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El legado de la primera integración de la nueva Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
(Mito y riesgos de la controversia constitucional). 1
Lic. María Amparo Hernández Chong Cuy
Hace unas semanas, leía en una revista2 un artículo sobre la Suprema Corte
estadounidense. Versaba sobre la Corte Rehnquist, a decir suyo, próxima a
cerrar su ciclo. Hacía un recuento de sus fallos más célebres, de aquellos
más controvertidos, y de las grandes líneas o políticas judiciales que
pudieran estimarse trazadas por el propio Rehnquist, o al menos pudieran
estimarse infundidas por criterios suyos que dejaron huella en fallos del
tribunal.
En el balance, por supuesto, también se exponían fallos que no habían sido
bien acogidos, así como opiniones que no eran del todo favorables para
Rehnquist, pero sí había un consenso prácticamente generalizado: la gran
aportación de esta Corte había sido en pro de la federalización.
Federalización que, contrario a lo que el propio término pareciera indicar,
implicó reconocer a los estados ámbitos amplios de actuación y reducir las
manifestaciones de poder de la Federación a su justo mínimo. Decía el
artículo:
“Mientras se sigue especulando sobre los nuevos
rostros de la Suprema Corte, un acercamiento al
legado de su actual presidente muestra las muchas
formas en que la Corte ha diluido el poder de
Washington”.3
Para luego explicar que conforme a los criterios sustentados por la Corte
Rehnquist:
…Es más difícil implementar medidas de acción
afirmativa. La barrera entre la iglesia y el estado es
más porosa. Los criminales sentenciados en los
estados tienen muchas más dificultades para que su
Ponencia presentada el 14 de agosto de 2003, en la mesa redonda “Distribución de
responsabilidades y facultades en las democracias federales. El caso de México” auspiciado
por El Foro de Federaciones, el Instituto Nacional del Federalismo y Desarrollo Municipal y
El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Hacienda Públicas, celebrado en el Instituto de
Federalismo y Desarrollo Municipal. Con gusto se reciben sus comentarios en
[email protected].
2 Locayo Richard and Novak Viveca, How Rehnquist changed America, María Amparo
Hernández Chong Cuy (trad.), revista Time, Vol. 161, No. 26. June 30, 2003. USA.
3 Op. Cit. página 21.
1
caso llegue a los tribunales federales. Pero el más
perdurable de los legados de Rehnquist está en la
menos visible pero más crucial área del federalismo –el
equilibrio entre el poder de Washington y los estados.
La corte Rehnquist ha recortado agudamente las
atribuciones con que el Congreso indicaba a los
estados qué hacer. Su constante y añeja creencia de
que la Constitución fue creada para restringir y limitar el
poder y alcances del gobierno federal ha sido su
mantra como presidente de la Corte.4
El artículo continuaba exponiendo algunos fallos y criterios que se
calificaban como federalistas, en los que se basaban esas conclusiones,
pero no es el caso abundar en ello por ahora.
Tras esa lectura, pensar en la experiencia mexicana resultaba inevitable.
Ciertamente, son innegables las diferencias que existen entre la corte
estadounidense y la mexicana, sobretodo por los sistemas de Derecho que
dan sustento a cada una; pero también son suficientes las semejanzas para
que en México realicemos ejercicios o evaluaciones similares.
Ambos son, sin serlo ex profeso, tribunales de constitucionalidad; última y
máxima expresión de interpretación constitucional en sus sistemas. Y ambos
tribunales están próximos a cerrar un ciclo: en Estados Unidos, se especula
respecto a dos nuevas designaciones que pueden resultar necesarias tras
dos posibles renuncias; en México, se aproxima la fecha en que deba ser
renovada la integración del tribunal por dos nuevos Ministros.
Coincidencias y semejanzas que bien valen que también aquí se realicen
ejercicios descriptivos, analíticos, valorativos y críticos de la doctrina y
criterios que deja como legado la actual integración de la Corte; sobretodo
en lo que atañe al ejercicio de facultades que esta integración estrenó y en
las que abrió camino: las controversias constitucionales y las acciones de
inconstitucionalidad. Me centraré únicamente en la primera.
