los procesos de reforma portuaria en latinoamérica
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LOS PROCESOS DE REFORMA PORTUARIA EN LATINOAMÉRICA (Argentina, Brasil, Chile y México) Diego Sepúlveda L. Consultor OEA INTRODUCCIÓN. Los países del Grupo Andino, han estimado conveniente proceder a la realización de un Simposio Portuario, en el cual se analicen las experiencias de otros países latinoamericanos y se expongan los avances de las reformas en los países del Area, este trabajo corresponde al análisis de las reformas en Argentina, Brasil, Chile y México, las cuales se exponen a modo informativo para que su experiencia pueda servir como un parámetro de evaluación en los países Andinos. En este recuento es importante tener presente que el proceso de adaptación de los sistemas portuarios latinoamericanos el nuevo modelo macroeconómico mundial tiene más de 19 años de desarrollo, ya que él se inició en Chile en 1981, y se ha ido extendiendo a los diferentes países, habiendo comenzado más aceleradamente a contar de 1990, año en el cual casi todos los demás países iniciaron sus reformas. Sin embargo debemos señalar que este fenómeno del efecto multiplicador no es nuevo y él se produce, por segunda vez en los últimos treinta y nueve años, ya que entre los años 60 y 70 se establecieron modelos bastante similares, todos bajo las reglas económicas de la época con modelos de economías cerradas y protegidas y con una fuerte incidencia del Estado en el manejo portuario, todo de conformidad a la Doctrina sustentada por el Dr. Raúl Prebich, que se había difundido desde la CEPAL. Hoy la nueva tendencia reformista es liderada por la Comisión Especial Interamericana de Puertos, Ex Conferencia Portuaria Interamericana de la Organización de los Estados Americanos y se ha ido orientando a la aplicación de un término común, centrado en la búsqueda del equilibrio entre la participación del Estado y la operación de los privados en el sistema, más que en la venta de los activos de infraestructura. Junto a lo anterior las reformas han tenido algunas diferencias importantes, con los procesos anteriores, por lo que es interesante ir analizando los diferentes puntos de vista, que permiten tener una base, que resalte la experiencia acumulada en estos años y se aprovechen algunas herramientas prácticas, para concretar con buen éxito la estructuración definitiva de los nuevos sistemas, y los mecanismos necesarios para enfrentar el futuro. En efecto, el actual movimiento reformista reviste características especiales, ya que a las bases globales que cimientan los grandes cambios de la macroeconomía mundial, se le han agregado por primera vez ingredientes nacionales o algún elemento propio de cada país, lo que hace que los modelos sean diferentes y se adecúen mejor a la idiosincrasia y a las condiciones especiales de cada uno de los países en los cuales se van implementando. -2- CARACTERISTICAS GENERALES DE LAS REFORMAS. Sin duda que el proceso de modernización portuaria en Latinoamérica ha introducido una serie de factores comunes a las demás reformas económicas y se ha orientado a la necesidad de buscar una mayor competitividad, producir una apertura del comercio exterior, instaurar una desburocratización de los procedimientos, y lograr un objetivo final claro en la búsqueda de sistemas portuarios más eficientes, que propendan a obtener menores costos totales, en toda la cadena del transporte. Es así como podemos ver que en todos los procesos que se han iniciado y en los que se encuentran en su etapa de implementación, más que privatizar por privatizar, se ha tenido en cuenta la necesidad de esa búsqueda de un modelo que posibilite que el sistema portuario sea flexible, rápido, seguro y económico. La segunda orientación general está dada por el hecho de que se han ido incorporando elementos tales como la competitividad dentro de los puertos y además entre puertos, la participación activa del sector privado y el mantenimiento de la influencia del Estado en carácter de ente normativo superior, más que como Estado Empresario, lo que se ha ido traduciendo en estrategias basadas en los siguientes lineamientos: - Descentralización o transformación de los Entes Estatales que administran los puertos. - Transferencia al sector privado de las actividades relacionadas con la manipulación de las cargas, los servicios a las naves y la operación de los equipos. - Creación de un marco regulador que permita y aliente la participación del sector privado en el desarrollo portuario. - Reserva al Estado del control general del sistema, creando un marco competitivo para los servicios. La aplicación de estos principios generales se ha traducido en la práctica en acciones específicas que los gobiernos han elaborado e implementado de diferentes formas administrativas y operativas, sin embargo todos ellos han requerido de una reforma legal en la cual se han establecido los principios generales en leyes de puertos específicas, que han constituido el marco regulador. MARCO REGULADOR. Se hace necesario entonces revisar el marco legal que los procesos de reforma han tenido y las formas por medio de las cuales se han aplicado estas reformas. En efecto, es claro que en todos los países se ha requerido de una reforma legal con la consiguiente discusión en los respectivos Parlamentos para llevar adelante el proceso mismo, y esto en muchos casos ha demorado el procedimiento al prolongarse las discusiones correspondientes, por las faltas de definiciones específicas que hemos señalado en cuanto al real alcance del principio de Privatización o por la forma adecuada para abrir la inversión de infraestructura al sector privado. Sin perjuicio de lo anterior, los procesos en marcha han obtenido éxito por medio de la activación de las reformas por decisiones de los Poderes Ejecutivos, que han permitido acelerar las discusiones o forzar las decisiones para llevarlos adelante, demostrando los Gobiernos una clara voluntad política de concretar estas reformas. -3- Es importante señalar que hoy ya existe una reforma legal efectiva con la dictación de la respectiva Ley General de Puertos en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México, Uruguay y Venezuela. Por otra parte, es interesante acotar en cuanto a la creación de un ente regulador por parte del Estado, los países han tomado diversos caminos, ya sea por medio de la creación de organismos centrales de control establecidos dentro de los respectivos Ministerios, de Obras Públicas, Transportes o Economía, o por medio de la mantención de Autoridades Portuarias Autónomas. En estas materias, la creación de Subsecretarías o Direcciones Generales de Puertos ha sido la solución que se han dado en los casos de Argentina, Brasil, México y Venezuela. En el caso de Colombia, se ha creado una Superintendencia General de Puertos, cuya misión es supervigilar y controlar el sistema global y administrar las concesiones. Este tipo de organismos se estudia implementarlo en las reformas que están en estudio en Chile. A su vez, la mantención de Autoridades Portuarias Autónomas se da en los casos de Ecuador, Panamá y Uruguay. El tema sin embargo ha sido uno de los que mayores discusiones ha tenido y en muchos caso se encuentra en proceso de definición final, ya que es difícil en un modelo de economía de mercado, establecer cuales son las exactas atribuciones que debe tener el Estado en estas materias, sin romper el principio del Estado Subsidiario. En los procesos de discusión legislativa la experiencia ha demostrado que la mayor dificultad se ha presentado con la falta de difusión del tema a nivel de parlamentarios y de opinión pública, y la no participación directa de los afectados, con lo cual no ha existido una transparencia que permita visualizar los beneficios que traerán las reformas, a pesar que en muchos casos ellas han llevado un costo social que ha sido necesario minimizar con medidas adicionales. Por esto es interesante analizar comparativamente las legislaciones de los países latinoamericanos, que aunque comenzaron sus reformas con más de 10 años de diferencia vados de ellos han logrado un avance significativo en materias de ordenamientos legales. ANÁLISIS PORMENORIZADO DE LAS LEYES DE PUERTOS. Para el análisis de las leyes generales de puertos, en el caso de este Trabajo sólo se han tomado como ejemplo las de Argentina, Brasil, Chile y México. -4- ARGENTINA. La Ley se publicó en el Boletín Oficial de la República Argentina el día 26 de Junio de 1992. LEY No 24.093. DE ACTIVIDADES PORTUARIAS. 