Estado y Reforma en las nuevas recomendaciones del Banco Mundial

REVISTA POLÍTICA Y GESTIÓN Nº3
AGOSTO DE 2002
Estado y Reforma en las nuevas recomendaciones del Banco Mundial: Conceptos
y Teorías.
María Clelia Guiñazú
Escuela de Política y Gobierno- Universidad Nacional de General San Martín
I. Del "Consenso de Washington" al "Consenso de Santiago"
En una conferencia organizada por el Instituto de Economía Internacional de
Washington en 1990, cuyo propósito era analizar la situación de las economías
latinoamericanas tras las crisis de la deuda, John Williamson definió como Consenso de
Washington a un conjunto de recomendaciones de corte neoclásico para lograr la
estabilización económica con crecimiento en la región (Williamsom, 1990). La novedad de
estos “diez mandamientos de políticas” era que las sugerencias de estabilización
macroeconómica de corte monetarista a corto plazo iban acompañadas por propuestas de
ajuste estructural, orientadas a modificar sustancialmente el modelo de desarrollo por
industrialización substitutiva, en el que el Estado desempeñaba un rol central como motor
del crecimiento (Fanelli, Frenkel, Rozenwurcel, 1990)1. Tal como se reconoce en documentos
posteriores del Banco Mundial, en aquella oportunidad no se mencionaba la naturaleza de
las reformas institucionales involucradas en las políticas de ajuste (Banco Mundial, 1998).
De hecho, las recomendaciones del Consenso de Washington estaban permeadas por
una visión minimalista acerca del rol del Estado, mientras que el énfasis práctico se centraba
en cómo desmantelar al llamado “Estado populista” (Dornbusch y Edwards, 1991) antes que
en las condiciones específicas de su reestructuración.
Varios años más tarde, las certezas tácitas y explícitas de las primeras recetas cedían
el paso a la cautela. La lentitud de los países de la región para reasumir un crecimiento
económico sostenido, el aumento de la pobreza en términos absolutos y relativos y la
vulnerabilidad de los mercados nacionales frente a los impactos recesivos externos, entre
otros factores, fueron generando una revalorización del rol del Estado en la economía. Esta
nueva perspectiva, bautizada como “Consenso de Santiago”2 por investigadores del Banco
Mundial en 1998 (Burki y Perry), sostiene centralmente que sin un “Estado efectivo” el
desarrollo económico y social de los países latinoamericanos es imposible. Las “buenas
políticas económicas”, se argumenta, junto a una fuerte “capacidad institucional” del Estado,
aceleran y favorecen el crecimiento económico (Banco Mundial, 1997: 1-37). En otras
palabras, se reconoce que el Estado crea las condiciones para el desarrollo del libre mercado
y se elaboran marcos conceptuales afinados para delinear el rumbo de las reformas de
“segunda generación”.
1
Algunos autores distinguen, precisamente, entre políticas de “estabilización” macroeconómica (entre otras,
reducción del déficit, tasas de interés domésticas positivas, control de la oferta monetaria y estabilidad
cambiaria) y “ajuste estructural”, que involucra una trasformación del modelo de desarrollo y, por ende, del rol
del Estado en la economía (por ejemplo, privatizaciones, reestructuración estatal, desregulación de precios
internos -particularmente del mercado de trabajo-, desregulación de barreras comerciales externas). Ver, por
ejemplo, Fanelli, Frenkel, Rozenwurcel, 1990; Taylor, 1991 y 1992. Otros autores denominan “reformas de
primera generación” a aquellas vinculadas a restaurar la estabilidad macroeconómica, y de “segunda
generación” a las que producen una “transformación entre lo público y lo privado” (Naim, 1996).
El nombre "Consenso de Santiago" es elegido por los autores en referencia a los puntos de acuerdo
desarrollados en los Mandatos y declaraciones de la II Cumbre de las Américas, realizada en Santiago de Chile
en 1998.
2
II. Conceptos y Teorías
Ahora bien, ¿qué Estado?, ¿qué funciones?, ¿qué instituciones?. Los documentos del
Banco Mundial referidos arriba —Más allá del Consenso de Washington. La hora de la
reforma institucional (Shahid Javed Burki y Guillermo Perry, 1998) y The State in a Changing
World (World Development Report, 1997) — responden organizadamente a estos
interrogantes. Los conceptos utilizados por ambos informes para abordar el tema del Estado
forman parte del vocabulario político y técnico difundido en los noventa durante la
implementación de las transformaciones en curso. Vocabulario que, dicho sea de paso,
pareciera haberse constituido en un verdadero canal comunicativo en el diseño,
implementación y evaluación de las políticas y programas de reforma: “capacidad”,
“efectividad”, “legitimidad”, “autonomía”, “transparencia”; o sus pares intraducibles de raíz
anglosajona tales como “accountability”, “governance”, “responsiveness” y “delivery”, por
mencionar algunos.
Estas nociones no son ajenas, ni mucho menos, a las categorías acuñadas por la
teoría política —particularmente la teoría del Estado— y sus diferentes marcos
interpretativos. De hecho, los nuevos significados asignados a estos conceptos intentan dar
cuenta, en una dirección determinada, de preocupaciones clásicas de la Ciencia y la
Sociología Política: la naturaleza, funciones y legitimidad de las instituciones estatales. Lo
que sí resulta novedoso es que las propuestas del Banco Mundial han logrado nutrirse
eclécticamente de algunos aportes teóricos producidos contemporáneamente en centros
académicos norteamericanos, para declarar finalmente su afinidad con los supuestos y
metodología de la llamada “Nueva Economía Institucional”.
