De lo indicado, se desprende que constitucionalmente la

DIVISIÓN JURÍDICA
Al contestar refiérase
al oficio No.
09215
3 de setiembre, 2009
DJ-0954
Licenciado
Alfonso Estevanovich González
Presidente Ejecutivo
SISTEMA NACIONAL DE RADIO Y TELEVISIÓN S.A.
Estimado señor:
Asunto: Se atiende la consulta formulada por el Sistema Nacional de Radio y Televisión mediante
oficio no. PE-213-2009 del 11 de agosto de 2009, sobre el pago de dietas del Consejo Ejecutivo
del SINART, S.A. de conformidad con el concepto de miembro externo del artículo 7 de la Ley no.
8346.
Damos respuesta al oficio no. PE-213-2009 del 11 de agosto de 2009, mediante el cual la
Presidencia Ejecutiva del Sistema Nacional de Radio y Televisión, en adelante SINART, consulta
sobre el pago de dietas del Consejo Ejecutivo del SINART, S.A. de conformidad con el concepto de
miembro externo del artículo 7 de la Ley no. 8346.
Sobre el particular, en virtud de nuestra potestad consultiva, consagrada en el artículo 29 de la
Ley Orgánica de esta Contraloría General de la República no. 7428 de 7 de setiembre de 1994,
atendemos la presente solicitud de criterio, teniendo en cuenta que su alcance tiene efectos vinculantes
en lo que se refiere a la materia objeto de nuestras competencias constitucionales y legales. En ese
sentido, esta Contraloría General orienta las acciones que debe atender la administración activa para la
resolución de los casos concretos, por ser ello de su competencia.
I.- Motivo de la consulta:
Señala en su consulta que el numeral 7 de la Ley no. 8346 establece la posibilidad de pagar dieta
solo a los “miembros externos” que conforman el Consejo Ejecutivo, y al respecto el dictamen C-340
del 31 de octubre de 2003 del órgano procurador ya consideró a dos de los representantes como
acreedores a tal condición.
Sin embargo, su asesoría legal revisando la evolución jurisprudencial del artículo 17 de la Ley
no. 8422, Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, con ocasión a
una consulta sobre la legalidad que envuelve el pago de dietas en específico la excepción para pago de
dietas que se admite a favor de los servidores públicos que por designación jerárquica deben ejercer la
representación de órganos colegiados, consideró que la Fiscalía del Consejo Ejecutivo del SINART,
2
puede tenerse como miembro externo al tenor del artículo 7 y, por ende, ser eventual acreedor de
dietas, siempre que cumpla con los demás límites y condiciones de ley (por ejemplo, superposición
horaria).
También indica que la asesoría jurídica concluyó que tratándose del mejor uso de las finanzas
públicas y como la fiscalía es designada por el órgano procurador, ambas son razones para hacer la
consulta a este órgano contralor.
II. Criterio del despacho
Es pertinente señalar, en primera instancia, que en el ejercicio de la potestad consultiva atribuida
a la Contraloría General, y la Circular no. CO-529 sobre la atención de consultas dirigidas a la
Contraloría General de la República (publicada en el diario oficial La Gaceta no. 107 del 5 de junio de
2000), el órgano contralor no tiene por norma referirse a casos y situaciones concretas que deben ser
resueltas por la administración respectiva; en virtud de lo anterior, debe advertirse que el criterio que
ahora pasamos a rendir, se emite en términos generales con una finalidad de orientación a la
administración y resulta aplicable en forma vinculante en lo que resulte procedente.
El tema de la consulta nos centra en lo dispuesto en el numeral 7 de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Radio y Televisión Cultural (SINART), no. 8346, el cual establece:
“Artículo 7º—El Consejo Ejecutivo. El SINART, S. A., será administrado y dirigido
por el Consejo Ejecutivo, integrado de la siguiente manera:
a) Un (a) Presidente (a) del Consejo Ejecutivo, de nombramiento del Consejo de
Gobierno.
b) Un (a) representante de la Federación de los Colegios Profesionales Universitarios de
Costa Rica, que deberá ser del área de Ciencias Sociales y será de nombramiento del
Consejo de Gobierno, a partir de la terna presentada por esa Federación.
c) Un (a) representante de nombramiento del Consejo Nacional de Rectores.
d) Un (a) funcionario (a) del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, designado (a)
por el ministro o la ministra de esa cartera.
e) Un (a) funcionario (a) del Ministerio de Educación Pública, designado (a) por el
ministro o la ministra de esa cartera.
f) Un (a) representante de nombramiento de la Unidad de Rectores de Universidades
Privadas.
g) Un (a) funcionario (a) del Ministerio de Ciencia y Tecnología o del Ministerio del
Ambiente y Energía designado (a) en forma conjunta por ambos ministros. Este
representante deberá ser un (a) profesional de alguna área relacionada con la ciencia y la
tecnología o el medio ambiente.
3
h) Un (a) fiscal de nombramiento de la Procuraduría General de la República, con voz
pero sin voto.
Del seno del Consejo Ejecutivo, se elegirá al secretario general o a la secretaria general.
Participarán en las sesiones del Consejo Ejecutivo con voz, pero sin voto, el director
general o la directora general, un (a) representante de los trabajadores del SINART, S.
A., electo por su Asamblea, y los funcionarios o las funcionarias que el Consejo
Ejecutivo acuerde.
La conformación de este Consejo Ejecutivo y las ternas propuestas deberán cumplir con
el porcentaje equitativo de hombres y mujeres, de conformidad con el artículo 5 de la
Ley de promoción de igualdad social de la mujer, N° 7142, de 8 de marzo de 1990, y el
artículo 7 de la Convención para la eliminación de toda forma de discriminación contra
la mujer.
Los miembros del Consejo Ejecutivo no devengarán dietas ni remuneración alguna por
su asistencia a las sesiones, salvo el salario mensual y los incentivos que apruebe la
institución correspondiente para sus funcionarios (as). De esta disposición se exceptúan
los miembros externos del Consejo Ejecutivo, que devengarán dieta mensual, cuyo
monto será una décima parte de lo que reciben por concepto de dieta mensual los
diputados (as) a la Asamblea Legislativa.