26/06/92. Esta normativa legal se divide en siete títulos y veinticinco artículos, los que comprenden las siguientes materias: Título I. Ambito de Aplicación. Este título establece que todos los asuntos vinculados con la habilitación, administración y operación de los puertos estatales y particulares, sean los existentes o los por crearse en el futuro, se deben regir por esta ley. Define lo que debe entenderse por puertos, e incluye en dicha acepción a las plataformas fijas o flotantes para alijo y complemento de cargas y excluye a su vez a los puertos o secciones de puertos militares. Título II. De la Habilitación. Este título se subdivide en tres capítulos en los cuales se establecen normas para la habilitación de puertos existentes o por crearse, normas sobre los puertos en funcionamiento y consideraciones generales. Estas normas establecen que todo puerto comercial o industrial destinado al comercio exterior o al cabotaje, requiere de una habilitación por parte del Estado Nacional, la cual debe ser otorgada por el Poder Ejecutivo y comunicada al Congreso Nacional. Establece las pautas a utilizarse por parte del Ejecutivo para estas habilitaciones, en cuanto a ubicación; identificación de las instalaciones y de las personas que lo van a operar; los aspectos vinculados con la defensa y seguridad nacional; la incidencia en el medio ambiente; las normas de higiene y seguridad industrial y las que corresponden el control, aduanero y de migraciones; policía de la navegación y seguridad portuaria. Las normas establecen una calificación de los puertos en nacionales, provinciales, municipales y particulares; en puertos de uso público o de uso privado; en comerciales, industriales y recreativos. En este último aspecto establece que los puertos de uso público son aquellos que por su ubicación y características de operación deben prestar obligatoriamente el servicio a todo usuario que lo requiera. A su vez, establece que los puertos de uso privado son aquellos que ofrezcan y presten servicios a buques armadores, cargadores y recibidores de mercancías en forma restringida a las propias necesidades de sus titulares o las de terceros vinculados contractualmente con ellos, señalando que la actividad se debe desarrollar dentro de un sistema de libre competencia, tanto en materia de precios como de admisión de usuarios. -5- Establece que los puertos son habilitados para un destino determinado y que dicho destino no es susceptible de variación sin la autorización expresa de la Autoridad. En cuanto a las normas de los puertos en funcionamiento, a la fecha de la dictación de la ley, ésta establece que ellos deben ser habilitados en forma definitiva por la autoridad. Establece este título que los puertos mantendrán su habilitación vigente, mientras continúe su actividad y se mantengan las condiciones técnicas y operativas exigidas para su habilitación. Título III. De la Administración y Operatoria Portuaria. Este título se subdivide en seis capítulos que tratan de la transferencia del dominio, administración o explotación portuaria a los estados provinciales y/o municipios o a la actividad privada. Las normas diferencian en los distintos capítulos, la administración y operatoria estatal y la de los puertos particulares, establecen las consideraciones generales y la jurisdicción y control a la cual estarán sometidos, señalando expresamente las autoridades que intervienen y la reglamentación aplicable. Esta parte de la normativa establece en primer lugar que a solicitud de las provincias o de las municipalidades en cuyos territorios se sitúen los puertos y mediante un procedimiento que se establece en el reglamento respectivo, el Poder Ejecutivo les transferirá a título gratuito el dominio y/o la administración de los puertos. El texto legal establece también, que en el evento que los entes indicados no tuvieren interés en estas transferencias el Poder Ejecutivo podrá mantenerlos bajo la órbita del Poder Central del Estado Nacional, entregarlos al sector privado o desafectarlos de la calidad de puertos. En cuanto a la administración y operatoria estatal, se regula en forma especial los puertos de Buenos Aires, Rosario, Bahía Blanca, Quequen y Santa Fe, los que quedan sujetos a que previa la transferencia del Poder Central Nacional, deben constituirse sociedades de derecho privado o entes públicos no estatales, los que tendrán a su cargo la administración de cada uno de los puertos citados anteriormente. La ley señala la obligación de asegurar la participación en dichas sociedades del sector privado interesado en el quehacer portuario, ya sean operadores, prestadores de servicios, productores, usuarios y trabajadores. Se incluyen además en las citadas sociedades o entes, la provincia y la municipalidad respectiva. Estos organismos administradores tendrán la facultad de fijar el tarifado de los servicios, y a su vez la obligación de invertir en el mismo puerto el producto de su explotación, en la forma que lo establezcan sus respectivos estatutos. En cuanto el resto de los puertos que quedan en la esfera del poder central, éste podrá operarlos y explotarlos por sí, o bien, ceder estas funciones a personas jurídicas estatales, mixtas o privadas. -6- En el caso de ceder las funciones, el mecanismo que se establece es por medio de contratos de concesión de uso o locación total o parcial, todo mediante licitaciones públicas según el procedimiento que esta misma ley establece. En cuanto a las reparaciones, modificaciones, ampliaciones o nuevas construcciones, la ley faculta a los administradores de los puertos para que adopten cualquier alternativa de procedimiento que determine la autoridad conforme a la legislación vigente. Asimismo, la ley señala que para la licitación de obras públicas para la construcción o reparación de puertos, instalaciones, muelles, elevadores, terminales de contenedores u otro tipo de instalación, la administración podrá celebrar contratos de anticresis. Finalmente en estas materias de construcciones, ampliaciones, modificaciones o nuevas obras, la ley establece que los plazos de los contratos que se celebren al respecto deberán permitir la amortización racional de las inversiones acordadas entre las partes. En cuanto a la administración y operatoria de los puertos particulares, la ley establece que los particulares podrán construir, administrar y operar puertos de uso público o de uso privado, con destino comercial, industrial, o recreativo, en terrenos de propiedad fiscal o privada. En estos casos de puertos privados, las normas establecen que las naves y las cargas estarán exentas del pago al Estado de derechos y tasas por servicios portuarios que no sean prestados efectivamente. Se deja el reglamento el establecimiento de los servicios mínimos y esenciales que deben prestarse a las naves y a las cargas en los puertos de uso público comercial y las instalaciones que en ellos deberán facilitarse a las autoridades policiales y de control, tanto en los puertos de uso público como de uso privado, cualquiera sea su destinación. Establece también la normativa en análisis, que el responsable de cada puerto, cualquiera que sea su titular, público o privado, tendrá a su cargo el mantenimiento y mejora de las obras y servicios esenciales, tales como profundidad y señalización de los accesos y espejos de agua, instalaciones de amarre seguro, remolque y practicaje. Estas responsabilidades deberán ejercerse de conformidad a la legislación vigente emitida por el Estado Central Nacional y en el caso del practicaje, será la Prefectura Naval la que expedirá las licencias habilitantes, -7- Título IV. De la Jurisdicción y Control. La ley establece que todos los puertos comprendidos en ella, están sujetos a los controles de las autoridades nacionales competentes, incluidas las normas de legislación laboral, negociación colectiva, navegación y transporte por agua. Asimismo reconoce la competencia constitucional local y establece la obligación de las autoridades de coordinar los controles ejercidos en las diferentes jurisdicciones nacionales y locales, los cuales no deberán interferir con las operaciones portuarias. Título V. De las Autoridades de Aplicación. La ley establece que las Autoridades de Aplicación de la ley serán las que determine el Poder Ejecutivo Nacional, en el ámbito del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos de la Nación, o la que en el futuro absorba su competencia, es decir, en esta norma se legitima la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, creada por el citado Decreto 817/92. Esta es en la actualidad la autoridad designada por el Gobierno Central para estos efectos. Esta Autoridad tiene entre otras las siguientes atribuciones: - Asesorar al Poder Central Nacional en la habilitación de puertos. - Controlar la actividad portuaria. - Controlar a los titulares de las habilitaciones portuarias para que den cumplimiento a los proyectos constructivos y operativos que justificaron su habilitación. - Promover y hacer efectiva la modernización, eficacia y economicidad, de cada uno de los puertos del Estado Nacional. - Estimular y facilitar la inversión privada en la explotación y administración de los puertos. - Dar asesoramiento técnico y jurídico a las provincias y municipios que promueven instalaciones portuarias dentro de sus territorios. - Proponer al Ejecutivo Nacional las políticas generales en materias portuarias. - Establecer acuerdos delimitando las responsabilidades del dragado de accesos y dársenas - Controlar subsidiariamente en el ámbito portuario el cumplimiento de las leyes y reglamentos. - Coordinar las acciones de los distintos