Analizar en detalle esos aportes y su incorporación paulatina a la visión de los
organismos multilaterales de crédito constituiría en sí misma una densa tarea de
investigación. En este trabajo se propone simplemente un ejercicio interpretativo y de
ordenamiento conceptual. Por un lado, con base en los dos documentos citados
anteriormente, se seleccionan cuatro conceptos recurrentes en las sugerencias recientes del
Banco Mundial para la reforma institucional: “capacidad” de las instituciones estatales;
“efectividad” en la implementación de las políticas de reforma; “autonomía” del Estado;
y “legitimidad” de las instituciones públicas. Por otro lado, se examinan estas nociones
con relación a cuatro enfoques teóricos contemporáneos. En primer lugar, el “neoliberal”
expresado en la perspectiva del “Estado mínimo”; en segundo término, la versión revisada
de esa concepción, tal como se expresa en el “Consenso de Santiago”, elaborado en el
marco de la “Nueva Economía Institucional”; y, por último, el debate entre el Neo-marxismo
y lo que podríamos denominar “Neo-institucionalismo histórico” que, desde los ochenta en
adelante, tuvo una importante repercusión en los centros académicos norteamericanos,
dando origen a nuevas líneas de investigación sobre el Estado y las políticas públicas.
Aunque basado en premisas diferentes a las de la “Nueva Economía Institucional”, este
2
último enfoque ha ejercido también influencia, aunque mucho más limitada, en los nuevos
lineamientos para la reforma estatal en los países de la región3.
La idea central de este ejercicio reflexivo es ilustrar de qué modo los conceptos
seleccionados y su definición específica no revisten un carácter meramente "técnico", sino
que involucran concepciones filosóficas, metodológicas e interpretativas que han sido y son
aún objeto de debate intelectual, político e ideológico acerca de la relación entre Estado y
sociedad. En otras palabras, las recomendaciones técnico-políticas del Banco Mundial y su
conceptualización nos remiten a supuestos filosóficos acerca de la “buena sociedad” o
“sociedad ideal”, de las motivaciones de la acción humana, y de las maneras más eficientes
de organizar su interacción en sociedades complejas. También delimitan
marcos
epistemológicos y herramientas metodológicas para abordar el análisis de los fenómenos
sociales en general y de las políticas de reforma en particular. Y, finalmente, sugieren de
modo explícito interpretaciones y diagnósticos acerca de la crisis del Estado, de las políticas
adecuadas para superarla, de las posibilidades de asegurar su continuidad, así como del rol
de los actores políticos y sociales involucrados. Acercarnos a algunos de estos significados
de un modo sistemático, desarrollando un juego de espejos interpretativo entre diferentes
visiones, puede ser un buen comienzo para distinguir los tintes que adquiere la rosa cuando
es nombrada y la escenografía posible del jardín que nos empeñamos en reformar.
III. La Utopía del Estado Mínimo
Las prescripciones económicas ortodoxas para el ajuste estructural coincidieron, en
una primera fase, con teorías minimalistas del Estado, reconocidas bajo la etiqueta común
de “neoliberales”. Aunque en este paradigma confluyen aportes diferentes4, las
contribuciones comparten tres ideas centrales que configuran el sentido común de la
“primera ola” de propuestas para definir el rol del Estado en el contexto de la liberalización
económica. A saber:
 La intervención estatal en la economía no solo es ineficiente sino también injusta.
 Todas las alternativas al libre mercado (por ejemplo, socialismo, keynesianismo) son
intrínsecamente equívocas. Son más probables las fallas del Estado que las del
mercado.
 La esfera de acción legítima del Estado debe restringirse al cumplimiento de un
conjunto discreto de funciones básicas tales como garantizar la ley y el orden,
proteger la propiedad privada, proporcionar infraestructura básica y “bienes
públicos”, que el mercado no está en condiciones de proveer.
3
En este ejercicio hermeneútico caben algunos señalamientos explícitos. En primer lugar, los diferentes
"enfoques" o "visiones" han sido reducidos a ciertos denominadores comunes y, en este sentido,
excesivamente simplificados. El propósito es simplemente didáctico, pero es necesario advertir al lector acerca
de la pérdida de riqueza en cada uno de los casos. En segundo lugar, y vinculado a lo anterior, existen variadas
continuidades y contaminaciones entre algunos enfoques - particularmente, por ejemplo, entre la teoría
neoclásica y la Nueva Economía Institucional- que pueden quedar oscurecidas en el ejercicio comparativo. Una
vez más, el propósito es centralmente ilustrativo y espero que el lector pueda advertir las afinidades centrales
que vinculan a ambas visiones. Finalmente, tal como se establece más adelante en el texto, el denominado
"Neo-institucionalismo histórico es un rango de aportes amplio antes que un "paradigma" en el sentido estricto
del término. Con esa salvedad, se presenta bajo la misma etiqueta un conjunto heterogéneo de contribuciones
de raíz sociológica que no se apoyan en el individualismo metodológico, tal como sí lo hace la Nueva Economía
Institucional.
4
Desde aportes de la economía neoclásica a la teoría política, pasando por el radicalismo liberal de la filosofía
libertaria, hasta contribuciones del enfoque de la “Elección Pública”, entre otros tantos. Ver por ejemplo, Gary
Becker (1976), Milton Friedman (1962), Robert Nozick (1974), Friedrich Von Hayek (1960), James Buchanam
(1988), James Buchanam y Gordon Tullock (1962).
3
Supuestos filosóficos, teóricos y metodológicos
Naturaleza humana y sociedad
En sus diferentes variantes, estas teorías coinciden en considerar, al menos como
hipótesis de trabajo, que los individuos se comportan racionalmente, motivados por un
conjunto de preferencias relativamente uniformes que buscarán satisfacer de la manera más
ventajosa posible, en función de la utilidad esperada o fines propuestos (racionalidad
instrumental orientada hacia un objetivo o conjunto de objetivos). Tanto la conducta
humana, como ciertas preferencias básicas no se encuentran socialmente determinadas sino
que forman parte de los rasgos centrales de la naturaleza humana. La sociedad, por su
parte, es concebida como una colección agregada de individuos, que constituyen la unidad
básica de análisis en el estudio de los fenómenos sociales, políticos y económicos. El
problema central de la organización social es cómo coordinar la interacción entre los sujetos
racionales de modo tal de preservar al máximo su libertad individual (Friedman, 1962;
Nozick, 1974).