Los o las representantes del Consejo Ejecutivo suscribirán, con el Instituto Nacional de
Seguros, un seguro de fidelidad a nombre del SINART, S. A.
El órgano procurador en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de la potestad de
interpretación auténtica que ostenta la Asamblea Legislativa, en su dictamen C-340-2003 del 31 de
octubre del 2003, al evacuar una consulta sobre cuáles miembros tienen derecho al pago de dietas por
su participación en las sesiones que realice el SINART, y en esa interpretación, ¿quiénes son las
personas que deben considerarse miembros externos del Consejo Ejecutivo, para los cuales solamente
se previó el pago de dietas?, indicó que a su juicio, la duda que se les planteaba quedaba zanjada con
el estudio del expediente legislativo que culminó con la aprobación de la Ley Orgánica del SINART S.
A., pues al discutirse en el plenario legislativo el proyecto de ley, dentro del trámite de segundo
debate, el diputado Carazo Zeledón, luego de destacar las virtudes del proyecto, indicó:
"La Ley, sin embargo, tiene, señor Presidente, y lamento que no fue, sino hasta después
de las cuatro de la tarde en que nos llegó a usted y a mí el texto finalmente aprobado por
la Comisión de Redacción, algunos aspectos que creo conveniente mencionar aquí en
este Plenario Legislativo, a efecto de la más adecuada interpretación de los términos de
esta Ley, para que sirva de manera que después la Ley no se caiga, en el momento de su
interpretación, ni se preste a interpretaciones desviadas de lo que es la voluntad de
legisladores (sic.) en esta Asamblea Legislativa.- Señor Presidente, establece la ley que
discutimos en segundo debate, <<un consejo ejecutivo del Sistema, que estará integrado
por un presidente del consejo ejecutivo y por representantes del Consejo Nacional de
Rectores, del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, del Ministerio de Educación
pública y uno del Ministerio de Ciencia y Tecnología o del Ministerio de Ambiente, así
4
como un fiscal designado por la Procuraduría General de la República>>.- Más adelante,
ese mismo artículo 7, señor Presidente, establece <<que los miembros del consejo
ejecutivo no devengarán dietas ni remuneración por su asistencia a las sesiones, salvo el
salario mensual y los incentivos que apruebe la institución correspondiente para sus
funcionarios. Sin embargo…>> sigue diciendo <<… que de esa disposición se
exceptúan los miembros externos del consejo ejecutivo que sí devengarán una dieta
mensual que allí se establece y se equipara a un porcentaje de la dieta de los diputados y
diputadas de la Asamblea Legislativa>> […] Es mi interpretación, señor Presidente,
compañeras diputadas y compañeros diputados y así quisiera que conste en la discusión
parlamentaria, de que por miembros externos que devengan dieta, se entiende, única y
exclusivamente, al representante de la Federación de Colegios Profesionales
Universitarios y al representante de la Unidad de Rectores de las universidades privadas
y no al resto de funcionarios públicos que componen ese consejo ejecutivo". (Asamblea
Legislativa, Expediente Legislativo n.° 14564, folios 1142 y 1143).1
Luego, el diputado Laclé Castro, Presidente de la Asamblea Legislativa en ese momento,
refiriéndose a la intervención del diputado Carazo Zeledón, manifestó:
"Me parece que tiene razón el diputado Carazo Zeledón […] Entonces, serían
únicamente los del inciso b y los del inciso f, tal y como lo ha estipulado el diputado
Carazo, creo igual que él e interpreto igual que él ese artículo de la ley". (Asamblea
Legislativa, Expediente Legislativo n.° 14564, folios 1143 y 1144).
Señala la Procuraduría General que posteriormente, hubo una serie de intervenciones de otros
diputados, quienes no se refirieron al tema que aquí interesa, por lo que al ser aprobado el proyecto por
unanimidad en esa misma sesión sin que se hiciera reparo alguno respecto a lo manifestado por los
diputados Carazo Zeledón y Laclé Castro, debe entenderse que el espíritu de la ley, en lo que al punto
en análisis concierne, es que solamente tienen derecho al pago de dietas el representante de la
Federación de Colegios Profesionales Universitarios y el de la Unidad de Rectores de las
Universidades Privadas.
Ahora bien, se nos consulta en esta gestión si por la evolución que ha tenido el numeral 17 de la
Ley Contra la Corrupción y el Tráfico de Influencias, según la posición asumida por la asesoría jurídica
interna, si se podría interpretar que el fiscal quien es nombrado por el órgano procurador, también es un
miembro externo. Esto nos lleva a analizar los alcances y evolución legislativa y jurisprudencial del
numeral referido2:
“Artículo 17.—Desempeño simultáneo de cargos públicos. Ninguna persona podrá
desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública,
más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes
de instituciones de educación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los
de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los
servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de
1
2
Referenciado en dictamen C-340-2003 del 31 de octubre del 2003.
Véase entre otros, nuestro oficio 2500 DAGJ-0328-2009 del 03 de marzo 2009.
5
Emergencias para atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el
Tribunal Supremo de Elecciones, durante los seis meses anteriores a la fecha de las
elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como otras instituciones
públicas, en casos similares, previa autorización de la Contraloría General de la República
(…) .
Asimismo, quienes desempeñen un cargo dentro de la función pública, no podrán
devengar dieta alguna como miembros de juntas directivas o de otros órganos colegiados
pertenecientes a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, salvo si no existe
superposición horaria entre la jornada laboral y las sesiones de tales órganos. (Así
reformado el párrafo anterior por el inciso a) del artículo 1° de la Ley N° 8445 del 10 de
mayo del 2005).