organismos de supervisión y control del Estado Nacional, con el fin de evitar la superposición de funciones y facilitar el funcionamiento eficiente de los puertos. - Aplicar las sanciones que correspondan. - Fijar los plazos de amortización de las inversiones en los puertos de propiedad del Estado. - Fijar las alternativas de procedimientos para los acuerdos entre las personas naturales y jurídicas, en los casos de construcciones, modificaciones, ampliaciones y nuevas obras. -8- Título VI. De la Reglamentación. Este título trata de la facultad del Poder Ejecutivo Nacional para reglamentar la presente ley, señalando que dicha reglamentación deberá contener el régimen disciplinario al que se someterán los incumplimientos de las disposiciones legales y reglamentarias en que incurrieren los titulares de las habilitaciones y las administraciones portuarias; la obligatoriedad de llevar registros contables y de las operaciones; fijar las condiciones que deberán cumplir los solicitantes de habilitaciones portuarias o de concesiones de uso, explotación y administración de los puertos; establecer las condiciones de los servicios mínimos y esenciales y las instalaciones que deberán facilitarse a las autoridades policiales y de control; y establecer las pautas y criterios para la higiene y seguridad laboral, incidencia ambiental y controles sanitarios. Título VII. Consideraciones Finales. Este título deroga las normas legales anteriores a esta ley y todas aquellas que se opongan a ella. Estas son en general un resumen de las normas que contempla la Ley de Puertos de la República Argentina. Comentarios: Las normas anteriores fueron complementadas, con fecha 19 de Abril de 1993, por medio del Decreto Nº 769, del Presidente de la Nación que emitió el Reglamento de la Ley, el cual establece pormenorizadamente las normas para tramitar las habilitaciones; la forma de hacer efectivas las transferencias de los puertos de Rosario, Bahía Blanca, Quequén y Santa Fe. BRASIL. LEY Nº 8.630. LEY DE PUERTOS. 25/02/93. Esta normativa legal se divide en nueve capítulos y setenta y seis artículos, los que comprenden las siguientes materias: Capítulo I. De la Explotación y Operaciones Portuarias. En esta normativa se aclara en primer lugar que la explotación de los puertos organizados es una materia de exclusividad de la Unión, es decir del Gobierno Central Nacional, el que la puede desarrollar directamente o por medio de concesiones. Define la ley qué debe entenderse por puertos organizados, estableciendo que ellos son aquellos construidos o aparejados para atender las necesidades de la navegación y el movimiento y almacenaje de las mercancías, cuya operación está entregada a la jurisdicción de una Autoridad Portuaria. Define también qué se entiende por operación portuaria, estableciendo que ella es la movilización y almacenaje de las mercancías destinadas o provenientes del transporte acuático y realizada por los operadores portuarios. -9- Asimismo define como operadores portuarios a las personas jurídicas precalificadas para la ejecución de operaciones portuarias en los puertos organizados. La ley define también qué se entiende por Area de Puerto Organizado, estableciendo que ella comprende las instalaciones portuarias sean los muelles, malecones, atracaderos, terrenos, edificios e instalaciones en general y las infraestructuras de protección y acceso, áreas de fondeo, espejos de agua y áreas de maniobras que envuelven un puerto. A su vez, define también conceptos tales como: Instalaciones Portuarias de Uso Privativo y Concesiones de puertos organizados. La ley estipula también que las operaciones, construcciones totales o parciales, conservación, reforma, ampliación o mejoramiento y la explotación de instalaciones portuarias, dentro de los límites de los puertos organizados, deben realizarse bajo los términos de esta ley. Se establece también que dentro de un puerto organizado, ejercen sus funciones en forma integrada y armónica la Administración del Puerto denominada Autoridad Portuaria y las autoridades aduaneras, marítimas, sanitarias, de salud y de policía marítima. Capítulo II. De las Instalaciones Portuarias. Este Capítulo establece las normas referentes a los interesados en operaciones portuarias y señala que tienen derecho a construir, reformar, ampliar, mejorar, arrendar y explotar instalaciones portuarias, celebrando un contrato con la Unión o Gobierno Central Nacional, para los caso de Puertos Organizados; y con las autoridades del Ministerio respectivo, para el caso de los Terminales de Uso Privativo. La celebración de estos contratos debe realizarse previa consulta a las Autoridades aduaneras y del poder público Municipal y el Informe correspondiente de la autoridad encargada de la Protección Ambiental. Divide la ley las explotaciones portuarias en dos modalidades: De Uso Público y de Uso Privado. Estas últimas las subdivide a su vez en: Exclusivas para el movimiento de cargas propias; y en Mixtas, para el movimiento de cargas propias y de terceros. Establece la normativa las cláusulas esenciales para los contratos de explotación de puertos indicando que ellas son las siguientes: - El objeto y las áreas de prestación de servicios. El modo, forma y condiciones de la explotación. Los criterios, indicadores y parámetros del servicio. El valor del contrato, incluida la renta a pagar por el uso de la infraestructura a ser utilizada. - Las obligaciones en cuanto a la ejecución de obras de construcción, reforma, ampliación o mejoramiento. - Los derechos y deberes de los usuarios. - La reversión al Estado de los bienes finalizados los servicios. - 10 - - Los derechos, garantías y obligaciones de las partes. - Las formas de fiscalizar las instalaciones, equipos y métodos y prácticas de ofrecer los servicios. - El plazo del contrato con sus fechas de inicio y término. - Las responsabilidades de los titulares de las instalaciones portuarias. - Las causales de extinción del contrato. - Las obligaciones de proveer información de interés a la Administración del Puerto y demás autoridades. - Las normas para el cumplimiento de las regulaciones aduaneras. - El acceso de las autoridades a las instalaciones. - Las penalidades contractuales y la forma de su aplicación. Todas estas normas que deben ser contenidas en los contratos se aplicarán sólo a los puertos de uso público, Establece además que los interesados en construir o explotar instalaciones portuarias que estén dentro de las áreas de los Puertos Organizados, deben requerir a la Autoridad la apertura de la respectiva licitación. La ley establece también que los contratos para la movilización de cargas de terceros se rigen exclusivamente por las normas del derecho privado, y de ellas no tiene participación alguna el poder público. Capítulo III. Del Operador Portuario. La ley establece que sólo los operadores portuarios debidamente calificados podrán realizar las operaciones portuarias, sin embargo excluye de esta obligación ciertos casos especiales tales como: - Las que se ejecuten con métodos especiales y puedan ser realizadas por la tripulación de la nave. - Las que se refieran a obras de servicios públicos. - Las de Pesca. - Las de navegación interior. - Las del transporte de graneles líquidos. - Las de graneles sólidos, cuando sean realizadas por elementos mecánicos automáticos. - Las de cargas de orden militar. - Las de los Astilleros. - Las del rancho de las naves. En los casos que los operadores de estas mercancías requieran de personal adicional al de la tripulación de la nave, estarán obligados a requerir el personal faltante al organismo Gestor de Mano de Obra del puerto. Establece la ley que los operadores portuarios deben ser precalificados por la Administración del Puerto, en la forma y bajo las normas que haya establecido el Consejo de la Autoridad Portuaria, con exigencias claras y objetivas. Establece también la ley, las formas de responsabilidad del operador portuario, y en ellas señala que debe responder: - 11 - - A la Administración del Puerto por los daños que en forma culposa sean causados a la infraestructura, a las instalaciones o al equipamiento perteneciente al puerto o a terceros y que se encontraren a su servicio. - Al propietario y consignatario de la carga por las pérdidas, daños o mermas ocurridas durante las operaciones que realice. - Al armador por las averías que causare a la nave, a las embarcaciones o a las mercancías dadas en transporte. - A los trabajadores portuarios por las remuneraciones de sus servicios. - Al organismo de Gestión de Mano de Obra de trabajo por las retribuciones no recogidas. - A los organismos competentes sobre los tributos inherentes al trabajo portuario. - Asimismo el operador es responsable ante las autoridades aduaneras por las mercancías sujetas a su control durante el período que le fueron confiadas bajo su custodia. Capítulo IV. De la Gestión de Mano de Obra en el Trabajo Portuario. La ley establece la obligación de los Operadores Portuarios de constituir en cada puerto Organizado un órgano de Gestión de Mano de Obra del Trabajo