CAPÍTULO ÚNICO PONENCIAS PRESENTADAS DURANTE LA ASAMBLEA De izquierda a derecha: licenciado Carlos Adiel de Jesús Argente Barredo, jefe del Departamento Jurídico de la Universidad Autónoma del Carmen; licenciado Raúl Luján Pantoja, abogado general de la Universidad Autónoma de Chihuahua; licenciada María Esther Avelar Álvarez, abogada general de la Universidad de Guadalajara y presidenta de la ANAIPES; licenciado Javier Alonso Treviño Hernández, abogado general de la Universidad Autónoma de Coahuila. LIC. MARÍA ESTHER AVELAR ÁLVAREZ PONENTE MAGISTRAL ¿LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 73, 74, 78 Y 79 LIMITAN LOS ALCANCES DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 3RO. CONSTITUCIONAL? Lic. María Esther Avelar Álvarez El Estado en ejercicio de su poder soberano (que radica originalmente en el pueblo) se autolimitó estableciendo restricciones a ese poder en favor del gobernado, estas limitaciones quedaron consagradas en nuestra Carta Magna como garantías individuales. Las garantías individuales o del gobernado son la tutela, protección o salvaguarda para asegurar el goce de un derecho a favor del gobernado. Es el caso que el Estado Mexicano, con fecha 09 de junio de 1980, determinó proteger la libertad de las universidades autónomas por ley para dirigir su vida interna, elevando dicha libertad a garantía constitucional con el fin de limitar al Estado en su injerencia en la vida universitaria. Lo anterior quedó plasmado en el artículo 3º Constitucional al establecer en la fracción VII que: “Las universidades e instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía tienen la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas, realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio.”1 Como se puede desprender, uno de los aspectos de la autonomía universitaria es la administración de su patrimonio que obviamente está íntimamente relacionado con los demás aspectos de la autonomía. Administrar su patrimonio significa que la universidad a través de sus órganos internos y de conformidad con sus propias normas que la regulan, realiza las actividades de planeación, programación, presupuestación, evaluación, control y fiscalización del gasto universitario. 1 Abogado General de la Universidad de Guadalajara. Presidenta de la Asociación Nacional de Abogados de Instituciones Públicas de Educación Superior, A.C. (ANAIPES, A.C.) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Editorial Vega. Guadalajara, Jal., 1999. 181 p. P. 3 A partir de esta garantía constitucional y de conformidad con sus leyes orgánicas, las universidades e instituciones de educación superior autónomas por ley a través de sus máximos órganos de gobierno colegiado reglamentaron las atribuciones que en esta materia les corresponden. El Maestro Ignacio Burgoa en su obra titulada "Las garantías individuales" en forma sintética describe las razones por las cuales era necesario elevar a rango constitucional la autonomía universitaria, señalando textualmente lo siguiente: “En efecto, sin la libertad de expresión de pensamiento, que se traduce primordialmente en la libertad de docencia y de investigación, ninguna universidad puede realizar los altos fines que conforme a su naturaleza tiene encomendados para beneficio del pueblo. A su vez, la mencionada libertad no podría ejercitarse sin la indispensable autonomía de que deben gozar las instituciones universitarias para autogobernarse en los distintos ámbitos dentro de los cuales ejercen sus actividades. En efecto, la autonomía no es sino el derecho que éstas tienen para crear sus propias estructuras normativas dentro de las cuales pueden señalar los diversos medios que estimen convenientes para la consecución de sus fines de enseñanza e investigación en la esfera de la cultura, de la ciencia y de la tecnología. Ahora bien, la facultad de darse sus propias normas jurídicas quedaría incompleta y hasta desvirtuada, sin la potestad que deben tener las universidades para la elección, el nombramiento o la designación de las personas que deban ocupar los puestos directivos y docentes de todas y cada una de sus facultades, escuelas o institutos. Asimismo, sin la capacidad para manejar y administrar su propio patrimonio, las universidades no podrían ejercer las actividades inherentes a su propia naturaleza. Estas reflexiones fundamentan la consideración de que la autonomía de las universidades simultáneamente se manifiesta en el derecho que éstas tienen para crear sus propias estructuras jurídico-normativas, para integrar el elemento humano que desempeñe los cargos directivos y docentes y para la administración y el manejo de su patrimonio, sin ninguna intervención ajena. La preservación de la autonomía universitaria exige que se prohíba por una norma constitucional que la garantice, cualquier intromisión en el régimen interno de las universidades por parte de personas, autoridades o grupos con el propósito de alterar, desvirtuar o desviar el ejercicio de las potestades jurídicas en que dicha autonomía se revela y que ya quedaron señaladas".2 En la exposición de motivos de la iniciativa presidencial donde propone se eleve a rango constitucional la autonomía universitaria, en su parte conducente señala: "La autonomía universitaria es una institución que hoy es familiar a la nación mexicana. Es compromiso permanente del Estado respetar irrestrictamente la autonomía para que las instituciones de cultura superior se organicen, administren y funcionen libremente, y sean sustento de las libertades, jamás como fórmula de enfeudamiento que implique un derecho territorial por encima de las facultades primigenias del Estado. Fortalecer esas instituciones arraigadas y obligadas con la colectividad nacional e independientes entre sí, es requisito indispensable para el cumplimiento de su objeto. ” CARACTERÍSTICAS DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Ernesto Gutiérrez y González, Andrés Serra Rojas, Miguel Acosta Romero, Miguel Galindo Camacho y Gabino Fraga, coinciden más o menos en señalar las características de los organismos públicos descentralizados por servicio, señalando los siguientes: 1. Son creados por el Congreso de la Unión o por los congresos de los estados, o bien, por un decreto del Ejecutivo Federal o Local. 2. Tienen un régimen jurídico que los rige. 3. Tienen personalidad jurídica propia. 4. Tienen patrimonio propio. 5. Tienen autonomía orgánica. 6. Tienen autonomía técnica. 7. Tienen órganos de dirección, administración y representación. 2 Burgoa Orihuela, Ignacio. Las garantías individuales. Editorial Porrúa. México, D.F., 1992. 788 p. p. 446 8. Tienen nombre propio. 9. Tienen domicilio y ámbito de competencia. 10. Tienen estructura administrativa interna. 11. Tienen un objeto. 12. Tienen una finalidad. 13. Tienen un régimen fiscal o están sujetos al régimen fiscal. 14. Están obligados a planear, coordinar y someter a evaluación su actividad. 