Mercado, Estado, democracia
Para las teorías minimalistas, el mercado es la manera más eficiente y justa de
organizar la división del trabajo y el intercambio económico. Es eficiente, porque presupone
la existencia de transacciones “bilaterales, voluntarias e informadas” entre individuos, que se
armonizan a través de mecanismos auto-regulatorios (centralmente, la ley de la oferta y la
demanda). Es, además, un arreglo justo, porque protege la libertad individual. Al operar de
un modo impersonal, sin autoridad centralizada, se argumenta, el mercado asigna bienes y
recursos de un modo no arbitrario, evitando la interferencia coercitiva tanto de las propias
instituciones públicas como de otros grupos y actores que operan en el sistema de
competencia económica.
Frente al mercado y sus leyes, que aparecen como el locus de la racionalidad social,
el rol legítimo de la política y el gobierno es determinar las reglas básicas de la convivencia
social, particularmente aquellas que faciliten el libre funcionamiento del mercado. Un Estado
eficiente y justo debe abstenerse de intervenir como un actor más en el mercado así como
de intentar rectificar las desigualdades entre los ciudadanos, sean éstas generadas o no por
el libre funcionamiento del mercado5. En síntesis, la libertad como objetivo de la
organización social es compatible con un Estado mínimo y con un régimen democrático
conformado centralmente por ciudadanos portadores de derechos civiles y políticos
(votantes) y consumidores.
Dos conceptos interpretativos de la crisis del Estado de bienestar
Sobrecarga
La noción de “sobrecarga” (overload) es un punto de referencia importante en el
diagnóstico de la crisis del moderno Estado de bienestar. Desde este punto de vista, el nudo
político de las dificultades económicas que afectaron a las sociedades avanzadas en los años
5
Las teorías minimalistas del Estado aceptan una concepción también “minimalista” de los derechos sociales y
la igualdad de oportunidades. Para Friedman (1962), por ejemplo, ésta última se define básicamente como
igualdad ante la ley. La idea de que el Estado debe proporcionar un mínimo umbral de recursos legales o
económicos para nivelar las desigualdades materiales o de otra índole entre los individuos es injusta. El Estado
puede organizar políticas focalizadas, de acuerdo a sus recursos, para subsanar problemas de extrema
pobreza, educación y hasta desempleo, pero siempre de un modo congruente con los postulados del Estado
mínimo y buscando la cooperación voluntaria de asociaciones civiles, filantrópicas y caritativas. Esta postura ha
dado origen a un extenso debate en los campos de la filosofía política y de las políticas públicas.
4
setenta, reside en el intervencionismo estatal y en el consecuente aumento del gasto fiscal
destinado a satisfacer las demandas crecientes de diferentes grupos sociales por salarios
más altos, servicios sociales, protección laboral y regulación de la competencia. Este “exceso
de democracia”, al decir de Samuel Huntington, “sobrecarga” permanentemente a los
gobiernos, provocando crisis fiscales recurrentes, inflación y deterioro de los incentivos
competitivos que alimentan al “espíritu animal”, innovativo, del capitalismo. Dos actores
centrales contribuyen a alimentar constantemente ese proceso: los políticos, con sus
promesas electorales, y los funcionarios y burócratas estatales, que buscan expandir los
presupuestos de sus agencias para asegurar su propio poder (Buchanam, 1988). La política
y la economía resultan, de este modo, ingobernables y la acción estatal se torna
ineficiente, sesgada e injusta.
Captura
El Estado queda entonces “capturado” por intereses especiales, deja de ser percibido
como un autor autónomo, representante del interés general. Para algunos autores, este
déficit de legitimidad tiene nombre y apellido: detrás de la fachada igualitaria del Estado
de bienestar, subyacen los intereses corporativos y personales de funcionarios, políticos,
burócratas, sindicalistas, de la intelectualidad progresista y también, como lo expone
crudamente Friedman (1962), de los “perdedores” de la carrera capitalista, que logran
compensar su vulnerabilidad económica con el paternalismo político.
Una Ilustración para América Latina
Estas nociones pueden detectarse claramente en diagnósticos posteriores sobre la
crisis de las economías latinoamericanas y en las justificaciones políticas para el ajuste
estructural. Por ejemplo, a principios de los noventa se popularizó el concepto de
“populismo económico” como síntesis explicativa del fracaso del Estado “asistencialista” en
la región6. Esquematizando, esta línea de análisis sugiere que la alta concentración de
ingresos típica de las sociedades latinoamericanas y las luchas distributivas (“sobrecarga”)
desatadas a favor de políticas macroeconómicas expansivas (“captura”), favorecieron la
implementación recurrente de políticas que enfatizan el crecimiento y la distribución, en
detrimento de problemas centrales como la inflación, el déficit público, las condicionalidades
externas, la reacción de los diferentes agentes económicos y la propia vulnerabilidad
productiva de estos países.
De este modo, las políticas populistas constituyen soluciones de corto alcance,
puesto que finalmente conducen a colapsos económicos que se corrigen a través de la
estabilización ortodoxa, muchas veces acompañada por el derrocamiento del régimen
político anterior (nueva “captura” del Estado). La única manera posible de romper este
círculo vicioso permanente es apostar a la doble cara de la moneda neoliberal: transformar
sustancialmente la estrategia de crecimiento y desmantelar la estructura populista del
Estado (Dornbush y Edwards, 1991).
Las palabras y las cosas
Retomando entonces los conceptos seleccionados, se advierte que en la visión
minimalista, el Estado debe ser autónomo en el sentido de evitar la “captura” por parte de
intereses especiales. El intervencionismo estatal, se argumenta, favorece y precipita este
proceso, provocando tarde o temprano un déficit de eficiencia y legitimidad en las acciones
estatales.
6
Para analizar en detalle esta categoría, ver la compilación ya clásica de Rudiger Dornbush y Sebastian
Edwards (1991). También, Eliana Cardoso y Ann Helwege (1992), y Burki y Edwards (Banco Mundial, 1996).
5
Un Estado legítimo, por su parte, representa genuinamente el interés general
restringiendo sus acciones a ciertas funciones básicas que han de ser congruentes con sus
capacidades, es decir, con la dotación disponible de recursos institucionales, financieros y
técnicos para proporcionar bienes públicos. En especial, para garantizar la efectividad de
su rol arbitral, el Estado debe abstenerse de expandir sus actividades más allá de su
capacidad fiscal.