Portuario, el que tendrá las siguientes finalidades: - Administrar la mano de obra del trabajo portuario y los trabajadores eventuales. - Mantener con exclusividad el catastro y registro de los trabajadores portuarios eventuales. - Promover la capacitación y la habilitación profesional de los trabajadores portuarios. - Seleccionar y registrar a los trabajadores portuarios eventuales. - Establecer el número de plazas y la forma y periodicidad para el acceso de trabajadores eventuales al registro. - Extender los documentos de identificación de los trabajadores portuarios. - Recopilar y distribuir los valores y beneficios adeudados a los trabajadores por los operadores portuarios, relativos a remuneraciones de trabajadores eventuales, débitos fiscales, sociales y previsionales. - En los casos de establecerse Convenciones Colectivas de Trabajo entre trabajadores y usuarios de la mano de obra, este contrato pasará al Organismo de Gestión quien administrará dichas relaciones entre el capital y el trabajo. - Compete también al Órgano de Gestión aplicar las normas disciplinarias, y aplicar las que incluso pueden llegar hasta la cancelación del trabajador del Registro. - El Órgano de Gestión será el encargado de proveer la capacitación de los trabajadores y velar por el cumplimiento de las normas de higiene y seguridad de los trabajadores eventuales. - Recolectar los fondos para incentivar las reducciones del registro y retiro de los trabajadores y las destinadas a asumir los costos de operación del organismo. - Será también el encargado de presentar a la Administración del Puerto y al Consejo las propuestas destinadas a la mejoría de las operaciones y a la valorización económica del puerto. Este Órgano de Gestión no responde por los perjuicios causados por los trabajadores eventuales a sus tomadores de servicios, pero es solidariamente responsable con los Operadores Portuarios por las remuneraciones que se deban a los trabajadores eventuales. - 12 - El Órgano tendrá la facultad de exigir a los operadores portuarios en forma anticipada, una garantía de los respectivos pagos de remuneraciones de los trabajadores. Las obligaciones y atribuciones del Órgano de Gestión no constituyen un vínculo laboral con los trabajadores eventuales, sin embargo este Organismo podrá ceder a los operadores portuarios trabajadores para que se desempeñen en el carácter de trabajadores permanentes de éstos. Se establece en la ley la obligación de crear Comisiones Paritarias para solucionar los problemas que se deriven de las relaciones laborales del puerto, y en caso de no lograrse acuerdos, estos conflictos deberán recurrir al arbitraje. El Órgano de Gestión tendrá obligatoriamente un Consejo Superior o Directorio Ejecutivo, el que estará formado por tres representantes titulares y tres suplentes, siendo cada uno de los miembros representantes del Poder Público, de los Operadores Portuarios y de los Trabajadores Portuarios respectivamente. Detalla asimismo la ley las facultades y normas para el funcionamiento de estos Órganos de Gestión de Mano de Obra Portuaria, señalando que él es un órgano de utilidad pública y no puede tener fines de lucro, siéndole prohibido prestar servicios a terceros o el ejercicio de cualquier actividad no vinculada con la administración de la mano de obra. Capítulo V. Del Trabajo Portuario. Establece la ley que todo el trabajo de los Puertos Organizados debe ser realizado por trabajadores portuarios con contrato indefinido o por trabajadores portuarios eventuales debidamente registrados; siendo obligatorio que los trabajadores con contrato indefinido sean seleccionados de entre los trabajadores portuarios eventuales debidamente registrados. La ley entrega al órgano de Gestión de Mano de Obra la facultad de organizar el registro de trabajadores; fijar las normas para la inscripción en dicho registro de los trabajadores eventuales; y establecer la capacitación y habilitación de nuevos trabajadores; administrar el registro con los ingresos y las bajas que se aplican según las normas que le entrega la ley para ello. Se establece también que las remuneraciones, las funciones y las condiciones de trabajo de los trabajadores eventuales serán objeto de negociaciones entre los trabajadores y los operadores portuarios del puerto respectivo. Capítulo VI. De la Administración de los Puertos Organizados. Esta parte de la normativa legal se divide en tres secciones, a saber: Del Consejo de la Autoridad Portuaria. Estas normas establecen que en cada puerto organizado y en el ámbito de cada concesión será instalado un Consejo, el que tendrá las siguientes atribuciones: - 13 - - Establecer el reglamento de explotación. Establecer el horario de funcionamiento del Puerto. Promover la optimización y racionalización del uso de las instalaciones portuarias. Fomentar la promoción industrial y comercial del puerto. Establecer las tarifas portuarias. Manifestarse sobre los programas de obras y adquisiciones y mejoras de la infraestructura. Asegurar el cumplimiento de las normas de medio ambiente. Estimular la competencia. Establecer el reglamento interno. Nombrar a los representantes de los operadores y trabajadores al Consejo. La ley obliga a cada Consejo a establecer un centro de entrenamiento y capacitación profesional destinado al perfeccionamiento del personal que se desempeña en el puerto, en las distintas actividades. Este Consejo se compondrá de cuatro estamentos: Uno del sector público, que será integrado por: - Un representante del Gobierno Federal, quien lo presidirá. - Un representante del Estado donde su ubique el puerto. - Un representante del Municipio donde se ubique el puerto. Un estamento de los Operadores portuarios, que se compondrá con: - Un representante de la Administración del Puerto. - Un representante de los Armadores. - Un representante de los titulares de instalaciones portuarias privadas localizadas dentro del puerto. - Un representante de los demás operadores portuarios. Un estamento de los Trabajadores, que estará integrado por: - Dos representantes de los trabajadores eventuales. - Dos representantes de los demáas trabajadores del puerto. Un estamento de los usuarios de servicios portuarios y afines, que estará integrado por: - Dos representantes de los exportadores e importadores. - Dos representantes de los propietarios y consignatarios de mercancías. - Un representante de los terminales extraportuarios. La ley determina la forma de elegir a los respectivos representantes, siendo los del sector público designados por el Gobernador del Estado y los del sector privado por las organizaciones gremiales respectivas y por la Asociación de Comercio Exterior. Se establece también que estos representantes no serán remunerados y que cada estamento tendrá derecho a un voto. De la Administración del Puerto Organizado. Esta sección establece que las normas de administración serán ejercidas por la Unión, es decir el Gobierno Central Nacional o por la entidad concesionaria del puerto. - 14 - Establece que compete a la Administración las siguientes funciones: - Cumplir y hacer cumplir los reglamentos de servicios y las cláusulas del contrato de concesión. - Asegurar el comercio y la navegación. - Precalificar a los operadores portuarios. - Fijar los valores y recaudar las tarifas portuarias. - Prestar apoyo técnico y administrativo al Consejo. - Fiscalizar y ejecutar las obras de construcción, reestructuración, ampliación y mejoramiento y conservar su infraestructura e instalaciones, incluidas las vías de acceso. - Fiscalizar las operaciones portuarias velando para que los servicios se realicen con regularidad y eficiencia, seguridad y respeto al medio ambiente. - Adoptar las medidas para evitar las restricciones a la libre competencia. - Organizar y regular la vigilancia y seguridad del puerto. - Mantener expeditas las vías navegables. - Autorizar el tráfico marítimo y la entrada y salida de naves, previa audiencia de las demás autoridades. - Suspender las operaciones que perjudiquen el buen funcionamiento del puerto. - Aplicar las sanciones y abrir los sumarios correspondientes. - Establecer los horarios de funcionamiento del puerto y sus jornadas de trabajo. - Establecer la coordinación de las actividades con las demás autoridades, la marítima y la aduanera. - Dar en arrendamiento por medio de licitaciones los terrenos e instalaciones del puerto. De la Administración Aduanera de los Puertos Organizados. Esta sección establece las normas aduaneras para los puertos organizados señalando que ellas se regirán por normas específicas, donde corresponde al Ministerio de Hacienda las siguientes funciones: - Cumplir y hacer cumplir las normas de ingreso, permanencia y salida de las mercancías. - Fiscalizar los movimientos de personas, unidades de carga y vehículos. - Recabar las tasas aduaneras de comercio exterior. - Proceder al despacho aduanero de las mercancías. - Decomisar las mercancías en situación irregular. - Autorizar los remates de mercancías en abandono. - Asegurar el cumplimiento de los Tratados aduaneros internacionales. Establece