presupuestos Generales del Estado para 2005 y con tramitación, resolución y pago centralizados en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (artículos 2 a 4 del proyecto de Real Decreto) se ampara en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la posibilidad de que, excepcionalmente, el Estado, en materias en las que han asumido competencias las Comunidades Autónomas, pueda gestionar de forma centralizada convocatorias de subvenciones, así como en la doctrina constitucional sobre el alcance de la competencia estatal en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13ª). Después de un extenso y detallado estudio de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional señala que el proyecto de Real Decreto se ajusta a los requerimientos de la jurisprudencia constitucional examinada y puede adoptar, al amparo del artículo 149.1.13ª de la Constitución, una medida de coordinación de un sector de la actividad económica como es la realización de la convocatoria de un programa nacional de abandono con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y de gestión centralizada, porque cumple los requisitos exigidos por el Tribunal Constitucional. Señala que antes de que sea efectiva la aplicación del nuevo sistema comunitario de ayudas desvinculadas de la producción (a partir de 2006) es preciso llevar a cabo una acción coordinada, de ordenación económica general del sector productor lácteo, que incida en la estructura a la que se ha llegado tras un período en el que la máxima libertad en las transacciones de cuotas lácteas ha devenido en una concentración de éstas en grandes explotaciones, en detrimento de explotaciones medianas, con mano de obra en buena parte familiar y costes más bajos, situadas en zonas de vocación y tradición lecheras. Para ello se dispone únicamente del periodo 2005/2006. Además, según la Abogacía del Estado, aunque el Real Decreto 347/2003 prevé que sean las Comunidades Autónomas las encargadas de resolver los programas nacionales de abandono convocados por el Estado, pagando las correspondientes indemnizaciones con los fondos estatales territorializados en los términos establecidos por la Ley General Presupuestaria "ello se explica en el marco de un sector ya ordenado, de manera que la unidad del sistema no se resiente por la circunstancia de que la resolución del procedimiento no corresponda al Estado. Sin embargo, de lo que se trata en este momento es de abordar, en los términos ya indicados y en un tiempo limitado, una medida general con incidencia en la estructura del sector productor lácteo, lo que justifica que sea el Estado el que deba tramitar y resolver centralizadamente la convocatoria a la que se viene haciendo referencia, como único garante de la igualdad de trato de todos los destinatarios en el conjunto del territorio nacional, como modo, en definitiva, de asegurar el buen fin de la medida". Por otra parte, el estudio y debate del proyecto de Real Decreto en el seno de la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural permitirá a las diferentes Comunidades Autónomas realizar las aportaciones que tengan por conveniente a la disposición proyectada. El informe de la Secretaría General Técnica La Secretaría General Técnica ha colaborado con la Dirección General de Ganadería en la elaboración del expediente, por lo que se limita a señalar que "en nuestra opinión, el proyecto se ajusta al Ordenamiento jurídico, por lo que no se formulan observaciones". Intervenciones de las Comunidades Autónomas Durante la tramitación del expediente se ha dado audiencia a los representantes de todas las Comunidades Autónomas y además el proyecto, después de los informes recibidos, ha sido debatido en la sesión de la Conferencia Sectorial de 18 de abril de 2005 (Palma de Mallorca). Son numerosas las observaciones enviadas por los representantes de las Comunidades Autónomas, que han intervenido en nombre de la Junta de Andalucía, Gobierno de Aragón, Gobierno del Principado de Asturias, Gobierno de las Islas Baleares, Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, Junta de Castilla y León, Generalidad de Cataluña, Región de Murcia, Gobierno de Navarra, Gobierno Vasco, Comunidad de Madrid y Junta de Galicia. Sin perjuicio del interés que sin duda tienen todas las intervenciones realizadas en el expediente, son de especial relevancia las hechas por los representantes de las Comunidades de Cataluña, País Vasco y Galicia, que coinciden en un punto: el proyecto no puede vaciar las competencias que tienen estatutariamente asumidas en los términos en que lo hace. El representante de la Generalidad de Cataluña escribe lo siguiente: "Reitero, una vez más, la total oposición de la Generalitat de Catalunya a este proyecto de Real Decreto y informar que, en caso de ser publicado, procederemos a estudiar la presentación del correspondiente requerimiento de incompetencia previo a su impugnación ante el Tribunal Constitucional con el fin de defender las cometencias que el ordenamiento jurídico nos atribuye." Las asociaciones representativas de intereses en el sector Se ha dado audiencia, según es preceptivo, a las asociaciones que se