15. Conducen sus actividades en forma programada y con base en las políticas, que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo establezca directamente el Presidente de la República, o a través de las entidades cabeza de sector. 16. Se establece un régimen de responsabilidad personal y efectiva de los funcionarios y empleados del organismo paraestatal. Los citados autores coinciden en determinar que las universidades son organismos descentralizados por servicio y señalan en cuanto a la UNAM, lo siguiente: Andrés Serra Rojas: “El Estado es el que fija los límites hasta donde llega la acción descentralizadora. (...) Aún en aquellos casos en que la ley concede la máxima autonomía a un ente público, digamos como en el caso de la Universidad Nacional Autónoma de México, siempre se reserva el Estado la facultad para modificar ese régimen jurídico por medio de la ley, o retirar el subsidio anual, si así lo cree conveniente. Este subsidio por otra parte no le otorga derecho de intervención.”3 Miguel Acosta Romero: 3 Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Primer Curso. Editorial Porrúa. México, D.F., 1997. 905 p. P. 782 “En la descentralización política no encontramos jerarquía, ni se dan los poderes jerárquicos que hemos estudiado en capítulos anteriores, entre el Presidente de la República y los Gobernadores, en cambio, en la descentralización estrictamente administrativa, estimo que sí se da esa relación jerárquica y que el poder de nombramiento, de mando, de revisión, de decisión, etc.; es evidente entre el Presidente de la República y Secretarías de Estado, cabezas de sector y los diversos organismos descentralizados del gobierno federal con la excepción de las universidades autónomas. (...)”4 Por último, queremos comentar que la Universidad Nacional Autónoma de México en nuestra opinión, es el único organismo en México que todavía conserva su autonomía, ya que la administración central no está representada en su Junta de Gobierno, tampoco hay jerarquía de las autoridades universitaria respecto a las centrales; la universidad cuenta con el patrimonio que el propio Estado le asignó y con el subsidio que anualmente le otorga la federación, únicos nexos que encontramos entre ambas estructuras.”5 Miguel Galindo Camacho: “En México solamente la Universidad Nacional Autónoma de México, es ejemplo clarísimo de la descentralización administrativa por servicio, que conserva la autonomía orgánica, que es uno de los elementos principales de la misma, pues en todos los demás organismos descentralizados por servicio, tienen la presencia de un funcionario de la Federación en la parte más elevada de su gobierno, llámese Consejo de Administración, Junta de Gobierno, etc., e inclusive el nombramiento de su Director General, Gerente, etc., es realizado por el titular del Ejecutivo Federal, y la política seguida por el organismo descentralizado obedece a los lineamientos políticos del propio Gobierno Federal. (...)”6 Cabe advertir, como se afirma en otra parte de este libro, que este organismo descentralizado por servicio, (UNAM), es el único que conserva en México una verdadera autonomía, que le responsabiliza de su autogobierno y que inclusive el 4 5 6 Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa. México, D.F., 1995. 1047p. P. 501 Acosta Romero, Miguel. Op. Cit. P. 527 Galindo Camacho, Miguel. Derecho Administrativo. Tomo I. Editorial Porrúa. México, D.F., 1996. 253p. P. 122 Gobierno Federal no interviene, como lo hace en descentralizados, en el nombramiento de sus autoridades.”7 otros organismos *** Ver anexo denominado "Algunas diferencias y similitudes entre las universidades autónomas por ley y los demás organismos descentralizados" 7 Galindo Camacho, Miguel. Op. Cit. P. 129 ANEXO ALGUNAS DIFERENCIAS Y SIMILITUDES ENTRE LAS UNIVERSIDADES AUTÓNOMAS POR LEY Y LOS DEMÁS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS CARACTERÍSTICAS DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS COMENTARIO 1. Son creados por el Congreso de la Unión o por los congresos de los estados, o bien, por un decreto del Ejecutivo Federal o Local 2. Tienen un régimen jurídico que Todos los OPD cuentan con un régimen jurídico que los rige regula su personalidad, su patrimonio, su denominación, su objeto y su actividad. Este régimen se encuentra generalmente establecido en su Ley Orgánica 3. Tienen personalidad jurídica De conformidad con lo establecido en el Diccionario propia Jurídico Mexicano8, quiere decir que es sujeto de derechos y obligaciones 4. Tienen patrimonio propio Los bienes muebles como inmuebles, patrimonio de los organismos descentralizados, incluidas las aportaciones que reciben del Gobierno Federal, como no están incluidos en los artículos 1º a 3º de la Ley General de Bienes Nacionales, ni en ningún otro dispositivo legal, como de dominio público o de dominio privado de la Federación, no constituyen bienes nacionales, ... son bienes del dominio privado de la Federación los que hayan formado parte del patrimonio de las entidades de la administración pública paraestatal, que se extingan o 8 Diccionario Jurídico Mexicano. III Tomo. Editorial Porrúa. México, D.F., 1999. IV Tomos. P. 2400 UNIVERSIDADES AUTÓNOMAS POR LEY Las universidades autónomas por ley son creadas por el Congreso de la Unión, o en su caso, por los congresos de los estados El régimen jurídico se encuentra establecido en su Ley Orgánica Igual El patrimonio universitario al igual que los de otras personas físicas o morales, es un todo jurídico, una universalidad de derecho indivisible de la persona a quien se atribuye. Los subsidios aportados a las universidades públicas autónomas, al entregarse a la universidad se integran al patrimonio de éstas, el cual se rige con sustento en el artículo 3° constitucional por la legislación universitaria respectiva. liquiden, ... por lo que mientras dichos bienes sean patrimonio de estas entidades no son bienes nacionales, pues es necesario para ello que antes dejen de ser propiedad de las entidades con motivo de su extinción o liquidación (Jurisprudencia publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tomo 59, noviembre de 1992, Tesis 3a./J.247/92, página 21) 5. Tienen autonomía orgánica 6. Tienen autonomía técnica En consecuencia, las instituciones en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, ejercen la administración libre de su patrimonio, de conformidad a la normatividad universitaria relativa a planeación, programación, organización, control y evaluación, entre otros. La autonomía orgánica supone la existencia de un servicio público que tiene prerrogativas propias, ejercidas por autoridades distintas del poder central y que puede oponer a éste su esfera de autonomía. Consiste en que los órganos administrativos no están De conformidad con la facultad y la sometidos a las reglas de gestión administrativa y responsabilidad de gobernarse a sí mismas, emiten financiera que, en principio, son aplicables a todos los sus propias normas de gestión administrativa y servicios centralizados del Estado. financiera 7. Tienen órganos de dirección, Un cuerpo colegiado que es el órgano de mayor En las universidades, no existe representación de la administración y representación jerarquía y el que decide de los asuntos más administración pública centralizada importantes de la actividad y la administración del organismo. Este órgano colegiado es constante en la mayoría de las instituciones descentralizadas; el número de sus componentes es muy variable y en él se encuentran representados los intereses de la administración central, y, en ciertos casos, de los sectores a los que afecta la actividad del organismo. 