esta normativa que en el cumplimiento de sus funciones la Aduana tendrá libre acceso a todas las dependencias del puerto y las embarcaciones y naves que se encuentren en él. Capítulo VII. De las Infracciones y Penalidades. Este capítulo establece las normas aplicables a las infracciones de esta ley y de los reglamentos que se dicten; asimismo se establecen normas para sancionar las irregularidades laborales que se cometan contra los trabajadores y de su eliminación o separación injustificada del registro respectivo. - 15 - Estas facultades se otorgan a la Administración del Puerto o Autoridad Portuaria y se fijan los valores de las multas y las sanciones, las que pueden llegar hasta la suspensión de actividades o hasta la cancelación de la autorización de los operadores portuarios. Capítulo IX. Normas Transitorias. Esta parte del texto legal fijó los plazos y las normas aplicables para la constitución de los Organismos Gestores de la Mano de Obra; para la fijación de las tarifas y los registros; para la precalificación de los operadores portuarios y en general para proceder al período transitorio mientras se organiza todo el sistema, se conceden las concesiones y se constituyen las autoridades y consejos que la ley estableció. Estas normas establecieron también un Fondo para la Indemnización de los trabajadores portuarios que fueren removidos del registro, el que se financiará con un recargo por tonelada. Finalmente las normas señalan que el dragado será responsabilidad de la Unión, es decir del Gobierno Central Nacional. CHILE LEY DE MODERNIZACIÓN DEL SECTOR PORTUARIO ESTATAL Nº 19.542 de 19/12/97. En Chile, el sistema ha sido llevado adelante por etapas; durante el período 1981-90 se cimentaron las bases del nuevo modelo, se privatizaron las actividades operativas y se concretó un modelo que estuvo funcionando de hecho desde la dictación en 1981 de la ley 18.042, la que finalmente fue derogada por la ley 18.966 de marzo de 1990. En esta segunda etapa se trata de ajustar el modelo a los nuevos requerimientos de desarrollo y por ello se ha tratado el problema en dos escenarios, uno dirigido a la reorganización y readecuación institucional del sistema portuario estatal y de la EMPORCHI y otro a que se refiere a la dictación de una ley marco o ley general de puertos que defina las reglas del juego para todo el sistema portuario, sea privado o estatal y que abarque la gran cantidad de temas que significa el uso del borde costero del país, su adecuación y coordinación con el desarrollo urbano y el crecimiento de infraestructura portuaria. El sistema desde el punto de vista de la modernización del sistema portuario Estatal se ha consagrado en la Ley Nº 19.542 publicada en el Diario Oficial de fecha 19 de Diciembre de 1997, sin embargo la dictación de una Ley General de Puertos aún se encuentra en su etapa de definiciones y para ello sólo existe un Anteproyecto de ley que se encuentra en discusión interna dentro de las esferas de Gobierno y aún no se ha enviado al Parlamento. La Ley 19.542 Esta ley en 55 artículos permanentes y 9 artículos transitorios establece las siguientes normas: Título I: De las Empresas Portuarias - 16 - Párrafo 1: De la creación de las Empresas En este Párrafo se procede a crear 10 empresas diferentes, una por cada uno de los puertos que administraba EMPORCHI, dándoles un nuevo nombre y fijando sus domicilios. Párrafo 2: De la Naturaleza En estas normas se define que las nuevas empresas son personas jurídicas de derecho público, que constituyen Empresas del Estado, con patrimonio propio y duración indefinida y que se relacionan con el Gobierno a través del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Se estipula además que los puertos y terminales que administren las empresas serán de uso público y prestarán sus servicios en forma continua y permanente. Párrafo 3: Del Objeto, del patrimonio, atribuciones y obligaciones Estas normas establecen un objetivo general, igual a todas las empresas, señalando que ellas tendrán como objeto la administración, explotación, desarrollo y conservación de los puertos y terminales, así como de los bienes que posean a cualquier título, incluidas todas las actividades conexas inherentes al ámbito portuario indispensables para el cumplimiento del objeto principal. Se indica que estas empresas podrán efectuar todo tipo de estudios, proyectos, ejecución de obras de construcción, mejoramiento, conservación, dragado y podrán prestar servicios a terceros relacionados con su objeto. Aclara la normativa que la prestación de servicios de estiba, desestiba, transferencia y porteo de las cargas deberán ser prestados por el sector privado debidamente habilitado y que sólo por excepción los podrán prestar las empresas estatales. En cuanto a los servicios de almacenamiento y acopio éstos podrán ser prestados con la participación de las Empresas o por particulares. Delimita el ámbito territorial jurisdiccional de las empresas, pero reconociendo las atribuciones del Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Marina y la Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante. Se determina que las Empresas podrán desarrollar su objeto por sí o a través de terceros, pero en este último caso deberán hacerlo por medio del otorgamiento de concesiones portuarias, la celebración de contratos de arrendamiento o mediante constitución de sociedades anónimas con terceros, debiendo todos estos procedimientos tramitarse por medio de licitaciones públicas reguladas. Se establece en la ley también que las empresas deberán ejercer por sí y no pueden delegar las siguientes funciones: - Fijación de Tarifas por los servicios que presten y por el uso de sus bienes. - La coordinación de las operaciones de los agentes y los servicios públicos. - La formulación del Plan Maestro y del Calendario Referencial de Inversiones. - 17 - - La elaboración y supervisión del cumplimiento de la reglamentación necesaria para el funcionamiento del puerto. Aclara asimismo la norma que los actos y contratos que celebren las empresas en el desarrollo de su objeto se regirán por las normas del derecho privado. En este mismo párrafo se estipula cual será el patrimonio de las empresas y las regulaciones que deberán regir para la enajenación o gravamen de sus bienes. Párrafo 4: De las inversiones Estas normas regulan el sistema de inversiones de las empresas y definen la forma de aplicar el Plan Maestro de cada empresa, como el Calendario Referencial de Inversiones que deberán confeccionar y que deberán aplicar para el futuro desarrollo portuario. Este normativa señala las regulaciones generales para el efecto de las concesiones portuarias estipulando que ellas se podrán efectuar hasta por 30 años y que los privados favorecidos con una concesión deberán constituirse como Sociedad Anónima, de giro exclusivo para la administración y explotación de la concesión y establece limitaciones para las empresas relacionadas o coligadas que deseen ejercer estas funciones. Se estipula también un sistema de Prenda Industrial Especial para los concesionarios, por medio de la cual se podrá otorgar en garantía el derecho de la concesión, sus bienes muebles y sus ingresos. Asimismo se entregan normas especiales restrictivas a los remates de los derechos de concesión, estipulando que sus adjudicatarios deberán cumplir con los mismos requisitos del concesionario primitivo y mantener la concesión como un todo. Aclara que todas las obras que se construyan revertirán en favor de la Empresa Concesionante al final del periodo de la concesión. Finalmente este párrafo prohibe a las Empresas obtener créditos, subsidios, fianzas y garantías del Estado, como asimismo otorgarlas a los concesionarios e inversionistas que intervengan en los puertos. Párrafo 5: De los servicios En este párrafo se aclara que todos los servicios que se presten por las empresas deberán ser remunerados, aun cuando ellos se presten al Fisco, Municipios, etc. y que ellos deberán cumplir con las normas de protección de la libre competencia. Establece la obligación de cada empresa de tener un reglamento interno para el uso de los puestos de atraque. - 18 - Establece como regla general que los puestos de atraque deberán ser utilizados bajo el sistema multioperador y que sólo por la vía de excepción se podrán otorgar en concesión bajo un sistema monooperador, para lo cual requerirán de la autorización previa de la Comisión Preventiva Antimonopolios. Párrafo 6: De la administración y organización Establece que cada empresa tendrá un Directorio de tres o de cinco miembros, que los directores serán nombrados por el Presidente de la República y serán de su exclusiva confianza. Señala también que a los directorios se integrarán con derecho sólo a voz un representante de los trabajadores elegido por ellos en libre elección. Establece los requisitos y las limitaciones para ser director y la duración de éstos por periodos de cuatro años. Asimismo se estipula el sistema para solicitar la inhabilitación y la recusación de los directores, las responsabilidades, atribuciones, obligaciones y