han considerado más representativas de los intereses del sector. El representante de ASAJA manifiesta su postura contraria al "mal denominado Plan de Reestructuración del Sector Lácteo, por su mismo concepto y premisas de partida. A nuestro entender, la orientación de la PAC y de la Reforma de la OMC del sector lácteo va dirigida a orientar las producciones a los mercados y no consideramos oportuno que la Administración intervenga el mercado de cuotas sin tierra, por creer que esto no favorece la necesaria reestructuración del sector, sino que, al contrario, la puede dificultar. Por ello, no estimamos pertinente responder a las preguntas del cuestionario sobre aspectos concretos del Plan, tal y como se nos han formulado". No obstante, hace dos observaciones que conviene incorporar a este dictamen: "Se deben establecer medidas para evitar especulaciones con la adquisición del Fondo relacionadas con la generación de derechos de Pago Único, ya que en el caso más favorable que se plantea el precio de adquisición del Fondo es inferior a las expectativas de Pago Único, con lo que interesaría solicitar solamente para generar este Pago, incluso aunque no se piense continuar con la producción lechera. Creemos que un Plan de Reestructuración que sea tal debería marcar mucho más aspectos que limitarse a un Plan de Fondo y Abandono eliminando el mercado entre particulares y abarcar muchos otros aspectos como la competitividad del sector, servicios para los ganaderos; control de las importaciones y transparencia del mercado de leche cruda y elaborada." La COAG, por el contrario, señala que "defendemos un modelo de explotaciones familiares agrarias sostenibles con un nivel de rentas dignas, con una correcta gestión medioambiental que permita asegurar un desarrollo sostenible y la seguridad alimentaria de los productos generados. En este modelo, y en concreto para este sector productor, es destacable la importancia del trabajo de la mujer que es mayor al papel desarrollado en otras producciones agropecuarias. Consideramos además, que los criterios de redistribución a través del Fondo deben establecerse en virtud de los objetivos expuestos en el Plan de Reestructuración: mantener el mayor número de explotaciones viables, que contribuyan a la fijación de la población en el medio rural y permitan el mantenimiento y desarrollo de un consolidado sector productor profesional". La UPA no manifiesta desacuerdo con el proyecto y ha hecho diversas observaciones. Entre otras, ha significado que, "dado el gran movimiento de cuota que se ha realizado en la primera semana del mes de abril, es muy posible que las estimaciones iniciales de cuota de 350.000 Tm. se reduzcan de manera importante. Para solventar esta situación deberá incrementarse la indemnización por cada Kg. de cuota indemnizable hasta 0,55 euros". La FENIL señala entre otras cosas que "un "Plan Nacional de Reestructuración" del sector productor lácteo debería contemplar muchos otros aspectos destinados a conseguir la permanencia de las explotaciones con la suficiente competitividad en el mercado actual y en el mercado futuro. La limitación de actuaciones a la convocatoria de un plan de abandono y una posterior redistribución de cuota nos parecen insuficientes para lograr los objetivos que se apuntan en el preámbulo del proyecto. En definitiva, consideramos que es preciso contar con un sector lácteo adecuadamente estructurado, fuerte y competitivo, para lo cual estimamos absolutamente necesario disfrutar de un abastecimiento suficiente que permita no solo atender la demanda nacional, sino participar en pie de igualdad en los mercados internacionales". La CONAFE ha señalado que para construir un sector competitivo es necesario mantener un mercado libre de compraventa de cuotas y que limitar el crecimiento de las explotaciones que lo deseen es poner trabas a la competitividad del sector, por lo que el plan podría caer en un gran contrasentido. Se añade que la competitividad y viabilidad de una explotación no debe desvincularse de la dimensión necesaria para alcanzar ambos objetivos. "Abogamos por que sean consideradas explotaciones prioritarias aquellas que por su dimensión y vocación estén dispuestas a resistir el horizonte del 2014, y a estas se les debe facilitar adquirir cuota del Fondo Nacional sin ninguna limitación en su cuantía. Por otra parte consideramos que el ganadero profesional no debe estar sometido a designios de intervención (ajenos en otros sistemas productivos), que determinen quién debe o no permanecer en el sector (pagando más o menos el abandono) y cuál debe ser su renta (limitando su crecimiento). Producir leche en el marco de la competitividad debe ser un negocio empresarial y como tal debe reportar un beneficio adecuado que permita a los productores una mejor calidad de vida, acorde con la sociedad de bienestar actual". Esta observación no ha sido atendida en la redacción definitiva por entender el Ministerio que "todas las medidas que se adopten en el ámbito agrario deben abarcar objetivos de carácter social, económico y medioambiental. No se puede pensar en acciones destinadas a fines exclusivos de uno u otro