En un afán de precisión debo agregar que la controversia constitucional
técnicamente no fue estrenada por la actual integración; pero es innegable
que no fue sino hasta 1995, cuando dicho juicio adquiere vida y sustancia y
esto, a mi modo de ver, bien justifica que en sentido metafórico y para estos
efectos me refiera a que se estrenó la figura.
4
Op. Cit. página 22.
2
En muchos espacios reina una especie de mito en torno a la controversia
constitucional: que la controversia constitucional tiene por objeto la
salvaguarda del pacto federal. Controversia y federalismo van de la mano y
la primera repara las violaciones que se hagan al segundo.
Sin embargo, la retrospectiva, tanto de Derecho como de hechos, pone en
duda lo anterior.
Cuando en 1824 se acuñó por primera ocasión en el Derecho positivo
mexicano la controversia constitucional, tal como se estableció, bien pudiera
afirmarse que su objetivo principal, sino es que el único, era la protección y
preservación del pacto federal. Con esta Constitución, México se erigía
como una república federal, muy a semejanza del estado federal
estadounidense que ya algunos años atrás se había creado.
La semejanza entre el artículo 3, sección II, inciso I de la constitución
norteamericana y el 137 de la constitución mexicana de ésta fecha, es un
fuerte indicador de ello. El primero de los mencionados estableció, tras
celebrar el pacto federal, que la Suprema Corte resolvería los conflictos que
resultaran del mismo; el segundo, esto es, la constitución mexicana,
prácticamente era en una versión traducida al español del otro, de ahí que
se sostenga que también había identidad de razones.
Conforme a la legislación en comento, las controversias serían procedentes
cuando:


Los conflictos que se susciten de un Estado a otro y,
Aquellos que la Federación fuera parte.
En este contexto, resulta casi axiomático que la controversia constitucional
fue ideada como el medio por excelencia y antonomasia dedicado a
preservar el pacto federal constitucionalmente consagrado, así como el
entramado jurídico inherente a él.
Los diversos textos constitucionales que estuvieron vigentes durante el siglo
XIX que recogieron esta figura no trastocaron su naturaleza; pero el
constituyente de Querétaro sí. Según se vea, éste constituyente amplió el
bien jurídico tutelado por la controversia constitucional o bien la
desnaturalizó.
En 1917 se reiteró como competencia de la Suprema Corte la resolución de
los juicios de esta índole; pero se introdujo un supuesto más de procedencia
del mismo que viene a incidir significativamente en el espectro de protección
de la controversia.
3
Se adicionó como competencia de la Corte en esta vía la resolución de
conflictos entre los poderes de los estados, sobre “la constitucionalidad de
sus actos”. Así las cosas, en tanto que los poderes estatales no son en sí
mismos considerados entes federales, la controversia constitucional pasó a
ser un juicio cuyo objeto no se circunscribe a la tutela del pacto federal, sino
a la solución, en general, de conflictos entre órganos de poder y órdenes
jurídicos diversos.
Con el tiempo, la determinación de cuál era el objeto de la controversia
constitucional se fue tornando, a mi juicio, más complicada; particularmente
por las reformas constitucionales de 19935 y la de 19966. La primera
fundamentalmente consistió en la reforma política al Distrito Federal y la
segunda al Poder Judicial Federal.
La reforma política de 1993 al Distrito Federal alcanzó también al artículo
105, concretamente, a la controversia constitucional. Esta reforma reafirmó
el doble propósito en la controversia, de tutelar tanto el pacto federal como el
de ventilar conflictos entre órganos de poder de un orden jurídico, pues
facultó al Distrito Federal para accionar contra la Federación y los estados y
a la vez contempló la posibilidad de que se dirimieran conflictos entre los
órganos de gobierno del mismo (por no llamarles “poderes”). A la vez,
superó lo que desde su inicio se había soslayado: el Distrito Federal era
consecuencia del propio pacto federal y en esa medida debía ser protegido
por todo aquello que protegiera a aquél.
La diversa y última reforma constitucional, la de diciembre de 1994,
concretamente, en la medida en que facultó a fungir como parte demandante
y demandada en estos juicios al Municipio, cimbró de nuevo las fibras más
sensibles de la controversia constitucional, trascendiendo el temblor, no sólo
a los aspectos sustantivo y adjetivo de esta figura, sino también a los pilares
mismos sobre los que descansa el federalismo mexicano.