prohibiciones a que éstos estarán sujetos, como su sistema de remuneraciones y la forma de cesación del cargo. Se estipulan las normas para el funcionamiento del Directorio, sus sistemas de obtener acuerdos y los quórum para tomar decisiones. Párrafo 7: Del Gerente General Este párrafo establece que cada empresa deberá tener un Gerente General, el cual será elegido por el Directorio y deberá ser de su plena confianza. Estipula las obligaciones del Gerente General, las incompatibilidades y sus responsabilidades. Párrafo 8: De la administración financiera, de la contabilidad y del personal Este párrafo señala que las empresas estarán sujetas a las mismas normas financieras, contables y tributadas que rigen a las Sociedades Anónimas Abiertas y que sus estados financieros y balances deberán ser auditados por firmas especialistas externas. Estipula que las empresas quedarán sujetas a la fiscalización de la Superintendencia de Valores y Seguros, sin perjuicio de la fiscalización de la Contraloría General de la República, en ciertas materias que se indican especialmente. Finalmente establece que el personal de las empresas no estará sujeto a un régimen especial y se deberá regir por las normas generales del Código del Trabajo. Título II: Otras Disposiciones En este Título se establece que las empresas se deberán regir por las normas de esta ley y en lo no contemplado en ella por el derecho privado, en particular por las normas de la Ley de Sociedades Anónimas. Se estipula que por medio de decretos supremos reglamentarios se fijarán las funciones de coordinación de las empresas con las demás autoridades y servicios públicos, asimismo se señalan que el Presidente de la República deberá dictar el Reglamento que estipulará el procedimiento a utilizar para el otorgamiento de las - 19 - concesiones portuarias, indicándose los lineamientos generales que estas normativas deberán considerar. Título III: De las definiciones básicas Establece la ley una serie de definiciones básicas para el proceso y en especial las que dicen relación con los Planes Maestros Portuarios, el Calendario Referencial de Inversiones, el sistema monooperador y multioperador, el frente de atraque, el sitio de atraque, el puerto o terminal. Título Final En este título se introducen una serie de reformas regales al actual estatuto orgánico de EMPORCHI, el DFL 290 de 1960, todas tendientes a que el Directorio de dicha empresa pueda proceder a implementar el nuevo sistema y a aplicar la ley en todas sus formas. Asimismo se deja expresa constancia que una vez que las diez empresas se encuentren legalmente operando, se entenderá derogado el Estatuto Orgánico de EMPORCHI y esta Empresa extinguirá en sus funciones. Artículos Transitorios En estas normas se entregan las reglas para la designación de los directorios de cada empresa, las atribuciones que el Directorio de EMPORCHI asume en este período de transición, las normas de los beneficios e indemnizaciones que recibirá el personal de EMPORCHI que cesa en sus funciones, que se jubila y el que se transfiere a las nuevas empresas. Asimismo se entregan normas especiales para determinar el patrimonio inicial de cada una de las empresas, la forma de efectuar el traspaso del dominio de los bienes raíces y muebles inscritos y otras normas de procedimientos para implementar el proceso del nuevo modelo - 20 - MÉXICO. LEY DE PUERTOS. 19/07/93. En nueve capítulos, con 69 artículos permanentes y ocho transitorios, se estructura el nuevo modelo portuario mexicano. Capítulo I. Disposiciones Generales. Esta normativa establece que la presente Ley es una norma de orden público y de observancia en todo el territorio nacional, la que tiene por objeto regular los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, su construcción, uso, aprovechamiento, explotación, operación y formas de administración, así como también la prestación de los servicios portuarios, excluyendo de su normativa sólo a los puertos a instalaciones de carácter militar. Pasa enseguida la Ley a establecer una serie de definiciones entre las cuales caben destacar: Puerto; Recinto Portuario; Terminal; Marina; Instalaciones Portuarias; Servicios Portuarios; Zona de Desarrollo Portuario; Administrador Portuario; etc. Establece esta normativa también, que todo lo relacionado con la administración, operación y servicios portuarios, así como las demás actividades conexas a éstos, estará sujeto a la competencia de los poderes federales, estipulándose expresamente que todas las controversias que la aplicación de esta Ley suscite será competencia de los Tribunales Federales, salvo que las partes lo sometan a arbitraje. Este capítulo establece también que a falta de disposición expresa de esta Ley o de los tratados internacionales se deberán aplicar, sucesivamente, las normas de la Ley de Navegación y Comercio Marítimo, las de Vías Generales de Comunicación, las de Bienes Nacionales; el Código de Comercio y las normas de la legislación común. Capítulo II. De los Puertos, Terminales, Marinas a Instalaciones Portuarias. Este parte del texto legal señala que corresponde al Ejecutivo Federal la habilitación de los Puertos, y los Terminales de uso público fuera de ellos. Esta habilitación debe efectuarse por Decreto, el que determinará la denominación del puerto o terminal, la localización geográfica y su clasificación para la navegación. Se establece también que la Secretaría de Desarrollo Social en conjunto con la de Comunicaciones y Transportes serán los organismos que coordinadamente delimitarán y determinarán aquellos bienes del dominio público de la Federación que constituirán los recintos portuarios de los puertos, terminales y marinas, debiendo dicho Acuerdo publicarse en el Diario Oficial de la Federación. Procede también el texto legal a clasificar los puertos y terminales señalando los siguientes conceptos: * Por su navegación: De altura y De cabotaje. - 21 - * Por sus instalaciones y servicios: Comerciales; Industriales; Pesqueros; Turísticos y Marinas. * Por su uso: Públicos y Particulares. Se establece en este texto que las condiciones de construcción, operación y explotación de obras que integren los puertos o terminales se determinarán en general por los reglamentos de esta Ley. Sin perjuicio de lo anterior, podrán existir condiciones específicas que se consagren en los Programas Maestros de Desarrollo Portuario y en las concesiones o permisos. Las normas indican que los puertos estarán abiertos a la navegación y tráfico de embarcaciones de cualquier país, siempre que exista reciprocidad con el país de matrícula de la nave, y reservándose la Autoridad Marítima la facultad de cerrarlos, temporalmente o en forma permanente, a la navegación por caso fortuito o fuerza mayor. Declara el texto en este Capítulo que los puertos, terminales, marinas, los terrenos y zonas de aguas y las obras e instalaciones portuarias, tienen el carácter de bienes del dominio público, asimismo establece que son de utilidad pública, la construcción de puertos y terminales de uso público y por lo tanto el Ejecutivo Federal podrá expropiar los terrenos y obras que se requieran con tales fines. Capítulo III. De la Autoridad Portuaria. Este capítulo establece que la Autoridad Portuaria se radica en el Ejecutivo Federal, quien la ejercerá a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Se estipula que a dicha Secretaría la corresponderán las siguientes funciones: - Formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo del sistema portuario nacional. - Promover la participación de los sectores sociales y privados, así como la de los gobiernos estadales y municipales, en la explotación de proyectos, terminales, marinas e instalaciones portuarias. - Autorizar para la navegación de altura terminales de uso particular, cuando no se encuentren dentro de un puerto. - Otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones a que se refiere esta Ley y verificar su cumplimiento resolviendo sobre las modificaciones, renovaciones y revocaciones de ellas. - Determinar las áreas e instalaciones de uso público. - Construir, establecer, administrar, operar y explotar obras y bienes en los puertos, terminales, marinas, instalaciones portuarias, así como prestar los servicios portuarios que no hayan sido objeto de concesión o permiso, cuando así lo requiera el interés público. - Autorizar las obras marítimas y el dragado, con observancia de las normas ecológicas. - Establecer, en su caso, las bases de regulación tarifaria. - Expedir las normas oficiales en materia portuaria, así como verificar y certificar su cumplimiento. - Aplicar las sanciones establecidas en esta Ley y sus reglamentos. - Representar al país ante organismos internacionales e intervenir en las negociaciones de tratados y convenios internacionales en materia de puertos. - 22 - - Integrar las estadísticas portuarias y llevar el catastro de obras e instalaciones. - Interpretar la presente ley en el ámbito administrativo. - Ejercer las demás atribuciones que expresamente le fijen las leyes y reglamentos. Establece la normativa que en cada