carácter. Por otro lado, es precisamente el efecto que ese mercado libre ha producido sobre la distribución de la cuota el que hace necesario abordar las medidas contenidas en el plan". Señala igualmente CONAFE que "la Administración debería variar los criterios de reparto y de acceso al fondo en la línea de considerar como preferente el estrato de ganaderías por encima de 250.000-300.000 Kg de cuota donde sin duda se encuentran la mayoría de las que previsiblemente tienen que formar el tejido productivo en el horizonte del año 2014. Pedimos también que este estrato tenga acceso a la parte gratuita del Fondo". Tampoco ha sido atendida, porque "la propuesta pues es diametralmente opuesta a los objetivos del plan" y porque "las transferencias realizadas en el plazo del 1 al 8 de abril de 2005, han sido protagonizadas en buena medida por las explotaciones de mayor tamaño, con lo cual han tenido ya una oportunidad de obtener cuota previamente a la posibilidad que les ofrece el plan". En tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado para dictamen con carácter urgente. La aprobación previa del Ministro de Administraciones Públicas Estando el expediente en el Consejo de Estado, se recibió el 4 de mayo de 2005 escrito del Ministro de Administraciones Públicas en el que se indica que "examinado el proyecto de referencia y, no existiendo objeciones al mismo, procede su aprobación según lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, sin perjuicio de las observaciones que se adjuntan a este escrito". Esta aprobación, según se informa por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, se ha producido sobre la versión del texto de 23 de marzo de 2005, y que las observaciones realizadas por el MAP "han sido tenidas en cuenta en el texto sometido al dictamen del Consejo de Estado". II CONSIDERACIONES Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan de reestructuración del sector productor lácteo. Cuestiones procedimentales El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22, número 2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (redacción de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre) conforme al cual la Comisión Permanente del Consejo de Estado debe ser consultada en relación con las "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo". En la tramitación del expediente se han cumplido las exigencias de procedimiento establecidas para la elaboración de disposiciones de carácter general (artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno): en el expediente figura el borrador de disposición elaborado por el Centro directivo competente y sus sucesivas versiones; se han recabado los informes que se han estimado convenientes para garantizar la oportunidad, el acierto y la legalidad del texto; y ha informado la Secretaría General Técnica del Departamento. Consta el informe sobre impacto por razón de género. Consta en el expediente el informe previsto en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y se ha acreditado además que el proyecto ha sido aprobado por el Ministro de Administraciones Públicas en los términos previstos por el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. El rango previsto para la norma (Real Decreto aprobado por el Consejo de Ministros) es correcto, toda vez que el artículo 25, letra "c", de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, señala que las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia del Consejo de Ministros adoptarán la forma de Reales Decretos. El problema competencial La principal cuestión que se ha suscitado a lo largo de la tramitación del expediente ha sido la de si el Estado tiene competencia constitucional para publicar el proyecto tal y como está concebido. En los antecedentes de este dictamen se han hecho constar las posturas que han adoptado los diversos órganos que han intervenido en la tramitación. Se trata de posturas encontradas en las que unos enfatizan lo que consideran ejercicio ilegítimo de competencias financieras por el Estado para subvertir de modo indirecto la competencia material en materia de agricultura, y otros hacen valer una situación excepcional y transitoria que actualmente se da en el sector lácteo y que la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional ampararía a la vista de la urgencia con que se debe operar ante los cambios que se avecinan en el régimen de pago y función económica de las subvenciones que se percibirán en función de la cuota. El Consejo de Estado tuvo oportunidad de señalar ya en el dictamen nº 289/2003, relativo al que luego ha sido el Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo, por el que se regula el sistema de gestión de cuota láctea, que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 13/1992, de 6 de febrero, ha establecido un marco general o "esquema de delimitación competencial" entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que hace al ejercicio de la "potestad subvencional de gasto público", que el propio TC resume en cuatro supuestos generales, sin excluir otros que pudieran surgir en el futuro: * Cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma. * Cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si