RECOMENDACIONES

RECOMENDACIONES
Pilar Blanco-Morales Limones
consecuencias no deseables para la entidad y
pérdidas de confianza en el sector.
• Incrementar la transparencia, mejorar la
información y reforzar los mecanismos de
tutela de los asegurados. Objetivos que ya
se contemplan en el Anteproyecto de Ley
de Economía Sostenible.
• Prevenir la litigiosidad. Las compañías aseguradoras tienen la ocasión de apostar
decididamente por la mediación, para
resolver aquellos conflictos que no tienen
un matiz eminentemente jurídico (valoración de daños, determinación de la cuantía
de la indemnización, etc), así como para
llegar a acuerdos en materia de valoración
de daños personales, e incluso para resolver, a muy corto plazo, las controversias originadas en los contratos estipulados con
tomadores-consumidores o los conflictos de
escasa cuantía económica.
Las recomendaciones que a continuación se
exponen son la decantación de las principales
conclusiones que resultan de los desarrollos y
análisis realizados. Para establecerlas, los conocimientos plasmados a lo largo de los diferentes
Capítulos de este Estudio, se han examinado a la
luz de los objetivos planteados y de las características y valores que posee el sector asegurador
en España. Son por lo tanto relativas, pues tan
sólo se recogen las que hemos considerado más
significativas y de más general alcance. Se encaminan a proponer soluciones a problemas actuales y a posibles problemas futuros, con la intención de contribuir a la reflexión y la crítica.
1. SOLVENCIA II O LA OPORTUNIDAD DE
MEJORAR LA GESTIÓN: LA NUEVA ERA
DE LA GOBERNANZA
Solvencia II supone incorporar a la cultura de
cada entidad aseguradora la vigilancia integral
de las amenazas que se ciernen sobre su negocio.
Solvencia II no cercena la libertad de organización, ni la capacidad de autorregulación de las
entidades. Sí las obligará a establecer y documentar un modelo de gestión integral de riesgos,
que requiere procedimientos de control adecuados y exige la participación de todos los niveles
de la organización en estas tareas. Ello supondrá:
• Invertir en equipos, formación y cualificación de los recursos humanos.
• Extremar la prudencia para calibrar los riesgos y evitar una gestión inadecuada de la
política de inversiones que pueda acarrear
2. POLÍTICAS EFICACES DE BUEN
GOBIERNO Y RESPONSABILIDAD
SOCIAL CORPORATIVA
La necesaria preparación para adaptarse a los
requisitos de Solvencia II requiere un compromiso más firme en el ámbito del Gobierno Corporativo. En este sentido, cabe augurar una mayor
implicación de las compañías y un aumento del
grado de preocupación por estas materias.
A requerimiento de la DGSFP, desde el año
2005, UNESPA ha impulsado buenas prácticas
de Gobierno Corporativo y Responsabilidad
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ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
Social, con la elaboración de completas Guías.
Reconocemos la importancia de la labor desempeñada por UNESPA. Sin embargo, UNESPA no
controla en realidad el cumplimiento de sus
Guías. Tras la adhesión de las entidades, no hay
instrumentos que permitan medir su seguimiento. No obstante, puede constatarse una mayor
preocupación de las entidades por emitir Informes Anuales de Gobierno Corporativo y Memorias de Responsabilidad Social Corporativa, lo
que podría significar una mayor motivación por
el autocontrol, conexa a la aparición de las Guías
elaboradas por UNESPA. El creciente interés por
el Buen Gobierno, principalmente, se circunscribe a grandes entidades dependientes de Grupos
internacionales, entidades de banca-seguros y,
finalmente, grandes Compañías independientes
de origen puramente español. Además, resulta
difícil distinguir en qué casos se trata de adaptaciones de las prácticas de Gobierno Corporativo
inspiradas en la Guía de UNESPA, y en cuáles
otros se trata, simplemente, de una coincidencia
temporal. En efecto, la estructura de muchas de
las Memorias se ajustan a los estándares del Informe Aldama o del Código Unificado, sin hacer referencia alguna a la Guía de UNESPA.