La doctrina mexicana desde tiempo atrás había reconocido la importancia
social y política del Municipio; la reforma municipal de 1983 también había
dejado constancia de la importancia que éste representa en nuestro sistema,
y aún cuando era precario o tímido su ámbito de facultades, se anticipaba su
reconocimiento como un orden jurídico más, al lado del federal y el local. No
obstante, aún con todo ello, no había elementos, a mi juicio, que permitieran
asignarle la calidad de agente participante del federalismo, porque ni había
participado en la celebración del pacto, ni había sido su creación
consecuencia del mismo (como en el caso del Distrito Federal).
5
6
Diario Oficial de la Federación 25 de octubre de 1993.
Diario Oficial de la Federación 31 de diciembre de 1996.
4
Son muchas las conclusiones o deducciones que pueden derivarse de la
reforma en comento, pero en lo que aquí interesa, es dable sostener que al
admitirse la posibilidad de que los municipios accionen contra los estados o
la federación, la controversia constitucional se reafirma más como un juicio
que tiende a resolver conflictos entre entes de poder o entre órdenes
jurídicos diversos, más que un juicio que tutela primordialmente el pacto
federal del que en estricto sentido quizá habrían resultado excluidos, salvo
que se entendiera que el pacto sufrió una modificación tácita al haberse
reconocido constitucionalmente al municipio como un orden jurídico por sí
mismo, ajeno y distinto al orden jurídico local; quizá anticipándose a lo que
con el tiempo vino a establecer la reforma municipal de 1999, en la que
quedó claro que el municipio es un tercer nivel de gobierno, que tiene un
lugar especial en la muy peculiar forma de entender el actual federalismo
mexicano, en el que no sólo sus celebrantes tienen cabida como actores.
Pero este repaso histórico no es mera retórica ni motivo innecesario para
alargar estas palabras.
Este repaso, aun cuando es breve y genérico, tiene por objeto dejar en claro
que la controversia constitucional no es, desde la óptica estrictamente
jurídica, un juicio que tenga por objeto primordial o exclusivo la tutela del
pacto federal en sí mismo considerado. Si bien la tutela del pacto federal dio
lugar a la creación original de esta figura, hoy en día el pacto sólo es
tutelado como consecuencia del diverso y más amplio objeto de tutela: la
solución de conflictos entre órdenes jurídicos, que, se insiste, tampoco es el
único objetivo.
En resumen, la protección que en estos juicios pueda hacerse en pro del
federalismo se da sólo en la medida en que sus partes sean también partes
del pacto, y sólo en la medida en que el planteamiento que los mismos
hagan sea inherente al alcance, contenido o interpretación del propio pacto.
Por ello, bien puede afirmarse que hay un sinnúmero de controversias
constitucionales que no tienen siquiera un ápice de federalistas.
Haber admitido como supuestos de procedencia de este juicio aquellos
conflictos entre poderes de un mismo orden local (me refiero a estatales o
del Distrito Federal), así como la posibilidad de que se plantearan juicios por
o contra municipios, ha traído, indudablemente, significativas ventajas, tanto
desde la perspectiva política como desde una óptica de justicia y de acceso
a la misma, ventajas que creo son obvias y no es el caso detallar por ahora.
Pero dichas inclusiones, en mi opinión, han tenido también algunas
inconveniencias que si no han debilitado, pueden debilitar pilares
fundamentales del federalismo, dando revés o nulificando los esfuerzos que
desde otras trincheras se libra por el llamado federalismo judicial.
5
En la medida en que por medio de la controversia constitucional se plantee
ante la Suprema Corte de Justicia la resolución de conflictos absolutamente
ajenos a la invasión de esferas o a la interpretación directa de la
Constitución, se hace que la Corte funcione, no como un tribunal
constitucional, sino como un controlador de la legalidad o como un árbitro
entre poderes o niveles de gobiernos, aspectos estos últimos en los que en
un gran número de casos ni siquiera esté en juego valor federalista alguno,
sino conciernen a la vida política interior de los estados.