esta se califica de exclusiva (v. gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. * Cuando el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. * Cuando, no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u Organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado. Respecto de este último caso, y como ya se dijo en el referido dictamen, el Tribunal Constitucional ha indicado que "sólo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector". Y añade inmediatamente: "su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate". Algunos de los órganos preinformantes citan esta sentencia, incluso este mismo párrafo, como puede comprobarse en los antecedentes de este dictamen. También se indicó en el dictamen nº 289/2003 que, con posterioridad a la referida sentencia, el Tribunal Constitucional ha sentado criterios específicos para la concreta regulación del sector lácteo en la Sentencia 45/2001, de 15 de febrero, la cual, por tanto, reviste particular importancia para los efectos de lo que aquí se plantea. En ella se resolvieron por el Tribunal Constitucional en Pleno varios conflictos positivos de competencia acumulados (contra el Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre, que estableció un plan de modernización de reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos, contra la Orden (MAPA) de 30 de diciembre de 1991 que lo desarrolló, contra el Real Decreto 1319/1992, de 30 de octubre, de normas para la aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y los productos lácteos, y contra la Orden (MAPA) de 4 de diciembre de 1992, que había sido dictada en aplicación del mismo). En esta sentencia, a la hora de valorar la competencia del Estado, el Tribunal Constitucional distingue entre la competencia para la adopción de la resolución final de los expedientes de solicitud de asignación de cantidades de referencia y la competencia para la asignación de cantidades procedentes de la reserva nacional (que en tal momento estaba integrada, a tenor de lo dispuesto en el Real Decreto 1192/2000, por el diez por ciento del total de las cantidades de referencia). Respecto de la primera actuación, el Tribunal Constitucional, en el fundamento jurídico octavo de la mencionada sentencia, señala que la competencia para la adopción de la resolución final de los expedientes de solicitud de asignación de cantidades de referencia no puede entenderse amparada en el título competencial exclusivo que el art. 149.1.13 C.E. reserva al Estado, porque la materia concernida es la de "ganadería", sobre la que Cantabria y Cataluña -entonces recurrentes- tienen competencia exclusiva. Y aunque dicha atribución de competencias haya tenido lugar "de acuerdo con la ordenación general de la economía" y "con las bases y la ordenación de la actividad económica general" (es decir, de acuerdo con la exclusiva competencia que, en materia de bases y de coordinación de la planificación general de la actividad económica, el art. 149.1.13 C.E. reserva al Estado) en los supuestos de concurrencia entre unas competencias autonómicas específicas y una genérica competencia estatal, "primar la aplicación de esta última, aun cuando no se advierta una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general de la competencia objeto de controversia, sería tanto como vaciar de contenido el título competencial más específico (SSTC 112/1995, de 6 de julio; 21/1999, de 25 de febrero y 128/1999, de 1 de julio, FJ 7, entre otras)". Razón por la que, aunque en un primer momento resultase indispensable para hacer posible la planificación de la actividad económica del sector retener en el Estado la potestad de asignar a cada productor la cantidad de referencia correspondiente, una vez desarrollada la ordenación del mismo "resulta aplicable a esa actividad ejecutiva la misma necesidad de territorialización que hemos destacado en materia de subvenciones (SSTC 13/1992, FJ 8 b); 16/1996, FJ 2 y 68/1996, FJ 9)". Y concluye el Tribunal Constitucional: "Así las cosas, que, más allá de la facultad de mera propuesta, puedan las Comunidades Autónomas acordar la efectiva asignación a los productores ubicados en su territorio de cantidades, dentro del límite máximo disponible que les haya correspondido, en nada sustancial podría incidir sobre la competencia estatal ex Art. 149.1.13 C.E. La territorialización de las cantidades y la existencia de un procedimiento perfectamente determinado deja sin fundamento el desplazamiento de la competencia que, en materia de ganadería, tienen atribuida las Comunidades Autónomas litigantes por la competencia estatal en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. En suma, reordenado ya el sector, perfectamente determinado el procedimiento a seguir para la asignación de las cantidades disponibles a los solicitantes y previamente distribuidas entre las Comunidades Autónomas la totalidad de las mismas, ningún riesgo apreciable puede correr la eficacia del sistema, como tampoco la posición de los solicitantes, dimanante del hecho de que la decisión final sobre la asignación se lleve a cabo en sede autonómica. En consecuencia, no cabe pretender que la unidad del sistema dependa de que la adopción de tales resoluciones siga estando en manos de la Administración central del Estado." Ahora bien, y como queda dicho, para las cantidades procedentes de la reserva nacional la solución que el propio Tribunal Constitucional da a la cuestión competencial es distinta, y señala que la competencia para asignar cantidades de referencia individuales procedentes de ésta corresponde al Estado: "NOVENO.