Faltaría, por tanto, una penetración real de las
prácticas y recomendaciones de gobierno corporativo en el tejido más tradicional y de menor
tamaño del sector asegurador español.
Además, no sólo para tener mediciones eficaces del grado de implicación de las entidades,
sino para abundar en los esfuerzos emprendidos,
resultaría recomendable que UNESPA condujera, por ejemplo mediante cuestionarios dirigidos
a sus asociados, exámenes de cumplimiento
periódicos y diagnósticos sobre la efectividad de
las medidas adoptadas.
mismo tiempo, deben coadyuvar a promover un
desarrollo sostenible del mercado y a favorecer el
avance de una industria como es la del seguro,
con una relevante misión en el plano económico
y social. Reconocemos la ingente tarea y el inestimable desempeño de la DGSFP, que ha demostrado una eficaz labor de supervisión en el logro
de sus fines.
Solvencia II implica reforzar a los supervisores,
provistos de las herramientas y capacidades
necesarias para desarrollar su actividad con efectividad. Esta recomendación, especialmente en el
caso español, debe ponerse en relación con la
tendencia de crecimiento del mercado y la necesidad de adaptar el sistema de supervisión a la
modernización del marco regulatorio.
El avance hacia un esquema de supervisión
dinámico, en línea con las tendencias internacionales y en particular con el diseño del Sistema
Europeo de Supervisión Financiera (ESFS), se
traduce en que se han valorado las necesidades y
particularidades del seguro al consolidar un
modelo sectorial. El marco español de supervisión financiera también está llamado a evolucionar en el corto plazo. Con independencia de cuáles sean las decisiones políticas que se adopten en
nuestro país, el modelo final deberá reconocer
las peculiaridades del seguro, sus necesidades y
problemas, con un objetivo claro: la tutela eficiente de los derechos de los asegurados.
4. LA REFORMA DE LA LEGISLACIÓN EN
EL ÁMBITO DE LA LUCHA CONTRA EL
BLANQUEO DE CAPITALES
Los operadores del sector asegurador español,
tanto entidades aseguradoras como corredurías,
en su calidad de sujetos obligados, tendrán que
estar preparados para las novedades que introducirá el Proyecto de Ley de prevención del blanqueo de capitales y prevención del terrorismo,
remitido a las Cortes Generales por acuerdo de
Consejo de Ministros de 27 de noviembre de
2009, que incorporará a nuestro ordenamiento
las últimas Directivas comunitarias en la materia.
3. DE LA SUPERVISÓN ESTÁTICA A LA
SUPERVISIÓN DINÁMICA
Las labores de supervisión y regulación del sector asegurador tienen como objetivo fundamental garantizar la mejor protección de los derechos
de los usuarios de productos de seguros. Al
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RECOMENDACIONES
Las peculiaridades del sector asegurador
deben tenerse muy presentes a la hora de elaborar o modificar los manuales y reglamentos internos de prevención del blanqueo de capitales y de
financiación del terrorismo por parte de los grupos bancarios que integran entidades aseguradoras y corredurías de seguros. A nuestro juicio, en
muchos casos, los manuales internos adolecen de
insuficientes prescripciones sobre aspectos como
formación, operativa de cobros y pagos y regulación contractual de las relaciones entre aseguradoras y mediadores, que, obviamente, poco o
nada tienen que ver con el resto de las actividades del grupo en el que se integran tales aseguradoras o corredurías.
Para que dichos manuales internos sean realmente útiles para prevenir de operaciones prohibidas, no pueden limitarse a reproducir la normativa o la relación de operaciones que el Ministerio de Economía estima que suponen un mayor
riesgo de blanqueo. Deben partir de un profundo estudio y conocimiento de la actividad desarrollada por cada aseguradora o correduría, para
establecer procedimientos y mecanismos ad hoc,
que impidan la utilización de la entidad como
instrumento de estas actividades delictivas.
