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Artículo de fondo
Este artículo fue publicado en el número 28-2003, páginas 25 a 40.
Siguiendo la línea de la página Web del INSHT se incluirán los textos íntegros de los artículos
prescindiendo de imágenes y gráficos no significativos.
Las señas del Derecho Comunitario en la
Prevención Española
Alonso Hernández-Pinzón García
Licenciado en Derecho. UAM.
La obligación conjunta de las Instituciones comunitarias y de los legisladores
nacionales es más que necesaria a la hora de luchar contra los riesgos que entraña la
actividad profesional y, por tanto, se hace necesario dar un enfoque de las
repercusiones que ha tenido el derecho comunitario en nuestro ordenamiento jurídico
en lo que a la prevención de riesgos laborales se refiere.
Introducción
A pesar del gran número de directivas comunitarias que existen en materia de salud y
seguridad en el trabajo, son más de 4 millones de trabaja dores comunitarios los que
sufren accidentes laborales; por ello, desde la Instituciones comunitarias nació el deseo
(y la necesidad) de crear un amplio conjunto de normas que garantizara la protección de
los trabajadores frente a los riesgos que entraña la actividad laboral. Es por este motivo
por el que desde hace años los Estados Miembros de la actual Unión Europea (U.E.)
vienen siendo obligados a incorporar a sus ordenamientos nacionales las directivas que
existen en materia de prevención de riesgos laborales. Como pese a la buena voluntad
de la legislación preventiva, los accidentes y las enfermedades profesionales no
descendían, sino que incluso incrementaban en ciertos sectores, se planteó la necesidad
de dar un nuevo impulso en la salud y seguridad en el trabajo, impulso que llegó a
mediados de la década de los 90; desde esta fecha, el trabajo legislativo no ha cesado
con el doble objetivo de consolidar, por un lado, las directivas existentes, y por el otro,
de simplificar el enfoque global de la salud y de la seguridad.
Por todo ello, la obligación conjunta de las Instituciones comunitarias y de los
legisladores nacionales es más que necesaria a la hora de luchar contra los riesgos que
entraña la actividad profesional, y por tanto, creo que se hace necesario dar un enfoque
de las repercusiones que ha tenido el derecho comunitario en nuestro ordenamiento
jurídico en lo que a la prevención de riesgos laborales se refiere.
Como es comprensible, no siempre la legislación española resulta ser un calco de la
comunitaria, ya que pese a que el legislador ha traspuesto la directiva en todos sus
elementos, para no vulnerar el espíritu de ésta y la obligación de una trasposición
correcta, en ocasiones decide ir más allá para lograr una mayor eficacia. Las directivas
son en muchas ocasiones traspuestas de forma literal, aunque a veces, como sólo
pretenden asegurar un mínimo que armonice la política de los Estados miembros, éstos
van más allá a la hora de regular la seguridad y la salud de los trabajadores (1). Por este
motivo, considero que es importante hacer una referencia a aquellos aspectos más
importantes que han sido traspuestos de forma literal, y a aquellos que, en cambio, han
añadido a la trasposición ciertos matices en aras a conseguir una protección más eficaz.
La trasposición literal
La principal muestra de literalidad entre la Ley española y la normativa comunitaria es
referente al objetivo de la política de prevención de riesgos laborales: el art. 5 de la Ley
31/1995, establece cuáles son los objetivos de la política preventiva. Esos objetivos, que
podemos clasificar en tres grandes grupos, se encuentran asimismo entre los objetivos
que persigue la normativa comunitaria en esta materia:
1. Promoción de la mejora de las condiciones de trabajo dirigida a elevar el
nivel de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores en el
trabajo: este primer objetivo que señala la Ley, fue el gran objetivo que se
propuso la directiva marco 89/391/CEE del Consejo, y en torno al cual gira toda
la política de prevención de riesgos laborales. Tanto la normativa comunitaria
como la legislación española se proponen asegurar una protección más eficaz de
los trabajadores en el trabajo, tanto mediante medidas dirigidas a la prevención
de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, como mediante la
información, la consulta, la participación equilibrada, y la formación de los
trabajadores y sus representantes. Además, la Ley y la Directiva marco
pretenden ser la base para la adopción de normas específicas (en el caso español,
ser base de reglamentos, y en el caso comunitario, ser base de otras directivas
(2)
).
2. Creación y desarrollo progresivo de la "cultura preventiva". la Directiva
marco establecía la necesidad de que la mejora de la salud y la seguridad de los
trabajadores no se subordinara a consideraciones de carácter puramente
económico, y hacía un llamamiento a la necesidad de desarrollar la información
y el diálogo. El art. 5 de la Ley española fue más allá, y así, en su apartado 2,
enunció la obligación de las Administraciones públicas de promover la mejora
de la educación en materia preventiva "en los diferentes niveles de enseñanza (3).
Esta cultura preventiva se está desarrollando actualmente en forma de anuncios
publicitarios que van dirigidos, sobre todo, a los trabajadores, para que éstos se
conciencien de que son actores principales en una tarea, la de prevención, que no
corresponde exclusivamente al empresario. A pesar del esfuerzo que se está
realizando, queda mucho por hacer de la cultura preventiva laboral, una cultura
de eficacia comprobada como puede ser la vial.
3. Reducción de los riesgos laborales, investigación y fomento de nuevas
formas de protección, y promoción de estructuras eficaces de prevención:
tanto el legislador comunitario como el español, han aceptado la triste realidad
de que hay riesgos que no pueden eliminarse. Por ello, se hace especial hincapié
en investigar nuevas formas de reducción de riesgos. Así, la directiva
89/654/CEE del Consejo, establece disposiciones mínimas necesarias que elevan
el nivel de protección sanitaria.
Otro aspecto de transposición exacta entre la ley y la normativa comunitaria, se
puede apreciar en el hecho de que ambas pretenden ser el "pilar" de la
prevención, pero no el único. El último párrafo del art. 5 de la ley 31/1995,
señala la posibilidad de que se adopten programas específicos "dirigidos a
promover la mejora del ambiente de trabajo y el perfeccionamiento de los
niveles de protección", y remite al art. 6 para el desarrollo reglamentario por
parte del Gobierno de normas específicas. La misma directiva marco posibilita
esta adopción de normas más rigurosas, ya que el deseo de los legisladores es
asegurar la mayor protección posible de los trabajadores; tanto la Ley como la
directiva, han demostrado ser tolerantes y beneficiosas para la creación de
normativa posterior, que debe progresivamente adaptar la protección de los
trabajadores a los nuevos riesgos que van naciendo debido a innovaciones
tecnológicas, etc...
Tanto las directivas comunitarias como la Ley de prevención de riesgos
laborales han coincidido en la importancia que ha de atribuirse al derecho de
participación de los trabajadores, y a la representación de los mismos. La
directiva marco señala la necesidad de que los trabajadores y sus representantes
estén informados de los riesgos para su seguridad y salud, ya que así se
garantizará un mayor grado de protección y se podrán adoptar medidas más
coherentes para reducir o suprimir los riesgos; pero sólo establece un contenido
esencial mínimo. Como no podía ser de otra manera, la Ley española, en su art.