9 8. Tienen una denominación Es la denominación que la distingue de otros organismos 9. Tienen domicilio y ámbito de Es el lugar, ciudad, donde residen los órganos de 9 Acosta Romero, Miguel. Op. Cit. P. 517 Igual competencia 10. Tienen administrativa interna 11. Tienen un objeto decisión y dirección en el ámbito territorial, los lugares donde actúa el organismo descentralizado Igual estructura Establecida en su Ley Orgánica y en los reglamentos interiores que se derivan de ésta Igual El objeto de los OPD es muy variable La prestación del servicio educativo del nivel medio superior y superior 12. Tienen una finalidad La docencia, la investigación y la extensión de la cultura 13. Tienen un régimen fiscal o La mayoría de los organismos descentralizados, por las De conformidad con el artículo 22 de la Ley para la están sujetos al régimen fiscal características propias de su objeto, están exentos del Coordinación de la Educación Superior, los pago de los impuestos federales, estatales o ingresos de las instituciones públicas de educación municipales superior y los bienes de su propiedad, estarán exentos de todo tipo de impuestos federales. También estarán exentos de dichos impuestos los actos o contratos en que intervengan dichas instituciones, si los impuestos conforme a la ley respectiva debieran estar a cargo de la misma. Similar redacción se encuentra en las leyes orgánicas que crean a las universidades, tratándose de impuestos locales. Nota: El artículo 22 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior que pretende ser derogado por los artículos 18 y 19 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2000, que a la letra dicen: "Artículo 18.- Quedan sin efecto las exenciones relativas a los gravámenes a bienes inmuebles previstas en las leyes federales a favor de organismos descentralizados sobre contribuciones locales, salvo lo que se refiere a bienes propiedad de dichos organismos que se consideren del dominio público de la Federación. 14. Están obligados a planear, coordinar y someter a evaluación su actividad Artículo 19.- Se derogan las disposiciones que contengan exenciones, totales o parciales, o consideren a personas como no sujetos de contribuciones, otorguen tratamientos preferenciales o diferenciales en materia de ingresos y contribuciones, distintos de los establecidos en el Código Fiscal de la Federación, decretos presidenciales, tratados internacionales y las leyes que establecen dichas contribuciones, así como los reglamentos de las mismas." Ante las dependencias coordinadoras de sector, de De conformidad con su facultad de conformidad con el artículo 49 de la LOAPF autogobernarse a sí mismas, planean, coordinan y someten a evaluación su actividad a los propios órganos de autoridad universitarios, de conformidad con las normas que estas instituciones educativas emiten. Ante las dependencias coordinadoras de sector, de Conducen su actividad en forma programada, con conformidad con el artículo 49 de la LOAPF base en las políticas y plan de desarrollo institucional que emitan las autoridades universitarias 15. Conducen sus actividades en forma programada y con base en las políticas, que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo establezca directamente el Presidente de la República, o a través de las entidades cabeza de sector 16. Se establece un régimen de Se regula por la Ley Federal, o en su caso Local, de Las universidades autónomas por ley cuentan con responsabilidad de los Responsabilidades de los Servidores Públicos un régimen de responsabilidades propio, es decir, funcionarios y empleados organismo paraestatal Relaciones laborales del La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en jurisprudencia firme que aunque los organismos descentralizados integran la administración pública federal descentralizada, no forman parte del Poder Ejecutivo Federal, por lo tanto, las relaciones de los organismos públicos descentralizados de carácter federal con sus servidores, no se rigen por las normas del apartado B del artículo 123 de la CPEUM. (Jurisprudencia P./J.14/96 publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, febrero de 1996, página 52) es un régimen de excepción, el cual se encuentra consignado en sus leyes orgánicas. De conformidad con el artículo 3º Constitucional, las relaciones laborales, tanto del personal académico como administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de la CPEUM. PATRIMONIO UNIVERSITARIO El artículo 3º Constitucional señala en su fracción VII que las universidades autónomas por ley administrarán su patrimonio. Estas instituciones en sus leyes orgánicas establecen un capítulo denominado Del Patrimonio Universitario en donde se determinan los conceptos que lo conforman, como es el caso de la Universidad de Guadalajara que en su artículo 84 establece textualmente lo siguiente: "Artículo 84.- El patrimonio de la Universidad estará conformado por: I. Los bienes inmuebles, propiedad del Estado de Jalisco que actualmente posee a título originario; II. Los bienes inmuebles, muebles, valores, créditos, efectivo, la obra artística e intelectual y los derechos de autor que de éstos se desprenden, las invenciones y patentes por ella registradas, equipo, laboratorio, semovientes y demás que actualmente posee a título originario, así como los que en el futuro obtenga; III. Las contribuciones y aportaciones que por sus servicios perciba; IV. Los subsidios y aportaciones que la Federación, el Estado y los Municipios le otorguen; V. Las utilidades, rendimientos, intereses, dividendos, rentas y aprovechamientos de sus bienes; VI. Las donaciones, legados y cualquier otro tipo de aportación en dinero o especie, así como los fideicomisos que en su favor se constituyan, y VII. Los logotipos, el lema, el escudo y el nombre, para lo cual deberán registrarse ante las autoridades competentes." El patrimonio universitario al igual que los de otras personas físicas o morales, es un todo jurídico, una universalidad de derecho indivisible de la persona a quien se atribuye. Los subsidios aportados a las universidades públicas autónomas, al entregarse a la universidad se integran al patrimonio de ésta, el cual se rige con sustento en el artículo 3° Constitucional por la legislación universitaria respectiva. En consecuencia, las universidades autónomas por ley, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, ejercen la administración