¿CÓMO ESTÁ LA SITUACIÓN?

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¿CÓMO ESTÁ LA SITUACIÓN?
La estructura de la situación actual del Sector de Telecomunicaciones se
divide en los siguientes puntos:

Características

La fijación de políticas generales de desarrollo económico y social del
país corresponden al Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) mientras que
la fijación de políticas en materia de telecomunicaciones como sector no ha
sido está otorgada a ningún organismo de manera específica.

Existe una separación legal entre las actividades de operación y las
actividades regulatorias.

Actividades de operación

ICE creado por decreto Ley de la Junta Fundadora de la Segunda
República, #449 del 8 de abril de 1949.
Posteriormente reformado por la Ley # 3226 del 28 de octubre de 1963,
por adición de un nuevo inciso h) que se lee así:
“h) Procurar el establecimiento, mejoramiento, extensión y operación
de los servicios de comunicaciones telefónicas, telegráficas, radiotelefónicas
y radiográficas, para lo cual tendrá de pleno derecho la concesión
correspondiente por tiempo indefinido.”

RACSA empresa subsidiaria del ICE que explota los servicios
internacionales de transmisión de datos.
Por Ley # 3293, se le traspasan al ICE, todos los derechos de
explotación de los servicios de telecomunicaciones, por tiempo indefinido, a
que se refiere la Ley # 47 del 25 de julio de 1921. Se le autoriza al ICE
constituir una Sociedad Anónima Mixta.
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
Empresa privadas, que dan servicios diversos de telecomunicaciones
tales como : Empresas de Trunking, Beeper, Call-Back y otros, todos ellos al
margen del artículo 121, inciso 14 de la Constitución, por cuanto no disponen
de una concesión otorgada por el único ente facultado para ello: La Asamblea
Legislativa.
El único responsable de que estas empresas privadas se mantengan al
margen del artículo 121, inciso 14; es el Estado, por la falta de voluntad de
crear la Ley General de Telecomunicaciones como lo demanda el párrafo 6,
del inciso 14 del artículo 121 constitucional, en su parte que dice:
“Los bienes mencionados en los apartes ...), ...), y c) anteriores solo
podrán ser explotados por la administración pública o por particulares, de
acuerdo con la ley...”.
Infiérase una concesión especial para la explotación de la actividad
económica por los particulares de los servicios inalámbricos, mediante una
LEY GENERAL dictada sobre esa materia.
Esto nos demuestra que constitucionalmente los particulares tienen el
derecho al acceso de la actividad económica de los servicios inalámbricos y
para ello solo falta la voluntad del Estado para crear la LEY GENERAL DE
TELECOMUNICACIONES; el ICE es ajeno a esta situación.

Actividades Regulatorias
En cuanto a las actividades regulatorias, se encuentran repartidas en varias
dependencias de distinta naturaleza y jerarquía:

La Asamblea Legislativa, además de la tutela demanial de los servicios
inalámbricos, otorgada por la Constituyente de 1949 y la facultad de crear una
ley general delegando esta en un ente de la administración pública; conserva
para sí la facultad de otorgar por ley especial la concesión de los servicios
inalámbricos, potestad consagrada en el artículo 121, inciso 14 de la
Constitución.
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
Autoridad Reguladora de los servicios públicos ARESEP. Regula
solamente al ICE. No así a los privados, por estar estos al margen del artículo
121, inciso 14 de la constitución; RACSA no es regulada por el ARESEP en
razón de que la Ley # 3293, ley de creación de RACSA, en su articulado no
existe norma alguna que en su momento la sometiera a la regulación del
S.N.E.
En la Ley 7593 de creación de la ARESEP, no existe tampoco en su
articulado norma que someta a RACSA a la Regulación de esta.
Fue un error en la voluntad de los señores diputados, el no someter a
RACSA a la regulación del ARESEP, por lo menos en cuanto a la calidad,
eficiencia y continuidad del servicio, con lo cual se hubiera logrado levantar
estos índices en el servicio de RACSA y no las críticas que se dan por los
servicios que brinda esta empresa.
En cuanto al ICE, además de regular tarifas, fiscaliza contable,
financiera y técnicamente los servicios de telecomunicaciones, velar por el
uso eficiente del espectro radioeléctrico y que el servicio se de en condiciones
adecuadas de continuidad, calidad, cantidad y eficiencia.

Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE, organismo rector del sector
de telecomunicaciones y energía, el cual le indica las directrices del gobierno
central al ICE y al ARESEP.

Oficina de Control de Radio, pertenece al Ministerio de Seguridad, pero
opera con presupuesto del Ministerio de Gobernación.
Por Ley 1758 se le atribuyó la función de administrar el espectro
radioeléctrico
para:
radiodifusión,
televisión,
radioaficionados,
radiocomunicación punto a punto para la industria, agricultura y comercio; no
así para las telecomunicaciones, situación que ha dejado establecida la Sala
Constitucional en el Voto N° 5386-93 referente a la Inconstitucionalidad con
que operaba Millicom.
Sin embargo la Oficina Nacional de Control de Radio, posterior al voto
#5386-93 ha otorgado frecuencias para la explotación de las
telecomunicaciones. Situación que se da por la falta de un ente o
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superintendencia de telecomunicaciones que dentro de sus atribuciones,
administre integralmente el espectro radioeléctrico como la actividad
económica de los servicios inalámbricos constitucionalmente establecidos.

Consecuencias de la situación vigente
Como hemos visto anteriormente, diversas funciones reguladoras
afectan al ICE por ser este el único ente de telecomunicaciones regulado, el
conjunto de ellas se encuentran atribuidas a distintas instancias de los poderes
públicos, sin que existan mecanismos explícitos y obligatorios de
concertación. Esta situación ha generado algunas consecuencias negativas
como:

Acciones regulatorias parciales por cada ente sin tomar en cuenta la
globalidad del entorno del ICE, lo que imposibilita la optimización de la
tarea regulatoria, causando esta un entrabamiento en la función del ICE.

Quejas, a veces justificadas, de las distintas instancias reguladoras, por
carecer de poderes suficientes para ejercer sus funciones.

Quejas, a veces justificadas, del ICE que se siente presionado desde
distintas direcciones con objetivos diversos, muchas veces contradictorios.

Aparición de grandes lagunas en las acciones regulatorias.

Conclusiones

En RACSA la no regulación, por lo menos en lo técnico, en cuanto a las
normas de calidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación
óptima de sus servicios; ha sido negativa para esta empresa, al no existir un
punto de referencia para su superación, se traduce en un servicio que a veces
no es de buena calidad.

Los privados al estar inconstitucionalmente operando, no tienen
protección alguna del estado en cuanto a las normas de competencia, además
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su operación se ha convertido en un mal necesario, esto no está bien; se ha
abierto una puerta a la anarquía en el entorno de los servicios que estos dan.
A toda la situación que se ha descrito, tenemos que agregarle dos
nuevos elementos.
1. La reforma a la Ley 1758, que regula el espectro radioeléctrico, que se
discute en una subcomisión de gobierno y administración.
2. El concesionamiento de una banda celular, por medio de una ley especial
de la Asamblea Legislativa.
Ambos procesos no definen nada y lo que hacen es complicar más aún
la “SITUACIÓN VIGENTE”, ya que estos deben ser consecuencia de una
“Ley General de Telecomunicaciones”.
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¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES RETOS?
1.
Liberar al Decreto-Ley # 449, ley de creación del ICE, de las reformas
de corte político, de que han sido objeto algunos artículos de dicho decretoley.
2.
Promulgar una Ley General de Telecomunicaciones, como una
superintendencia de telecomunicaciones, ente administrativo, técnicocientífico auxiliar de la Asamblea Legislativa.
El reto es que debe ir paralelamente, la creación de la “Ley General”,
con la liberación de las leyes que entraban a la Institución (ICE).
Posteriormente como está en el programa de gobierno (no antes de la
promulgación de la “ley general”), sacar a subasta una banda para un servicio
de telefonía móvil proveído por la empresa privada. Entiéndase que “no”
compartimos la idea de sacar a subasta una banda para telefonía móvil,
promulgando una “ley especial” y no estamos diciendo que sea una banda
celular en los 800 Mhz.
La “ley especial” lo que vendría a hacer es entrabar todo un proceso de
apertura, en donde el ICE es y debe ser ajeno a este. Esto no quiere decir que
no haya obligación de interconectar a los privados a través de las redes del
ICE, será la superintendencia quien ponga las reglas del juego.
1-a- El ICE es una herramienta de desarrollo en todas las actividades
cotidianas del país, con una enorme dosis de desarrollo social, de reparto de
alguna manera de riqueza en todos los niveles de la pirámide social en cuanto
a calidad de vida se refiere y al desarrollo económico del país.
Todos conocemos que el problema del ICE es político y no técnico,
generado por la aplicación de leyes; o de reformas promulgadas en otras leyes
que afectan algunos artículos del Decreto-Ley # 449. Lo cual ha generado una
manipulación mal intencionada, “cuando algunos sectores costarricenses
han dicho que el ICE debe privatizarse, abrirse a la inversión privada, si
esto no sucede nos quedamos rezagados en el desarrollo tecnológico de
punta”.
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El asunto o el problema ha sido mal evaluado y equivocadamente mal
enfocado. Estamos seguros que el enfoque correcto es: La promulgación de la
“Ley General” y la liberación de las “amarras” que tiene el Decreto-Ley #449.
Un proceso que debe ser paralelo. Si hay voluntad de concertación en esto, el
ICE sí podría hacer importantes alianzas estratégicas con el sector privado, el
artículo 9° de su Ley orgánica es muy amplio y se lo permite.