De ninguna manera niego las ventajas que tener un contralor de legalidad
pueda representar tanto para los controlados como para el contralor, no se
diga de los gobernados; como tampoco niego todas las bondades que tiene
ser o tener un árbitro. Simplemente quiero sentar las bases de lo que, en mi
modo de ver, debe ser suficiente para encender la luz amarilla.
Me pregunto, ¿qué tan federalista puede ser una controversia constitucional
en la que un órgano federal, como lo es la Suprema Corte de Justicia, si bien
actuando en el ejercicio de funciones de control que le atribuye el orden
jurídico constitucional, resuelve problemas que sólo atañen al régimen
interno de un estado, ámbito, por propia disposición federalista, en el que los
estados deben ser soberanos?7
En el caso de controversias planteadas entre municipios y gobiernos
estatales y poderes estatales entre sí, hay casos en que los planteamientos
sí tienen un corte federalista o de constitucionalidad inmediata, como son,
por citar algunos recientes:

Los juicios entablados por los Municipios de Toluca y Lerma
contra el gobierno del Estado de México, por no acceder éste a
transferirles el servicio de tránsito, en virtud la reforma
constitucional
municipal
de
1999;
(controversias
constitucionales 326/2001 y 363/2001, falladas ambas por el
Pleno de la Corte el 22 de abril de 2003).

Aquellos entablados por dos Municipios neoleoneses,
Monterrey y Santa Catarina, en contra de la legislatura estatal
por exigirles someter a aprobación de la legislatura el monto de
los sueldos de sus munícipes así como aquellos actos por los
que dispusieran de su patrimonio inmueble; (controversias
7
En este rubro es obligada la referencia a la obra de GUDIÑO PELAYO, José de Jesús,
“Controversia sobre controversia. Discusión en torno al alcance de la competencia de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en controversias constitucionales”, publicada por
Editorial Porrúa, México, 2001, 2° edición; en dicha obra se puede apreciar que el Ministro
autor ha sostenido varios votos particulares en este sentido.
6
constitucionales 18 y 19/2001, falladas ambas por el Pleno de
la Corte el 18 de marzo de 2003).

Aquellos promovidos por tres Municipios sonorenses,
Magdalena de Kino, Cananea y Hermosillo en contra de la
respectiva legislatura, por exentar o no gravar ciertas
operaciones inmobiliarias a favor de la hacienda municipal.
(controversias constitucionales 13, 14 y 15/2002, falladas por el
Pleno de la Corte el 20 de mayo de 2003).

El juicio promovido por el Poder Judicial del Estado de Morelos
en contra del legislativo y ejecutivo del mismo, para obtener
pronunciamiento (en abstracto, es decir, no a propósito de
algún juicio en lo particular) de la Corte en cuanto a la
constitucionalidad de que fueren sujetos enjuiciables en la vía
política estatal los jueces de primera instancia del fuero común
(controversia 33/2000, fallada el 18 de marzo de 2003);
Sin embargo, también creo que hay casos en los que el propio fallo viene a
pronunciarse en ámbitos que debieran, en principio, guardarse en el celo
estatal. Ejemplos de ellos son:

Los inherentes a juicios políticos seguidos en dicho ámbito contra
funcionarios o ex funcionarios estatales, que prácticamente llegan a la
Corte en una especie de segunda instancia o como si ésta fuese
órgano revisor; de esta especie han sido muchos los presentados,
por los que sería difícil elegir uno para exponerlo en específico.

Aquellos conflictos limítrofes o de otra índole que se presentan entre
dos municipios estatales y una vez resueltos por la instancia estatal
llegan a la Corte también a ser revisados; entre ellos, del que derivó el
celebré criterio del Caso Temixco.

Inclusive, se ha presentado ya la hipótesis, no prevista en el propio
artículo 105 constitucional, de un juicio entre dos municipios del
mismo estado, en primera y única instancia, como implica esta vía,
que si bien no han resultado viables, ya hay votos particulares en el
sentido de que debieran estimarse procedentes; si la memoria no me
falla, por conflictos entre municipios mexiquenses.