IV. El “Consenso de Santiago” y la Reforma Institucional
El Estado como sujeto y objeto del cambio
En tanto modelo ideal, la concepción neoclásica del Estado mínimo ejerció una
influencia política e ideológica enorme en las últimas décadas. Como ejemplos, basta con
mencionar la difusión que obtuvo a través de las experiencias del Thatcherismo y el
Reaganismo; el éxito con el que desplazó a la hegemonía intelectual y política del paradigma
Keynesiano; el debate que, consecuentemente, logró generar en torno a ciertos “derechos
adquiridos”, particularmente en relación a la definición Marshalliana de los derechos
sociales; y, volviendo a nuestro tema, el consenso que finalmente obtuvo en el diseño de los
programas de estabilización y ajuste para América Latina.
Sin embargo, algunos analistas comenzaron tempranamente a advertir que las
políticas ortodoxas contenían una expectativa paradojal: que el Estado (diagnosticado como
la raíz del problema) debía constituirse, obviamente, en el principal agente de la
estabilización económica y del ajuste estructural, transformándose entonces en la “solución”
del problema (Evans, 1992). Más substantivamente, la verdadera “paradoja ortodoxa” era
que para podar al “Leviatán populista”, reducir su interferencia en el mercado y garantizar
la sustentabilidad de las políticas iniciadas, se requería de una gran capacidad institucional,
organizacional, política, y material del Estado (Kahler, 1990). Estudios comparativos
realizados sobre el “milagro” económico del Sudeste Asiático, por ejemplo —muchos de ellos
enfocados desde la perspectiva neoinstitucional popularizada en la compilación seminal de
Evans, Rueschemeyer y Sckopol, Bringing the State Back In (1985) — contribuyeron a
alimentar aún más esa idea. Ciertamente, la multiplicación de estudios académicos
empíricos sobre la relación entre las variables político-institucionales y el éxito o fracaso
relativo de los procesos de liberalización económica en curso, contribuyeron lentamente a
generar un mayor interés por el rol estabilizador de la reforma institucional.
Repensando el rol del Estado: los aportes de la Nueva Economía Institucional
Supuestos teóricos, filosóficos y metodológicos
El marco teórico y buena parte de las definiciones centrales utilizadas en los dos
documentos del Banco Mundial seleccionados, se importan explícitamente de la llamada
“Nueva Economía Institucional”7. Aunque sería imposible sintetizar aquí toda la riqueza de
este enfoque, nos centraremos en algunos de sus postulados básicos.
A diferencia del marginalismo de los neoclásicos, este grupo de teorías se caracteriza
por considerar que la economía no se sustenta independientemente del entorno político y
social del cual forma parte. Esto no significa, sin embargo, que la propuesta de análisis se
7
También conocida como “Nueva Economía Política”. Confluyen aquí también diferentes tradiciones
intelectuales, desde aportes de la propia economía neoclásica, de la escuela de la “Elección Pública” y de la
llamada “Nueva Economía Institucional” propiamente dicha, cuyos representantes más conocidos son Douglass
Norh y Oliver Williamsom. Al respecto, ver la excelente compilación en castellano de Sebastián Saiegh y
Mariano Tomassi (1998). Para una interesante compilación crítica, ver también Mark Granovetter y Richard
Swedber, eds. (1992)
6
torne sociológica, sino que procura enriquecer el análisis económico convencional
incorporando “las preocupaciones e ideas centrales del análisis político” (Saiegh yTomassi,
1998: 10). Justamente, en contraposición a la tradición sociológica, la Nueva Economía
Institucional continúa sosteniendo el presupuesto económico-liberal acerca de la
racionalidad instrumental de los individuos, al tiempo que utiliza herramientas analíticas
basadas en el individualismo metodológico para estudio de la economía, la política y la
sociedad8.
Estado, mercado, democracia
Perfeccionando la visión neoclásica, esta corriente considera que la racionalidad
individual no conduce automáticamente a la racionalidad colectiva o, dicho de otro modo, a
decisiones colectivas que maximicen la utilidad de los intercambios individuales,
particularmente los económicos. En primer lugar, se argumenta, las fallas propias del
mercado y los problemas que surgen para organizar la acción colectiva de los individuos
requieren del Estado como la única institución con la capacidad adecuada para organizar
acciones y resultados colectivamente eficientes. El ejemplo clásico con que se ilustra este
punto es el proporcionado por Mancur Olson (1965) en relación al financiamiento de los
bienes públicos, es decir, de aquellos bienes que una vez proporcionados benefician a todos
los individuos de una sociedad o grupo por igual, con independencia de la contribución
prestada por cada uno de sus miembros para obtenerlos. De este modo, el problema del
“free rider” demuestra que aún comportándose racionalmente los individuos pueden optar
por dejar que otros carguen con los costos de la provisión de bienes públicos,
distorsionando de este modo los resultados colectivos esperados.
En segundo lugar, advirtiendo las limitaciones del modelo de equilibrio perfecto de
los mercados, este enfoque sostiene que la organización política de la economía se
caracteriza por la información imperfecta, los modelos “subjetivos” (ideológicos) y los altos
costos de transacción, entendidos como los costos de evaluar la calidad de los bienes y
servicios intercambiados, así como de hacer cumplir los acuerdos del “intercambio”
(enforcement) (Banco Mundial, 1997: 15-16 y 157-162). Finalmente, el problema de los
costos de transacción se complica aún más en el caso específico de los “mercados” políticos
democráticos, donde la dificultad por hacer cumplir las plataformas electorales y las políticas
votadas por los ciudadanos es mucho más alta, al no operar el incentivo de la competencia
económica. Este problema de representatividad y responsabilidad de las instituciones y
actores públicos, también conocido como “problema del agente principal” o “mandantemandatario”, tiende a distorsionar aún más la relación estrecha entre política y economía. Si
existen dificultades objetivas para que, por ejemplo, los votantes controlen a los políticos y
para que ambos, a su vez, monitoreen la prestación de servicios por parte de la
administración pública, ¿cómo pueden, entonces, crearse las condiciones mínimas de
previsibilidad, transparencia y estabilidad para que las políticas públicas —especialmente las
políticas económicas— alcancen resultados óptimos?