Leyes de las cuales debe ser liberado el ICE
 Ley del Equilibrio Financiero del Sector Público N° 6955.
 Ley de Planificación Nacional N° 5525
 Ley Orgánica del Banco Central N° 7558
 Ley de las Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas y
Descentralizadas N° 5507
 Ley de las Presidencias Ejecutivas N° 4646
 Ley de la Autoridad Presupuestaria N° 6821
 Ley de Renegociación de la deuda con la Banca Privada Internacional N°
7010
Las redes de telecomunicaciones representan un negocio de gran
dinámica en la inversión, contrario a la característica de las leyes
mencionadas, las cuales están típicamente supeditadas a un lento proceso
político de aprobación.
Esto conlleva, como ejemplo, que el ICE no pueda reinvertir sus
superávit anuales acumulados de varios años, lo cual se refleja en el servicio
al público, al no poder satisfacer la demanda en el momento oportuno, de la
mal llamada “demanda insatisfecha”.
Debido a la naturaleza misma del negocio, las adquisiciones requieren
de un verdadero compromiso dinámico, dentro de lo cual se incluyen las
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alianzas estratégicas . Cada año se requiere de más inversión para desarrollar
y ampliar la red, aumentar la calidad; estas nuevas inversiones se generan de
“fondos propios” y de la habilidad de mantener una balanza entre la
modernización, los requisitos de expansión y los ingresos por la facturación
bajo un concepto moderno del “servicio al costo” con un “interés general”.
Por lo anterior, la gran importancia de sacar al ICE del control del gasto
público del Gobierno Central.
Como concepto general, es bien sabido que las empresas manejadas por
el Estado son típicamente ineficientes, con exceso de redundancia burocrática
y con más puestos de trabajo de los que realmente necesitan o en puestos
claves no está la persona idónea. Tal exceso de empleo o de no estar en el
puesto la persona idónea se hace muy común ser esto objeto de los “premios
políticos” o de compromisos creados, en nuestro caso ajenos al ICE. Razón
por la cual es necesario liberar al ICE de las Leyes 5507 y 4646.
2.b. La apertura de las telecomunicaciones con las concesiones
correspondientes, es un caso muy particular. Costa Rica es un país
desarrollado en los servicios de telecomunicaciones, veamos los indicativos,
índices que están por encima del supuesto de la U.I.T. y de la CITEL.
 El número de teléfonos del servicio básico a nivel nacional es de 20.3
teléfonos por cada 100 habitantes.
 El número de teléfonos móviles celulares a nivel nacional es de 2 por cada
100 habitantes.
Nota: En los próximos 60 días estarán a disposición del público 75,000 líneas
celulares nuevas.
 El número de teléfonos públicos por cada 1000 habitantes es de 3.
 El número de empleados en el sector por cada 1000 líneas en operación es
de 6.1.
Es muy diferente a todos los países de la América Latina en donde se ha
privatizado o se está en ese proceso, “en razón de la carencia del servicio”.
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Los países desarrollados en telecomunicaciones, como es el caso
nuestro, la apertura (no privatización), es en razón de “crear competencia” no
hay otra razón; bajo este contexto, es que entendemos la competencia en la
telefonía móvil y no en razón de llevar fondos para la “deuda interna”.
La razón, como lo indicamos, de permitir la competencia en un país que
cuenta con los servicios de telecomunicaciones bien desarrollados, como en
nuestro caso: es muy diferente a cuando la densidad telefónica y los servicios
no son suficientes, es decir cuando hay carencia de ellos.
El contrato de concesión entre el Estado y un operador móvil privado, o
de cualquier otro servicio; se asemeja más a un convenio de franquicia,
mediante el cual se fijan plazos de los alcances del negocio y se definen
requisitos básicos de mejoras de calidad, desarrollo y política tarifaria, el
administrador del contrato por parte del estado se da por medio de una “Ley
General”. Lo cual no sería fácil conseguir con una “Ley Especial”.
En cuanto a la apertura a la “competencia” de la telefonía móvil, como se