También están aquellos en los que un poder estatal se duele de la
integración de otro poder; del que podemos citar uno de los más
recientes, promovido por la judicatura de Tlaxcala en contra del
legislativo y ejecutivo estatal, pues estimaba dicho poder judicial que
7
un magistrado de reciente nombramiento no cumplía con los
requisitos para el desempeño del cargo, asunto fallado el 4 de marzo
de 2003, en el que no se estimó fundada la acción. Respecto a
similares circunstancias fue promovido diverso juicio por la judicatura
del estado de Guanajuato en contra del respectivo legislativo hace ya
varios años (controversia constitucional 34/97, fallada por el Tribunal
el 11 de enero de 2000)8, aunque estas menciones sólo son para
ejemplificar, y no pretenden ser exhaustivas.

Como también los que la única violación constitucional aducida es
violación a los artículos 14 y 16 constitucionales en virtud de la
indebida aplicación de legislación local, por mencionar algunos.
No soy de la idea de que se supriman estos supuestos de la controversia
constitucional, pero sí que no sea indiscriminada su procedencia.
El propio artículo 105 constitucional, a mi modo de ver, señala, como una
especie o intento de limitación, que en estas hipótesis la controversia debe
versar sobre la constitucionalidad de los actos impugnados.
¿Qué
significará esa expresión?
¿Será que el constituyente al establecer esa posibilidad de acción siempre
tuvo en mente que la competencia de la Corte en estas hipótesis debía
circunscribirse al estudio de planteamientos directos de constitucionalidad?,
¿de invasión de esferas?, ¿de planteamientos en relación con aspectos
orgánicos del pacto federal?
¿Será que el constituyente quiso excluir de la competencia de la Corte
aquellos conflictos cuya litis fuera una cuestión que sólo involucraba
Derecho estatal, léase, legalidad?
En lo personal me inclino porque éste fue el propósito; sin embargo, la
opinión que prevalece, suprema y respetable, es la de la Corte.
Cuando la actual integración sentó los primeros precedentes en esta
materia, el criterio adoptado fue, en términos generales, que ese máximo
tribunal sólo era competente para resolver planteamientos enderezados en
relación con la Constitución general, eminentemente planteamientos de
invasión de esferas, pues, se dijo, con apoyo en la exposición de motivos de
la reforma constitucional de 1994 antes referida, que la renovada
8
Ver el capítulo que a este juicio en especial dedica GUDIÑO PELAYO, en Op. Cit.
8
controversia constitucional tenía por objeto la preservación del federalismo y
la supremacía de la Constitución. 9
Pero este criterio tuvo una vigencia muy corta, pues poco después se
empezó a matizar hasta abandonarse por completo. Primero se matizó
señalando que era viable el estudio de aquellos planteamientos de legalidad
que estuvieran estrechamente vinculados con el planteamiento principal de
constitucionalidad10 ; pero luego vino un difícil debate respecto al alcance de
la competencia de la Corte en estos conflictos y una trascendental
decisión11; misma que, bien o mal, se entendió como una necesaria elección
entre federalismo, entendido como la no intromisión en el régimen interior de
los estados, y la salvaguarda de la legalidad de los actos.
El debate terminó inclinándose por mayoría de votos hacia el segundo
extremo. Se sostuvo que tanto federalismo como supremacía constitucional
eran valores tutelados por la controversia constitucional, aunque, ante todo,
debía prevalecer la supremacía de la constitución, para lo cual era necesario
verificar la legalidad de los actos impugnados, aún cuando los posibles vicios
de los mismos radicaran en cuestiones de legislación interna.
En pocas palabras, que no debía dejarse de resolver un juicio de esta índole,
aún cuando el conflicto fuera sólo inherente al régimen interior de un estado,
so pretexto del federalismo, porque federalismo y legalidad eran ambos
valores de la Constitución, y siendo que la supremacía constitucional debía
en todo caso prevalecer, resultaba obligado determinar la regularidad legal
de los actos aún cuando estos no trascendieran de dicho ámbito.