34, hace una mención expresa al ejercicio del derecho de participación de los
trabajadores, y a la representación para la defensa de los intereses de los
trabajadores en materia de prevención. Como señala el profesor Díaz Moliner,
hay que hacer una distinción entre derecho de participación y el derecho de
representación, algo que se deriva de la Ley española, pero no de las directivas
comunitarias, ya que no regulan muy a fondo esta materia. En cuanto al primero,
al derecho de participación, el reconocimiento de éste supone una doble
canalización, la representación general y la especializada. Pero si la empresa
cuenta con menos de 6 trabajadores, la participación no se canalizará, lo que no
supone que desaparezca, sino que se ejercitará de "forma no canalizada, es decir,
de manera directa" (4). Por su parte, el derecho de representación no es más que
un mecanismo "para el ejercicio eficaz de los derechos colectivos de los
trabajadores", es decir, "es una representación que se atribuye legalmente para la
defensa de los trabajadores en materia de prevención de riesgos en el trabajo" (5);
es un derecho que corresponde a los trabajadores, pero cuyo ejercicio se confía a
las representaciones.
La última gran muestra de exactitud traspositiva la encontramos en los órganos
creados para auxiliar en materia de prevención de riesgos laborales: el Consejo
de la LE creó mediante el Reglamento (CE) n°2062/94 la Agencia europea para
la seguridad y salud en el trabajo, con el objetivo de proporcionar a todos los
interesados información técnica, científica y económica útil en el ámbito de la
seguridad y la salud en el trabajo. Por su parte, la Ley 31/1995, creó al Instituto
Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (art. 8) como órgano científico
técnico especializado, cuya misión es exactamente la misma que la de la
Agencia europea. La diferencia tan sólo estriba en que la Agencia europea se
extiende a todo el territorio comunitario, y el Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene en el trabajo sólo a España, y en que la primera es dependiente de la
UE, y el segundo, de la Administración General del Estado español.
La búsqueda de una mayor efectividad por el legislador español
Pese a que España es un país comprometido en lo que se refiere a la transposición de
directivas comunitarias a derecho interno, la voluntad del legislador español de mejorar
ciertas directivas ha propiciado el incumplimiento por parte de España de transponer en
el plazo previsto algunas directivas, lo que le ha provocado ser demandado ante el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Este hecho queda constatado con la
demanda que promovió la Comisión contra España ante el TJCE; la Sentencia TJCE
1996/167, puso fin a un litigio en el que la Comisión acusaba a España de no haber
transpuesto un total de siete directivas en materia de prevención de riesgos laborales. El
Tribunal entendió que España efectivamente no había transpuesto las directivas, por lo
que condenó a nuestro país (6): España había incumplido las obligaciones que le
incumben, ya que no adoptó dentro del plazo señalado las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a las directivas.
Si la bien la Sentencia del TJCE puso de manifiesto las diferencias entre normativa
comunitaria y legislación española, no lo hizo en cuanto a diferencias que sobreviven
una vez transpuestas las directivas; la mayoría de las diferencias que se pueden apreciar,
están creadas por el hecho de que la legislación española ha previsto cosas que no
preveía la comunitaria. Como en este sentido hay muchas diferencias, sólo voy a
analizar dos casos concretos:
a. Sistema de responsabilidades y sanciones: La Ley 31/1995, dedica el capítulo
VII a las responsabilidades y las sanciones y, sin embargo, las directivas
comunitarias no dicen nada al respecto. Pero, ¿cuál es la razón por la que la
normativa comunitaria no regula es sistema de responsabilidades y sanciones?
La respuesta es clara: las directivas, aunque su característica principal es la de
armonizar, se ven incapaces de realizar labor armonizadora en este ámbito, ya
que en cuanto a responsabilidades y sanciones, las legislaciones internas de los
quince Estados miembros son muy diversas. De haber provisto un sistema de
responsabilidades y sanciones, es más que probable que las directivas que lo
contemplaban no hubieran visto la luz, ya que habría sido extremadamente
complejo, por no decir imposible, el poner de acuerdo a los Quince, al ser muy
poco probable que alguno hubiera cedido en este campo.
b. Auditorías: tampoco se dice nada de ellas en la normativa comunitaria, por lo
que es una creación "ex novo" de la legislación española en lo que a prevención
de riesgos laborales se refiere. Las auditorías, previstas en el capítulo V del Real
Decreto 39/1997, de 17 de enero, establecen, en virtud del interés público de
asegurar el correcto cumplimiento de la normativa, un deber de supervisar y
censurar la actuación de dichas organizaciones con objeto de comprobar ese
cumplimiento. La Ley establece dos supuestos: en primer lugar, si la actividad
de prevención la desarrolla la propia empresa, ésta debe ser objeto de auditoría
(el empresario someterá su sistema de prevención al control por parte de una
entidad especializada ajena a la empresa); en segundo lugar, si la parte de
funciones preventivas se confían a un servicio de prevención ajeno, éste no debe
ser auditado, ya que se entiende que al realizarse por un auditor de la
administración Pública, se está aplicando una auditoría indirecta a través de la
propia entidad auditora.
Principales diferencias en cuanto a derechos y obligaciones
La existencia de diferencias entre la normativa comunitaria y los Estados miembros es
un hecho que, como ya hemos visto, determina el que las partes (ya sean los propios
Estados miembros o las instituciones de la UE) acudan al TJCE a resolver diferencias.
La prevención de riesgos no es una excepción en este sentido, por lo que hay Estados
miembros que han acudido ante el tribunal comunitario para defender su postura ante
imposiciones de las directivas; con la STJCE 1996/213, el Tribunal comunitario puso
fin a un recurso de anulación interpuesto por el Reino Unido, que consideraba
improcedente un párrafo del art. 5 de la directiva 93/104/CE del Consejo relativa a
determinados aspectos en la ordenación del tiempo de trabajo. El TJCE declaró la
nulidad del mencionado párrafo, por lo que el Reino Unido no tuvo que realizar las
modificaciones pertinentes en su ordenamiento, que a buen seguro incidían sobre el
derecho de los trabajadores y la obligación de los empresarios respecto al tiempo de
trabajo.
Tanto la Ley de prevención de riesgos laborales española como la normativa
comunitaria, establecen un amplio catálogo de derechos y obligaciones en materia de
protección de la salud y la seguridad de los trabajadores en el trabajo. Como es lógico,
la mayoría de las obligaciones se imponen al empresario, ya que éste es el encargado de
la organización de la empresa, y por tanto, tiene a los trabajadores trabajando para él.
Pero la importancia de respetar estos derechos y cumplir estas obligaciones no
determina únicamente la protección de los trabajadores, sino que su incumplimiento
(por parte de los empresarios) dará lugar a responsabilidades administrativas, penales, y
civiles por los daños y perjuicios que puedan derivarse de dicho incumplimiento (art. 42
Ley 31/1995) (7).