Cambio institucional
La respuesta nos lleva al terreno de la ingeniería institucional, una preocupación,
dicho sea de paso, acariciada tempranamente por el iluminismo utilitarista de Jeremy
Bentham y John Stuart Mill. Expresado en el lenguaje moderno de la economía, el eje de la
cuestión es, centralmente, cómo transformar o apuntalar aquellas instituciones, tanto
públicas como privadas, que en un contexto democrático reducirían al mínimo los costos de
8
El “individualismo metodológica” es una categoría que engloba aquellas metodologías que analizan el
comportamiento de actores, instituciones y organizaciones como actores racionales unitarios. Ejemplos de esta
metodología se encuentran en enfoques tales como el de la elección racional, teoría de los juegos, teoría de los
costos de transacción y modelos del agente principal, entre otros.
7
transacción de los “mercados” políticos y económicos. Utilizando el vocabulario del Banco
Mundial, la sustentabilidad de las “buenas políticas económicas” requiere de una fuerte
“capacidad institucional del Estado”, que hay que empeñarse en reforzar y construir.
En este contexto, las instituciones se definen como estructuras de incentivos y
restricciones en las que operan individuos y organizaciones tanto privadas como públicas.
Son las normas, formales e informales y los mecanismos que aseguran su cumplimiento que
configuran el comportamiento de individuos y organizaciones en la sociedad (Banco Mundial,
1997: 11). Como sostiene North (1998: 110), el patrón de cambio institucional que
determina la evolución a largo plazo de la economía se conforma por las restricciones que
derivan del pasado y por su constante modificación en un marco de opciones históricamente
acotado.
En el caso de América Latina, por ejemplo, resultaría difícil revertir el patrón
institucional redistributivo, o el predominio de la informalidad en ciertos acuerdos
económicos y políticos. Sin embargo, bajo el supuesto del comportamiento racional de los
actores, no resulta imposible imaginar una transformación adecuada del sistema de
incentivos para, al menos incrementalmente, modelar nuevos arreglos institucionales
acordes con los requerimientos de la liberalización económica.
Definiciones y recomendaciones para “El Príncipe”
Las recomendaciones de los documentos del Banco Mundial también incorporan al
marco analítico de la Nueva Economía Institucional contribuciones puntuales, elaboradas en
el campo de la política comparada por el “Neo-institucionalismo histórico” sobre el problema
conceptual del Estado.
En particular, resaltan nociones tales como “capacidad”,
“autonomía” y “efectividad” de las instituciones públicas. En la próxima sección se desarrolla
con más detalle la ubicación de estos conceptos en su matriz original. Aquí simplemente se
analizan sus significados en el marco de los lineamientos para la reforma institucional.
En el proceso de transformación del rol y funciones del Estado de este fin de siglo, el
World Development Report de 1997 propone una estrategia en dos etapas. En la primera
etapa, se sugiere:

Articular el rol del Estado a su capacidad, entendiendo por ésta la “habilidad de
realizar y promover acciones colectivas eficientemente, tales como la salud pública, la ley y
el orden y la provisión de infraestructura básica” (pág. 1-15). El Estado debe entonces
restringir sus acciones en aquellas tareas que puede y debería realizar. Así, Estados con
“baja” capacidad (algunos países africanos, por ejemplo) deberían limitarse a cumplir
funciones básicas (las del “Estado mínimo”), en tanto que Estados con capacidad
“intermedia” o “alta” deberían idealmente dedicarse a construir “más capacidad” y a realizar
funciones pro-activas, siempre dentro de los lineamientos generales de la liberalización
económica9.
Y en la segunda etapa, se propone:

Incrementar la capacidad del Estado a través de la reforma institucional, diseñando
reglas y controles efectivos sobre las acciones arbitrarias del Estado (por ejemplo,
reforzando la separación de poderes y combatiendo la corrupción), generando mayor
9
Entre las funciones propuestas se incluyen, entre otras, la educación básica, la protección del ambiente, la
regulación financiera, la regulación de los monopolios y la provisión de seguros sociales (distinguiendo
claramente entre asistencia social y seguros). El punto ideal de “alta” capacidad estatal es la coordinación de la
actividad productiva, entendida como la promoción de ciertos mercados como el industrial y financiero.
8
presión competitiva sobre el servicio civil y organizando una mayor participación ciudadana a
través de estrategias tales como la descentralización10.
Este proceso de construcción y apuntalamiento de la capacidad institucional del
Estado garantiza, desde dicha óptica, su efectividad para satisfacer las demandas de la
ciudadanía por la provisión (“delivery”) de “bienes públicos”. A su vez, la efectividad, calidad
y estabilidad del marco institucional favorecen la legitimidad de las acciones del Estado. En
otras palabras, la legitimidad se asocia a la capacidad institucional del Estado, que puede
construirse mediante procesos de ingeniería institucional. Asimismo, y centralmente, en esa
tarea de construcción, los actores e instituciones estatales deben asegurar que sus acciones
reflejen el interés general, es decir, se debe también auto-construir la autonomía del
Estado frente a la “captura”, evitando muy particularmente el enquistamiento de intereses
que obstaculicen los avances de la reforma política y económica.
Ahora bien, ¿de qué modo se logra esto? Los consejos centrales para la dirección
política del Estado son principalmente tres. En primer lugar, la formación de “alianzas
estratégicas”, incentivando desde las instituciones estatales la inclusión de aquellos sectores
que activa o pasivamente favorezcan las reformas y, paralelamente, neutralizando de modo
táctico a la oposición. Se trata, entonces, de crear coaliciones políticas de apoyo o, dicho de
otro modo, de rediseñar la autonomía estatal “imbrincando” en las metas políticas de largo
plazo a un núcleo clave de actores intra y extra estatales que fortalezcan la direccionalidad
del cambio (embedded autonomy)11. En segundo lugar, se sugiere la reorganización del
sistema de intermediación política de intereses, tratando de armonizar las metas de “interés
público”, así definidas, con las metas de corto y mediano plazo de políticos y burócratas
tales como la supervivencia en los cargos, la promoción y la reelección.