Ciertamente la opción federalista hubiera implicado que algunas
irregularidades legales, más no constitucionales, quedaran sin posibilidad de
purga, al menos conforme al andamiaje jurídico actual, cuestión esta última
9
Se remite de nuevo a GUDIÑO PELAYO, en Op. Cit; la obra aquí referida versa
precisamente sobre la evolución de este criterio y las discusiones que generó en el seno de
la Suprema Corte.
10 La Tesis número XLIV/96 del Pleno de la Suprema Corte, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo III, correspondiente a marzo de 1996, página
320, bajo el rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL ENTRE UN ESTADO Y UNO DE
SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE
PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES
AL ORDEN FEDERAL” Así como la tesis de jurisprudencia 23/97 del Pleno de la Suprema
Corte, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo V, correspondiente a abril de
1997, página 134, que dispone que “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL EL CONCEPTO
DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VICULADAS DE MODO
FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS.”
11 Controversia constitucional 31/97 promovida por el Presidente Municipal, Síndico y
Regidores del Ayuntamiento de Temixco, Morelos contra del Congreso y Gobernador del
Estado de Morelos fallada el 09 de agosto de 1999.
9
que, a decir del fallo de la Corte, era de gran preocupación. Pero cierto es
también que a mediano o largo plazo hubiera fortalecido a los órganos
estatales como órganos terminales en lo que a su régimen interior se refiere
e, igualmente, hubiera impuesto a las entidades la necesidad de crear
alternativas sanas y viables para la resolución de conflictos internos, como
también les habría exigido mayor cuidado del aspecto jurídico de sus actos
de autoridad a autoridad. Pero el hubiera no existe.
Bajo este criterio, el estudio de “la constitucionalidad de los actos” no tiene
límites, pues todo acto y todo planteamiento, debe ser estudiado y puede
llegar a ser invalidado, y así ha sucedido en no pocas ocasiones. Se han
invalidado actos que no trascienden más allá del ámbito interior de los
estados, a través de juicios desprovistos de algún componente de
constitucionalidad, que no sea el principio de legalidad.12
Insisto, las hipótesis en comento indudablemente representan muchas
ventajas, como que los conflictos políticos tienen solución jurídica o que esa
solución está garantizada por todas las garantías que representa un proceso
jurisdiccional, ventajas que de suyo son una importante contribución para la
preservación o buena marcha del Estado de Derecho. Más bien, lo que
quisiera poner en relieve es que, con todas sus ventajas, la controversia
constitucional también es un arma de dos filos.
En efecto, a través de estos juicios, se permite o legitima la ingerencia o
participación de un órgano federal, que indudablemente actúa como órgano
de control de constitucionalidad, en los asuntos que atañen al régimen
interior o ámbito en el que las entidades federativas ejercen su soberanía.
Por ello, quizá no sea una osadía sostener que algunos fallos, en los que
todo parece alumbramiento, tienen también sus sombras, pues en cada uno
12
Controversias constitucionales: 27/97 promovida por el Síndico Municipal del
Ayuntamiento del Municipio de Tarímbaro, Michoacán, contra el Congreso, el Gobernador y
el Secretario de Gobierno de Michoacán, fallada el 26 de enero de 1999. Controversia
constitucional 32/97 promovida por el Síndico Procurador Suplente, en funciones, del H.
Ayuntamiento de Valle de Bravo, Estado de México, contra Poder Ejecutivo del Estado de
México, fallada el 22/02/1999. Controversia constitucional 26/97 promovida por el
Presidente del Supremo Tribunal de Justicia y por tanto representante del Poder Judicial del
Estado de Jalisco, en contra del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, fallada e 02 de
marzo de 1999. Controversia constitucional 34/97 promovida por de presidente del Consejo
del Poder Judicial del Estado de Guanajuato contra la Quincuagésima Séptima Legislatura
del Estado de Guanajuato, fallada el 11 de enero de 2000. Todas ellas reseñadas en
GUDIÑO PELAYO, Op. Cit; Y otros más recientes de juicios políticos como las controversias
constitucionales 23/2002, promovida por el Procurador General de Justicia del Estado de
Hidalgo contra el Congreso Local de dicha entidad, fallada el 14 de marzo de 2003 y la
controversia constitucional 33/2001 promovida por el Poder Judicial del Estado de Guerrero
contra el Poder Legislativo de la misma entidad, fallada el 18 de marzo de 2003.