Las que podríamos denominar "grandes líneas" de los derechos y obligaciones en
materia preventiva, se encuentran recogidas tanto en la legislación española como en la
normativa comunitaria; se trata de derechos y obligaciones que son inherentes al propio
concepto de prevención de riesgos laborales, ya que sin ellas, la prevención no tendría
ni sentido ni aplicación efectiva. Estas grandes líneas, que figuran en todas las normas,
son básicamente:
1. Derecho de los trabajadores a la protección contra los riesgos laborales: es la
esencia, la inspiración, de la política preventiva. Su base es el derecho funda
mental de toda persona a la vida, derecho del que el trabajo priva al trabajador.
La Ley española lo consagra en el art. 14, al señalar que es un derecho del
trabajador, y una obligación del empresario; el empresario se convierte por
mandato legal, en garante y protector de los trabajadores frente a los riesgos
laborales. Por lo que respecta a la normativa comunitaria, la evidencia más clara
al respecto aparece contemplada en el art. 5.1 de la directiva 89/391/CEE del
Consejo, según el cual "el empresario deberá garantizar la seguridad y la salud
de los trabajadores en todos los aspectos relacionados con el trabajo).
2. Consulta, información y participación de los trabajadores: es otra de las
obligaciones para el empresario, y derecho para los trabajadores, que aparece en
toda la normativa de prevención de riesgos laborales. Según la Ley, la
información, la consulta y la participación de los trabajadores en materia
preventiva, es esencial para asegurar una protección eficaz de los mismos en el
trabajo, por lo que deben ser informados en relación a los supuestos que
establece el art. 18.1, al igual que deben ser consultados por el empresario, el
cual permitirá su participación en el marco de todas las cuestiones que afecten a
la seguridad y a la salud en el trabajo. En el mismo sentido se pronuncia el art.
10 de la Directiva marco, que obliga al empresario a adoptar las medidas
necesarias para informar y hacer participar a los trabajadores y/o sus
representantes en materia preventiva.
3. Formación de los trabajadores: es la última pieza que forma ese gran pilar
central de derechos y obligaciones en prevención de riesgos laborales. El art. 12
de la directiva 89/391/CEE del Consejo obliga al empresario a "garantizar que
cada trabajador reciba una formación a la vez suficiente y adecuada en materia
de seguridad y salud"; pero la normativa comunitaria no se limita a establecer la
obligación del empresario de formar a sus trabajadores sólo en un artículo, por
lo que incide sobre esta obligación en diversas directivas posteriores a la
directiva marco: así, el art. 7 de la directiva 89/655/CEE del Consejo, relativa a
las disposiciones mínimas de seguridad y salud para la utilización por los
trabajadores en el trabajo de los equipos de trabajo, obliga a que el empresario
tome las medidas necesarias para que "los trabajadores encargados de utilizar los
equipos de trabajo reciban una formación adecuada". Por lo que respecta a la
Ley española, ésta en su art. 19 establece la necesidad de que el empresario
garantice que "cada trabajador reciba una formación teórica y práctica, suficiente
y adecuada, en materia preventiva".
Además de estas grandes líneas rectoras de la prevención de riesgos laborales,
encontramos algunos preceptos que ponen de manifiesto la no transposición literal al
ordenamiento español de las directivas comunitarias, sin que ello signifique el
incumplimiento español del derecho comunitario; las diferencias existen porque la
legislación española ha sido más concreta, o porque simplemente no ha podido
transponer todas las directivas existentes en esta materia, por lo que regulando un
mínimo esencial nos remite a las directivas correspondientes. A continuación, voy a
analizar algunas de las diferencias existentes entorno a la regulación de ámbitos
concretos:
1. Principios de acción preventiva: la LPRL recoge estos principios en el art. 15,
mientras que la Directiva 89/391/CEE del Consejo, lo hace en su art. 6. Ambos
artículos contemplan los mismos principios generales de prevención que deberá
tener en cuenta el empresario para adoptar medias, pero la Directiva hace
además una referencia a los principios generales de prevención que debe aplicar
el empresario teniendo en cuenta el tipo de actividades de la empresa y/o
establecimiento, algo que la Ley española contempla fuera de su art. 15. Por
tanto, la diferencia reside en que la normativa comunitaria prevé en un mismo
artículo todos los principios generales de prevención (tanto los generales, como
los específicos que tienen en cuenta el tipo de actividades de la empresa y/o el
establecimiento), mientras que la LPRL lo hace en distintos preceptos (el art.15
regula los principios generales, y el art. 16, bajo el título de "evaluación de
riesgos", los específicos referentes a las actividades de la empresa y/o el
establecimiento).
2. Equipos de trabajo y medios de protección: en este punto (art. 17 LPRL y art.
4 Directiva 89/655/CEE del Consejo), la distinción sólo reside en que el art. de
la Directiva hace una distinción entre los equipos de trabajo que hayan sido
entregados a los trabajadores después del 31 de diciembre de 1992, y los que
hayan sido entregados antes, distinción no realizada por la LPRL. Pero en
3.
4.
5.
6.
7.
esencia, ambos preceptos señalan la obligación del empresario de proporcionara
sus trabajadores equipos de trabajo adecuados.
Medidas de emergencia: la diferencia en cuanto a las medidas de emergencia
no es otra que la previsión de la Ley española de dos apartados al respecto, el
art. 20 "medidas de emergencia", y el art. 21 "riesgo grave e inminente",
mientras que la Directiva 89/391/CEE del Consejo engloba todo en su art. 8. El
art. 8 de la Directiva marco prevé las obligaciones a las que está sometido el
empresario en cuanto a primeros auxilios, lucha contra incendios, evacuación de
los trabajadores y riesgo grave e inminente, algo que la LPRL ha preferido hacer
en dos artículos, para poder separar así los conceptos de medidas de emergencia
y riesgo grave inminente, al entender que no son lo mismo. Además, los riesgos
graves e inminentes son tratados también por el art. 5 de la Directiva
89/655/CEE del Consejo, por lo que parece más que acertada la separación
clarificadora que realiza la Ley.
Vigilancia de la salud: como la vigilancia de la salud es un ámbito muy
general, la labor de la LPRL no ha sido otra que recopilar en su art. 22 todas las
menciones al respecto que se encontraban dispersas por numerosas directivas, y
concretarlas. Lo que la LPRL hace, es obligar al empresario a que garantice a los
trabajadores un servicio de vigilancia periódica de su estado de salud, siempre y
cuando el trabajador haya prestado su consentimiento al respecto.
Documentación: la obligación, por parte del empresario, de documentación se
hace más estricta en la LPRL que en la normativa comunitaria. Es el art. 9 de la
Directiva 89/391/CEE del Consejo el que más se acerca a la previsión del art. 23
de la Ley española, pero ésta última establece de forma más concreta el deber
del empresario de elaborar y conservar la documentación relativa a sus
obligaciones: mientras la Directiva marco señala cuatro obligaciones que deben
ser documentadas, la LPRL contempla cinco, y señala de forma expresa la
obligación de colaborar con la autoridad laboral, e incluso con la sanitaria
cuando sea pertinente.