Por último, se enfatizan tareas de construcción de “capital social”12, es decir, de
fortalecimiento de la sociedad civil, apoyando a aquellas instituciones y asociaciones
intermedias que forman la trama del tejido social y actúan como redes de seguridad y
comunicación en la interacción recíproca de los ciudadanos. El supuesto subyacente de esta
recomendación de raíz Tocquevilleana es que sociedades civiles robustas, con un stock
importante de “capital social”, favorecen la estabilidad política.
La transparencia de los enunciados no oculta, ciertamente, lo arduo de la tarea. Por
una parte, se sugiere la construcción de una democracia Madisoniana que, al estilo de la
ingeniería constitucionalista americana, asegure el carácter virtuoso de la actividad pública a
través de la articulación de filtros representativos, equilibrio de poderes, puntos de veto y
control en las instituciones gubernamentales, descentralización federal y local de los
intereses ciudadanos y selectividad en su agregación a nivel nacional. Paralelamente, por
otra parte, se señala la necesidad de reconstruir el “tejido social”, ese ámbito que, como
señalaba Tocqueville en relación a las propias instituciones políticas americanas, constituye
la arena de los valores, asociaciones, prácticas culturales y lazos sociales históricamente
creados, de difícil transformación, que sustentan la estabilidad de las polis democráticas.
Es justamente en este último punto donde el optimismo racionalista de los
documentos del Banco Mundial difiere con la tradición sociológica en general y con los
En el campo del sector público, las reformas centrales enunciadas son (1) Continuar la reorganización del
servicio público de acuerdo al modelo de la Nueva Administración Pública, (2) La reforma judicial, (3) La
reforma educativa, con fuertes indicaciones sobre el sistema de vouchers, (4) Reformas políticas no
especificadas puntualmente pero tendientes a reducir al mínimo el problema de “mandante-mandatario”. En el
terreno de los mercados, se enfatizan (1) Nuevas reglas de juego para el sector financiero (por ejemplo, en las
redes de protección bancaria) y (2) Entorno jurídico adecuado para el mercado de capitales.
10
11
Para examinar en más detalle la idea de “embedded autonomy” ver Peter Evans (1992).
Esta noción se importa de Robert Putnam (1993) Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy.
Princeton: Princeton University Press. Para Putnam, “Capital Social” es el stock de cadenas (institucionales)
horizontales y de normas de reciprocidad de la sociedad civil.
12
9
aportes del llamado “Neo-institucionalismo” histórico que, en su polémica con la visión Neomarxista del Estado, ha contribuido a generar nuevas líneas de análisis en el tema que nos
ocupa.
V. Otra vuelta de tuerca: Debates y aportes del Neo-institucionalismo histórico13.
Instituciones como arenas de acuerdo y conflicto
El neo-institucionalismo histórico, desarrollado originariamente en el campo de la
política comparada, parte también del supuesto de que las instituciones estatales,
representativas e intermedias de los países, desempeñan un papel central en la
estructuración de resultados políticos específicos, ya sea, entre otros, en el terreno de las
políticas públicas, de las innovaciones económicas, y de la configuración política de
constelaciones de intereses sociales. Pero si bien para esta línea de análisis no existe
problema en afirmar, junto a la Nueva Economía Institucional, que las instituciones
constituyen sistemas de restricciones e incentivos donde los actores políticos y sociales
definen y desarrollan sus estrategias y objetivos, las coincidencias restantes son limitadas.
Las instituciones, se argumenta, son algo más que una solución eficiente a los problemas
planteados por la acción colectiva, constituyen construcciones históricas que dan forma a la
interacción social, cultural y política de los actores y, más importante aún, representan
acuerdos sobre la trama cambiante del poder y del conflicto político. Es por eso, justamente,
que las batallas desatadas alrededor de su creación, mantenimiento o transformación han
sido tan duras en el desarrollo de la historia política pasada y contemporánea (Steinmo y
Thelen, 1992, 9).
Racionalidad humana y sociedad
Esta concepción se apoya en la tradición sociológica, particularmente en los aportes
de Max Weber, Thorstein Veblen y Karl Polanyi. La racionalidad humana y las preferencias
individuales son creaciones sociales, no responden a predisposiciones innatas o universales
de los sujetos. La conducta humana se encuentra configurada por las instituciones, valores y
significados que los actores sociales construyen en su interacción recíproca. En este sentido,
las sociedades políticas son algo más que un conjunto agregado de individuos; constituyen
sistemas complejos de estructuras interdependientes, políticas, económicas y sociales, cuyas
formas y significados varían de un modo importante de una sociedad a otra. Aunque esta
perspectiva comparte la noción de Marx acerca de la sociedad como el espacio adecuado
para entender las características de la acción individual y colectiva, rechaza la idea de que
exista un “determinante en última instancia” de las formas que asumen la política, la cultura
y la ideología.
Estado y mercado
Del mismo modo, las instituciones económicas son creaciones sociales y se
encuentran socialmente situadas. Frente a la visión neoclásica de los mercados autoregulados evolucionando de un modo casi “natural”, este enfoque señala que su emergencia
ha sido, en más de un ejemplo histórico, producto de la intervención estatal que, como en el
13
A lo largo de este trabajo se ha hecho referencia al “Neo-institucionalismo histórico” usando la distinción que
establecen Kathleen Thelen y Sven Seteinmo entre enfoques institucionalistas que, como la Nueva Economía
Institucional, utilizan supuestos y modelos basados en el individualismo metodológico y esta otra línea de
trabajo que utiliza supuestos sociológicos y recurre al análisis histórico para el estudio comparativo de los
fenómenos políticos. (Steinmo y Thelen, 1992, 8). Estos autores refinan la distinción originaria de Theda
Scokpol sobre el tema. Entre los académicos contemporáneos que han liderado esta corriente se cuentan,
entre otros, a la propia Theda Scokpol, Suzanne Berger, Peter Hall, Peter Katzenstein, Peter Evans, James
March, Johan Olsen, Margaret Weir y Stephen Krasner. Para bibliografía y análisis en más detalle ver Evans,
Rueschemeyer y Scokpol (1985) y Steinmo, Thelen y Longstreet (1992).