propone en el programa de gobierno “mediante ley de la república”. Esto sería
mediante una “ley especial”, como está consagrado en el artículo 121, inciso
14 de la Constitución, “con arreglo a las condiciones y estipulaciones que
establezca la Asamblea Legislativa”.
La Asamblea Legislativa es un órgano político y las “condiciones y
estipulaciones” que puedan aprobar los señores diputados para esta concesión
por medio de “ley especial”, dada la coyuntura por la que atraviesa el país de
orden político e ideológico; estas “condiciones y estipulaciones” de la
concesión, no serán de orden técnico, serán de orden político e ideológico.
Esto no va a funcionar, los señores diputados querrán meter en las
“condiciones y estipulaciones”, cuanto se les ocurra, el entorno del ambiente
nacional no es el mismo de 1963 y 1964 cuando se dieron por Ley Especial
las concesiones del ICE y RACSA.
Además una ley especial hoy día no tiene razón de ser si hablamos de
una apertura integral a la competencia en telecomunicaciones.
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La “apertura a la competencia de las telecomunicaciones está
establecida en el artículo 121, inciso 14 de la Constitución”, esta debe
hacerse desde un inicio ordenada y dinámica, integral promulgando la ley
general, por etapas, por medio del mecanismo de la “ley general” concesionar
una banda para telefonía móvil.
Una Superintendencia de Telecomunicaciones como órgano auxiliar de
la Asamblea Legislativa.
Constitucionalmente, la Asamblea Legislativa tiene la tutela de los
“servicios inalámbricos” y la potestad de dar por concesión a los particulares,
la actividad económica de estos bienes. Sea por “ley especial”, con las
condiciones y estipulaciones que ella indique; o por “Ley general”, delegando
esta a un ente de la administración.
Pareciera que constitucionalmente, este ente administrativo y técnico,
debe ser un órgano auxiliar legislativo; a igual como lo es la Contraloría
General de la República. Nos parece muy bien si así fuera. Se ha dicho en
diferentes foros que sería el ARESEP, quien administraría esta ley.
Los 34 jefes de estado reunidos durante la Cumbre Presidencial de las
Américas que se celebró en Miami en diciembre de 1994.
En esta cumbre se aprobaron tres instrumentos muy importantes
referentes a las telecomunicaciones en las Américas.
1.
El artículo 13 de la declaración de los presidentes, entorno a las
telecomunicaciones.
2.
El plan de acción de las telecomunicaciones para las Américas.
3.
Aprobación del Libro Azul “Políticas de telecomunicaciones para las
Américas”.
Todos estos son documentos firmados por los 34 jefes de estado que
están dentro del Marco de la CITEL, como órgano auxiliar adjunto de la
OEA, por lo tanto son instrumentos de acogimiento obligatorio.
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Entre estos compromisos está la creación en sus países de un órgano
regulador de las telecomunicaciones y que administre el espectro
radioeléctrico, como un organismo independiente, sin influencias políticas,
técnico y con patrimonio propio. Más o menos bajo el siguiente esquema de
procesos fundamentales:
Generación de políticas,
planes, metas y
procedimientos
administrativos
Acuerdos
Internacionales
Políticas, planes y metas
Reglamentación,
normalización y suscripción de
acuerdos internacionales
Plan de Atribución de
frecuencias
Reglamentos y normas
Otorgamiento de concesiones y
autorizaciones
Fiscalización de operadores
Divulgación
de Resultados
Contrato de concesión o
autorización
Registro de frecuencias
Control de
operación
Quejas, reclamos,
sanciones
Aprobación de tarifas
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El punto 10 del Libro Azul indica lo siguiente:
“... En segundo lugar, el órgano regulador debería ser independiente
para adoptar las decisiones que considere más adecuadas en la satisfacción del
interés público e inmune a los intereses circunstanciales y de política de
partido. En tercer lugar, la imparcialidad del Órgano Regulador es un
elemento absolutamente fundamental para inspirar confianza a los agentes