- Solución distinta ha de adoptarse en el caso de la asignación de cantidades procedentes de la reserva nacional, integrada, a tenor de lo dispuesto en el Real Decreto 1192/2000, por el diez por ciento del total de las cantidades de referencia. Dicha reserva, según hemos expuesto, garantiza, de una parte, el ajuste de la suma global de las cantidades de referencia individuales a la cantidad total asignada al Estado español y, de otra, permite tanto atender reclamaciones (facilitando, en consecuencia, la aplicación de la tasa suplementaria) como llevar a cabo la reordenación del sector conforme a criterios generales de política económica. Como dijimos en nuestra STC 29/1994, resulta constitucionalmente justificado, en la línea de lo resuelto por las SSTC 13/1992 y 79/1992, la resolución centralizada de estos expedientes." En perfecta congruencia, el fallo de la referida sentencia, parcialmente estimatorio, es el siguiente: "a) Declarar que corresponde a las Comunidades Autónomas de Cantabria y Cataluña la competencia para adoptar la resolución final de los expedientes de asignación individual de las cantidades de referencia que no procedan de la reserva nacional y, por lo tanto, declarar inconstitucional y nulo el art. 1 del Real Decreto 1319/92 en cuanto atribuye a la Dirección General correspondiente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la asignación de dichas cantidades." "b) Declarar que corresponde al Estado la competencia para adoptar la resolución final en los expedientes de asignación de cantidades procedentes de la reserva nacional." Este es, por tanto, el criterio que ha de seguirse, que, por lo demás, ha sido confirmado por sentencias posteriores. A día de hoy, la jurisprudencia ha de aplicarse sobre lo dispuesto en el Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo, por el que se regula el sistema de gestión de cuota láctea. Se divide éste en cinco capítulos, de los cuales el tercero es el relativo a la "Reserva Nacional". El artículo 13 señala expresamente qué cantidades de referencia son las que constituyen dicha Reserva, y dice lo siguiente: "En la reserva nacional y formando parte de la cantidad global garantizada para España, se integran, con carácter general, las cuotas que no sean objeto o dejen de ser objeto de una asignación individual, y en particular: a) Las procedentes de la retirada de cuotas a los productores. b) Las cuotas procedentes de los programas de abandono de la producción láctea. c) Las procedentes de renuncias. d) Las recuperadas en transferencias de cuota entre productores en aplicación de este real decreto. e) Las procedentes de posibles incrementos concedidos a España por la Unión Europea." Además, el Real Decreto 313/2005, de 18 de marzo, que introdujo en el referido Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo, un artículo 24 bis, rubricado como "convocatorias excepcionales del Fondo", con fundamento en el cual opera precisamente el proyecto de Real Decreto que ahora se informa, señala que a las convocatorias excepcionales se destinará -y así se hace ahora- "la cuota recuperada procedente de programas de abandono realizados en el mismo período que dicha convocatoria". El proyecto que ahora se informa, según puede apreciarse en su texto, opera en todo momento, a la hora de la asignación de cuotas en convocatoria extraordinaria, que es donde se produce el problema competencial, con cantidades de referencia que provienen de programas nacionales de abandono ya consumados o del programa nacional extraordinario de abandono que se convoca en el Capítulo I del propio proyecto de Real Decreto. Para el Consejo de Estado es por tanto claro que, atendida la jurisprudencia constitucional en materia de asignación individual de cantidades de referencia de la Reserva Nacional, y el sistema normativo vigente, el proyecto se ajusta a la referida jurisprudencia, y por tanto puede aprobarse en sus términos con fundamento en lo dispuesto en el artículo 149.1.13ª de la Constitución. La existencia de crédito presupuestario Se ha reconocido en el expediente por la Secretaría General Técnica y por la Abogacía del Estado que, para los efectos de lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, estamos ante una norma que establece bases reguladoras para el otorgamiento de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva. Desde ese mismo punto de vista, procede indagar, por exigirlo el artículo 9.4 de la referida Ley (números 2 y siguientes) si se cumplen los demás requisitos para otorgar subvenciones, y en particular si existe "crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se derivan de la concesión de la subvención". En este caso, el