Coordinación de actividades empresariales: la simple obligación de los
empresarios de cooperar en materia de prevención de riesgos laborales cuando
tengan a sus trabajadores en un mismo lugar de trabajo, que establece el art.6.4
de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, fue transpuesta a nuestro ordenamiento
de forma mucho más específica, ya que se querían contemplar aspectos como los
de la salud y la seguridad en el trabajo de trabajadores subcontratados, a los que
la Directiva marco no se refería. También la LPRL introdujo los deberes de
cooperación y de información e instrucción respecto de los trabajadores
autónomos que desarrollen actividades en los centros de trabajo donde
desarrollan sus actividades trabajadores de dos o más empresas.
Protección de trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos:
el art. 25 de la Ley española, obliga al empresario a garantizar la protección de
los trabajadores que sean, por determinadas circunstancias, sensibles a los
riesgos derivados del trabajo. En la normativa comunitaria, ésta obligación se
encuentra recogida concretamente en el riesgo específico que puede presentar la
utilización de un equipo de trabajo. Así, el art. 5 de la Directiva 89/655/CEE del
Consejo, establece que el empresario deberá adoptar las medidas necesarias para
que "la utilización del equipo de trabajo quede reservada a los trabajadores
encargados de dicha utilización" (se impide que trabajadores no cualificados
puedan utilizar ciertos equipos de trabajo) y para que "los trabajos de reparación,
transformación, mantenimiento o conservación sean realizados por trabajadores
específicamente capacitados para ello" (se evita exponer a estos riesgos a
personas no capacitadas).
8. Protección de la maternidad: ante la imposibilidad de regular de forma
eficiente en un artículo la protección a la maternidad, el art. 26 LPRL nos señala
ese mínimo necesario al que nos hemos referido en tantas ocasiones, y parece
remitirnos para una mayor regulación, a la Directiva 92/85/CEE del Consejo,
relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de
la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada. Mientras que la Ley señala
cómo debe realizarse la evaluación de riesgos en estos casos y la adaptación a
condiciones de trabajo que no sean perjudiciales, la Directiva nos define los tres
tipos de estados en los que se aplicará la regulación de la Directiva; la Directiva
establece una triple distinción que la LPRL obvia, ya que distingue a la
trabajadora embarazada, a la trabajadora que ha dado a luz, y a la trabajadora en
período de lactancia. Ello no supone en ningún momento una discriminación por
ejemplo de una trabajadora en período de lactancia a favor de una trabajadora
embarazada, sino que es importante para regular aspectos como las
prohibiciones de exposición (mientras que se prohíbe al empresario a que
exponga a la trabajadora embarazada a unos ciertos agentes o condiciones de
trabajo, se le prohíbe también que exponga a una trabajadora en lactancia a otras
determinadas sustancias o condiciones de trabajo -art. 6 de la Directiva
92/85/CEE del Consejo-).También la Directiva trata otros aspectos no
contemplados por la LPRL (8), como el permiso para exámenes prenatales, donde
los Estados miembros están obligados por el Derecho comunitario a tomar las
medidas necesarias para que las trabajadoras embarazadas puedan realizar los
exámenes prenatales en caso de que dichos exámenes tengan lugar durante el
horario de trabajo"
9. Protección de los menores: como sector que debe ser especialmente protegido
frente a riesgos laborales, se hace de él una regulación tanto en la LPRL como
en una directiva específica, la Directiva 94/33/CEE del Consejo, relativa a la
protección de los jóvenes en el trabajo. La directiva mencionada, establece que
la edad mínima de admisión al trabajo no debe ser inferior a la edad en la cual
cesa la obligación de escolaridad a tiempo completo impuesta por la legislación,
y que en ningún caso, puede ser inferior a los quince años. Respecto a la edad, la
LPRL impone al empresario la obligación de efectuar una evaluación de los
puestos de trabajo que desempeñarán los jóvenes, con antelación a la
incorporación al trabajo de los mismos. Como sucedía con la directiva de la
maternidad, en la directiva referida a los jóvenes, el legislador comunitario ha
diferenciado tres tipos de jóvenes: los "jóvenes" en sentido estricto, los "niños",
y los "adolescentes". La diferencia entre las tres categorías se hace en virtud de
la edad, por lo que será joven aquel individuo con más de 18 años, niño el que
tenga menos de 15 años, y adolescente el sujeto comprendido entre los 15 y los
18 años. La directiva establece la obligación de los Estados miembros de
prohibir el trabajo de los niños, y les pide que establezcan limitaciones a la
contratación de adolescentes en trabajos que presenten riesgos específicos. La
directiva regula además otros aspectos que debe tener en cuenta y respetar el
empresario, como son el tiempo de trabajo, el trabajo nocturno, el período de
descanso, y los trabajos de los adolescentes en caso de fuerza mayor.
10. Trabajadores con relación laboral de duración determinada o de empresas
de trabajo temporal: como en los dos casos anteriores, la Ley lo regula en un
artículo, y comunitariamente se regula en una directiva. El art. 28 LPRL, señala
que los trabajadores "con relaciones de trabajo temporales o de duración
determinada, así como los contratados por empresas de trabajo temporal,
deberán disfrutar del mismo nivel de protección en materia de seguridad y salud
que los restantes trabajadores de la empresa en la que prestan servicio". La Ley
transpuso correctamente la Directiva 91/383/CEE del Consejo, pero el problema
surgió por el tiempo que transcurrió. La Directiva establecía que debía ser
transpuesta antes del 31 de diciembre de 1992, y España no lo hizo hasta 1995,
fecha en la que la Ley 31/1995 de Prevención de riesgos laborales veía la luz.
Incluso se puede afirmar que, dentro de la posibilidad del art. 9 de la directiva
que menciona la capacidad de los Estados miembros de adoptar disposiciones
más favorables, la LPRL ha dado un contenido más amplio a las condiciones, en
materia de salud y seguridad en el trabajo, de los trabajadores temporales, con
contratos de duración determinada o en empresas de trabajo temporal, por lo que
ha asegurado una mayor protección de los mismos frente a los riesgos derivados
del trabajo.
11. Obligaciones en cuanto a los lugares de trabajo: pese a que la LPRL no prevé
un artículo concreto para regular esta materia, la Directiva 89/654/CEE del
Consejo establece que las obligaciones de los empresarios respecto a la salud y
seguridad en los lugares de trabajo se impondrán atendiendo a la fecha en la cual
comenzaron a utilizarse los establecimientos donde la empresa desarrolla su
actividad. Si el establecimiento fue utilizado por primera vez después del 31 de
diciembre de 1992, la Directiva imponía a los empresarios las obligaciones del
anexo I que la propia norma comunitaria preveía, y que entrañaba una serie de
obligaciones mayores que las que se imponían en el segundo supuesto; ese
segundo supuesto, es que los establecimientos funcionasen con anterioridad al 1
de enero de 1993: si ello fuera así, se impondrían al empresario las obligaciones
del anexo II. Con esta distinción se pretendía obligar a que los empresarios
establecieran su actividad productiva en centros con medidas adecuadas, y en
caso de que ya tuvieran un centro, éste debería adoptar las medidas de los
anexos, siendo menores para los edificios más antiguos, ya que el transformar
lugares de trabajo antiguos podría suponer costos a los que el empresario no
podría hacer frente, o podría limitar la actividad de la empresa.