10
caso de las transiciones europeas al modelo de libre mercado, rompió de forma a veces
violenta con patrones pre-existentes de organización social. Más aún, la fuerza de una visión
parsimoniosa pero alarmada como la de Karl Polanyi, por ejemplo, nos recuerda que la
disrupción traumática provocada por la creación política del libre mercado, generó en las
sociedades desarrolladas “mecanismos de defensa” y luchas sociales que desembocaron
finalmente en la constitución de los modernos Estados de bienestar y sus redes
institucionales de contención social. En otras sociedades, en cambio, la lucha por la
desmercantilización de las relaciones humanas mostró ser mucho más dramática, dando
lugar a modelos políticos autoritarios como el fascismo (Polanyi, 1944).
Aunque polémica, la visión histórico-sociológica de Polanyi pone una nota de
prudencia sobre las definiciones y enfoque de los nuevos aportes del Banco Mundial sobre
Estado y libre mercado. Ciertamente, los documentos examinados no ignoran estas
cuestiones y, como ya se ha mencionado, incorporan selectivamente algunos aportes y
conceptos del marco teórico que estamos examinando. Sin embargo, la confianza puesta en
los efectos benéficos de las reformas propuestas margina algunas preguntas que están lejos
de haberse saldado completamente: ¿Cuáles son los límites, posibilidades y efectos (a veces
no esperados, ni deseados) de la reforma institucional?; ¿cuáles son los márgenes reales de
acción autónoma del Estado y su capacidad para la intervención efectiva en el contexto del
ajuste? En estas últimas páginas propongo avanzar brevemente sobre otras líneas de
análisis bosquejadas por el neo-institucionalismo y el neo-marxismo, que pueden contribuir
a nuestras reflexiones futuras sobre la cuestión.
Autonomía, capacidad, efectividad y legitimidad
El debate con el Neo-marxismo
Las críticas del Neo-institucionalismo histórico a la tradición liberal-pluralista y
neoclásica van también acompañadas de una discusión con los supuestos de la teoría
marxista del Estado14. Reconociendo la importancia del análisis de las relaciones y
coaliciones de clase en la explicación de los fenómenos políticos, la principal objeción que se
plantea es que este cuerpo de teorías ofrece explicaciones parciales y deterministas acerca
de la capacidad de acción autónoma del Estado.
Esta crítica nos remite nuevamente a la revisión del concepto de autonomía. ¿En
relación a qué actores y procesos se definen, en definitiva, los márgenes de acción reales de
la dirección política del Estado para plantear objetivos de política de un modo
independiente?. La tradición marxista, en sus diferentes versiones, responde de un modo
rotundo: en relación a las clases o alianzas de clases económica y políticamente dominantes.
Esto no significa negar la capacidad de acción autónoma del Estado en el sentido
instrumentalista atribuido a Marx en el Manifiesto Comunista. Antes bien, las contribuciones
Neo-marxistas15 consideran que la autonomía del Estado capitalista es siempre relativa,
dependiendo de la lucha política de clases en coyunturas históricamente determinadas y, en
revisiones más recientes, también de factores de carácter contingente. Sin embargo, estas
teorías reconocen que los sistemas capitalistas plantean límites a la acción estatal
autónoma. El rol preponderante de la inversión privada otorga poder de veto sobre las
políticas estatales a los actores claves del campo económico. Más aún, la legitimidad de
este tipo de Estados es problemática: promover la acumulación privada y mantener el
consenso político son objetivos conflictivos, particularmente en situaciones de crisis
económica. De este modo, tanto la capacidad financiera, institucional y simbólica del
14
Al respecto, ver Evans Evans, Rueschemeyer y Scokpol (1985) y también Peter Hall (1986).
La lista de contribuciones llamadas “Neo-marxistas” sobre este tema es rica y extensísima. Para esta
apretadísima síntesis he utilizado, entre otras, las siguientes contribuciones: Bob Jessop (1982), Adam
Przeworski (1985), Claus Offe (1984), Ralph Milliband (1969), Nicos Poulantzas (1973) y Fred Block (1977).
15
11
Estado, como su efectividad para diseñar, gestionar, legitimar e implementar políticas
públicas pueden reducirse drásticamente en ciertas coyunturas.
La cuestión se complica más aún, si se toman en cuenta algunas características
específicas de los Estados latinoamericanos, cuyos patrones de evolución histórica difieren
substancialmente de sus congéneres desarrollados. Por una parte, como sugiere el legado
de la teoría de la dependencia, por su inserción periférica en el sistema económico
internacional, estos Estados han sido más permeables a la “captura” por parte de los
intereses dominantes y más vulnerables a las condicionalidades financieras y políticas
externas (Cardoso y Faletto, 1969; Oszlak, 1978; O’Donnell,1973). Por otra, y a pesar de la
debilidad “estructural” de los Estados latinoamericanos, muchos han jugado un papel de
verdaderos “demiurgos” del desarrollo económico, político y social, incorporando nuevos y
viejos intereses, promoviendo objetivos “nacionales” y actuando como árbitros relativamente
autónomos de los conflictos sociales (Evans, 1992; Frischtak, 1992). Pero paradójicamente,
al expandir el ámbito de su intervención sobre bases fiscales limitadas y condiciones
estructurales restrictivas, los Estados desarrollistas han terminado erosionando de un modo
u otro su autonomía relativa, es decir, su capacidad para liderar efectivamente “desde
arriba” un modelo de desarrollo basado en la inversión pública (Fitzgerald, 1978).
Neoinstitucionalismo: agendas de investigación
El debate sobre la especificidad de los Estados de la región, sus crisis
contemporáneas y los efectos de las reformas en curso está lejos de haber alcanzado
acuerdos substanciales. Los aportes anteriores nos recuerdan, justamente, la necesidad de
continuar explorando estas cuestiones en el contexto del ajuste estructural.
Frente a las “grandes teorizaciones” de las últimas décadas, el enfoque neoinstitucional propone, en cambio, agendas de investigación de alcance medio y metodologías
histórico-comparativas para el análisis del Estado y las políticas públicas. Entre sus
numerosas contribuciones conceptuales y empíricas, dos aspectos resultan relevantes para
nuestro tema. El primero se vincula a las nociones de capacidad y autonomía, que este
enfoque considera como dos dimensiones distintivas del poder estatal16. En tanto que la
autonomía se define como la posibilidad de los actores estatales para formular objetivos de
política de un modo independiente, la capacidad se refiere a su habilidad para
implementarlos consensuadamente utilizando los medios (institucionales, materiales y
simbólicos) disponibles. De este modo, los actores estatales pueden ser relativamente
autónomos de los intereses dominantes, tanto internos como internacionales, pero pueden
carecer de la capacidad para formular y conducir sus objetivos. A la inversa, los actores
estatales pueden contar con un conjunto indispensable de recursos, pero carecer de
autonomía política para fijar e implementar sus objetivos.
Estos conceptos, así definidos, no están en contradicción abierta con los aportes neomarxistas sobre la autonomía relativa del Estado. El problema que se señala desde el neoinstitucionalismo, no obstante, es que si bien los estudios centrados en las relaciones de
clase pueden explicar qué tipo de Estado autónomo es posible dadas ciertas coaliciones
sociales específicas, no pueden especificar qué tipo de instituciones y políticas es probable
que emerjan, se desarrollen, se transformen, o caduquen en determinadas coyunturas. De
este modo, la perspectiva neo-institucional propone poner al Estado y sus instituciones bajo
la lupa del investigador, desarrollando herramientas conceptuales que puedan iluminar
dinámicas acotadas de la acción estatal, tales como conflictos intra-elite, trayectorias
institucionales de agencias gubernamentales, “ventanas de oportunidad” para la
implementación exitosa de políticas y proyectos específicos, y redes de conexión entre
actores estatales y sociales, entre otras alternativas.
16
Este grupo de autores parten de la clásica definición weberiania sobre el Estado.
12
El segundo aspecto se refiere a la reforma institucional. Aunque los documentos del
Banco Mundial han compatibilizado varios aportes de este grupo de teorías con su propio
marco analítico, el enfoque Neoinstitucional enfrenta con cierto escepticismo los supuestos
de “ingeniería” institucional que hemos examinado. La historicidad de las instituciones, para
este enfoque, no es meramente contextual. Los procesos de reforma institucional involucran
arenas de conflicto y consenso en las que intervienen diferentes actores con intereses,
recursos y valores también distintos. Si bien los resultados concretos de estos conflictos y
acuerdos no están históricamente predeterminados, tampoco son históricamente
indeterminados como para transitar sin traumas un proceso de rediseño genético.
En este campo, quedan sin dudas por desarrollarse muchos debates e
investigaciones. De hecho, aunque se ha avanzado bastante en el estudio de las
constelaciones institucionales que han favorecido u obstaculizado las reformas de mercado
en diferentes países de la región, se sabe mucho menos acerca de cómo el proceso de
negociación e implementación del ajuste estructural ha afectado y continúa afectando las
redes institucionales de conexión entre Estado y sociedad civil, el sistema de representación
de intereses y la calidad de nuestras instituciones democráticas17.
VI. Comentarios Finales
El examen de los conceptos, categorías y teorías que guían las propuestas de
reforma institucional ofrecidas por los organismos multilaterales de crédito no constituye
solamente un ejercicio de abstracción intelectual. Como se ha intentado sugerir, los
significados de cada noción relevante utilizada, nos remiten a concepciones específicas
acerca de la relación entre Estado y sociedad civil y el rol de sus actores; nos indican
metodologías congruentes con esas concepciones para diseñar y ejecutar los cambios
institucionales pendientes; y nos sugieren modelos ideales de desarrollo económico, político
y social. Al mismo tiempo, estos conceptos y teorías funcionan como verdaderas cadenas
comunicativas, creando lenguajes compartidos y generando consenso sobre la orientación
de las acciones entre los agentes políticos y técnicos con responsabilidad de liderar y
ejecutar las reformas. De este modo, las políticas, las teorías que las sustentan y las
palabras que las justifican van demarcando el terreno de lo posible y lo deseable en la arena
política.
Reflexionar con realismo sobre los nuevos lineamientos del Banco Mundial, sus
fuentes académicas y los debates que engendran en visiones alternativas, es una tarea
intelectual y política que debiera profundizarse. La creación y transformación de las
instituciones requeridas por las nuevas políticas económicas pueden ser, como se afirma a
menudo, inevitables. Algunas, como la lucha efectiva contra la corrupción o la reforma del
sistema de justicia son, incluso, incontrovertidas en su formulación general. Pero así como
no existe una sola manera de estabilizar y “ajustar” las economías de la región, ni en la
práctica ni en la teoría, tampoco debemos suponer que hay una sola forma de encarar el
difícil objetivo de la reforma institucional. Si esto es así, hay que considerar que, a pesar de
la producción existente, todavía carecemos de una diversidad de herramientas teóricas,
analíticas y técnicas adecuadas para encarar cambios que serán lentos, caros y
técnicamente difíciles (Naim, 1995).
Sin dudas, resulta necesario continuar trabajando en esa construcción. Porque, como
se ha señalado frecuentemente, la agenda política propuesta y en parte ejecutada, involucra
nada menos que la transformación, cuando no el desmantelamiento, de andamiajes
institucionales y técnicos de larga data —no siempre totalmente obsoletos— y, al mismo
Para referencias y Estado del arte sobre estas líneas de trabajo ver la excelente síntesis y contribución de
Frances Hagopian (1998) Negotiating Economomic Transitions in Liberalizing Polities: Political Representation
and Economic Reform in Latin America. Department of Political Science, Tuft University, Medford MA.
17
13
tiempo, la reconstrucción de la capacidad, efectividad, legitimidad y relativa autonomía de
las instituciones públicas, condiciones que ciertamente no han abundado en la historia
política de la región.
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