del mundo de las telecomunicaciones”.
No creemos que el ARESEP sea el ente idóneo, este es un ente que
desgraciadamente se politiza fácilmente. No se cumpliría con los acuerdos de
los presidentes de las Américas de 1994, lo estipulado en el libro Azul del
CITEL, aprobado en la cumbre de Miami en 1994.
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¿QUÉ ALTERNATIVAS?
En la América Latina, hay muchos ejemplos de errores cometidos en el
entorno de las telecomunicaciones.
Los hubo en Chile, Argentina, Perú, Venezuela, los hay en Colombia y
Guatemala, incluso los hubo en Nueva Zelanda. Debemos aprender a no
cometer los mismos errores o parecidos a ellos, en una eventual apertura
conforme a lo establecido en la constitución.
Aprender también de algunos aciertos que han tenido algunos países
antes mencionados, como México y Nueva Zelanda.
Puestas las cosas en este contexto, no hay alternativas.
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¿QUÉ COMPROMISOS REQUIEREN?
Al no tener alternativas a los retos no hay compromisos.
Sin embargo hacemos la siguiente pregunta:
¿ Quiere el gobierno una apertura para promover la competencia,
teniendo presente que Costa Rica es un país desarrollado en
telecomunicaciones?
Si la respuesta es “sí”, entonces el “esfuerzo nacional” que se requiere
es:
1.
Quitarle las “amarras” jurídicas a la Ley Constitutiva del ICE.
2.
Dejar que la Institución decida el futuro de RACSA.
3.
Promulgar la Ley General de Telecomunicaciones.
En el entendido que el Espectro Radioeléctrico es parte de esta ley, que
su administración y plan de atribución de frecuencias, es parte integral del
Órgano Regulador.
4.
No seguir con el proyecto de ley de reforma a la Ley 1758 (Ley de
Radio) que se discute en una subcomisión de gobierno y administración de la
Asamblea Legislativa.
5.
Que el Ejecutivo no promulgue el decreto para regular el espectro
radioeléctrico, anunciado el día viernes 19 de junio recién pasado, por el
Señor Presidente Ejecutivo del ICE en el periódico “La Prensa Libre”.
Este decreto podría tener vicios de inconstitucionalidad, que luego
pueden acarrear problemas jurídicos con los particulares difíciles de resolver.
Un ejemplo de esto es la situación que por varios años tiene congelada
una banda celular de los 800 MHZ en Guatemala, es bueno no cometer los
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errores que otros países han cometido y que ellos mismos recomiendan no
cometerlos.
Hemos dicho que debemos aprender de los errores y aciertos de otros.
Nueva Zelanda y México dieron primero pasos intermedios preprivatización (en Costa Rica no estamos hablando de privatización, pero
podemos aprender de ellos).
En el caso de Nueva Zelanda, en donde la empresa estatal era
ineficiente por el exceso burocrático, generado por las influencias políticas.
Antes de poner a la empresa en venta, contrataron a un ejecutivo quien se
hizo cargo de la operación por dos años, reclutó una nueva gerencia e inyectó
cambios drásticos, separándose de la influencia política estatal y partidista.
Dejó una nueva empresa eficiente y dinámica para privatizar a un buen precio.
El caso de México, los mexicanos tuvieron la visión atinada de acelerar
el desarrollo en cobertura y diversificación de la red básica nacional (ellos
adolecían de una densidad telefónica muy baja e insuficiencia de servicios),
antes de la penetración de la competencia.
Estos son dos ejemplos de pre-privatización, en donde se dan pasos
inteligentes de poner a las empresas estatales en condiciones de enfrentar el
futuro.
Si lo que se viene en la concertación de las telecomunicaciones, es la
“apertura a la competencia”; el ICE tiene que estar preparado para ello. Esto
es como lo hemos indicado: se debe preparar a la institución para enfrentarla
al proceso de apertura a la competencia; en un “proceso paralelo” de
liberación de las leyes que lo amarran a las políticas económicas del Poder
Ejecutivo y de políticas circunstanciales de partido, con un proceso de
promulgación de la ley General de las Telecomunicaciones.
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