10
de ellos se va cediendo un reducto de régimen interior, un reducto de
soberanía estatal.
Sin embargo, es preciso dejar en claro que los riesgos que corre el
federalismo en virtud de la controversia constitucional no son en lo absoluto
responsabilidad de la Suprema Corte, como tampoco le es atribuible la
posibilidad de que resuelva cuestiones intrínsecamente estatales, que, en un
estricto rigor federalista, no debieran salir de los propios estados o, en otras
palabras, apelando a la sabiduría popular, la ropa sucia debiera de lavarse
en casa. Lo que está detrás es mucho más complejo.
Resulta innegable que la Corte, al interpretar el alcance de sus facultades en
esta materia, de alguna manera ha sentado un precedente importante
respecto a qué puede o no plantearse en estos juicios, pero sobre todo en
qué puede pronunciarse el propio tribunal. Sus razones, opinables o
convincentes, han sido ampliamente expuestas en sus fallos y siempre
justificadas en aras de la supremacía de la constitución.
Pero a este campo de posibilidades y riesgos que aquejan al federalismo, en
mi personal modo de ver, también confluyen, en mayor o menor grado, otros
agentes. Entre ellos, pudieran estar, aventurando un poco:
El propio constituyente permanente, por su falta de claridad al expresar en el
artículo 105 constitucional que, en las hipótesis en comento, el juicio es
“sobre la constitucionalidad de sus actos”, sin aportar también elementos
que dieran luz en la interpretación de dicha manifestación; por expresar en
los diversos documentos del proceso legislativo de dicho dispositivo valores
como “invasión de esferas”, “supremacía constitucional”, “nuevo federalismo”
y no aclarar qué entendía por ellos, ni cuál prevalecía sobre cuál; o quizá por
equiparar como valores tutelados por la controversia constitucional al
federalismo y la supremacía de la Constitución, provocando enorme
confusión respecto a la prioridad que debe darse a cada uno de ellos.
Al legislador ordinario, por no definir con más detalle estas atribuciones en
las leyes que al efecto expidió.
Las propias entidades federativas, que no han previsto remedios, o lo han
hecho de manera precaria, inviable o poco atractiva para resolver la
conflictiva local de manera seria que garantice a las actores políticos la
imparcialidad, legalidad y objetividad en su solución.
Como también llevan su parte los poderes u órganos estatales y municipios
que, en ocasiones, teniendo alternativas jurídicas locales para resolver sus
conflictos, buscan la manera de convertir el asunto en una cuestión de
11
jurisdicción federal para acceder a la competencia de los tribunales
federales.
Quizá influya una cuestión de madurez política o una creencia cultural, no se
si fundada o infundada, de que la mejor solución para un conflicto es la que
puede dar la Suprema Corte;
Quizá también los riesgos sean simplemente atribuibles a una ausencia de
celo federalista por parte de los actores políticos estatales;
¿O será que tanto municipios como poderes estatales creen que no están
preparados política o jurídicamente o que no están las condiciones dadas
para atender lo suyo sin salir de sus fronteras?
Quizá la responsabilidad radique también en alguna medida en la academia;
por no fomentar en la formación del educando un ánimo federalista que cele
los valores inherentes al federalismo, por no crear fuentes o divulgar una
doctrina constitucional que sea tierra fértil para que se diserten alternativas
de solución de conflictos de poder en su seno estatal.
O quizá haga falta jerarquizar los valores que salvaguarda la propia
constitución, reconociendo, por supuesto, que todos ellos son
constitucionales. Igual y en esa jerarquización prevalezca el respeto al
federalismo, entendido como la no participación de órganos no estatales en
los asuntos netamente tales, sobre la legalidad de los actos. La
jerarquización interna de los valores constitucionales, en mi opinión, en
mucho colaboraría para la mejor interpretación de la propia Constitución y
hay algunos indicadores de que esta posibilidad no es tan lejana.13
Quizá algo tenga que ver la ausencia de una política judicial manifiesta,
consensuada y divulgada.