12. Evaluación de riesgos y planificación de la actividad preventiva: esta
obligación fue prevista por la Directiva 89/391/CEE del Consejo, pero no fue
transpuesta al ordenamiento español por la LPRL, por lo que la transposición
llegó a nuestro ordenamiento de mano del capítulo segundo del Real Decreto
39/1997, que aprueba el Reglamento de servicios de prevención. Como la
Directiva marco sólo señala la obligación del empresario de evaluar los riesgos
profesionales relacionados con la elección de los equipos de trabajo y el
acondicionamiento de los lugares de trabajo, y no entra más a fondo en
determinar cómo deber realizarse esa evaluación, se hizo necesaria la regulación
de la evaluación de riesgos y de la planificación de la actividad preventiva de
forma exhaustiva; por ello, al regular de forma concreta la evaluación y la
planificación, el Reglamento de servicios de prevención se asegura de que las
empresas cumplan la normativa en materia de prevención de riesgos laborales en
este sentido, que el art. 7 de la Directiva marco no garantizaba del todo.
13. Obligaciones de los trabajadores: como ya se decía al principio de este
capítulo, no son los empresarios los únicos que tienen obligaciones en el ámbito
de la prevención de riesgos laborales. Tanto la LPRL, como la Directiva marco
89/391/CEE del Consejo, disponen de artículos que establecen las obligaciones
de los trabajadores, ya que se hace necesaria su participación para asegurar su
salud y su seguridad en el trabajo. Los trabajadores están obligados (9) a velar
por su salud y por su seguridad, por lo que han de utilizar correctamente las
máquinas, los equipos de protección individual, etc... La única diferencia que
encontramos al respecto entre la LPRL y la normativa comunitaria, es que la
primera establece en el apartado 3 del art. 29 la consecuencia que acarreará el
incumplimiento de los trabajadores de las obligaciones en materia de prevención
de riesgos: este incumplimiento equivaldrá al incumplimiento laboral que prevé
el art. 58.1 del Estatuto de los Trabajadores, lo que supone que los trabajadores
podrán ser sancionados "de acuerdo con la graduación de faltas y sanciones que
se establezcan en las disposiciones legales o en el convenio colectivo que sea
aplicable".
Criterios sistemáticos y problemáticos de algunas directivas específicas
La existencia de un gran número de directivas específicas en materia de prevención de
riesgos laborales, conlleva forzosamente el que algunas de ellas contengan criterios
problemáticos; con objeto de eliminar este tipo de inconvenientes, desde la instituciones
se desarrollan nuevas medidas legislativas que vienen a sustituir a aquellas anteriores
que, o contenían aspectos problemáticos o que han quedado desfasadas como
consecuencia de los avances tecnológicos que inundan al mercado laboral. Por ejemplo,
pese a existir dos directivas sobre el amianto, el Parlamento Europeo y el Consejo de la
Unión han adoptado, el 27 de marzo de 2003, una nueva directiva, la 2003/18/CE (10),
sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición
del amianto durante el trabajo: esta directiva modifica a la 83/477/CEE del Consejo, ya
que se hacía necesario adaptar una directiva de hace diez años, al estado actual de la
exposición al amianto.
Pero como todavía queda trabajo pendiente, la Comisión está adoptando las últimas
directivas específicas que se hacían de necesaria adopción en virtud del art. 16.1 de la
Directiva marco 89/391/CEE del Consejo; así, el 6 de febrero de 2003, el Parlamento
Europeo y el Consejo de la UE adoptaban la directiva 2003/10/CE sobre disposiciones
mínimas de seguridad y de salud relativas a la exposición de los trabajadores a los
riesgos derivados de los agentes físicos.
Pero como las instituciones son conscientes de que hay aspectos de la seguridad y la
salud en el trabajo que se le escapan, destina fondos para que los sectores interesados se
impliquen en la labor de fortalecer y expandir la prevención de riesgos laborales. Por
ello, no es extraño encontrarse con convocatorias en este sentido, como la
"Convocatoria de propuestas restringida en el ámbito de la inspección de la salud y la
seguridad en el trabajo" (11).
El análisis de criterios sistemáticos y problemáticos de algunas directivas específicas,
merece un capítulo en el presente trabajo, ya que estas directivas han venido
desarrollando las previsiones de la Directiva marco 89/391/CEE del Consejo, por lo que
han impulsado la necesidad de satisfacer los compromisos adquiridos por España, en lo
referente a adecuar nuestro ordenamiento interno a las nuevas exigencias comunitarias,
al adherirse a las Comunidades Europeas (12).
Debido a que ciertas directivas específicas trataban cuestiones de especial relevancia, el
legislador español decidió darlas un "carácter prioritario", por lo que las transpuso
mediante la LPRL, y no mediante Reglamentos posteriores; además de la ya
mencionadísima Directiva marco, la LPRL transpuso a nuestro derecho interno otras
tres directivas específicas a las que también nos hemos referido en este trabajo: las
directivas sobre protección de trabajadores temporales y en ETT, sobre protección de la
maternidad, y sobre protección de los trabajadores jóvenes.
La aprobación de la LPRL y del posterior Reglamento sobre Servicios de Prevención,
hizo que quedara despejado el camino "hacia la adecuación de nuestro Derecho a las
prescripciones contenidas en otras directivas específicas de naturaleza o contenido más
técnico, en la medida que restaba crear las condiciones técnicas básicas" (13) de acuerdo
con las cuales, cada uno de los sujetos implicados en la prevención debe actuar en su
respectiva esfera de responsabilidad.
Pero dado a que la legislación comunitaria en materia de prevención de riesgos
laborales es ya una realidad, la Comisión ha decidido centrarse no en la adopción de
medidas legislativas (salvo aquellas que sean esenciales), sino en la necesidad de velar
por el respeto y la mejor aplicación de la legislación comunitaria ya existente en este
campo, ya que la eficacia del acervo constituido en materia de salud y seguridad en el
trabajo pasa por la incorporación total y a tiempo de las directivas a la legislación
nacional, y por el control estatal, y de la Comisión, del cumplimiento efectivo e
imparcial de susodichas medidas.
Como puede desprenderse de lo expuesto hasta ahora en el presente capítulo, las
directivas específicas que no han sido transpuestas por la LPRL, han sido transpuestas
por Reglamentos. Los Reglamentos inciden en el establecimiento de disposiciones
mínimas de salud y seguridad frente a riesgos concretos, por lo que se caracterizan por
ser normas reguladoras de la "prevención material que el empresario debe desarrollar en
cumplimiento de su deber de protección/prevención" (14); por tanto, como señala la
profesora Garrigues Giménez, los Reglamentos son "normas reguladoras de la actividad
de gestión técnico-preventiva en la empresa", que "desarrollan sus funciones en la
misma, con carácter igualmente técnico y especializado en materia de seguridad y salud
laboral, pero desde la perspectiva de su finalidad participativa en la gestión preventiva".