Quienes, sin ser funcionarios públicos integren, simultáneamente, hasta tres juntas
directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la
Administración Pública, podrán recibir las dietas correspondientes a cada cargo, siempre y
cuando no exista superposición horaria. Cuando, por razones de interés público, se requiera
que la persona integre más de tres juntas directivas u otros órganos colegiados adscritos a
órganos, entes y empresas de la Administración Pública, deberá recabarse la autorización de
la Contraloría General de la República.
Los regidores y las regidoras municipales, propietarios y suplentes; los síndicos y las
síndicas, propietarios y suplentes; las personas miembros de los concejos de distrito; las
personas miembros de los concejos municipales de distrito, propietarias y suplentes, no se
regirán por las disposiciones anteriores.(Así adicionados los dos últimos párrafos por el
inciso b) del artículo 1° de la Ley N° 8445 del 10 de mayo del 2005). (La Sala
Constitucional mediante resolución N° 13431-08 del 02 de setiembre del 2008, interpretó
de este artículo el término "simultáneamente", en el sentido de que este implica una
superposición horaria o una jornada superior al tiempo completo de trabajo, en el
desempeño de dos cargos públicos).”
Este precepto legal –en primer término- prohíbe el desempeño simultáneo remunerado de más de
un cargo en los órganos y entidades de la Administración Pública, indicándose que la remuneración
que se obtenga por el ejercicio de dicho cargo debe ser de índole salarial. Es decir, ninguna persona
podrá percibir más de un salario en razón del desempeño simultáneo de cargos públicos, entendiendo
por esta simultaneidad el ejercicio de más de un cargo al mismo tiempo, con superposición de horarios,
es decir, en el mismo horario o jornada3.
3
En este punto procede aclarar desde ya que si bien en el pasado se había interpretado que al referirse la norma al
término simultáneo, lo que prohibía era el desempeño de dos cargos públicos remunerados salarialmente o
devengando salarios en cada caso, según el criterio más reciente de la Sala Constitucional al hablarse de
“simultáneos” se hace referencia a que no se pueden desempeñar dos cargos públicos en el mismo horario o
jornada, al mismo tiempo, pero que si es posible si no se incurre con la superposición horaria. Señala la Sala
Constitucional “Al respecto, si bien esta Sala, mediante sentencia número 2006- 02996, de las catorce horas con
cuarenta y siete minutos del siete de marzo de dos mil seis, esta Sala resolvió la acción de inconstitucionalidad
04-013111-0007-CO, presentada contra el artículo 17 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito
en la función pública, declarándola sin lugar, lo cierto es que el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional le impone constatar que la interpretación errónea o aplicación indebida de normas vigentes, no
6
Ahora bien, la norma establece también la prohibición de otra conducta adicional, que se refiere
a devengar dietas en virtud de la participación como miembros de juntas directivas u otros órganos
colegiados pertenecientes a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, por parte de
personas que a su vez desempeñen un cargo dentro de la función pública cuando se da la superposición
de horarios. De tal manera, que con dicha norma de carácter preventivo, lo que se pretende es evitar la
doble remuneración por parte del Estado, entendido éste en términos generales, remuneración ésta que
podía consistir tanto en el pago de un salario como de una dieta4, cuando hay superposición de
horarios.
Por otra parte es importante advertir que de conformidad con el artículo 2 del mismo cuerpo
normativo, la disposición del artículo 17 se aplica a los servidores públicos, es decir, a toda persona
que presta sus servicios en los órganos y en los entes de la Administración Pública, estatal y no estatal,
a nombre y por cuenta de esta y como parte de su organización, en virtud de un acto de investidura y
con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de
la actividad respectiva.
Como se puede observar, la Ley no. 8422 optó por seguir la definición amplia de servidor
público contemplada por la propia Ley General de la Administración Pública, en su artículo 111, pero
yendo incluso más allá, pues se incorpora a la Administración Pública no estatal, a los funcionarios de
hecho y a las personas que laboran para las empresas públicas en cualquiera de sus formas y para los
entes públicos encargados de gestiones sometidas al derecho común. De manera tal, que de
conformidad con el espíritu de la Ley, se pretende prevenir, detectar y sancionar la corrupción en el
ejercicio de la función pública, entendida ésta en términos sumamente amplios.
Interesa aclarar, que si bien esta Contraloría General participó activamente en la redacción del
proyecto de ley, en su versión original el artículo 17 no incorporaba ese último párrafo en que se
amplía la prohibición a los casos de remuneración mediante dietas, pues el supuesto que contemplaba
la norma, era únicamente el desempeño simultáneo de más de un cargo público remunerado
salarialmente. No fue sino hasta después de aprobado el texto sustitutivo en la Comisión Permanente
cause lesiones o amenazas a los derechos fundamentales de las personas. En este caso, las normas en que se
basó la Administración para el dictado de su acto disponen lo siguiente: “Artículo 17.- Desempeño simultáneo
de cargos públicos. (…) "Artículo 33.- Del desempeño simultáneo de cargos públicos remunerados
salarialmente (…). Al respecto, estima la Sala que, cuando ambas normas utilizan el término "simultáneamente"
para definir los empleos públicos cuyo ejercicio no es autorizado, se debe entender que ese concepto implica una
superposición horaria, o a lo sumo de una jornada superior a tiempo completo. En su intención de evitar un
abuso en el manejo de fondos públicos, el legislador (y posteriormente el Poder Reglamentario) determinaron la
imposibilidad de desempeñar dos cargos públicos en forma simultánea, salvo casos de excepción expresamente
previstos. Una situación como en la que se encontraba la amparada al formular este recurso no se corresponde
con dichos supuestos, pues las dos plazas que ha venido ocupando una en la Junta de Protección Social en
horario diurno y la otra en un colegio con horario nocturno, no conllevan una transposición horaria. De ahí que
la interpretación dada por las autoridades recurridas a dichas normas resulta excesiva, en detrimento del
derecho fundamental de la amparada al trabajo. La señora recurrente no desempeña dos cargos en forma
"simultánea", en el sentido en que debe ser comprendido el concepto en el contexto de las normas dichas, (…)”
(Ex: 08-009333-0007-CO Res. Nº 2008-13431 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San José, a las nueve horas y treinta y ocho minutos del dos de septiembre del dos mil ocho.