En conclusión, es mucho lo que la controversia constitucional ha aportado en
pro del federalismo; pero también son varias las ocasiones en que el
federalismo de alguna manera ha resultado vulnerado a propósito de la
controversia constitucional, y los riesgos de que ello se repita siempre
estarán latentes.
Coincido con lo que expresa el Ministro Gudiño en uno de sus votos
particulares cuando, palabras más, palabras menos, señala que el panorama
13
Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sergio Salvador Aguirre
Anguiano, Mariano Azuela Güitrón y Juan N. Silva Meza, han dejado entre ver su opinión
sobre la jerarquización de los valores constitucionales en el voto minoritario de la
controversia constitucional 82/2001 reformas constitucionales en materia indígena, fallada el
6 de septiembre de 2002.
12
y sus disyuntivas son similares a lo que en su momento representó el juicio
de amparo para la justicia local, particularmente el amparo directo14. En ese
momento histórico, hace alrededor de 100 años, se apeló o justificó la
participación de los tribunales federales con base en razones de “inmadurez”
o de falta de preparación en los estados y otras similares.
Dijo Carranza al Constituyente:
“…El recurso de amparo, establecido con un alto fin
social, pronto se desnaturalizó, hasta quedar, primero,
convertido en arma política; y, después, en medio
apropiado para acabar con la soberanía de los
Estados; pues de hecho quedaron sujetos de la
revisión de la Suprema Corte hasta los actos más
insignificantes de las autoridades de aquéllos;
…hay que reconocer que en el fondo de la tendencia a
dar al artículo 14 una extensión indebida, estaba la
necesidad ingente de reducir a la autoridad judicial de
los Estados a sus justos límites, pues bien pronto se
palpó que convertidos los jueces en instrumentos
ciegos de los gobernadores, que descaradamente se
inmiscuían en asuntos que estaban por completo fuera
de su alcance de sus atribuciones, se hacía preciso
tener un recurso, acudiendo a la autoridad judicial
federal para reprimir tantos excesos…
El pueblo mexicano está ya tan acostumbrado al
amparo en los juicios civiles, para librarse de las
arbitrariedades de los jueces, que el Gobierno a mi
cargo ha creído que sería no sólo injusto, sino
impolítico, privarlo ahora de tal recurso,...”15
En esta ocasión no sé si los estados, sus poderes y municipios, están
dispuestos a aceptar razones semejantes en lo que atañe a la resolución de
su conflictiva interna, como también desconozco si su opinión coincide con
ellas.
Los límites entre el federalismo, la supremacía de la Constitución y la
competencia de los tribunales federales, en este caso, la que vía
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GUDIÑO PELAYO, Op. Cit., voto particular emitido en la controversia constitucional
27/97, fallada el 26 de enero de 1999 por el Pleno de la Corte, pp. 33 y ss; esta misma
consideración se plasma también en otros votos particulares también glosados en op. cit.
15 TENA Ramírez Felipe. “Leyes Fundamentales de México 1908-1999. Vigésimo segunda
edición. Editorial Porrúa. México 1999. página 746 y 751.
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controversia constitucional tiene la Suprema Corte, no es un debate
meramente teórico o abstracto, desprovisto de consecuencias. La tendencia
a la que se inclinen las opiniones mayoritarias será determinante en las
relaciones estados-municipios-federación, y en la lucha permanente- entre
ellos por el ejercicio del poder.
Por todo esto, creo dable afirmar que un importante legado de esta
integración de la Corte consiste en haber dejado en claro que la controversia
constitucional, efectivamente, representa todas las innumerables ventajas
que por doquier se comentan, pero que tampoco es pura bondad ni es la
panacea de todos los conflictos entre autoridades como parecía en su inicio.
El legado es también haber revelado que puede ser tan bondadosa o tan
riesgosa para el federalismo como los propios agentes federales, posibles
actores y demandados, lo permitan; pues si bien la Corte es la que resuelve,
no actúa de oficio, sino incitada por ellos.
Mas no desconozco que con estas afirmaciones me anticipo a lo que,
seguramente, será objeto de valoración un poco más hacia el futuro: cuando
realmente el ciclo de esta integración haya finalizado y el tiempo transcurrido
permita análisis más certeros; de ahí que no me quede más que asumir los
riesgos que la anticipación supone.
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