A continuación voy a analizar algunos de los criterios sistemáticos y problemáticos que
presentan algunas directivas específicas, la mayoría de ellas transpuestas a nuestro
ordenamiento no por la Directiva marco, sino por Reales Decretos:
a. Directiva 92/58/CEE del Consejo: se trata de una directiva referida a las
disposiciones mínimas en materia de señalización de seguridad y de salud en el
trabajo, y fue la novena directiva específica que se adoptó con arreglo a lo
dispuesto en la Directiva marco 89/391/CEE del Consejo. La Directiva fue
transpuesta por el RD 485/1997, que recogió fielmente el sistema de
señalización que establecía la norma comunitaria, y que recalcó el objetivo por
el que se había procedido a la adopción de la Directiva: la creación de un
sistema comunitario de señalización de seguridad con el fin de reducir los
riesgos de accidentes laborales y de enfermedades profesionales. La Directiva
comunitaria vino a ampliar el contenido de una directiva anterior, la 77/576/CEE
del Consejo, y la sustituyó obligando, tanto a las empresas ya constituidas como
a las que se vayan a establecer, a la incorporación de nuevas formas de
señalización. Lo que pretende la Directiva, y por tanto el Real Decreto, es
introducir un refuerzo de las obligaciones de los empresarios en cuanto a la
información y a la formación de los trabajadores: el empresario estará obligado a
adoptar las medidas oportunas para que trabajadores y representantes de éstos
reciban información sobre las medidas que deben tomarse referentes a la
señalización de seguridad y salud en el trabajo, es decir, referentes a la
señalización que proporciona una indicación u obligación relativa a la seguridad
o la salud en el trabajo mediante una señal en forma de panel, un color, una señal
luminosa, acústica o una comunicación verbal. Hay que hacer uso de la
señalización cuando los riesgos no pueden evitarse o limitarse suficientemente
mediante medidas de prevención. En caso de ser necesario, la señalización
aplicable al tráfico se utilizará en el interior de los establecimientos (el ejemplo
más claro al respecto lo constituyen las señales de tráfico en las pistas,
plataformas y hangares de los aeropuertos).
b. Directiva 89/654/CEE del Consejo: esta Directiva fue transpuesta por el RD
486/1997, que además adecuó nuestro Derecho interno al Convenio n°148 de la
Organización Internacional del Trabajo. Si bien ya nos hemos referido a ella en
el presente trabajo, ahora se aborda la Directiva debido a los criterios
sistemáticos que plantea; su ámbito de aplicación alberga todos los lugares de
trabajo excepto cinco tasados que revisten características especiales: los medios
de transporte utilizados fuera de la empresa, las obras temporales o móviles, las
industrias extractivas, los barcos de pesca, y los campos de cultivos, bosques y
similares situados fuera de la zona edificada de una empresa agrícola o forestal.
Lo que se pretende es fijar unas condiciones mínimas de seguridad y salud, ya
que se quiere asegurar una mejora efectiva del nivel de protección de los
trabajadores. El criterio más importante tanto de la Directiva como del RD
486/1997, es la importancia que conceden a los primeros auxilios: en toda
empresa con más de 50 trabajadores, o con más de 25 pero que según la
Autoridad laboral tenga un índice especial de peligrosidad, "debe existir un local
y los medios adecuados, propios, para la dispensación de los primeros auxilios"
(15)
. Como los accidentes de trabajo no conocen de ámbitos, por lo que pueden
producirse en todos los trabajos, la exigencia reglamentaria respecto a la
actividad de primeros auxilios alcanza al mismo lugar de trabajo, donde se hace
necesaria la prestación de los mencionados servicios. Se obliga a las empresas a
que tengan un botiquín en el centro de trabajo, y a personal cualificado, ya sea el
empresario, personal encargado, o miembros de un servicio de prevención
interno, que puedan hacer un correcto uso de él. La actividad de primeros
auxilios exige en todo momento su realización en condiciones adecuadas y
dignas, para lo que se hace necesario la designación de uno o varios de los
trabajadores, que tras haber sido formados al respecto, pueden "garantizar, con
su presencia física en la empresa o centro de trabajo, un servicio inmediato y
permanente de cara a la realización de dicha actividad".
c. Directiva 90/270/CEE del Consejo: la Directiva sobre las disposiciones mínimas
de seguridad y salud relativas al trabajo con equipos que incluyen pantallas de
visualización fue transpuesta a nuestro ordenamiento interno mediante el RD
488/1997. Debido a que los equipos con pantallas de visualización son muy
comunes en todos los trabajos, se pretendía asegurar que el empresario realizara
un control sobre los mismos; por ello, el empresario debe realizar los análisis
pertinentes de los puestos de trabajo con el fin de poder evaluar las condiciones
de seguridad y salud para los trabajadores, ya que los riesgos derivados del uso
de equipos con pantallas de visualización no son sólo visuales, sino que pueden
concretarse también en problemas físicos y en cargas mentales. El empresario
debe organizar la actividad del trabajador "de tal forma que el trabajo diario y
continuado con pantalla de visualización quede reducido al mínimo, debiendo
interrumpirse periódicamente por medio de pausas y/o cambios de actividad que
disminuyan la carga de trabajo en pantalla" (16). El puesto de trabajo de los
empleados que utilicen equipos que incluyan pantallas de visualización, no
vienen compuestos únicamente por la pantalla y al equipo técnico de la que ésta
es soporte, sino que está formado por un conjunto: equipo con pantalla de
visualización, teclado, accesorios ofimáticos, una mesa, una silla, y el entorno
laboral inmediato. A la obligación del empresario de analizar estos puestos de
trabajo, se une el derecho de los trabajadores a que se les practique un
reconocimiento de ojos y de la vista periódicamente, siempre que pueda
revelarse un trastorno en su capacidad o agudeza visual. En caso de que el
reconocimiento establezca la necesidad de utilizar correctores para la protección
de la vista, se obliga al empresario a suministrarlos gratuitamente. Como la
Directiva únicamente prestaba atención a los problemas de los ojos y de la
visión, nuestro Real Decreto fue más allá e introdujo una referencia a otras
patologías relacionadas con el uso de equipos que incluyen pantallas de
visualización, como pueden ser cargas mentales o problemas derivados de las
condiciones ergonómicas del puesto. La seguridad y la salud del trabajador se
garantizarán posibilitando a éste adoptar posturas cómodas, facilitándole equipos
que reduzcan las radiaciones a niveles inocuos...
d. Directiva 90/269/CEE del Consejo: fue el RD 487/1997, el que transpuso la
Directiva sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud relativas a la
manipulación manual de cargas que entrañan riesgos, en particular dorsolumbares, para los trabajadores. Fue la cuarta directiva específica que se adoptó
con arreglo al art. 16.1 de la Directiva marco 89/391/CEE del Consejo, y su
objetivo es garantizar la protección de los trabajadores contra los riesgos
resultantes del transporte manual de cargas pesadas. Además, el mencionado
Real Decreto adaptó a nuestro ordenamiento el Convenio n°127 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre peso máximo de la carga
transportada por un trabajador. Lo que quieren tanto la Directiva como el Real
Decreto, es preservar al trabajadores de aquellos riesgos que entrañan el manejo
de cierto tipo de cargas, ya que le pueden ocasionar importantes lesiones,
especialmente dorsolumbares. Por ello se pretende que el empresario adopte las
medidas necesarias, como puede ser la puesta a disposición del trabajador de
medios mecánicos para la elevación y transporte de cargas. Pero, ¿qué es
exactamente la manipulación manual de cargas? Se entiende que manipulación
manual de cargas es cualquier operación de transporte o sujeción de una carga
que, por sus características o condiciones ergonómicas desfavorables, suponga
riesgos para los trabajadores. Si no se pudiera evitar la manipulación manual por
medio del empleo instrumentos mecánicos, la manipulación manual debe
realizarse de tal modo que los riesgos inherentes a esta actividad queden
reducidos al mínimo. En la manipulación manual de cargas adquieren especial
relevancia dos factores:
1. Evaluación de los riesgos en el puesto de trabajo: se hace imprescindible
un análisis de la carga y de los eventuales riesgos que puedan de rivarse
de ellas (volumen, peso...); también se medirán otros factores como el
esfuerzo flsico necesario, las características del medio de trabajo, etc...
2. Formación e información de los trabajadores (17): el trabajador ha de
conocer el modo en que debe manipular las cargas, así como los riesgos
que supone el hacerlo incorrectamente; como señala la profesora
Garrigues Giménez, son "medidas orientadas a impedir el riesgo desde su
mismo origen".
e. El caso del amianto: el amianto ha sido un material muy tratada por normas
comunitarias, debido a que es causante de enfermedades en un gran número de
tra bajadores. En 2003, se adoptó la última directiva al respecto, que venía a
completar a otras dos anteriores, la Directiva 83/477/CEE del Consejo, y la
directiva 91/382/CEE del Consejo. He considerado interesante el hacer una
referencia al amianto en el presente trabajo, porque su utilización ha creado
problemas no sólo a los trabajadores expuestos a él, sino también a las
Instituciones comunitarias, concretamente a la Comisión; en la construcción de
la sede de la Comisión se utilizó, hace años, el amianto, ya que es un gran
aislante (a ser un material no inflamable), por lo que una vez que se descubrió el
perjuicio que causaba a la salud de las personas, se decidió que había que poner
fin a la exposición de los funcionarios que trabajaban en el edificio. Dos fueron
las propuestas: por un lado se contemplo la posibilidad de derrumbar el edificio
por completo, pero la dinamitación del mismo crearía una nube tóxica sobre
Bruselas, que causaría graves perjuicios a la salud de los belgas, y en segundo
lugar se propuso (propuesta que se llevó a cabo) desmontar el edificio, extraerle
el amianto, y volverlo a reconstruir, esta vez sin el material tóxico. Debido a
estos trabajos aún sin finalizar, la Comisión se vio obligada a trasladar su sede a
otro edificio en tanto en cuanto no hayan concluido las obras en su emblemática
sede. El amianto es una forma fibrosa, que las directivas al respecto definen muy
técnicamente, compuesta por varios minerales y silicatos hidratados de
magnesio, y que tiene como gran inconveniente, el que su inhalación produce
enfermedades pulmonares y cáncer. Por ello, la Directiva 83/382/CEE del
Consejo, se propuso reducir la exposición de los trabajadores al amianto,
mediante el establecimiento de límites máximos de utilización, es decir,
establecer valores límite y prescripciones específicas mínimas armonizadas para
la protección de los trabajadores. Las directivas adoptadas en el ámbito del
amianto, obligan a los empresarios a evaluar todas aquellas actividades que
puedan presentar un riesgo de exposición al amianto o a materiales que lo
contengan, en aras a determinar el grado y la naturaleza de la exposición de los
trabajadores.
Para asegurar el cumplimiento de estas obligaciones por parte del empresario, se
obliga a éste a notificar dichas actividades a la autoridad responsable del Estado
miembro, donde se debe indicar, al menos, los tipos y las cantidades de amianto
utilizados, las actividades y los procedimientos aplicados, y los productos
fabricados. Se establecen ciertas prohibiciones, así como límites máximos de
utilización y de personas expuestas y la aplicación de técnicas adecuadas de
mantenimiento de edificios, almacenamiento, transporte y etiquetado. Debe
asimismo de medirse el contenido de amianto en el aire, y en caso de sobrepasar
los límites, deben identificarse las causas y paralizar el trabajo hasta que se
adopten medidas adecuadas de protección. En aquellos lugares donde se trabaje
con amianto, está prohibido el acceso a las personas no imprescindibles, por lo
que ha de delimitarse obligatoriamente la zona de trabajo, y señalarla mediante
carteles. En aquellos trabajos que consistan en demoler o retirar el amianto,
como es el mencionado caso de la sede de la Comisión en Bruselas, se
establecerá un plan de trabajo antes del comienzo de los trabajos, y en él estarán
previstas las medidas necesarias de salud y seguridad. Pese a que la Comisión ha
señalado la validez de las medidas previstas por la legislación comunitaria para
la protección de la salud de los trabajadores expuestos al amianto, ha mostrado
su intención de seguir una política de nueva reducción de los límites ya
establecidos, por lo que tomará medidas oportunas para seguir las indicaciones
de la Organización Mundial de la Salud.
Conclusiones
Después de haber analizado los aspectos más importantes de la influencia del derecho
comunitario sobre el español, en cuanto a prevención de riesgos laborales se refiere, se
hace necesario el realizar una evaluación final y una avance de cómo será en el futuro el
tratamiento que se dará a la prevención desde las instituciones de la UE. Como hemos
visto a lo largo del presente trabajo, el derecho comunitario ha sido una de
las fuentes que ha impulsado la regulación de la prevención de riesgos laborales no sólo
en España, sino en los quince Estados miembros de la Unión. Este hecho ha posibilitado
el que ciudadanos de un país miembro hayan podido ir a trabajar a otro, sin ver por ello
disminuida su salud y su seguridad en el trabajo. Pero no sería justo atribuir sólo los
éxitos a las instituciones comunitarias, sino que España se ha convertido en un ejemplo
a seguir, al ser uno de los países europeos con un índice más alto de transposición de
directivas en la materia objeto de este trabajo.
Aunque no se puede hablar de fracaso, si hay que mencionar, como hace la propia
Comisión, que el índice de siniestralidad laboral en Europa sigue siendo
extremadamente amplio, por lo que la política protectora de los trabajadores no puede
frenarse, sino que debe ser dinámica para adaptarse a los continuos cambios; además de
crear nuevas normas preventivas, hay que afianzar aún más las existentes, ya que los
riesgos laborales son inmensos y no hacen distinción. Por todo ello, la labor legisladora
debe ser acompañada por un total respeto a las normas tanto por parte de trabajadores
como de empresarios, al ser ellos los destinatarios de las normas: ello sin duda se
conseguirá asegurando la cultura preventiva, que tanto la Ley 31/1995, como numerosas
directivas, han pretendido consolidar.