4
En forma reiterada este Despacho ha dado tratamiento a este tema (véase, entre otros, el oficio no. 00359 del
12 de enero de 2005, DAGJ-80-2005)
7
de Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración, y luego de los dos dictámenes afirmativos de
mayoría que emitió este órgano parlamentario al Plenario, que se introdujo dicha disposición, mediante
una moción que presentó el diputado Arce Salas por la vía del artículo 137, la cual, primeramente, fue
desechada por la comisión y, posteriormente, gracias a una moción de revisión que él presentó junto
con el diputado Patterson Bent, fue aprobada por la comisión, en la sesión celebrada el 18 de setiembre
del 2002 (véanse los folios 2178 y 2387).
Al respecto, cabe transcribir lo que a tal efecto cita la Procuraduría General de la República, en
su dictamen C-360-2004, del 1 de diciembre de 2004, con relación a los alcances de la indicada moción
explicados por el Lic. Ronald Hidalgo Cuadra, en ese entonces funcionario de la Contraloría General
de la República:
“El párrafo que se agrega tiene la intención de comprender a los funcionarios que
ejercen cargos en juntas directivas ex oficio; sin embargo, la moción no dice lo que
debe decir: que los funcionarios que deban ejercer estos cargos sean porque el cargo
que ostentan, de pleno derecho, los incorpora en una junta directiva. Es decir, el
cargo del Ministro de Agricultura o de Justicia les acarrea, por ese solo hecho,
ostentar un cargo en otros órganos colegiados.
En materia de proyecciones (Sic) e incompatibilidades, la redacción debe tener una
gran claridad, porque el artículo se puede tornar excesivo y puede estar queriendo
cercenar posibilidades que la intención de la moción no tiene.’ (Véase el folio n.°
2599).
Ante esta intervención, el diputado Arce Salas aclaró y adicionó, lo siguiente:
“La moción, en efecto, pretende cerrar portillos. No a ministros. No es eso. En la
Administración Pública hay una serie de órganos colegiados dentro de instituciones:
ministerios y autónomas, que a veces en razón de ley y otros por actos
discrecionales de los cuerpos directivos, que designan, en esas directivas, a
funcionarios o personal de las mismas instituciones. Eso se da en el Registro de la
Propiedad y en varias juntas directivas.
El principio de este proyecto de ley, que es muy sano: evitar la doble remuneración,
se está extendiendo [debe entendiendo] por doble remuneración, vía dietas. Esta es
una práctica mucho más extendida de lo que se puede imaginar. Con el mismo
propósito se hizo la adición para que se evitara la práctica esta de gestionar u
obtener permisos sin goce salarial para convertirse en consultor y asesor.
En torno a la verdad, les quiero decir que esto es una idea de un ministro del
Gobierno, a quien le consulté este proyecto de ley y me dijo que quedaban muchos
portillos. Entre ellos este, porque son muchos los órganos que a veces por ley o por
reglamento o por decisión, asisten funcionarios del propio ente. ¿Por qué van?
Porque tienen dominio de la materia, la conocen, tienen la experiencia y, como tal,
devengan salarios. La dieta se convierte, sin duda, en una doble remuneración, que
es lo que el artículo pretende. Comprendo que, en efecto, podría ser más preciso;
sin embargo, si leemos el párrafo completo, partimos de que el artículo 18 lo que
dice es: ‘El desempeño simultáneo de cargos públicos. En tal eventualidad se
impide la doble remuneración…’, me parece que sí es queda comprensible y de
fácil aplicación.’ (Véanse los folios 2569 y 2560).”
8
Así las cosas, queda claro que la norma de comentario con la modificación sufrida en comisión
contemplaba tanto el supuesto del desempeño simultáneo de más de un cargo público remunerado
salarialmente, como aquél en que alguno o ambos cargos son remunerados mediante el pago de dietas.
Precisamente, dentro del supuesto establecido se pueden presentar diversos escenarios. Un
primer caso, sería el de un servidor que en razón de ostentar un cargo público remunerado
salarialmente, es designado como miembro de una junta directiva u otro órgano colegiado
perteneciente a órganos, entes y empresas de la administración pública, de forma ex oficio, es decir que
de pleno derecho una norma jurídica lo nombra como tal. Un segundo supuesto sería el de los
servidores públicos remunerados salarialmente, que por designación discrecional de los cuerpos
directivos o por cualquier otro motivo, sean nombrados como miembros de una junta directiva u otro
órgano colegiado pertenecientes a órganos, entes y empresas de la administración pública. Finalmente,
un tercer escenario estaba compuesto por un sujeto que sin ostentar ningún cargo público remunerado
salarialmente, es miembro de más de una junta directiva u órgano colegiado perteneciente a órganos,
entes y empresas de la administración pública.
De conformidad con lo indicado líneas atrás, la norma en su redacción original alcanzaba todos
los supuestos mencionados, siendo que en todos ellos estaría presente la doble remuneración. Por lo
que, en aplicación de lo dispuesto por el numeral 17 de reiterada cita, quienes desempeñaban un cargo
dentro de la función pública, ya sea remunerado salarialmente, como en los dos primeros escenarios
mencionados, o mediante el pago de dietas, como en el tercer caso indicado, no podían devengar dieta
alguna en razón de su participación en juntas directivas u otros órganos pertenecientes a órganos, entes
y empresas de la Administración Pública.
Este órgano contralor en su momento aclaró que en el tercer escenario existiría prohibición para
recibir esa dieta adicional, en vista de que se entendía que el puesto que se desempeñaba en un órgano
o junta directiva de órganos, entes y empresas de la Administración Pública, constituía el cargo dentro
de la función pública a que se refiere el párrafo final de dicha norma5.