puerto habilitado existirá una Capitanía de Puerto, que será la encargada de ejercer las funciones de la Autoridad Marítima, y en especial les corresponderá: - Autorizar los arribos y despachos de embarcaciones. - Vigilar que la navegación, atraque, permanencia de embarcaciones y los servicios de pilotaje y remolque se realicen en condiciones de seguridad. - Supervisar que las vías navegables reúnan las condiciones de seguridad, profundidad, señalamiento y ayudas a la navegación. - Coordinar las labores de auxilio y salvamento en caso de accidentes o incidentes a las embarcaciones o en los recintos portuarios. - Actuar como auxiliar del Ministerio Público. - Ejercer las demás funciones que las leyes y reglamentos le confieran. Establece la normativa que la Armada de México y las corporaciones de policía auxiliarán a la Capitanía de Puerto en la conservación del orden público y la seguridad de los recintos portuarios. Asimismo se establece que la Autoridad Portuaria, las autoridades aduaneras, sanitarias, migratorias y cualquier otra que funcione en los puertos, coordinarán su accionar en los términos que se establecerán en un reglamento especial al efecto. Capítulo IV. De las Concesiones y Permisos. Establece esta normativa que para la explotación, uso y aprovechamiento de los bienes de dominio público ubicados en los puertos terminales y marinas, así como para la construcción de obras en los mismos o para la prestación de servicios portuarios, se requerirá de una Concesión o Permiso otorgado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. La normativa distingue dos clases diferentes de concesiones; aquellas para una Administración Portuaria Integral y aquellas para la construcción, operación y explotación de terminales, marinas e instalaciones portuarias y los permisos para prestar servicios portuarios. Esta normativa establece que las concesiones para la administración portuaria integral, sólo se otorgarán a sociedades mercantiles mexicanas y las demás concesiones y permisos se otorgarán a personas naturales o jurídicas mexicanas. Por su parte se indica que la participación de la inversión extranjera se regirá por la Ley de Inversiones Extranjeras. En estas materias es importante destacar que la citada Ley de Inversión Extranjera estableció que las sociedades mercantiles para los fines antes indicados podrán tener hasta un 49% de inversión extranjera, ya sea en forma directa o indirecta de su capital social. - 23 - Igual normativa se estableció para los operadores portuarios y para las sociedades que se constituyan al efecto. Se establece que las concesiones se podrán otorgar hasta por un plazo de 50 años, tomándose en cuenta para ello las características de los proyectos y los montos de la inversión. Se establece el procedimiento para optar a las concesiones, el que se deberá Llevar adelante por licitación pública. Para este tipo de Concurso Público, se regula su procedimiento, la necesidad de dar publicidad a la convocatoria, las normas para establecer las bases y algunos requisitos para los participantes, los procedimientos para la apertura de las propuestas, etc. Entre estas normas es de interés destacar que estos concursos pueden ser llamados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes o por solicitud de algún tercero que acredite su interés. Asimismo se establecen las materias que deben contener los títulos de las concesiones, destacándose en ellos las siguientes: - Los fundamentos legales y los motivos por los cuales se otorgó. - La descripción de los bienes, obras e instalaciones del dominio público que se entregan en concesión. - Los compromisos de mantenimiento, productividad y aprovechamiento de los bienes concesionados. - Los compromisos de dragado, ayudas a la navegación y señalamiento marítimo. - Las características de las prestaciones de servicios portuarios y la determinación de las áreas reservadas para el servicio al público y para las funciones de la Capitanía de Puerto, la Aduana y otras autoridades. - Las bases de regulación tarifaria. - Los programas de construcción, expansión y modernización de la infraestructura portuaria, los cuales se deberán ajustar a las normas de protección ecológica. - Los derechos y obligaciones de los concesionarios. - El período de vigencia. - El monto de la garantía que deberá otorgar el concesionario. - Las pólizas de seguro de daños a terceros en las personas y bienes, y los que resguarden las construcciones e instalaciones. - Las contraprestaciones que deban cancelarse al Gobierno Federal. - Las causales de revocación. Es importante destacar que en el caso de concesiones para la Administración Portuaria Integral, deberá también establecerse las bases generales de organización y funcionamiento y el Programa Maestro de Desarrollo Portuario correspondiente, pudiendo la Secretaría establecer que la prestación de servicios se realice a través de terceros. Se establecen también las causales de terminación de las concesiones las que se producirán por: - Vencimiento del plazo establecido para la concesión o de su prórroga. - Renuncia del Titular. - 24 - - Revocación. Rescate. Desaparición del objeto o de la finalidad de la concesión. Liquidación, extinción o quiebra de las personas jurídicas o muerte de las personas naturales. Se deja constancia en este acápite que la terminación de la concesión no exime al concesionario de las responsabilidades contraídas durante la vigencia de la misma, ni con el Gobierno Federal, ni con terceros. Para el caso de las revocaciones se indican como causales para su aplicación las siguientes: - No cumplir con el objeto, obligaciones o condiciones de la concesión o permiso en los términos y plazos establecidos en ellos. - No ejercer los derechos conferidos durante un plazo mayor de seis meses. - Interrumpir la operación o los servicios al público, total o parcialmente, sin causa justificada. - Reincidir en la aplicación de tarifas superiores a las autorizadas. - No cubrir las indemnizaciones por daños que se originen con motivo de la prestación de servicios. - Ejecutar actos que impidan o tiendan a impedir la actuación de otros operadores, prestadores de servicios o permisionarios que tengan derecho a ello. - Ceder o transferir las concesiones o permisos o los derechos en ellos, sin autorización de la Secretaría. - Ceder, hipotecar, gravar o transferir las concesiones o permisos, los derechos en ellos conferidos o los bienes afectos a los mismos, a algún Gobierno o Estado extranjero, o admitir a éstos como socios de la empresa titular de la concesión o permiso. - No conservar o mantener debidamente los bienes concesionados. - Modificar o alterar substancialmente la naturaleza o condiciones de las obras o servicios, sin autorización de la Secretaría. - No cancelar al Gobierno Federal las contraprestaciones que se hubieren establecido. - No otorgar o mantener vigente la garantía de cumplimiento de la concesión o permiso o las pólizas de seguro de daños a terceros. - Incumplir con las obligaciones en materias de protección ecológica. - Incumplir de manera reiterada con cualquiera de las obligaciones o condiciones establecidas en esta ley o sus reglamentos. Se establece que la revocación será declarada administrativamente por la Secretaría y se establecen los procedimientos para ello y sus efectos. Es importante señalar que para el caso de los permisos para prestar servicios portuarios, éstos serán regulados por un reglamento de esta Ley. Capítulo V. De la Administración Portuaria Integral. Señala la Ley que habrá Administración Portuaria Integral, cuando la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a los bienes y servicios de un puerto, sean encomendados en su totalidad a una sociedad mercantil, mediante la concesión para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes y la prestación de los servicios. - 25 - Establece también la norma que esta administración podrá ser asimismo entregada en concesión a una sociedad mercantil, constituida por el Gobierno Federal o Estadal correspondiente. La Ley especifica que la Administración Portuaria Integral será autónoma en su gestión operativa y financiera, por lo que sus órganos administrativos establecerán sus políticas y normas internas y que en general no tendrá más limitaciones que las que dispongan las normas legales y administrativas que le sean aplicable. Se establece que en el caso de estas Administraciones Integrales, el Gobierno de la entidad federativa correspondiente podrá constituir una Comisión Consultiva formada por representantes del sector público y representantes de las cámaras de comercio e industria de la región, de los usuarios y de los sindicatos. La normativa señala también que además de los derechos y obligaciones que le correspondan a los concesionarios, los Administradores de Puertos deberán: - Planear, programar y ejecutar las acciones necesarias para la promoción, operación y desarrollo del puerto, a fin de lograr la mayor eficiencia y competitividad. - Usar, aprovechar y explotar los bienes de dominio público en los puertos y administrar la zona de