Creo que debe hacerse también aquí, en las conclusiones, una visión prospectiva de
cómo va a serla prevención de riesgos laborales en Europa, y cómo afectará ese nuevo
tratamiento a España. Han de tenerse en cuenta dos factores muy importantes:
1. Ampliación de la Unión Europea. aunque ya nos hemos referido a ella, sólo
hemos mencionado la actual, la ampliación a 25. Después de esta ampliación,
que es ya un hecho, se sucederán otras que dejarán en un principio a la UE con
28 Estados miembros, aunque es más que posible que en un futuro también los
países balcánicos se integren, pues esta ha sido la invitación que les ha hecho el
Consejo Europeo de Salónica de junio de 2003. Las sucesivas ampliaciones
están caracterizadas porque incluyen a Estados con recursos muy inferiores a los
de los actuales, lo que se traduce en otros hechos, como el que la siniestralidad
laboral en los Estados candidatos es mucho más alta, pues su cultura preventiva
es inexistente, debido a la falta de recursos económicos. Corresponderá a las
instituciones de la UE el prestar ayudas destinadas a mejorar esa precaria
situación, para igualar lo máximo posible los índices de enfermedades y
accidentes profesionales de los candidatos, a los de los Estados miembros.
2. La prevención tras la aprobación de una Constitución Europea: con la futura
entrada en vigor de una Constitución Europea, la prevención de riesgos laborales
está llamada a verse fortalecida. Hasta ahora, era la Constitución Española la que
servía de base más sólida a la prevención, ya que es ella la que recoge derechos
inherentes al trabajo como es el derecho a la vida. Al no estar dotada de un
conjunto de derechos, Europa justificaba su política preventiva únicamente en la
necesidad de fortalecer la política social, pero con la Constitución Europea, que
va a establecer un catálogo de derechos fundamentales, la prevención de riesgos
laborales desde Europa se justificará también en base a derechos como el de la
vida, la integridad física, etc...
Cabe por esperar, por todo lo expuesto, que la prevención de riesgos laborales siga en
un futuro asegurando la salud y la seguridad de los trabajadores en el trabajo, aunque el
camino que hay que seguir no va a ser precisamente de rosas; tras unos años en los que
deben realizarse numerosos e importantes ajustes, Europa se dotará de una política de
prevención de riesgos laborales que será el principal referente, y modelo a seguir, en
todo el mundo: por ello, se debe construir Europa no sólo desde las instituciones, sino
que cada vez que un trabajador y un empresario respeten normas relativas a la seguridad
y salud en el trabajo, estarán también construyendo Europa, la Europa de los
ciudadanos.
Bibliografía
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Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.
Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.
Legislación laboral y de la Seguridad social; ed. Aranzadi. Derecho de la Unión
Europea. J. Díez-Hochleitner y C. Martínez Capdevilla; ed. Mc Graw Hill.
Directivas comunitarias en materia de prevención de riesgos laborales,
disponibles en EUROLEX (http://europa.eu/eur-lex/es/).
Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: disponible
en www.westlaw.es
Documentos proporcionados por las instituciones comunitarias, en virtud del
reglamento (CE) n° 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo.
Web site del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España
(www.mtas.es), y vínculos del mismo.
La política social y de empleo en Europa: una política para el ciudadano.
Colección "Europa en movimiento", Comisión Europea.
Europa en cifras, conocer la Unión Europea. Mundi-Prensa Libros/Eurostat.
Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, derecho social
Internacional y Comunitario.
Ley de Prevención de Riesgos Laborales y normativa de desarrollo. Yolanda
Valdeolivas y Gregorio Tudela; ed. COLEX, 2002.
Plan de Acción sobre siniestralidad laboral. Instituto Nacional de seguridad e
higiene en el trabajo, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
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Política social y de empleo en la Unión Europea en 19992001. Comisión
Europea.
La UE sigue creciendo. Colección "Europa en movimiento", Comisión Europea.
Agenda 2000: por una Unión más fuerte y más amplia. Comisión Europea,
Dirección General de acciones prioritarias de información.
(1)
Sobre la adopción o mantenimiento de medidas internas plusprotectoras en materia de
seguridad y salud en el trabajo, "El carácter mínimo de las directivas en materia de
seguridad y salud de los trabajadores: transposición severa versus compatibilidad con el
Tratado: Justificación: La mayor protección de las condiciones de trabajo". Amparo
Garrigues Jiménez, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales "Derecho
social internacional y comunitario" n°22.
(2)
El mismo Anexo de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, establecía una lista de
materias que debían ser desarrolladas por otras directivas sobre la base del art.16.1 de la
mencionada Directiva.
(3)
Véase "La acción pública educativa", de Rafael Díaz Moliner en "Derecho de
Prevención de Riesgos Laborales", volumen II.
(4)
"La representación de los trabajadores", de R. Díaz Moliner (op.cit).
(5)
ídem.
(6)
Como vimos en el capítulo 4 de este trabajo, la condena es sólo pecuniaria, a costas.
(7)
El objeto del presente capítulo no es analizar las responsabilidades en que incurre el
empresario por incumplir sus obligaciones preventivas o por no respetar los derechos de
los trabajadores al respecto, sino que aquí se analizarán las diferencias que existen, en
cuanto a derechos y obligaciones, entre la legislación española y la normativa
comunitaria.
(8)
Sobre la protección a la maternidad, debe tenerse en cuenta el capítulo IV bis del
Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
(9)
Las obligaciones de los trabajadores que figuran en el art. 13 de la directiva
89/391/CEE del Consejo, fueron transpuestas al ordenamiento español por el art. 29 de
la Ley de Prevención de riesgos laborales.
(10)
Debe notarse que esta Directiva ha sido adoptada tras la transformación de la
Comunidad Económica Europea en Comunidad Europea, por lo que es una directiva de
la CE, y no de la CEE.
(11)
(12)
Diario Oficial de la Unión Europea C82, de 5 de abril de 2003.
Al respecto, "Los RR.DD. 485/1997, 486/1997, 487/1997 y 488/1997 El largo
camino hacia la transposición de las directivas especificas ex artículo 16.1 de la
Directiva Marco 89/391/CEE", de Amparo Garrigues Giménez. Revista del Ministerio
de Trabajo y Asuntos sociales, derecho social internacional y Comunitario, n° 7.
(13)
Amparo Garrigues Giménez, op. Cit, pág. 40.
(14)
Op.cit., Bibliografía.
(15)
Op.cit., Bibliografía.
(16)
Op.cit, Bibliografía.
(17)
La labor de información y de formación de los trabajadores es extremadamente
importante cuando las cargas que se manipulan están consideradas como peligrosas;
sirva como ejemplo la formación especial., que deben realizar al respecto las empresas
que transporten mercancías peligrosas y que quieran operar en los aeropuertos
españoles, ya que es una exigencia de Aviación Civil el que todo trabajador que
manipule mercancías peligrosas en el aeropuerto haya superado un examen previo al
respecto.