La anterior interpretación también la sostuvo la Procuraduría General de la República en su
dictamen C-360-2004 del 1 de diciembre de 2004, que en lo que interesa señala que:
“En vista de la amplitud y la contundencia del texto legal que estamos glosando, queda
claro que los miembros de una junta directiva de una institución pública, que a su vez
son miembros de juntas directivas de empresas que pertenecen a esa entidad, no pueden
devengar dietas a causa de su participación en el órgano colegiado de las segundas, ya
que, en este caso, estamos en presencia de una doble remuneración (primer supuesto de
la norma) y ante una empresa que pertenece a la Administración Pública o, más
técnicamente hablando, a un ente de la Administración Pública (segundo supuesto del
precepto legal). Desde la óptica del legislador, en el caso de las empresas, basta con que
a la empresa se le catalogue de pública para que se deba aplicar el párrafo final del
artículo 17 de la Ley n.° 8422.”
Ahora bien, es importante tener presente que lo que se consideró que la norma prohibía en este
párrafo, era el devengar dietas cuando además se ostentaba otro cargo dentro de la función pública, por
5
Véase oficio Nº 00359 del 12 de enero de 2005, DAGJ-80-2005.
9
lo que el desempeñar más de un cargo como miembro de una junta directiva u otro órgano colegiado
perteneciente a un órgano, ente y empresa de la Administración Pública, no estaba por sí mismo
prohibido a los efectos de dicho precepto.
Lo anterior cobraba mayor sentido, cuando se pensaba en los supuestos de ministros u otros
funcionarios, que en virtud de su cargo, y por razones de idoneidad, experiencia y manejo sobre temas
concretos, se les nombra de pleno derecho como miembros de juntas directivas y otros órganos
colegiados en los diversos órganos, entes o empresas de la administración pública. Supuestos en los
cuales, dichos funcionarios no podrían percibir el pago de dietas, pues se entiende que el cumplimiento
de esas funciones adicionales de desempeñarse como miembros de dichos órganos colegiados o juntas
que se le encomiendan mediante normas jurídicas, formaban parte de sus funciones, por las cuales ya
se encontraban debidamente remunerados.
Así se consideraba que igual sucedía en el caso de que cualquier funcionario remunerado
salarialmente que en virtud de cualquier otra circunstancia, como podría ser por designación
discrecional o por elección popular como en el caso de los regidores y síndicos municipales, pase a
formar parte de una de estas juntas directivas u órganos colegiados a los cuales tantas veces hemos
hecho referencia. Es decir, mientras no se presentara la situación de la doble remuneración, no existiría
quebranto de la norma bajo análisis, pues se consideraba que ésta no perseguía el doble desempeño en
sí.6
Posteriormente, el artículo 17 de comentario fue reformado y se le añadieron dos párrafos, el
párrafo quinto que nos interesa establece que aquellas personas que sin ser funcionarios públicos
integren, simultáneamente, hasta tres juntas directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos,
entes y empresas de la Administración Pública, podrán recibir las dietas correspondientes a cada cargo,
siempre y cuando no exista superposición horaria. Pero que cuando, por razones de interés público, se
requiera que la persona integre más de tres juntas directivas u otros órganos colegiados adscritos a
6
Ante un cuestionamiento similar, gestionado ante la Procuraduría General, la misma señaló en su dictamen C336-2004, de 17 de noviembre de 2004 que: “Con base el en (Sic) ordenamiento jurídico vigente no existe ningún
impedimento para que un funcionario público, que a su vez es miembro de una junta directiva de entes o
empresas de la Administración Pública, no devengue dieta por la función que desempeña en el colegio. Sobre el
particular, conviene traer a colación lo que indicamos en el dictamen C-130-04 de 3 de mayo del 2004, en el
siguiente sentido: 'La dieta constituye la forma de remunerar a los integrantes de un órgano colegiado por su
participación en las sesiones respectivas. En algunos casos, las normas que crean el órgano indican expresamente
que sus miembros percibirán dietas por las sesiones a las que asistan; en otros, disponen también de manera
expresa lo contrario. De nuestra legislación pueden extraerse numerosos ejemplos en uno y otro sentido. Así,
entre los órganos para cuyos integrantes se ha dispuesto expresamente el pago de dietas se encuentran, entre
muchos otros, las Juntas Directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas (Ley n.° 3065 de 20 de
noviembre de 1962); la Junta Directiva de Correos de Costa Rica (artículo 7 de la Ley n.° 7768 de 24 de abril de
1998); el Consejo de Vialidad (artículo 12 de la Ley n.° 7798 de 30 de abril de 1998); y el Consejo Superior de
Trabajo (artículo 106 de la Ley n.° 1860 de 21 de abril de 1955). Por su parte, entre los órganos cuyos
integrantes no reciben dietas por expresa disposición de la ley, se encuentran el Consejo Directivo del IMAS
(artículo 20 de la Ley n.° 4760 de 4 de mayo de 1971); la Junta Directiva de CONAI (artículo 17 de la Ley n.°
5251 de 11 de julio de 1973); el Consejo Nacional de Bienestar Social (artículo 126 de la Ley n.° 1860 de 21 de
abril de 1955); y el Consejo Nacional de Espectáculos Públicos (artículo 7 de la Ley n.° 7440 de 11 de octubre de
1994). Además, utilizando como criterio la remuneración de sus miembros, existe una tercera categoría de
órganos colegiados: la de aquéllos cuyas normas de creación nada dicen respecto a la posibilidad de pagar
dietas.”
10
órganos, entes y empresas de la Administración Pública, deberá recabarse la autorización de la
Contraloría General de la República.
En esta oportunidad, el legislador fue más allá, pues en similar sentido al caso de los cargos
públicos remunerados salarialmente, en el que se prohíbe como regla de principio ocupar
simultáneamente más de uno, se dispuso un máximo de juntas directivas u órganos colegiados que una
misma persona podía integrar a la vez. En este orden de ideas, para formar parte de más de tres
órganos colegiados, se requiere recabar la autorización de esta Contraloría General, acreditando para
ello las razones de interés público que justifiquen tal proceder.
Con motivo de la reforma legal antes relacionada, se tiene en primer lugar que el legislador
vino a permitir el pago simultáneo de dietas y salario, fijando como único requisito que no haya
superposición horaria entre la jornada laboral y las sesiones de los órganos o juntas respectivos, de
manera tal que tratándose de personas que ya desempeñen un cargo dentro de la función pública,
podrán adicionalmente devengar dietas por su participación en los órganos y juntas directivas antes
mencionados, lo anterior siempre que no exista superposición horaria entre las sesiones del órgano o
junta y la jornada laboral que deban cumplir en el órgano o ente público para el que prestan sus
servicios7.
Así, las razones de interés público que se deben acreditar ante esta Contraloría General para el
otorgamiento de la correspondiente autorización, son para justificar que una persona que ya se
desempeña en otros tres órganos colegiados pertenecientes a órganos, entes o empresas de la
Administración Pública pase a ser miembro de algún otro órgano colegiado. De otra forma, la solicitud
de autorización tendría que ir encaminada a justificar razones de “interés público” para que esa persona
en particular pudiera percibir dietas por su participación en un órgano colegiado adicional,
asimilándose dicho interés más bien a un interés meramente privado de dicha persona.
Por otra parte, el simple hecho de no percibir dietas no implica que dicha persona esté
legitimada para integrar más de tres órganos colegiados de esa índole. Por lo que, para poder nombrar
a una persona que ya integra tres juntas directivas u órganos colegiados adscritos a órganos, entes y
empresas de la Administración Pública, se deberá contar previamente con la respectiva autorización de
esta Contraloría General, la cual implicará no sólo la venia para que dicha persona integre el
respectivo órgano colegiado, sino también para que devengue la dieta correspondiente.
En este sentido, cabe recordar que en definitiva dicha norma de carácter preventivo, lo que
pretende es prohibir el desempeño simultáneo de cargos públicos, estableciendo que en el caso
particular de la participación en juntas directivas u órganos colegiados pertenecientes a órganos, entes
o empresas de la Administración Pública, únicamente es posible integrar tres de dichos órganos, por lo
que para integrar más de tres se requiere de la autorización de esta Contraloría General, la cual en
todos los casos debe ser previa.
Todo lo expuesto, se confirma al traer a colación los antecedentes legislativos del expediente no.
15767 por medio del cual se aprobó la reforma de marras, particularmente el Acta de la Sesión
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Entre otros, desarrollan este tema nuestros oficios No. 07633 del 28 de junio de 2005, DAGJ-1753-2005 y más
recientemente el No. 08747 del 23 de junio de 2006, DAGJ-1039-2006
.
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Ordinaria no. 29 del 2 de marzo de 2005 de la Comisión con Potestad Legislativa Plena Tercera, en la
cual el diputado Luis Ángel Ramírez Ramírez señaló:
“Señora Presidenta, muchísimas gracias por darme la palabra. Compañeras,
compañeros. Miren, a esta Plena le ha tocado la oportunidad de conocer un tema
sumamente importante para el país, no es solo el problema de las dietas de los
regidores, que es un tema fundamental y que debemos resolver, pero
repentinamente, surge, brota, en forma espontánea, un tema que tiene muchas
formas de verlo, pero que es muy, muy importante.
Yo quiero hacer alguna acotación en este sentido. Miren, en el pasado, conocemos
de casos de algunas personas que han integrado cinco o seis juntas directivas y eso
puede significar un modus vivendi. Bueno, no tanto por la parte económica, que
significa que alguien ocupe seis juntas directivas bancarias diversas. ¿Será una
forma de conducir la parte económica del país y ahora que existe la relación entre la
banca pública la privada, con misteriosos objetivos? Muy interesante valorarlo,
pero también existen otros casos en que ex oficio, o sea, por disposición de ley, un
funcionario público debe estar integrando diversas juntas directivas. Recuerdo, por
ejemplo, el Ministro de Obras Públicas y Transportes va a la Comisión Técnica, va
al Consejo de Transporte, va al Consejo de Seguridad Vial, etcétera.
El problema que tenemos acá es que no podemos obviar la responsabilidad
establecida por ley, no podemos ubicar a un funcionario de ese nivel con una
circunstancia económica muy raquítica, porque no creemos que eso necesariamente
sea un requisito para poder dedicarle el tiempo a la función pública, como
corresponde, o habría que valorar la propuesta que dice doña Gloria Valerín, que es
totalmente clara, las políticas en los diversos campos de desarrollo del país
dependen de que haya coherencia en las diversas directivas que tratan ese tema y
entonces, la pregunta va más allá, a mí me parece que dejar pasar la oportunidad de
resolver cómo debe darse algún control de transparencia y manejo en las juntas
directivas, ofrece un momento para esto.
Entonces, por ejemplo, en la propuesta se habla, básicamente, del funcionario
público que integra juntas directivas; pregunto: ¿y el que no es funcionario público
puede integrar cuántas juntas directivas quiera? ¿No es esta ley una ley de control
contra la corrupción y no es una ley de transparencia? ¿No podríamos establecer
algún límite? ¿No podríamos establecer que los que tienen su representación ex
oficio lo manejen desde ese punto, porque la misma ley ha dispuesto la forma de
hacerlo?
Podríamos establecer si en un ramo determinado debiera un funcionario no cubrir
diez juntas directivas, sino dos o tres. Esto, nosotros no tenemos la respuesta ya de
la misma, no tenemos la respuesta ya; para esto, se ocuparía un análisis, un estudio,
un poquito más concienzudo, donde valoremos cuál es la probabilidad para que
funcione bien el Estado, para que el funcionario público haga bien su trabajo, pero
que no haya abuso.
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El tema es tan importante que la oportunidad que tenemos es que aquí, en una Plena
podría haber una solución razonable, o podríamos dejarlo para las calendas griegas,
nunca tendríamos solución. Por eso me parece importante no correr tanto y buscar
algún mecanismo y para eso sí vale la pena un receso o un pequeño mecanismo,
buscar alguna información y entonces formarnos un criterio más razonable.”
A partir de lo anterior, en la sesión ordinaria no. 31 del 30 de marzo de 2005, se presentó por
varios diputados la moción no. 3-31, la cual fue aprobada por unanimidad y que proponía adicionar el
párrafo final de la Ley no. 8422, en el siguiente sentido:
“Quienes, sin ser funcionarios públicos integren simultáneamente hasta 3 juntas
directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la
Administración Pública, podrán recibir las dietas correspondientes a cada cargo,
siempre y cuando no exista superposición horaria. Cuando por razones de interés
público se requiera que la persona integre más de tres juntas directivas u otros órganos
colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, deberá
recabarse la autorización de la Contraloría General de la República.
Los regidores y regidoras municipales propietarios y suplentes, las y los síndicos
propietarios y suplentes, las personas miembros de los concejos de distrito, las
personas miembros de los concejos municipales de distrito propietarias y suplentes, no
se regirán por las disposiciones anteriores”.
En ese orden de ideas, en principio, la autorización que a tales efectos conceda este órgano
contralor resulta previa al nombramiento en la respectiva junta directiva u órgano colegiado, por lo
que, el pago de dietas resultaría aplicable desde el momento en que se efectúe el nombramiento, pues
para ese entonces, en sana teoría, ya se contaría con la referida autorización.
Lo anterior por lo demás, sería a nuestro juicio contrario a la condición que viene a establecer la
norma luego de la reforma operada, cual es evitar la superposición horaria8, que no solo se viene a
consagrar de manera positiva en el párrafo cuarto del numeral de cita sino también en su párrafo
quinto, reiterando el interés de evitar dicha superposición y, por ende, el que las tareas, labores y
responsabilidades públicas, se descuiden o se atiendan de forma indebida o de manera ineficiente,
siendo este requerimiento de eficiencia uno de los principios que inspiran la prestación de los servicios
públicos de conformidad con el artículo 4º de la Ley General de la Administración Pública (Ley Nº
6227 del 2 de mayo de 1978)9.
8
A mayor abundamiento y a manera de simple referencia por estar referida a cargos remunerados salarialmente,
en el artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública vigente desde el 9 de octubre de 1957,
dispone lo siguiente: "Ningún servidor podrá devengar dos o más sueldos, salvo que corresponda a puestos
distintos, que no exista superposición horaria, y que entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria. Los
educadores no podrán impartir más de treinta y dos lecciones semanales en propiedad. Excepcionalmente podrán
atender una cantidad mayor, cuando el servicio lo demande, pero el exceso se mantendrá como un recargo, por
ende, de carácter temporal...".
El artículo 4º de la Ley General de la Administración Pública establece que “La actividad de los entes públicos
deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su
9
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A mayor abundamiento, conviene mencionar que este Despacho en torno a la existencia de la
superposición horaria como una regla de carácter general, ha manifestado que su aplicación no requiere
de una consagración normativa expresa, así como en cuanto al deber de atención de las tareas, labores,
funciones y responsabilidades públicas que no puede ser desatendido por servidores que se
desempeñen en un cargo público y a su vez en juntas directivas u órganos colegiados. Sobre el
particular en el oficio no. 12591 (DAGJ-1683) del 15 de octubre de 2002 indicamos en lo que interesa
lo siguiente:
“(...) No obstante, la regla de no incurrir en una superposición horaria es
plenamente aplicable, porque se trata de una regla de principio que no tiene que
estar recogida de manera expresa en una norma jurídica, sino que se deriva de las
obligaciones del régimen de empleo público. En efecto, el salario que perciben los
funcionarios públicos responde a la relación de servicio que media con el Estado, y
esa remuneración lleva aparejada una serie de obligaciones, entre las que están,
desde luego, el correcto y efectivo cumplimiento de las funciones del cargo,
obligación que no puede cumplirse a cabalidad si dentro de la jornada oficial de la
institución el funcionario se distrae en funciones o actividades ajenas a éste.
(...) Ahora bien, si alguno de los miembros del Consejo es a su vez un funcionario
(sea del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien del Ministerio del
Ambiente) que está sujeto a la jornada ordinaria de ocho horas, puede ocupar el
cargo en el Consejo siempre que sus sesiones se realicen fuera de esa jornada
ordinaria. Lo anterior es así en razón de que, durante la jornada ordinaria, se
encuentra en la obligación de dedicar sus actividades al ejercicio del cargo que
ocupa, obligación que se vería descuidada si dentro del horario laboral se ausenta de
su puesto para ir a ejercer labores en el Consejo que, como se vio supra, es un cargo
distinto, máxime si percibe las dietas correspondiente a las sesiones de éste.
En efecto, de celebrarse las sesiones del Consejo dentro de la jornada ordinaria de
trabajo del Ministerio, en la hipótesis bajo estudio el funcionario estaría no sólo
incumpliendo las funciones de su puesto en el Ministerio, sino que además estaría
percibiendo irregularmente un doble pago, habida cuenta de que en un mismo lapso
estaría percibiendo el salario y también la dieta. Nótese que es materialmente
imposible desempeñar en forma efectiva los dos cargos si se incurre en una
superposición horaria. De ahí que todas las actividades que el funcionario realiza
dentro de la jornada de la institución deben responder al cumplimiento de las
funciones de su puesto, de tal suerte que no podría estarse dedicando a labores de
otro cargo por las percibe otra clase de remuneración”. (el destacado es nuestro)
Así las cosas, y a fin de evitar que la aplicación de la disposición contenida en el párrafo sexto
del artículo 17 de la Ley Nº 8422, conduzca por su aplicación literal a una desatención de las labores
públicas y el fin público asignado a determinados entes y órganos públicos, del cual los servidores
públicos somos los encargados de su atención eficiente e idónea, si bien las personas que ocupan uno
continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen
y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios”.