problema radica en que el Plan no se financiará con cargo a créditos presupuestarios habilitados para 2005 sino con cargo a los créditos que se generen, según una previsión específica que se contiene en la misma Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2005 (disposición adicional 27ª) que la Memoria da por segura, criterio que la Oficina Presupuestaria del MAPA no confirma y que la Intervención Delegada ha apreciado negativamente. En opinión del Consejo de Estado el problema particular que se genera en el presente caso deriva de la propia Ley de Presupuestos para 2005, la cual tiene una específica previsión financiera, rubricada como "generación de crédito para la financiación del Plan de reestructuración del sector lácteo", la cual prevé que los ingresos en el Tesoro procedentes de la venta de la cuota láctea del Fondo Nacional Coordinado de Agricultura, Pesca y Alimentación "podrán generar crédito en la Sección 21 "Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación", Servicio 21 "Secretaría General de Agricultura y Alimentación", programa 412B "Competitividad y calidad de la producción ganadera", concepto 775 "Mejora de la organización de la producción y reordenación de los sectores productivos", subconcepto 775.03 "Plan de ordenación del sector lácteo" para atender la financiación del Plan de reestructuración del sector lácteo". Esta generación de crédito debe ponerse en relación con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, conforme al cual las generaciones de crédito son modificaciones presupuestarias que incrementan los créditos ya existentes como consecuencia de determinados ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto inicial, si bien "la generación sólo podrá realizarse cuando se hayan efectuado los correspondientes ingresos que la justifican". La cuestión sigue siendo si el proyecto puede aprobarse a la vista de las previsiones presupuestarias en orden a la generación de crédito y de la excepcionalidad de la medida y su urgencia, declarada diversas veces a lo largo del expediente por los órganos preinformantes. En opinión del Consejo de Estado para conseguir esta finalidad, siempre a la vista de la aludida excepcionalidad y urgencia, el proyecto debe incluir alguna limitación expresa en cuanto a los importes previstos para la reasignación, indicando que sólo serán pagados siempre que se genere crédito suficiente en los términos previstos en la disposición adicional 27ª ya citada de la vigente Ley de Presupuestos Generales del Estado. Observaciones concretas al articulado Atendido cuanto ha quedado dicho en este dictamen sobre el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 149.1.13ª, debería suprimirse del preámbulo la frase "de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, este título competencial puede cobijar previsiones o medidas singulares o incluso, una planificación detallada por parte del Estado, cuando ello resulte indispensable para alcanzar los fines propuestos en la ordenación de un sector económico", ya que esta es precisamente la argumentación que, aparte de ser la más polémica, es también la que menos se ajusta a la jurisprudencia constitucional. Por lo mismo, se ha de eliminar la expresión "el Plan cumple dichos requisitos" del párrafo siguiente, que ya no es necesaria, y también deben suprimirse o redactarse de nuevo, sin alusión a circunstancias extraordinarias, los párrafos siguientes que comienzan con "la consecución...", con "en segundo lugar...", con "el plan sólo puede aplicarse...", con "cabe recordar..." y con "el carácter excepcional...", también innecesarios. En el artículo 3.4 debe sustituirse la palabra "recepción" por "notificación". En el artículo 4 debería exigirse a los solicitantes que señalen expresamente un domicilio para notificaciones y en su caso un representante, modificando igualmente el anexo incluyendo estas previsiones, dadas las dificultades de gestión que se pueden plantear ante la brevedad de los plazos previstos para la ejecución de lo resuelto. La disposición adicional única debe plantearse directamente como lo que es: una modificación del Real Decreto 543/2004, de 13 de abril, tal y como hace notar el párrafo segundo de la disposición final cuarta del proyecto. La autorización que se otorga en la disposición final tercera a la Ministra para modificar los plazos y fechas que se consignan en el Real Decreto genera inseguridad jurídica en aspectos procedimentales de gran importancia y resulta excesiva, por lo que debería complementarse con previsiones que señalen los márgenes de modificación, en particular por lo que se refiere a los "estratos" mencionados en el artículo 7, de tal manera que se opere sobre la base de un escenario predeterminado. III CONCLUSIÓN En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen: Que, una vez consideradas las observaciones que se hacen en este dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan de reestructuración del sector productor lácteo." V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. Madrid, 19 de mayo de 2005 EL SECRETARIO GENERAL, EL PRESIDENTE, EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN