OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY No 165

OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY No 165 PARA SEGUNDO DEBATE
EN CAMARA DE REPRESENTANTES.
Autor: Gustavo Adolfo López Díaz
Al leer el proyecto de ley No 165, promovido por el Representante a la Cámara
Simón Gaviria y por la cual se pretende regular los principios y normas de
contabilidad e “información financiera” y de aseguramiento de información
“aceptados” en Colombia y otros temas sobre la profesión contable; se aprecian
varios aspectos interesantes que es pertinente exponer y, plantear algunas
apreciaciones:
1. OBJETIVOS DE LA LEY
Intervención del Estado.
Es necesario destacar el interés del legislador por rescatar el principio
constitucional mediante la cual es el Estado el encargado de intervenir en la
economía (Arts. 333, 334 de la C.N.), al redactar: “Por mandato de esta ley, el
Estado, bajo la dirección del Presidente la República y por intermedio de las
entidades a que hace referencia la presente ley, intervendrá la economía,
limitando la libertad económica, para expedir normas contables, de
información financiera y de aseguramiento de la información…..”. Este tema es de
vital importancia para el orden público económico, puesto que la dirección general
de la economía está a cargo del Estado y es urgente reinstalar en el país la razón
de ser de este mandato constitucional y eliminar la agresiva amenaza de permitir
la acción salvaje del mercado. En este orden de ideas se debería retirar los
proyectos de ley que pretenden crear las Sociedades por Acciones Simplificadas a
nivel nacional y como paraíso financiero en San Andrés. Tales proyectos son
lesivos para los intereses nacionales y en nada contribuyen a lo que se denomina
como “la internacionalización de la economía” que, bajo el prurito del libre
mercado, se pretende enraizar en la legislación colombiana en contravía de una
larga y rica postura latina en materia mercantil. Ya suficiente con la muy rara, pero
constitucional figura de las sociedades unipersonales y pluripersonales; que cada
día tiene más elementos de “un gato con cinco patas”; más aún, ahora con la
expedición del Concepto No 220 – 041652 del 25 de junio de 2008 de la
Superintendencia de Sociedades.

Gerente de ACTIVOS LTDA – Pasto. Especialista en Revisoría Fiscal y en
Gerencia Tributaria y Auditoría de Impuestos (aspirante) [email protected]
La necesidad de que se retorne a la intervención estatal se hace hoy más urgente,
luego de los hechos conocidos por todos y en los que la ausencia del Estado está
generando una grave crisis socioeconómica que la empeoró al actuar
desconociendo el alto impacto sicosocioeconómico que produjo.
No se trata, por supuesto de regresar al modelo cepalino de proteccionismo total,
sino de proteger el interés público entendido como aquel en el que confluyen los
diferentes actores participantes en una empresa o un ente económico; que son los
empleados, el capital (propietarios), administradores, los clientes, los proveedores,
el estado, la sociedad en general. El interés público consagrado
constitucionalmente es primordial para salvaguardar el orden público económico,
por ello no tiene sentido la ausencia de controles para que las empresas se
desarrollen asó como lo proclaman expertos colombianos formados en claustros
universitarios anglosajones y que tildan de medieval a instituciones como la
revisoría fiscal y otros “trámites” que no son simple ejercicio administrativo sino la
presencia de la intervención estatal protegiendo los intereses de todos los
asociados de la república.
Sistema único y homogéneo de alta calidad.
Pretende el primer artículo del proyecto de ley que las normas “conformen un
sistema único y homogéneo de alta calidad, comprensible y de forzosa
observancia, por cuya virtud los informes contables y, en particular, los
estados financieros, brinden información financiera comprensible,
transparente y comparable, pertinente y confiable, útil para la toma de
decisiones económicas por parte del Estado, los propietarios, funcionarios y
empleados de las empresas, los inversionistas actuales o potenciales y otras partes
interesadas, para mejorar la productividad, la competitividad y el desarrollo
armónico de la actividad empresarial de las personas naturales y jurídicas,
nacionales o extranjeras”.
En el texto resaltado en negrilla se puede apreciar términos muy conocidos puesto
que se encuentran en el Decreto 2649 de 1993 artículo 4. Contiene este aparte las
cualidades que se pretenden conseguir con la nueva normatividad, los usuarios
(paradigma de la utilidad) y los fines para los cuales servirían “los informes
contables y los estados financieros” que se presume sería para “mejorar la
productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de la actividad
empresarial”
Hay que preguntarse primero qué es productividad?. El Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española define como productividad lo siguiente: 1. f.
Cualidad de productivo. 2. f. Capacidad o grado de producción por unidad de
trabajo, superficie de tierra cultivada, equipo industrial, etc. 3. f. Econ. Relación
entre lo producido y los medios empleados, tales como mano de obra, materiales,
energía, etc1. Lo que traído al texto del artículo significaría que con la información
contable y estados financieros, con las cualidades señaladas, las empresas tendrán
mayor capacidad de producción si se hace buen uso de los medios empleados que
serían los recursos financieros, humanos (talento), físicos, informáticos. Si eso es
así entonces la contabilidad deberá producir información para que las decisiones se
encaminen hacia la consecución de mayor productividad. La pregunta surge
entonces: ¿sirve la contabilidad basada en NIC – NIIF para este propósito si ésta
está orientada hacia el capital financiero y no hacia el operativo?.
Aunque el artículo primero del primer borrador decía que se adoptaba las NIC –
NIIF y éste nuevo no lo dice, lo que pretende este proyecto es precisamente
implantar estas normas en Colombia bajo el dorado de la previa revisión del
Consejo Técnico de la Contaduría Pública.
Por su parte; competitividad según la misma fuente quiere decir 1. f. Capacidad de
competir. 2. f. Rivalidad para la consecución de un fin. Qué es competir? 1. intr.
Dicho de dos o más personas: Contender entre sí, aspirando unas y otras con
empeño a una misma cosa. 2. intr. Dicho de una cosa: Igualar a otra análoga, en
la perfección o en las propiedades2.
Atendiendo las voces del Código Civil artículo 29 en el que expresa que las
palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los
que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se
han tomado en sentido diverso, entendemos por competitividad a la capacidad de
una organización pública o privada, lucrativa o no, de mantener sistemáticamente
ventajas comparativas que le permitan alcanzar, sostener y mejorar una
determinada posición en el entorno socioeconómico3. Surge un nuevo
interrogante: ¿Las NIC – NIIF garantizan el cumplimiento de este propósito, si las
ventajas comparativas en el entorno socioeconómico se generan a partir del
empleo de los recursos propios del capital operativo y no del financiero?. ¿El
capital financiero es competitivo?, ¿una empresa que cotiza en bolsa de valores y
su rentabilidad está signada por la capacidad de tomar decisiones a través de
intermediarios que compran y venden títulos valores en el momento oportuno?.
¿Cuáles son las ventajas comparativas de este tipo de empresas?. La respuesta
1
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española
Ibidem.
3
Monografías.com
2
podría ser conocimiento y confianza. Dos conceptos totalmente subjetivos, que no
necesariamente surge del empleo de bienes de capital, recurso humano, recurso
financiero, recursos tecnológicos e informáticos.
Interés público
El artículo que nos ocupa continua en su redacción diciendo: “Con tal finalidad, en
atención al interés público, expedirá principios y normas de contabilidad, de
información financiera y de aseguramiento de información, en los términos
establecidos en la presente ley”.
Aunque en varios documentos y escenarios se ha hecho alusión expresa al
significado de interés público entendido desde la mirada anglosajona y su
contraposición, la latina; es pertinente recordar y reiterar que en Colombia el
interés público no es el mismo que se entiende en los países de influencia
anglosajona, pues mientras éste se predica del que surge en la bolsa de valores
para aquellas empresas que allí cotizan, en países de influencia latina la asume,
como ya se dijo, del concurso de varios actores en las actividades económicas que
en mayor o menor grado se ve afectado.
Por tanto es imperioso que en este proyecto se entienda e imponga el concepto de
interés público desde lo latino pues atiende los supremos mandatos
constitucionales colombianos y no el excluyente de vertiente anglosajón.
Así lo deja ver el inciso segundo de este artículo al expresar que “con observancia
de lo principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, con el
propósito de apoyar la internacionalización de las relaciones económicas,…..”; no
de otra manera podría interpretarse y más aún cuando empleo el término
“convergencia” para señalar que no se adaptaría ni adoptaría. Converger significa
concurrir a un mismo fin, lo que se podría entender como un ánimo de armonizar
la realidad socioeconómica colombiana con la norma internacional de contabilidad.
De vital importancia es que el proyecto reconoce la evolución de los negocios y los
documentos electrónicos como soporte del sistema documental contable, ello
implicará una reglamentación muy clara, precisa, transparente (sin medias luces),
completa: que no se preste a equívocos en el país de “hecha la norma, hecha la
trampa”. Esto deberá generar ampliación de la contabilidad forense tradicional,
habrá economía y de paso se protegerá el medio ambiente.
Parece extraño que en el parágrafo de este artículo se limita las facultades de
intervención hacia la contabilidad de costos. ¿Cuál es el argumento?. ¿Las
industrias no cotizan en bolsa de valores?
2. AMBITO DE APLICACIÓN
En primer lugar es importante señalar que estas normas serán aplicables a los
“funcionarios” y personas encargadas de la preparación de estados financieros y
otra
información financiera. Eso querrá decir que los funcionarios (¿debe
entenderse públicos?) y personas (¿Debe entenderse naturales y jurídicas?. Que ya
las mencionan) tendrán que llevar la contabilidad de conformidad con lo que
finalmente se apruebe.
Talvez lo que pretende esta redacción es ordenar que los funcionarios públicos que
preparen información financiera deben acatar este mandato legal mas no llevar SU
contabilidad de conformidad con ésta. Me parece que de igual manera debe
interpretarse cuando habla de personas (empleados, servidores públicos,
empleados oficiales, entre otros). Aquí se presenta una contradicción puesto que si
se entiende como funcionarios a los que trabajan en el sector público, entonces no
tiene sentido el parágrafo del artículo primero.
En segundo término estas normas no serían aplicables a aquellos entes
económicos (empleando términos del Decreto 2649 de 1.993) que no son personas
jurídicas: uniones temporales, consorcios, patrimonios autónomos; entre otros.
Entonces ¿qué normativa aplicarían?
¿Será que las entidades sin ánimo de lucro como copropiedades, juntas de acción
comunal, sindicatos, asociaciones, corporaciones, fundaciones; entre otras,
requieren de este tipo de normas, puesto que son personas jurídicas?.
Mas adelante habla que el gobierno podrá autorizar, en virtud de ciertas variables,
llevar “contabilidad simplificada”, emitan estados financieros y revelaciones
abreviados o que sean objeto de aseguramiento de información de “nivel
moderado”. El primer cuestionamiento que se plantea es ¿qué es una contabilidad
simplificada?, y lo segundo ¿qué es un nivel moderado?. Significaría que las demás
personas naturales y jurídicas obligadas a cumplir la futura norma prepararán
estados financieros e información contable que no es moderada?.
En vía de la formalización empresarial se expidió el Decreto 1878 de mayo de
2.008, que algunos han denominado contabilidad simplificada. Pero si la
contabilidad es un sistema de información entonces qué se entenderá como tal, ¿si
la forma de elaborar los informes financieros o, el proceso anterior a éstos (ciclo
contable)?. Qué sería contabilidad simplificada si lo atan al régimen simplificado
establecido en el artículo 499 del Estatuto Tributario en la cual se exige,
fiscalmente, la teneduría de un libro denominado “de operaciones diarias” y éste
régimen ha sido blanco de infinidad de criticas y cuestionamientos por su
proclividad a la evasión, dada la gran capacidad de imaginación para seguir
perteneciendo a él. Entonces uno no puede entender si el gobierno, bajo distintos
mandatarios de turno, ha buscado proscribir del mundo tributario este régimen;
bajo esta posibilidad se fortalecerá y de paso pondrá en grave riesgo el ya
deteriorado espacio laboral de los contadores.
Además no me parece que, si la idea de las normas que se pretenden construir es
eliminar la influencia del ordenamiento tributario en lo contable y mercantil; por
qué se acude a éste para señalar los parámetros para cumplir o no con la
proyectada norma?. Ya se ha tenido la infortunada experiencia de vincular a la
factura de venta los requisitos fiscales del artículo 617 del Estatuto Tributario y
llevamos cinco meses en una marejada de opiniones, conceptos y decretos; que
más que definir la situación la llenaron de incertidumbre jurídica.
3. DE LAS NORMAS DE CONTABILIDAD E INFORMACION FINANCIERA.
En este artículo está planteada la construcción de una nueva norma que reemplace
el decreto 2649 de 1.993 en su totalidad y que se supone sería emitido vía
reglamentación. Surgen aquí dos términos no contemplados en la norma vigente:
“interpretaciones y guías”.
¿Qué quiere decir que la norma contendrá interpretaciones y guías y qué
implicaciones tendrá para la estabilidad jurídica que tanto se invoca a favor de este
proyecto?
Es importante recordar que el decreto 2649 de 1.993 está compuesto por dos
visiones diferentes de la contabilidad: lo referente a normas básicas, técnicas
generales y específicas y sobre revelaciones basadas en la concepción anglosajona
y lo concerniente a libros y registros en la concepción latina. Cabe preguntarse qué
pretensión tendría la reglamentación. Lo cierto es que definitivamente en Colombia
la contabilidad debe permanecer con la calidad forense que la ha caracterizado.
De los sucesos recientes de pirámides y “otras efigies” se fortalece esta necesidad,
con el ánimo de proteger el interés público.
4. INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA
Este artículo no aborda la real problemática de injerencia de las normas tributarias
en las contables; de una parte y por otra, el nacimiento a la vida jurídica de este
texto deberá implicar una reforma tributaria que desligue el efecto contable de la
norma fiscal.
Si en realidad se busca cumplir con este propósito es imperativo asumir de manera
estructural la problemática. Reconocerse que el efecto en los ingresos tributarios
de la nación por el cambio de la norma contable que sirve de base para elaborar
las declaraciones tributarias será sustancial y que la norma tributaria no podrá bajo
ningún punto tener efectos contables, tal como lo señala la iniciativa. Mantener la
norma impositiva tal como está iría en contravía de lo aquí pretendido.
Además de la injerencia de lo fiscal en lo contable, también es obligatorio que se
estudie el problema de la legislación contable expedida por la vía de las circulares
externas por parte de las Superintendencias. Ejemplos abundan y no vale la pena
recordarlos, pero es una realidad que ha generado buena parte de la inestabilidad
jurídico-contable e incluso llegando a violentar principios y normas contables con el
fin de privilegiar intereses de sectores económicos poderosos. No olvidemos la
forma en que se ordenó a las sociedades cómo se debía registrar el impuesto al
patrimonio en el momento de su creación a la llegada del gobierno actual.
5. DE LAS NORMAS DE ASEGURAMIENTO DE LA INFORMACIÓN.
Las normas para el aseguramiento de la información estarán compuestas normas
éticas, normas de control de calidad de los trabajos, normas de auditoria “integral”
de general aceptación, normas de revisión de información financiera histórica y
otras normas de aseguramiento.
¿Qué pretende el legislador al incluir el término “integral”?. ¿Legalizar el, ya
inconstitucional por consecuencia, pronunciamiento No 7 del Consejo Técnico de la
Contaduría Pública y elevar al rango de ley la auditoria integral entendida como
una mezcla de auditoria de control interno, cumplimiento, de gestión y financiera?.
¿Eliminar las normas de auditoría generalmente aceptadas, contenidas en el
artículo 7 de la Ley 43 de 1.990?. ¿Crear unas nuevas normas de auditoria que
adicionen y complementen las normas de auditoria generalmente aceptadas?.
¿Fortalecer el ejercicio de las multinacionales de auditoría bajo los preceptos que
siempre han invocado y concluir que los trabajos de auditoría realizados en
Colombia no tienen valor alguno frente a la panacea impuesta por estas firmas?