libre de su patrimonio, de conformidad con la normatividad universitaria expedida por sus órganos de gobierno, relativa a planeación, programación, organización, control y evaluación, entre otros. LAS UNIVERSIDADES AUTÓNOMAS POR LEY FORMAN PARTE DEL SECTOR PARAESTATAL, PERO SE REGULAN POR SUS PROPIAS LEYES ORGÁNICAS De conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la administración centralizada está formada por Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, y la administración paraestatal la constituyen los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas, y los fideicomisos. Con base al citado artículo 90 de la CPEUM, en correlación con el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tanto a la UNAM como a la UAM, el derecho administrativo las considera como un ejemplo claro de descentralización administrativa por servicio, en consecuencia, forman parte del sector paraestatal, pero se regulan por sus propias leyes orgánicas y no por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (artículo 3º). Tratándose de las universidades autónomas por ley de las entidades federativas, normalmente se establece en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado o en otra ley diversa, un artículo que señala que se regirán por sus propias leyes orgánicas, por ejemplo, en el caso de la Universidad de Guadalajara, el artículo 55 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, establece lo siguiente: Artículo 55.- Como organismos públicos descentralizados y típicos, existirán la Universidad de Guadalajara y el Instituto Jalisciense de Asistencia Social. La Universidad de Guadalajara, gozará de autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propios, y tendrá como finalidad primordial impartir educación media superior y superior, así como coadyuvar al desarrollo de la cultura en la entidad, en los términos que se determinen en su Ley Orgánica y ordenamientos que de ella deriven además de esta ley. ... MARCO JURÍDICO RESPECTO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos. Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos. Artículo 93. Los Secretarios del Despacho y los Jefes de los Departamentos Administrativos, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cámaras podrá citar a los secretarios de estado, al Procurador General de la República, así como a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades. Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los Diputados y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece las bases de organización de la administración pública federal centralizada y paraestatal, señalando en el artículo 3º que el Ejecutivo de la Unión se auxiliará, en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal: I. Organismos descentralizados; En el artículo 45 establece lo siguiente: Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonios propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. En su artículo 48 establece cual es la intervención del Ejecutivo Federal en las entidades de la Administración Pública Federal señalando textualmente lo siguiente: Artículo 48. A fin de que se pueda llevar a efecto la intervención que, conforme a las leyes, corresponde al Ejecutivo Federal en la operación de las entidades de la Administración Pública Paraestatal, el Presidente de la República las agrupará por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de competencia que éstas y otras leyes atribuyen a las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos. En el artículo 49 establece la forma en que se realizará dicha intervención al establecer textualmente lo siguiente: Artículo 49. La intervención a que se refiere el artículo anterior se realizará a través de la dependencia que corresponda según el agrupamiento que por sectores haya realizado el propio Ejecutivo, la cual fungirá como coordinadora del sector respectivo. Corresponde a los coordinadores de sector coordinar la programación y presupuestación, conocer la operación, evaluar los resultados y participar en los órganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuesto en las leyes. Atendiendo a la naturaleza de las actividades de dichas entidades, el titular de la dependencia coordinadora podrá agruparlas en subsectores, cuando así convenga para facilitar su coordinación y dar congruencia al funcionamiento de las citadas entidades. Ley Federal de las Entidades Paraestatales La Ley Federal de Entidades Paraestatales, tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración pública federal. Asimismo regula las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con las entidades paraestatales al establecer en el artículo 1º párrafo segundo lo siguiente: Las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con las entidades paraestatales, en cuanto a unidades de la administración pública federal, se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta ley y sus disposiciones reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a otras disposiciones según la materia que corresponda. Esta Ley, de conformidad con el artículo 3º Constitucional establece en su artículo 3º que las universidades autónomas por ley no son reguladas por la Ley Federal de Entidades Paraestatales, al señalar en forma expresa lo siguiente: Artículo 3.- PRIMER PÁRRAFO.- Las universidades y demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, se regirán por sus leyes específicas. LA INTENCIÓN DE FISCALIZAR A LAS UNIVERSIDADES AUTÓNOMAS POR LEY, A PARTIR DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE LOS ARTÍCULOS 73, 74, 78 Y 79 Las reformas constitucionales a los artículos 73, 74, 78 y 79 fueron por iniciativa del Presidente de la República de fecha 28 de noviembre de 1995. Tanto de esta iniciativa como de las discusiones que se dieron al interior de la Cámara de Diputados, de la Cámara de Senadores, se desprende la intención de auditar a las universidades autónomas por ley. Lo anterior queda manifiesto con la trascripción de la parte conducente de los siguientes documentos: Iniciativa del Presidente de la República: “En la legislación reglamentaria se deberá distinguir entre las funciones que corresponden al Poder Legislativo y al órgano de auditoria superior de la Federación. Al Poder Legislativo le corresponde la importante función de valoración de la política general de carácter financiero, en materia de presupuesto de egresos, de ley de ingresos, de cuenta pública y de gestión financiera, mientras que al órgano de auditoria superior incumbe una función de carácter eminentemente técnica, como lo son las actividades de fiscalización, investigación sobre manejo y aplicación de los fondos o dineros y de los recursos o bienes federales, determinación de daños y perjuicios y promoción de las responsabilidades administrativas y penales. La función de auditoria superior debe facilitar elementos de juicio sustancialmente técnico al Poder Legislativo, al cual corresponde el control político. (...) Así pues, son fondos y recursos federales los correspondientes a los Poderes de la Unión, de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y de los organismos constitucionalmente considerados como autónomos, así como las transferencias o subsidios que otorgue el Gobierno Federal.” Dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión (14 de diciembre de 1998): “IV. Por lo que concierne a la designación del titular de la entidad, no obstante la autonomía de gestión y no solamente técnica que estimamos pertinente atribuirle, y que dicho ente no sólo revisaría la gestión del Ejecutivo Federal, sino también la de los demás poderes, organismos y entidades públicas y privadas que manejen o utilicen fondos o recursos federales, consideramos conveniente que deba continuar vinculado predominantemente al órgano legislativo, concretamente a la Cámara de Diputados, por constituir ésta la representación popular soberana por antonomasia y por detentar históricamente la preeminencia de conocimientos, en primer término, de las cuestiones relativas a los recursos públicos. De ahí que no estimemos procedente la intervención del Ejecutivo Federal en el nombramiento del titular de esta nueva entidad de fiscalización superior de la Federación. (...) Se trata, en efecto, de un conjunto de funciones depositadas en una autoridad con autonomía de gestión que permitan acreditar el recto y correcto ejercicio de todos los recursos públicos federales, sea que hayan sido asignados a los Poderes de la Unión o a las entidades públicas del Gobierno Federal, incluso las no sectorizadas y con autonomía e independencia para el desempeño de sus propias funciones sustantivas, como es el caso -a modo de ejemplo- del Instituto Federal Electoral, de la Universidad Nacional Autónoma de México o de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, o sea que se trate de aquellos manejados o utilizados por las entidades federativas, por los municipios, o aun los particulares (debe destacarse que en este último caso, la facultad revisora y fiscalizadora de la entidad de fiscalización superior no se extiende a cuestiones fiscales o tributarias, sino solamente a la verificación del manejo adecuado que sobre fondos o recursos federales lleven a cabo los particulares) En conclusión, el ente técnico de fiscalización, perteneciente a la Cámara de Diputados, estará encargado de revisar y fiscalizar a todas las personas, físicas o morales, privadas o de carácter público, que manejen recursos de la Federación -esto incluye, desde luego, la fiscalización de los recursos federales manejados por los partidos y agrupaciones políticas nacionales-. (...)” Igualmente, es importante señalar que, de conformidad con las propuestas contenidas en las iniciativas del Ejecutivo Federal y del Grupo Parlamentario de Acción Nacional, se eleva a rango constitucional la facultad de la entidad de fiscalización superior de la Federación para investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el manejo, gasto, manejo y aplicación de fondos y recursos federales, así como la de efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para la realización de sus investigaciones, además de la facultad de determinar daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de las entidades públicas federales. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación, Primera Sección y de Estudios Legislativos, Primera Sección, de la Cámara de Senadores (29 de abril de 1999): “1.- A la fracción XXIV del artículo 73 constitucional. Se propone modificar la expresión final aprobada por la Cámara de Diputados, que indica textualmente “del Sector Público Federal”, por una expresión más clara y precisa del ámbito normativo al que se extendería la facultad atribuida al Congreso de la Unión por esta reforma. En tal sentido, se sustituye la mención expuesta por “de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales”, con lo que se evitará una interpretación errónea del precepto que pudiese excluir a las entidades reconocidas en su autonomía por la Constitución General de la República, como es el caso del Banco de México, el Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de Derechos Humanos, entre otras. (...) 2.- (...) En ese orden de ideas se prefirió la expresión “entes públicos federales”, a la de “entidades públicas federales”, que podría llevar a la confusión de suponer que sólo las que con este carácter quedan incluidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Entidades Paraestatales, serían objeto de fiscalización.” De lo anterior se desprende cual es la intención del Constituyente Permanente, que por cierto no quedó claramente plasmado en las reformas de los artículos 73, 74, 78 y 79 Constitucionales. ANEXO ALGUNOS COMENTARIOS A LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES A LOS ARTÍCULOS 73, 74, 78 Y 79 ARTÍCULOS ANTERIORES Artículo 73. El Congreso tiene facultad: REFORMAS CONSTITUCIONALES Artículo 73. El Congreso tiene facultad: I a XXIII .................. COMENTARIOS No existe diferencia en cuanto a la expedición de la Ley Orgánica de la entidad de fiscalización superior de la Federación, sí en su denominación. I a XXIII .................. XXIV. Para expedir la ley que regule la Incluye la facultad del Congreso de la Unión de expedir XXIV. Para expedir la Ley Orgánica de la organización de la entidad de fiscalización otras leyes que normen la gestión, control y evaluación, Contaduría Mayor; superior de la Federación y las demás leyes que lo que es una facultad natural del Congreso de la normen la gestión, control y evaluación de los Unión. tomando en consideración la excepción o XXV a XXX .............. Poderes de la Unión y los entes públicos limitación que se determino el estado en cuanto a la federales; universidades autónomas por ley que se encuentra contenida en el artículo 3º constitucional XXV a XXX .............. No queda duda de la intención tanto del Poder Ejecutivo Federal como del Congreso de la Unión de auditar entre otros, a las universidades federales autónomas por ley, tal y como se desprende de: a) b) c) d) La exposición de motivos de la iniciativa El Dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados El Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores Del proyecto de Ley de Fiscalización Superior de la Federación y en forma específica en lo establecido en las fracciones V y VI del artículo 2º de citado proyecto, al definir entes públicos federales y entidades fiscalizadas Actualmente la UNAM, la UAM y la Universidad Autónoma Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: I .... II. Vigilar por medio de una Comisión de su seno, el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor. III. Nombrar a los Jefes y demás empleados de esa oficina. de Chapingo tienen sus propias normas de gestión, control y evaluación de la institución. Sin embargo, esta reforma implica que las universidades autónomas federales serán reguladas en esta materia por leyes emitidas por el Congreso de la Unión. Artículo 