desarrollo portuario en su caso. - Construir, mantener y administrar la infraestructura portuaria de uso común. - Prestar servicios portuarios y conexos, por sí o a través de terceros mediante contrato. - Opinar sobre la delimitación de las zonas y áreas del puerto. - Formular las reglas de operación del puerto, donde se incluirán entre otras, la forma de asignar los sitios de atraque, los horarios de funcionamiento y los requisitos que deberán cumplir los prestadores de servicios. - Asignar los sitios de atraque en los términos que establezcan las reglas de operación. - Operar los servicios de vigilancia y controlar los accesos y tránsito de personas, vehículos y bienes, sin perjuicio de las atribuciones del Capitán de Puerto. - Percibir los ingresos por el uso de la infraestructura portuaria, por la celebración de contratos, por los servicios que presten directamente, y por las demás actividades comerciales que realicen. - Proporcionar la información estadística portuaria. Se establece que el Administrador portuario deberá asimismo sujetarse a un Programa Maestro de Desarrollo Portuario, el que deberá formar parte integrante del contrato de concesión y deberá contener: - Los usos, destinos y modos de operación previstos para las diferentes zonas del puerto. - Las medidas y previsiones necesarias para garantizar una eficiente explotación de los espacios portuarios, su desarrollo futuro y su conexión con los sistemas generales de transporte. Estos Programas Maestros serán elaborados por el Administrador y autorizados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, teniendo como bases la Política y programas para el Desarrollo Portuario Nacional. - 26 - Capítulo VI. De la Operación Portuaria. Este capítulo señala que constituyen la operación portuaria la utilización de los bienes y la prestación de los servicios portuarios, y que dichos servicios se clasificarán en: - Servicios a las Embarcaciones: Todos aquellos destinados a realizar las operaciones de navegación interna de las embarcaciones, los de pilotaje, remolque, amarre y desamarre, y de lanchas. - Servicios Generales: Aquellos destinados al avituallamiento, tales como agua potable, combustibles, comunicaciones, electricidad, recolección de basuras o desechos, eliminación de aguas residuales, etc. - Servicios de Maniobras: Aquellos que se refieren a la transferencia de bienes y mercancías, tales como carga, descarga, alijo, almacenaje, estiba y desestiba, y acarreo dentro del puerto. Se establece que estos servicios se prestarán a todos los usuarios que los soliciten y ellos deberán prestarse de manera permanente y regular, en condiciones equitativas en cuanto a la calidad, oportunidad y precio, por riguroso orden de turno. Estos servicios se podrán prestar con equipo y personal propio, mediante la celebración de contratos mercantiles o con otros prestadores de servicios, y en los casos que el administrador del puerto está obligado a contratar a terceros, deberá llamar a una licitación en los términos que establezcan los reglamentos respectivos. Se indica también que en las terminales de uso particular, cuando ellas cuenten con capacidad excedente y en casos calificados, podrá la Secretaria disponer que los operadores presten servicios al público. La Secretaría también en casos calificados podrá modificar temporalmente el uso de puertos y terminales, pero en ese caso el afectado percibirá una indemnización. Establece también este capítulo que en los puertos con Administración Integral, se deberá constituir un Comité de Operación, integrado por las autoridades, los usuarios y los prestadores de servicios. Este Comité emitirá recomendaciones relacionadas con el funcionamiento del puerto, sus horarios, el Programa Maestro, la asignación de sitios y lugares de depósito de las mercancías, los precios y tarifas, etc. Capítulo VII. De los Precios y Tarifas. Este Capítulo señala las normas para la regulación tarifada y de precios para el uso de los bienes portuarios, concediendo a la Secretaría de Comunicaciones y Transporte la facultad de establecer en los contratos de concesiones las bases de la regulación. Se indica además, que esta regulación puede establecer tarifas y precios máximos por el uso de bienes y la prestación de servicios, así como mecanismos de ajuste y períodos de vigencia. - 27 - Señala la Ley que cuando los sujetos a fijación de precios estimen que las fijaciones no se enmarcan dentro de condiciones satisfactorias de competitividad y permanencia, podrán recurrir a la Comisión Federal de Competencia, solicitando un dictamen al efecto, el que si es fallado favorablemente permitirá suprimir o modificar la tarifa o decretar su libertad. Capítulo VIII. De la Verificación. Esta normativa establece el procedimiento por medio del cual la Secretaría de Comunicaciones y Transportes verificará el cumplimiento por parte de los concesionarios y titulares de permisos de las normas de sus concesiones y de sus obligaciones. Para estos efectos, se estipula que los concesionarios deberán presentar informes periódicos con los datos técnicos, financieros y estadísticos que se establezcan en sus contratos y la Secretaría podrá verificar su efectividad por medio de personal propio o a través de terceros. Capítulo IX. Infracciones y Sanciones. Este Capítulo establece una graduación de las multas y sanciones por los incumplimientos a la ley, a las condiciones de construcción, operación y explotación de los puertos. Estas multas están reguladas en salarios mínimos, debiendo también considerarse para su aplicación la gravedad de la infracción, los daños causados y la reincidencia. Se indica también en esta normativa el procedimiento para aplicar estas sanciones. Artículos Transitorios. Establece la Ley también normas transitorias que dicen relación con el reconocimiento de las concesiones otorgadas con anterioridad a la ley; la derogación de disposiciones anteriores sean éstas en forma expresa o tácita; la vigencia de los reglamentos anteriores mientras se dictan los nuevos que la Ley prevé; la constitución por parte del Gobierno de las sociedades mercantiles con participación mayoritaria del Estado en esta primera etapa; las normas para la abrogación de la Comisión Nacional Coordinadora de Puertos y las normas de vigencia de la Ley, la que entró en vigor con su publicación en el Diario Oficial de la Federación. CONCLUSIONES FINALES. Como se puede apreciar, los modelos portuarios que se han generado a partir de 1990 no tienen la estandarización que tuvieron los modelos de los años sesenta, sino que ellos han introducido normas nacionales acordes a las respectivas realidades locales y es más, en algunos casos como en Chile, Colombia, México y Venezuela, se han otorgado facultades a los propios puertos para efectuar sus desarrollos. Es importante también destacar que en el caso de Argentina, Brasil, México y Venezuela, su modelo constitucional federal les ha permitido un esquema donde los - 28 - Gobiernos Federales tienen ahora una influencia mayor que en el pasado en el sistema portuario que queda bajo su jurisdicción. Asimismo es destacable que los países han mantenido una tuición del Gobierno Central en materia de puertos, ya sea como se indicó, por medio de Subsecretarías, o Direcciones Generales, o por medio de una Superintendencia, como es el caso de Colombia. Por otra parte es importante también tener presente que en ninguno de los modelos analizados se ha producido una privatización total, en el más amplio sentido de su interpretación, es decir no ha existido una venta y transferencia al sector privado de los bienes que conforman la infraestructura portuaria, ya que en todos estos países el borde costero está conformado por bienes nacionales de uso público o del dominio público, y por lo tanto no son sujetos de disposición por parte de los Estados, sino sólo materia de actos administrativos, como son las concesiones o las ventas de derechos en sociedades concesionarias, pero no la libre disposición de ellos al mejor postor. En cuanto a los órganos que administraron los puertos con anterioridad a las reformas, es claro que la tendencia general ha sido la derogación de sus normas y la desaparición de ellos, es así como se termina con la Administración General de Puertos en la Argentina; con PORTOBRAS en el Brasil; con la EMPORCHI en Chile, con COLPUERTOS en Colombia; con Puertos Mexicanos en México y con el INP en Venezuela, y habiéndose mantenido, pero con una severa reestructuración, la Autoridad de la ANP en el Uruguay. Finalmente es importante señalar que estas experiencias y sus tramitaciones legislativas son un antecedente importante frente a la implementación de un proceso de reformas y que las diferentes materias y alcances que se han analizado en los distintos países deberían constituir un antecedente valioso, por provenir ellos de países latinoamericanos que comparten sus ancestros históricos y sus sistemas jurídicos generales de base románica, todo lo cual está mucho más acorde con nuestra idiosincrasia que los modelos anglosajones. Lima, Perú, Septiembre 2000.