6. DE LAS AUTORIDADES DE REGULACIÓN Y NORMALIZACIÓN TÉCNICA.
Merecerá capítulo aparte el análisis de los artículos siguientes del proyecto; sin
embargo es conveniente expresarse sobre algunos tópicos muy puntuales.
Proyecto de Ley No 131
En el proyecto en discusión se plantea el sostenimiento de los organismos de la
profesión; como el Consejo Técnico de la Contaduría Pública y Junta Central de
Contadores con una reasignación de funciones que habría que analizar su impacto
frente a las establecidas en la Ley 43 de 1.990, pero para el caso del Consejo
(bueno lo mismo es para la Junta Central de Contadores) es importante señalar
que los miembros del mismo los establece la ley y no el gobierno como si lo
pretende esta iniciativa, lo cual puede llevar a arbitrariedades e inestabilidad y de
otra parte es pertinente preguntarse ¿qué pasará con el Proyecto de ley No 131
que busca cambiar desde el nombre de estos dos organismos de la profesión
contable?. Se deberá generar una comisión accidental que concilie sobre el tema.
Las Sociedades de Contadores Públicos – SCP
El parágrafo 1 del artículo 9 contempla que las Sociedades de Contadores Públicos
– SCP son sociedades por acciones cuyo objeto exclusivo es ejercer la prestación
de servicios propios de la Contaduría Pública y por lo menos el 90% de los socios
deberán tener la calidad de Contadores Públicos.
Es rescatable el hecho de que el objeto se limite exclusivamente a la prestación de
servicios, puesto que en la actualidad existen sociedades de contadores que so
pretexto de la pluralidad del ejercicio de actos mercantiles ejecutan infinidad de
actividades que no tienen relación con la profesión. Si sería importante preguntar:
¿la capacitación en temas relacionados con la profesión se considera como
actividades relacionada con la ciencia contable en general?, actualmente esta
actividad no se considera como tal en el artículo 2 de la Ley 43 de 1.990, pero es
indudable que esta actividad contribuye al mejoramiento de las calidades
profesionales de los contables.
Esta norma podría ser inconstitucional por la restricción que pretende la norma al
exigir que este tipo de sociedades deberán ser por acciones, violenta la libertad de
empresa, de asociación y para escoger bajo que figura jurídica se presta los
servicios. Peor aún con la existencia de las precitadas sociedades unipersonales y
pluripersonales, mediante la cual una persona jurídica o natural se puede constituir
en sociedad por acciones bajo los lineamientos del artículo 22 de la Ley 1014 de
2.006 (reglamentado mediante Decreto 4463 del 15 de diciembre de 2.006) y
artículo 71 de la ley 222 de 1.995, lo que podrá llevar a personas naturales a
convertirse en sociedades por acciones bajo las formalidades de la empresa
unipersonal.
Es más que conveniente actuar frente a esta posible violación de la constitución y
su efecto; puesto que, a pesar de que se otorga un año para las actuales
sociedades para que se ajusten a la normativa, es indudable que este texto tiene
nombre propio y varias empresas nacionales deberán desaparecer o fusionarse
para sobrevivir.
Las Asociaciones Profesionales de Contadores Públicos - ACP.
Interesante el hecho de involucrar en esta iniciativa a las Asociaciones de
Profesionales de Contadores Públicos – ACP, lo que no se entiende es para qué, si
únicamente se establece que serán corporaciones, fundaciones o asociaciones sin
ánimo de lucro, cuyo objeto “exclusivo” se debe relacionar con la investigación
científica o tecnológica de la contabilidad y se registrarán en la Junta Central de
Contadores. Primero, cuántas de estas asociaciones existen en Colombia?, si son
cinco no son más. ¿Dedicadas exclusivamente a esta actividad?, y el registro para
qué. ¿Que se esconde detrás de esta propuesta?. ¿Qué pasará con aquellas que no
se conforman bajo figura jurídica alguna?
Por el contrario no se tiene en cuenta las más de 90 organizaciones gremiales
contables existentes en Colombia, que sí deberían estar incluidas y buscar
mecanismos para que aporten al crecimiento de la profesión desde sus actividades.
El proyecto debería incentivar la libertad de asociación de los contables
27 de noviembre de 2008.