74. Son facultades exclusivas de la No se establece en la norma constitucional que las Cámara de Diputados: funciones de la Cámara de Diputados con relación al organismo fiscalizador se realicen a través de la I .... Comisión de Vigilancia, sin embargo, estas funciones se encuentran en el proyecto de Ley que actualmente se II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su encuentra en discusión en la Cámara de Senadores autonomía técnica y de gestión, el desempeño (artículo 2º fracción IV) de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que Se le otorga autonomía técnica y de gestión a la nueva disponga la ley; entidad de fiscalización superior III. Derogada IV. ..................... IV. ... El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la ... iniciativa de ley de ingresos y el proyecto de presupuestos de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el Artículo 83, debiendo comparecer el Secretario del Despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. No podrá haber otras partidas secretas, fuera ... de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República. La revisión de la Cuenta Pública tendrá por Por lo tanto, ya no vigila sino coordina y evalúa sin perjuicio de la autonomía antes señalada Se derogó la fracción III objeto conocer los resultados de la gestión ... financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del Presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio. Se modificó el cuarto párrafo de la fracción IV del artículo 74, sustituyendo a la Contaduría Mayor de Hacienda por el órgano de fiscalización superior e hicieron algunas Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara precisiones de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas, o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. Sólo se podrá ampliar el plazo de ... presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la Cuenta Pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo ... suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven; V a VIII. ... V a VIII. ... Artículo 78. Durante los recesos del Artículo 78. .................. Congreso de la Unión habrá una Comisión Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 serán Diputados y 18 Senadores, El actual artículo 78 constitucional subsume el artículo 78 y 79 antes de la reforma nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de los periodos ordinarios de sesiones. Para cada titular las Cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, un sustituto. Artículo 79.- La Comisión Permanente, La Comisión Permanente, además de las además de las atribuciones que atribuciones que expresamente le confiere esta expresamente le confiere esta Constitución, Constitución, tendrá las siguientes: tendrá las siguientes: I. II. III. IV. V. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional, en los casos de que habla el artículo 76, fracción IV; Recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la República; Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las Cámaras, y turnarlas para dictamen a las Comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones; Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. La convocatoria señalará el objeto u objetos de las sesiones extraordinarias; Otorgar o negar su ratificación a la designación del Procurador General I. ... II. ... III. ... IV. ... V. ... VI. VII. VIII. IX. de la República, que le someta el titular del Ejecutivo Federal; Conceder licencia hasta por treinta días al Presidente de la República y VI. nombrar el interino que supla esa falta; Ratificar los nombramientos que el Presidente de la República haga de VII. ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga; Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean VIII. presentadas por los legisladores; y Derogada. ... ... ... Sección V “De la Auditoría Superior de la Federación” Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de Este artículo es totalmente nuevo y establece las la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá características de la entidad de fiscalización superior de la autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de Federación y sus funciones sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo: I. Fiscalizar en forma posterior, los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley; Tomando en consideración los comentarios realizados en la fracción XXIV del artículo 73 constitucional, las universidades autónomas federales están contempladas en el término "entes públicos federales", en consecuencia, de conformidad con la fracción I del artículo 79 constitucional, podrán ser auditadas por la entidad superior de fiscalización de la federación. Si no tomáramos en consideración la intención plasmada tanto del Ejecutivo federal como del Congreso de la Unión, señalaríamos que de conformidad con el artículo 3º constitucional las universidades autónomas federales como la UNAM, quedan excluidas de la fiscalización a que se refiere la fracción I de este artículo 79. También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los municipios Del texto del párrafo segundo de la fracción I del artículo 79 y los particulares. Constitucional, no se desprende con claridad que las universidades autónomas estatales estén incluidas para ser fiscalizadas por este nuevo organismo en el concepto "entidades federativas". Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que correspondan; II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del siguiente año al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público; La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rienda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición. III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales y efectuar visitas Del proyecto de ley se presume que pretenden englobar a las universidades autónomas estatales en el concepto de entidades federativas al establecer en el artículo 33 "incluyendo a sus administraciones públicas paraestatales", tomando en consideración lo establecido en la fracción VI del artículo 2º, situación que en forma expresa no se señala en la exposición de motivos de la iniciativa de reforma, ni en los dictámenes de las Comisiones de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores. domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Título Cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley. La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el Título Cuarto de esta Constitución. Desde el momento en que el gobierno federal destinó y entregó el subsidio a las universidades, salió del patrimonio de éste para ingresar al patrimonio universitario, en consecuencia, en caso de haber daños y perjuicios no se darían al patrimonio federal sino al patrimonio universitario. El patrimonio universitario al igual que los de otras personas físicas o morales, es un todo jurídico, una universalidad de derecho indivisible de la persona a quien se atribuye. En consecuencia, las universidades autónomas por ley, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, ejercen la administración libre de su patrimonio, de conformidad con la normatividad universitaria. En razón de lo anterior, las autoridades universitarias podrán iniciar el procedimiento de responsabilidades de conformidad con sus leyes orgánicas, y en su caso, presentar las denuncias correspondientes. Las universidades estatales presentarán su denuncia de conformidad con el Código Penal del Estado respectivo. Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere además de cumplir con los requisitos señalados en las fracciones I, II, IV, V y VI del articulo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de Los recursos federales que no formen parte del patrimonio ningún partido político, ni desempeñar otro universitario, podrán ser susceptibles de fiscalización. empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, Precisar qué hipótesis se podrían materializar. artísticas o de beneficencia. Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones. El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo. ANEXO CUADRO COMPARATIVO ENTRE LOS ARTÍCULOS 3º, 73 Y 79 CONSTITUCIONALES ARTÍCULO 3RO. CONSTITUCIONAL Artículo 3.- (...) FRACCIÓN VII.- Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas, realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de esta constitución, en los términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que ésta fracción se refiere, y FRACCIÓN VIII. El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la república, expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan ARTÍCULO 73 ARTÍCULO 79 Artículo 73. El Congreso tiene facultad: Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía XXIV. Para expedir la ley que regule la técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para organización de la entidad de fiscalización decidir sobre su organización interna, funcionamiento y superior de la Federación y las demás leyes resoluciones, en los términos que disponga la ley. que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y los entes públicos Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a federales; su cargo: I. Fiscalizar en forma posterior, los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley; También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los municipios y los particulares. Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que correspondan; II. ... III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales y efectuar cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan. visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos. ALGUNAS TESIS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RELATIVAS LA INTERPRETACIÓN Y CONTRADICCIÓN DE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES Existe una tesis de la Corte que señala como un principio de interpretación el siguiente: “... por los términos absolutos que se consignan en la redacción de dicho precepto atendiendo al principio interpretativo de universal aceptación, de que donde la ley no distingue nadie debe distinguir, es evidente que no puede exceptuarse de esa generalidad a los pequeños propietarios, pues el texto referido alude a "los propietarios" (así sean grandes o pequeños) excluyéndolos del derecho de recurrir al juicio de garantías y de esta excepción no pueden considerarse excluidos, porque en la situación jurídica que define la fracción XV del mismo artículo 27 que denota claramente el ánimo del legislador, defensivo de la pequeña propiedad, se limitó la acción del particular indebidamente afectado a exigir la responsabilidad de los funcionarios agrarios ...”10 INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra dela ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético- teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico. 10 VOZ: PEQUEÑA PROPIEDAD, IMPROCEDENCIA DEL AMPARO TRATÁNDOSE DE LA. Quinta época. Instancia: Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación. Tomo LXXIV. P. 452 Amparo en revisión 2639/96. Fernando Arreola Vega. 27 de enero de 1998. Unanimidad de nueve votos en relación con el criterio contenido en esta tesis. Ausentes: Juventino V. Castro y Castro y Humberto Román Palacios. Ponente: Mariano Azuela Guitrón. Secretario: Ariel Alberto Rojas Caballero. Tesis P. XXVIII/98, publicada en el Semanario Judicial dela Federación y su Gaceta, Tomo VII, Abril de 1998, página 117. Novena Epoca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: V, Junio de 1997 Tesis: P./J. 65/95 Página: 44 EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE. En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la propia Carta Magna y no puede admitirse que exista contradicción entre las disposiciones contenidas en ambos preceptos, por ser evidente que el primero de ellos establece una regla general para derechos subjetivos, mientras que el segundo, ampara garantías sociales, que por su propia naturaleza, están por encima de los derechos individuales a los que restringe en su alcance liberal, en términos del artículo 1o. de la propia Ley Fundamental. Amparo en revisión 2805/62. Compañía Eléctrica de Sinaloa, S. A. 22 de junio de 1965. Unanimidad de quince votos. Amparo en revisión 4320/70. Alicia Ortega vda. de Herrejón. 4 de mayo de 1971. Unanimidad de dieciséis votos. Amparo en revisión 5498/69. Vicente Celis Jiménez. 29 de junio de 1971. Unanimidad de dieciocho votos. Amparo en revisión 4930/65. Pedro Ruiz Reyes y coagraviados. 6 de julio de 1971. Unanimidad de dieciocho votos. Amparo en revisión 1671/73. Fondo Unido Reynosa, A. C. 19 de febrero de 1974. Unanimidad de dieciocho votos. Nota: Esta tesis aparece publicada con el número 65 en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo III, Materia Administrativa, página 46. Se publica nuevamente por instrucciones del Tribunal Pleno, con la adición al rubro acordada por el propio tribunal, en sesión de fecha veinticinco de febrero de mil novecientos noventa y siete. Quinta Epoca Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo: XLIX Página: 670 CONSTITUCION, APLICACION DE LOS PRECEPTOS DE LA. No puede decirse que el reconocimiento de los derechos que pertenecen a la nación, conforme al articulo 27 constitucional, pueda ser violatorio del articulo 14 del propio ordenamiento, en lo que respecta a la retroactividad, al afectar presuntos derechos de particulares, porque no puede existir contradicción entre dos disposiciones constitucionales, debiendo solo entenderse que una de ellas determina excepciones o restricciones a las disposiciones de carácter general de la otra. Cía Mexicana De Petroleo El Aguila, S.a. Pág. 670 Tomo XLIX. 29 de Julio De 1936. ¿QUÉ CONSECUENCIAS TRAERÍA PARA LAS UNIVERSIDADES LA APLICACIÓN DE LA LEY DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN? Para las universidades autónomas federales Que las instituciones de educación superior federales estarán sujetas en materia de gestión, control y evaluación