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de los cargos referenciados en el párrafo sexto, no encuentran ninguna restricción para devengar dietas
adicionales a las que ya perciben por su pertenencia a un órgano colegiado o junta directiva
perteneciente a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, sumadas a la remuneración
salarial que además pudieran ya recibir en la medida que desempeñen un cargo público, tienen como
impedimento y límite infranqueable la no existencia de superposición horaria entre los cargos y puestos
que se trate10.
A esta conclusión se llega a partir de una lectura integral del deber de probidad consagrado
expresamente en la propia Ley no. 8422, y sus componentes concretos de “identificar y atender las
necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones
de igualdad para los habitantes de la República”, y de “demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de
las potestades que le confiere la ley”.
Asimismo, advirtiendo la consagración positiva de principios particulares aplicables al servicio
público (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública), y adicionalmente las reglas
unívocas de la ciencia y la técnica y principios elementales de justicia, lógica y conveniencia
(numerales 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública), los cuales se erigen no solo
como parámetros de interpretación normativa, sino también como criterios insalvables de orientación
de las actuaciones de todos aquellos sujetos a cuyo encargo se encuentra una función pública
determinada.
Ahora bien, no obstante la evolución legislativa, jurisprudencial y doctrinaria que ha tenido el
numeral 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, no
debemos obviar que el pago de dietas es posible devengarlo siempre y cuando la normativa que regula
10
Al respecto resulta interesante anotar las conclusiones que sobre este tema emitió el órgano procurador en un
reciente pronunciamiento: “1.- Si el funcionario es asalariado en otra Administración, no resulta posible que
acuda a las sesiones del Concejo dentro de su jornada laboral, alegando que cuenta con un “permiso sin goce de
salario” concedido durante las horas en que se celebran tales sesiones (lo cual conllevaría una desnaturalización
de esta clase de licencias), pues con ello se produce un fraude de ley a la regla de que esa posibilidad está sujeta
estrictamente a que no se produzca superposición horaria entre esa jornada y las sesiones de tales órganos. 2.Deviene aún más improcedente la concesión de un permiso con goce de salario para acudir a la sesión del
Concejo y cobrar la dieta respectiva en la Municipalidad, pues tal cosa aparejaría una indebida superposición
horaria, con la consecuente doble remuneración, toda vez que en un mismo período de tiempo el funcionario se
encontraría recibiendo su salario de la institución en la que ocupa una plaza regular, y además estaría percibiendo
la dieta por asistir a la sesión del Concejo, lo cual a todas luces resulta legalmente improcedente. 3.- Si se llegara
a presentar alguna situación excepcional que amerite efectuar una sesión extraordinaria del Concejo a una hora
que coincida con el horario normal de trabajo que pueda tener algún miembro en otra Administración, habría de
entenderse que dicho funcionario se encontraría legitimado y autorizado para no asistir, de tal suerte que no
cabría tomarlo como una falta que pueda acarrearle una sanción, toda vez que existe causa justificada que le
impide presentarse a la sesión. 4...Si el funcionario está incapacitado para laborar en el puesto que ocupa
como asalariado, por paridad de razón tampoco se encuentra en condiciones de asistir a las sesiones del Concejo
durante el período por el cual se le otorgó la incapacidad. Es decir, el funcionario que se encuentra incapacitado
no puede ni debe asistir a una sesión del Concejo, y mucho menos percibir el pago de la correspondiente dieta o
de viáticos.” (véase dictamen C-069-2009 del 10 de marzo de 2009).
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la integración del órgano colegiado haya establecido la posibilidad de devengar dietas. Es decir, el
numeral en análisis lo que habilita es la posibilidad de devengar dietas hasta en tres órganos colegiados
y en más de tres –cuando se trata de quien no ostenta un cargo público- previa autorización del órgano
contralor, siempre y cuando no se incurra en superposición de horarios, pero se parte por supuesto de
que esos órganos colegiados de que se trate, tienen reconocida por disposición legal expresa la
posibilidad de cancelar el pago de dietas a sus integrantes cuando asisten a las sesiones.
Lo anterior, nos lleva a retomar la interpretación que ha hecho el órgano procurador a partir de
las discusiones legislativas que se suscitaron durante la tramitación del proyecto de ley orgánica del
SINART, en donde se concluye que por disposición expresa de esta ley, solo dos de sus miembros, el
representante de la Federación de Colegios Profesionales Universitarios y el de la Unidad de Rectores
de las Universidades Privadas, pueden considerarse miembros externos y, por ende, gozan de la
posibilidad de devengar el pago de dietas. No estando el fiscal del SINART dentro de las
consideraciones de miembro externo, no es posible considerar que en su caso pueda reconocérsele el
pago de dietas y aún cuando en algún momento puede que a quien ejerce este cargo le resulte aplicable
el numeral 17 de referencia, para el reconocimiento del pago de dietas como fiscal del órgano
colegiado del SINART, esta norma no es el fundamento legal correspondiente.
III. Conclusiones
Al no estar reconocida en la ley orgánica del SINART la posibilidad de que el fiscal devengue
el pago de dietas, sino que el numeral que regula esta situación solo hace referencia a los “miembros
externos” del órgano colegiado, los cuales por interpretación del órgano procurador con fundamento en
la discusión de las actas legislativas durante la tramitación del proyecto de ley orgánica de esa entidad,
está referida esa categoría exclusivamente a dos de sus miembros, el representante de la Federación de
Colegios Profesionales Universitarios y el representante de la Unidad de Rectores de las Universidades
Privadas, no es posible sin fundamento legal reconocerle este derecho a la persona del fiscal.
De esta forma, dejamos evacuada su consulta.
Atentamente,
Lic. Carlos Andrés Arguedas Vargas
Gerente División
SCHC/ymu
Ci: Archivo Central
Cc División de Fiscalización Operativa y Evaluativa
NI 15587
G: 2009002185-1
Licda. Silvia María Chanto Castro
Abogada Fiscalizadora