REFORMAS DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA

XXV CONGRESO NACIONAL DE
CONTADURIAS GENERALES
(TUCUMAN - SEPTIEMBRE 2010)
A diez y siete años de la Ley de Administración
Financiera. Reflexiones sobre la realidad actual.
(Un balance FODA a diez y siete años de la ley 24156)
Por José María Las Heras (*)
RESUMEN
La discusión sobre los impactos de la reforma a la AFG en el SPN, a diez y ocho años
de vigencia de la ley 24156, ha llegado a un feliz punto de encuentro por parte de sus
defensores y críticos en cuanto a una evaluación serena de sus resultados. No se
quiere ir para atrás pero tampoco aceptar lo hecho como una panacea. Y señalar lo que
aun resta y cuales son los aportes de la disciplina de la Contabilidad Pública o de la
Administración Financiera Gubernamental, como quiera llamarse, para contribuir a la
consolidación de un sistema democrático revestido de calidad institucional y garante
de una mejor seguridad jurídica. Es obvia la importancia de una AFG para lograr un
Estado con calidad institucional, motivo de esta disertación. Nadie duda que se
necesita un Estado Eficiente, Eficaz y Economico. Y ello es ambito de la administración
de los recursos pùblicos o AFG.
Utilizando la simpleza de una matriz FODA se pueden describir como Fortaleza la
instalación de un sistema de información financiera gubernamental que integra con
gran éxito los seis sistemas enunciados en el programa de reforma. A ello se suma
recursos humanos capacitados aunque se advierten falencias en su formación
específica en el sector público. Por otra parte las nuevas tecnologias informáticas y
comunicacionales facilita en sumo grado el proceso de integración.
Como Oportunidad reiteramos la contribución apuntada desde lo académico para
fortalecer el rol del Estado como factor del crecimiento económico.
Pero muchas Debilidades ponen en peligro las Fortalezas apuntadas. Señalamos
algunas como inconsistencia del devengado de recursos, ruptura del principio de
unidad conceptual de contrataciones y gestión de bienes, vulneración del principio de
equilibrio fiscal (reforma de los artículos 37 y 42), falta de un marco conceptual,
irresolución de agujeros negros como fideicomisos, gasto previsional y bienes
ambientales entre otros. A ello se suma el acotamiento del presupuesto y de la cuenta
de inversión a aspectos financieros abandonando la filosofía productivista de la
reforma.
Y el clima de Amenazas se da por una falta de entendimiento entre las decisiones
políticas y la racionalidad técnica. Somos responsables de ellos políticos y
profesionales. Reconocemos de la clase política, con el aporte de los ciudadanos, el
fortalecimiento de la democracia y de los derechos humanos. También los
1
profesionales han puesto lo suyo con dedicación para entender imprescindibles
conceptos de una gestión pública renovada a los nuevos tiempos sociales.
Unos y otros debemos comprometernos en acordar para lograr un país vivible y viable
DESARROLLO
Luca Paccioli, es el fraile franciscano que inventó en 1500 las técnicas de contabilidad.
Comprende Luca que sin un criterio de contabilidad no se puede tener unida a la
sociedad. La sociedad tiene necesitad de cohesión y para ello es necesario saber las
reglas de las transacciones.
(Italo Zamagni, Rector Universidad de Bologna y miembro de la Real Academia Pontificia).
Y ver nuestro artículo "LUCA PACIOLI, EL CONTADOR DE LEONARDO DA VINCI",
publicado en Comercio y Justicia 12 de septiembre del 2005
I.-POLEMICA O CONCILIACION
Para modernos los clásicos. Miguel de Unamuno
Es obvia la importancia de una AFG proba para lograr un Estado con calidad
institucional, Nadie duda que se necesita un Estado Eficiente, Eficaz y
Economico. Aunque este autor le agrega dos más: Efectividad y Ejecutividad
(oportunidad). Y ello es ambito de la administración de los recursos pùblicos o
AFG. Por eso mas alla de hacer un cuadro teorico de su importancia lo
haremos en relación a una experiencia institucional concreta. La reforma – con
la vigencia de la ley 24156- cumple diez y ocho años. Como las personas que
llegan a la mayoría de edad es hora de hacer balances. Antes reconozco que
la polémica desatada cuando la ley se aprueba se ha amortiguado y mucho.