a las normas que para este efecto expida el Congreso de la Unión. Podrán ser fiscalizados por la Auditoría Superior de la Federación: a) Los ingresos y egresos. b) El manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos. c) El cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. d) Serán sujetas a investigación por actos que impliquen alguna irregularidad con relación al ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, para ello realizarán visitas domiciliarias para exigir los documentos indispensables para su investigación. e) Los funcionarios universitarios responderán por los daños y perjuicios causados al patrimonio de la Universidad, ante la Auditoría Superior de la Federación, quien determinará las sanciones e indemnizaciones correspondientes. La obligación de rendir informe a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara de Diputados sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal correspondiente, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados. La obligación de rendir a la Auditoría Superior de la Federación, a más tardar el 31 de agosto del año en que se ejerza el presupuesto respectivo, el Informe de Avance de Gestión Financiera sobre los resultados físicos y financieros de los programas a su cargo, por el periodo comprendido del 1° de enero al 30 de junio del ejercicio fiscal en curso. Las universidades y demás entes públicos federales propondrán a la Auditoría Superior de la Federación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, las bases y normas para la baja de documentos justificatorios y comprobatorios para efecto de la destrucción, guarda o custodia de los que deban conservarse, microfilmarse o procesarse electrónicamente, sujetándose a las disposiciones legales establecidas en la materia. Cuando se presenten denuncias debidamente fundadas sobre la aplicación de recursos federales, la Auditoría Superior de la Federación procederá a requerir a las entidades fiscalizadas, revisiones de conceptos específicos relacionados con la denuncia. El requisito para la procedencia de la denuncia es que se presuma que la irregularidad cometida ocasione un daño al estado en su Hacienda Pública Federal. En el caso de los subsidios a las universidades, no habría daño al Estado sino a la propia universidad, salvo que se refirieran a programas federales que favorecen a las universidades con recursos etiquetados para los citados programas. La responsabilidad subsidiaria que tendría el servidor público jerárquicamente inmediato que por la naturaleza de sus funciones haya omitido la revisión o autorización de actos que traigan como consecuencia daños en la hacienda federal, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia. Para las universidades autónomas de las entidades federativas Podrán ser fiscalizadas por la Auditoría Superior de la Federación: Por los subsidios que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales hayan entregado con cargo a su presupuesto, y verificar su aplicación al objeto autorizado. Desde el momento en que el gobierno federal destinó y entregó el subsidio a las universidades, salió del patrimonio de éste para ingresar al patrimonio universitario, en consecuencia, en caso de haber daños y perjuicios no se darían al patrimonio federal sino al patrimonio universitario. Si el patrimonio de universidades estatales se integra con subsidios federales, locales e ingresos propios y hacen un todo indivisible, y el Consejo General Universitario sobre el total de su patrimonio aprueba su presupuesto, ¿cuáles serían los criterios para auditar a las universidades autónomas? No es Facultad de la Auditoría Superior de la Federación, fiscalizar los subsidios federales que se entreguen a las universidades locales y formen parte de su patrimonio, así como tampoco verificar su aplicación. Los subsidios que podrían ser fiscalizables son aquellos que no se integren al patrimonio universitario y en este caso sí se podría verificar su aplicación al objeto autorizado. Los funcionarios universitarios responderán ante la Auditoría Superior de la Federación, por los daños y perjuicios causados a la hacienda federal, tratándose de recursos que no hayan ingresado al patrimonio de las universidades. La citada Auditoría Superior determinará las sanciones e indemnizaciones correspondientes. Podrán ser auditadas a través de los Congresos de los Estados, de conformidad con los convenios que se celebren entre la Auditoría Superior de la Federación y las entidades federativas. Cuando se presenten denuncias debidamente fundadas sobre la aplicación de recursos federales, la Auditoría Superior de la Federación procederá a requerir a las entidades fiscalizadas, revisiones de conceptos específicos relacionados con la denuncia. El requisito para la procedencia de la denuncia es que se presuma que la irregularidad cometida ocasione un daño al estado en su Hacienda Pública Federal. En caso de los subsidios a las universidades, no habría daño al Estado sino a la propia universidad, salvo que se refirieran a programas federales que favorecen a las universidades con recursos etiquetados para los citados programas. ACCIONES A SEGUIR 1. Nuestros rectores a través de ANUIES han solicitado a los abogados generales, el estudio sobre estas reformas constitucionales, con el fin de evitar que se limite la autonomía universitaria. 2. La Asociación Nacional de Abogados de Instituciones Públicas de Educación Superior, A.C. (ANAIPES) está analizando diversas alternativas para defender la autonomía universitaria. 3. Que ANUIES dialogue con la Cámara de Diputados o de Senadores con el fin de que en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación en forma expresa, se excluya a las universidades autónomas por ley de su aplicación, tomando en consideración entre otros argumentos, el siguiente: a) 4. Si bien es cierto que los artículos 73 y 79 son normas generales que regulan la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales así como la fiscalización de los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los municipios y los particulares, también es cierto que el artículo 3° Constitucional constituye una norma de excepción, es decir, que a las universidades autónomas por ley no les será aplicable el régimen de fiscalización a que se refiere el artículo 79 Constitucional. Se recomienda que los Contralores y los Abogados Generales de cada una de las instituciones revisen las normas que regulan el sistema de planeación, programación, control y evaluación del gasto universitario, con los fines siguientes: a) En caso de ser necesario, se actualicen las normas que lo regulan. b) Que responda a las demandas sociales de mayor eficiencia del gasto y transparencia de los recursos. 5. Se revise el régimen de responsabilidades en relación a esta materia, con los fines señalados en el punto anterior. 6. Promover el fortalecimiento de las Contralorías así como el sistema de planeación, programación, control y evaluación del gasto universitario.