Los defensores a ultranzas de la vieja ley de contabilidad no rechazan de
plano los avances ocurridos. Los defensores a ultranzas del nuevo régimen no
dejan de reconocer errores conceptuales y dificultades en su aplicación. En la
revista APORTES de la UNL intentamos hace tres años armonizar disputas
estériles en nuestro ensayo CONTABILIDAD PUBLICA vs. ADMINISTRACION
FINANCIERA GUBERNAMENTAL. UN INTENTO DE CONCILIACIÒN. Que
por encima de detalles, decimos, dos conceptos centrales diferencian una y
otra. Por un lado, el momento del devengado de gastos y recursos. En gastos
permite garantizar el equilibrio fiscal sustentable. En recursos, empero, la
inevitable dificultad de aplicar el principio del devengado. Por otro lado la
filosofía del control bajo el enfoque de contraloría reemplazando el criterio
tribunalicio, del cual no nos ocuparemos ahora de ello. Lo haremos en un
próximo documento aunque gran parte de los que pensamos está en nuestro
texto ESTADO EFICAZ.Pero sì diremos que salimos de un mal sistema (y no
por ello lo contrario de lo malo no es muchas veces lo bueno) para pasar a un
sistema tambien malo.
II.- ¿COMO FUE LA REFORMA DE LA AFG?
En toda disciplina científica y técnica deben apreciarse previamente cuales
son sus principios liminares. Dijimos en el Simposio de Profesores de CP (La
Falda 1993 y publicado en ASAP 1993) que son ellos:
2
 Enfoque sistémico. Lejanos a sostener un discutido como lábil
SIMAFAL la cuestión sistémica es mas profunda cognocitivamente y
sintetizado aunque la podemos fijar en la simplicidad de que “todo esta
relacionado con todo”. En este marco dos reglas nos orientan. Una
primera de organización: normas centralizadas y ejecución
descentralizada. Una segunda la del "menor esfuerzo" (aunque suene
hedónica) que pivoteará para sustentar el enfoque productivo de la
hacienda pública
 Aplicación de las técnicas de administración en general. Lejano de
querer privatizar la administración publica todas las herramientas de
gestión pueden aplicarse al Estado, porque - siguiendo a Drucker –de
este ha nacido el presupuesto, la contabilidad, la planificación
estratégica, etc. Utilizando nuestro libro DE RESULTADOS EN EL
ESTADO. UN ENFOQUE AL CIUDADANO aplicaremos la matriz FODA
para encaminar respuestas al titulo de esta conferencia.
 Valoración del principio de la realidad económica. Esencia de la
disciplina económica en línea con el paradigma de la escasez. La ley
sirve –y cuanto – en más no solo para medir responsabilidades legales
sino para enmarcar las decisiones en función de maximizar la función
de producción publica. En los tiempos que nos toca vivir la realidad
económica supera los marcos legales vigentes, tornándolos
desactualizados al momento de tomar decisiones y convirtiendo el
principio en sustento primordial para reflejar, dicha realidad, en las
Cuentas Públicas. Es lo que esta sucediendo con la volatibilidad de los
mercados mundiales, reclamandose a la contabilidad que adecue sus
técnicas para registrar la realidad de los eventos.
 Sujeción irrestricta al equilibrio sustentable de las cuentas
publicas. Por sobre ideologías la realidad se impone: desde el
presente resguardar a futuro las cuentas fiscales. No mas pensar con
imaginario optimismo que solo vale el equilibrio a largo plazo. Todo
orden se construye desde un presente. Se edifica sobre piedra y no
sobre arena. Este es el orden impuesto en la LAFCO (sigla de la ley
24156) abrevado de la LC (sigla de la Ley de Contabilidad) expuesto
con un prisma sistémico del artículado de la ley que deberían ser
insoslayables e intocables. La debilidad de uno de ellos pone en el
peligro el conjunto dado que todos juegan en dinámica y sistémica
armonía
 Control integral de los actos de gobierno. Fuerte correlación entre
administración y control. El control ya no más como un perro
cancerbero que observa desde lejos el correr cotidiano de una multitud
de eventos con incidencia económica y financiera. Habrá control
externo por cierto independiente pero no extraño a la administración.
No se sostendrá en adelante esa división mas formal que practica de
los tiempos del control entre previo, concomitante o posterior. Habrá
control externo en cualquier tiempo siempre y cuando no influya ni
3
entorpezca la decisión política. Hablaremos en adelante de control
oportuno pero no castrante de las decisiones políticas

Bien podrìamos hablar de lod Cinco mandamientos sagrados del buen
administrador fiscal
 Mandamiento 1: Deberás comprometerte en gastar solo si estás
seguro que tienes los recursos corrientes en caja (artículo 34)
 Mandamiento 2: Deberás respetar a rajatabla el devengado como
momento ínalterable en que las transacciones
impactan
cuantitativamente y cualitativamente en el patrimonio del ente.
(Artículos 22,32 y 47)
 Mandamiento 3 Deberás tener al cierre del año disponibilidades
superiores a las deudas registradas (artículo 42)
 Mandamiento 4: Deberás durante el año no endeudarte mas que lo
que el parlamento te aprobó, no podràs aumentar el deficit, no
podrás usar gastos de capital para gastos corrientes, no podràs
cambiar las finalidades del gasto (artículo 37)
 Mandamiento 5 Deberás solo endeudarte para inversiones - sean a
destino económico como social- que estes seguro tendrán
capacidad de repago (artículo 56)
¡ A cuantos administradores - peor, el costo lo paga la gente- por no cumplir
con el prisma un dantesco infierno financiero los espera a la vuelta de la
esquina!. ¿Habría que pensar en colgar en un cuadrito los cinco
mandamientos al lado de tantos que están en las oficinas públicas con frases
célebres, fotos familiares e íconos del equipo de fútbol predilecto?
III. Una FODA de la AFG.
(Matriz FODA: Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas).
Nacida de culturas milenarias orientales ajenas a nuestro pensamiento
occidental es la FODA. Y es oportuno su uso porque la ley 24156 va a cumplir
18 años. Estamos con ella saliendo de la adolescencia y entrando a la
juventud. Y como cuando hace mas de treinta años nos daban - antes del DNI
- esa enorme Libreta de Enrolamiento a los hombres o el Documento Civico a
las mujeres comenzabamos a hacer un balance de nuestra vida pasada y una
prognosis de nuestro futuro.De fácil recordatorio nemotécnico la FODA induce
a un despliegue mental interactivo porque si bien la matriz tiene su expresión
formal amigable sus líneas divisorias contienen muchos grises y su
elaboración demanda de un profundo conocimiento del contexto. Una
Fortaleza no es siempre absoluta y tendrá en mayor o menor grado sus
Debilidades. Una Oportunidad no siempre es cien por cien y tendrá sus
amenazas. Pero construir una FODA es un desafío para el profesional
observante: ubicarse en el contexto infectado de influjos políticos, sociales,
culturales de la organización, sea publica o privada, de cualquier tamaño.
Cuanto mas los será en el Estado con sus contactos proactivos y reactivos
con una dinámica de flujos temporales en muchos casos caóticos. Veremos
4
cada una de sus partes pero no nos olvidemos – y nunca- que siempre hay
relaciones transversales y inter causalidades. La FODA no es una caja negra.
IV. FORTALEZAS de la AFG.
Argentina tiene buenos recursos humanos y profesionales en ciencias
económicas pero débiles en el sector público. Las responsabilidades son
compartidas. El Estado no capacita permanentemente a sus funcionarios. La
Escuela de Economistas de Gobierno del MECON tuvo corta vida. Las
universidades – y mas las publicas – no contienen curriculas suficientes. En
muchos casos las materias pertinentes son optativas. Y el mercado
cuantitativo y cualitativo de profesiones para el SP es grande.
Contamos con buenos desarrollos informáticos. La integración de los sistemas
es posible, accesible y económica.
El presupuesto público aprobado antes del inicio del año – a pesar de sus
falencias – es una de las pocas instituciones del país que soportan la
seguridad jurídica. Desde 1993 contamos con presupuestos a tiempo,
aprobados antes del inicio del año fisca. inclusive en los fatídicos años 2002 y
2003. Aunque un panorama sombrío se avecina con el del 2011. La pulsión
oficialismo oposición anuncia un amanecer sombrìo y tal vez despues de
muchos años no lo tengamos al inicio. Sería reconducido, pero ello no es lo
mismo, desmojora la por cierta no diafana calidad institucional del país. Lo
mismo podemos decir de la Cuenta de Inversión, siempre presentada al
Congreso antes del 30 de junio del año siguiente de la ejecución
presupuestaria….aun con sus falencias.
Hemos logrado contar con un SIDIF adecuado. Es posible con su diseño
contar en el futuro con costos estatales, aunque antes cumplir con la deuda de
informar la producción pública. Sus herramientas como clasificadores
presupuestarios y cuentas contables poseen los requisitos de integralidad e
integración. Cuanto avanzamos los administradores de un primitivo - aunque
importante- CONPRE hasta los desarrollos de versiones de SIDIF basados en
arquitecturas abiertas, escalares, amigables.
V. OPORTUNIDADES de la AFG.
La AFG es una herramienta mas de tantas que hay en la administración,pero
cuan valiosa es. Mas podríamos decir que desde un enfoque sistémico sino
las contiene en gran medida se vincula con todas ellas en distintos grados de
parentezco. Con ella se puede construir un modelo de gestión basado en las 5
E. Y que importante lo es para tener calidad de gobierno y afianzar una
vapuleada seguridad jurídica. El mundo global existe, lo queramos o no.
Representamos menos del 1% del PBI mundial pero hay espacio – los nichos
como se dicen, pero no para morir pretendemos los argentinos – para los
pequeños que actúen con inteligencia. El mundo, siguiendo a Frías, es
GLOCAL, un escenario Global plagado de intereses corporativos financieros.
Pero no hay que arrugarse. Lo Local puede ser el buen refugio para operar
con sagacidad en él. Y vértebra de un cuerpo nacional sano, flexible,
fortalecido es la AFG que en el nuevo concepto será Administración de
Recursos – financieros o no – Gubernamentales.
5
VI DEBILIDADES de la AFG.
No son pocas y muchas de ellas son falencias de las Fortalezas. Aportamos
un listado, no para cerrarlo, sino como base de discusión tanto profesional
como para los decidores políticos. No hay decisiones políticas sin base
técnica. No hay perfeccionismo técnico sin soporte político. En más políticos y
profesiones debemos ir del brazo. Vamos un listado incompleto de debilidades
de la AFG:
 Dificultad (mas bien imposibilidad insalvable) de
aplicar el devengado en recursos
 Discontinuidad en la permanencia de mandos medios
especializados.
 Ruptura de la regla organizacional (normatividad
centralizada, ejecución descentralizada) en casos
como sistema de administración de bienes, sistema
de contrataciones y en cierta medida el sistema de
inversiones.
 Agujeros negros en la integridad del mapa fiscal;
Agujero negro 1: labidad en el tratamiento de los
Fideicomisos.
Agujero negro 2: espacios institucionales que
bajo el amparo de su autonomía pretenden no ser
regulados y auditados como Camesa, el Pami, el
INCA y ¿Por qué no? Las universidades públicas,
como planta el Pepe Mugica, presidente del Uruguay,
democrata y socialista pero priorizando primero a su
paìs
Agujero negro 3: ignorancia en la apreciación del
gasto previsional con necesidad – y urgencia – de
incluir cuentas generacionales.
Agujero negro 4: Bienes ambientales, para
advertir el “default” ecológico que se viene.
Y hay otros agujeros… ¡A animarse a señalarlos y
resolverlos!
 Inconsistencia en el Sistema de Contrataciones. Bien
el
Decreto
Delegado
1023/01
pero
falta
reglamentación. El absurdo es que sigue vigente un
DR supérstite anterior para otro enfoque contractual.
 Revoltijo del Sistema de Gestión de Bienes. Ha
quedado aun vigente el capitulo de la ley de
contabilidad, una rémora que debe resolverse y
zafarse de una kafkiana legislación del tema que
viene de vieja data.
 Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados
vigentes , de avanzada en su sanción original, pero
con necesidad de ser actualizados estableiendo un
6









Marco Conceptual, adecuado, adaptado no copiado –
obvio – de matrices externas en discusión. Y habrá y
mucho que discutir.
Normas (contables y presupuestarias) que no están
contemplando realidades económicas, tornándolas
desactualizadas, con la correspondiente incidencia
que
ello
tiene
sobre
la
información
financiera.presentada.
Alteración del los "cinco mandamientos" con
modificaciones letales a los artículos 37 y 42,
desvirtuación del artículo 56 que ponen en peligro el
34 y desacople entre el devengado como significante
de la realidad económica y su tratamiento en la
práctica cuando no hay cuota suficiente.
La creatividad espuria de aumentar la libertad de
gastos vía la subestimación conciente de los
recursos.
Incumplimiento que el crédito público se destine
exclusivamente a inversiones publicas. Falaz
endeudamiento de los noventa y en esta década de
usar el crédito para erogaciones corrientes. Alerta –
esperemos que sea transitoria – a la modificación de
las ley 25917 por imperio de la ley 26530
Muletas para lograr equilibrio fiscal con recursos
extraños como la rentabilidad del BCRA, recursos del
ANSES y reservas de AFIP (¿habrá otras?)
Desacertada actitud de sobreactuar en la aplicación
de superpoderes vía delegación del Congreso. DNU
abusivos e injustificados.
Incumplimiento reiterado de los Regimenes de
Responsabilidad Fiscal (RFF) Ya desde la ley 24156,
con la avanzada en vulnerar el equilibrio fiscal (Art..
34-37-42), siguiendo por la ley 25152 de Solvencia
Fiscal (se desconoce que gran parte aun está
vigente) la ley 25453 (un bombero derrotado que
pretendi salvar la convertibilidad) y la 25917 de
Responsabilidad Fiscal Federal vigente que ya
comenzo a lavarse.
Ausencia, junto con el arcaismo de muchas normas
de administración financiera,de la bajada de los RRF
a los estados municipales, ese nivel de gobierno
donde es mas rico exponer la producción públca por
satisfacer necesidades concretas de los vecinos.
Kafkiana aplicación del sistema de cuotas. ¿Si pagar
y devengar es consecuencia de comprometer y si la
cuota de compromiso es adecuada para que enredar
la maneja con cuotas subsiguientes?. ¿De donde,
cual justificativo legal, para zafar del incumplimiento
entre el devengado real y el devengado contable se
inventa la etapa de "reserva de devengado", dejando
7
fuera del registros las deudas que nacieron con dicho
devengado y los bienes ingresados pero no
inventariados. Si tenemos confianza en la cuota de
compromiso fijada porque no dejamos solo está. Y si
tenemos dudas trabajemos con una sola: la del
pagado. Claro en este caso habrá que ver en que
turno cobran contratistas y proveedores.
 Desacople de la reforma entre lo financiero
estrictamente y los productivo. No hay enlace –
diríamos ausencia de los segundo- entre asignación
de partidas y desempeño de la producción publica.
La programación presupuestaria es una formalidad.
No hay pertinencia entre créditos presupuestarios – y
sus modificaciones- con la evaluación de unidades
de medidas.
VI AMENAZAS a la AFG
Son muchas a partir de una sinergia negativa de las Debilidades y un
debilitamiento de las Fortalezas, ambas factores internos de una FODA. A ello,
como factores externos, se agrega un desaprovechamiento de Oportunidades
y el rodeo, muchas veces silenciosos, de Amenazas
¿Será la política la que falla? Si pero también la burocracia. Como la metáfora
de la botella el espectro fiscal esta mitad lleno (los pesimista dirán que menos
y los ultra optimista que mas). Preferimos ser realistad con responsabilidades
compartidas. Unos y otros -políticos y técnicos - hemos hecho claros
esfuerzos pero cayendo en muchas ocasiones en conductas autistas y
desconfianzas descomedidas.
Pero de la política debemos rescatar – es cierto con el apoyo ciudadano – la
consolidación de la democracia y los derechos humanos vapuleados por
tantos años de dictaduras y desaciertos. Y es su gran merito. Su debilidad es
no comprender el valor de la calidad institucional.
Los profesionales hemos comprendido el valor de una administración hacia las
5 E por sobre esquemas meramente legalistas. Avanzamos en los
conocimientos. Sabemos mucho mas que antes que y como hacer, que dudas
sobre los meritos de los instrumentos. Pero son nuestras debilidades no actuar
con sagacidad y fortaleza para hacer comprender a la política que con calidad
institucional se mejora el país. .Y que los políticos así tendrán su premio por
una mejor opinión por parte de los ciudadanos. Le sorprende a Zamagni que
en Argentina encuentra profesionales en número y calidad suficiente pero que
actuan aisladamente sin comprometarse desde la profesión a unificar
esfuerzos por problemas comunes como el ve en Europa cuando ante un
dilema generalizado buscan consensos pensadores de distintas extracciones
ideológicas. Mas grave aún, como hoy está sucediendo, muchas instituciones
academicas, profesionales y técnicas se encuentran debilitadas en sus
posiciones al vaiven de quedar bien con los intereses del gobierno de turno.
8
Este es el desafío común para amedentrar tamañas amenazas. Mandela - lo
vemos en la película Invictus - deja sus rencores en los trastos de los viejos
baúles y manos a la obra convoca para salir a su país, Sudáfrica, del
marasmo.
Un ejemplo a seguir
9
(*)Curriculum de José María Las Heras.
Es Licenciado en Administración, Contador Público y Especialista en Periodismo
Científico de la UNC Ha ocupado diversos cargos en el orden nacional, provincial y
municipal. Fue Ministro de Finanzas de Córdoba.
Es Profesor Titular y Coordinador General de la cátedra de “Administración y Sistemas
de Información Gubernamental” y de “Administración Pública” ambas de la Facultad de
Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Córdoba. Es profesor titular de
"Administración Gubernamental" y "Contabilidad Publica" de la Universidad Blas
Pascal. Docente Universidad Católica de Córdoba, Universidad Nacional de Mar del
Plata, Universidad Nacional del Litoral, Universidad Nacional de Salta, Universidad
Católica de Santiago del Estero, Universidad Nacional de La Pampa y Universidad de
Morón en finanzas públicas, administración financiera, metodología de investigación y
políticas públicas.
Coordinador Académico de la Especialización en Administración Financiera
Gubernamental y de Talleres de Presupuesto Municipal del Consejo Profesional de
Ciencias Económicas de Córdoba y de Santiago del Estero. Fue académico de la
Escuela de Economistas de Gobierno y del Centro de Capacitación del MECON.
Integra el Comité Técnico de la Asociación de Profesores Universitarios de Contabilidad
Pública. Consultor y conferencista en el ámbito nacional e internacional. Publica
artículos de su especialidad y de interés general en diarios y revistas.
Ha recibido diversos premios profesionales e integrante de Comités Técnicos y
Académicos en jornadas profesionales. Tiene una abundante producción en medios de
difusión masiva de artículos de interés general, vinculados a temas de actualidad
cultural y social Es Director Académico del Digesto Comentado (Ediciones Buyatti) de
NORMAS DE ADMINISTRACION FINANCIERA GUBERNAMENTAL (cinco tomos)
Fue Administrador General del Poder Judicial de Córdoba. Es Director del Centro de
Transferencia en Administración Financiera y de Resultados del Sector Público de la
Facultad de Ciencias Económicas de la UNC
CONTACTOS
 [email protected]
 www.todoX200 blogspot.com.ar
BIBLIOGRAFIA
Basada en los siguientes textos del autor




ESTADO CRISTALINO, Ediciones Eudecor
ESTADO EFICAZ, Ediciones Buyatti
ESTADO EFICIENTE. Ediciones Buyatti
DE RESULTADOS EN EL ESTADO. UN ENFOQUE AL CIUDADANO
Ediciones Buyatti
 DIGESTO DE AFG. Ediciones Buyatti
 LA SOCIEDAD CIVIL NO ES UN CUENTO. Ediciones Macchi
1
0