Recomendamos establecer procedimientos
específicos de control interno, que tengan presentes las especialidades de la operativa aseguradora en lo que se refiere a la formación de los
empleados, al procedimiento de cobros y pagos y
a la estructuración contractual de las previsiones
sobre prevención del blanqueo y financiación del
terrorismo, en las relaciones entre aseguradoras
y mediadores.
Es deseable y recomendable que la nueva
regulación contra el blanqueo corrija algunas
deficiencias e insuficiencias de la normativa
vigente, sin introducir modificaciones que
supongan cambios radicales, que obliguen a las
entidades a establecer nuevos procedimientos
que, de algún modo, puedan dilapidar el knowhow atesorado por las mismas desde la aprobación de la Ley 19/1993. Los cambios radicales
vendrían a favorecer, al menos de forma transitoria, las operaciones de lavado de fondos delicti-
vos, dado que cualquier modificación de procedimientos, ya implementados y en funcionamiento,
llevará consigo, necesariamente, un período de
adaptación.
En nuestra opinión, al menos dos aspectos de
la actual redacción del Proyecto de ley deberían
modificarse, atendiendo a las inquietudes del
sector: en primer lugar, debería ampliarse la
posibilidad de aplicar medidas simplificadas de
diligencia debida cuando las contraprestaciones
derivadas de pólizas de seguro de vida o de planes de pensiones se realicen a través de cuentas
bancarias abiertas a nombre de clientes y, en
segundo, debería suprimirse la necesidad de
aplicar medidas de diligencia debida por parte de
las aseguradoras cuando la suscripción de una
póliza de seguro de vida se encuentre intermediada por un corredor de seguros, quien, como
sujeto obligado, habrá aplicado tales medidas
cuando el cliente solicita su asesoramiento, así
como en los casos en que el pago de la prima se
realiza a través de una cuenta bancaria, de modo
que la entidad de crédito correspondiente ya
habrá aplicado las medidas de diligencia debida
oportunas.
5. NUEVOS ESCENARIOS PARA LA
DEFENSA DE LA COMPETENCIA
La Comisión Europea ha dejado claro que el asegurador es y será un sector prioritario en sus
atenciones, por lo que es previsible que en un
futuro cercano se produzca un aumento en las
intervenciones de las autoridades de la Competencia. Este interés y la profunda modificación
que sufrirán las normas comunitarias de defensa
de la Competencia aplicables al sector asegurador, refuerzan la necesidad de que las entidades
aseguradoras adopten medidas para adaptar sus
actividades a las novedades que se introducirán.
El correcto cumplimiento de la normativa de
competencia, con la previsible desaparición de
las exenciones en un negocio como el asegurador, acostumbrado a espacios de colaboración
relativamente amplios, requerirá de un periodo
de adaptación interna y del desarrollo de prácti79
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
cas que eviten conductas anticompetitivas. Estas
precauciones habrán de ser especialmente consideradas en aquellos ámbitos del seguro en el que
la colaboración entre entidades ha sido tradicionalmente más acentuada, como por ejemplo, el
coaseguro y el reaseguro.
Las aseguradoras deben prepararse para un
futuro, más o menos cercano, en el que desaparecerán las exenciones por categorías. A tal fin,
deberán ser capaces de evaluar si los acuerdos o
prácticas que prevean realizar respetan la normativa de competencia, modificándoles convenientemente cuando la respuesta sea negativa.
Para ello, será imprescindible que las entidades
establezcan procedimientos internos, que valoren
los nuevos parámetros y que desarrollen y extiendan el know-how necesario para ello.
La supresión de un acuerdo o práctica de la
exención por categorías no implica que se prohíba. Esa misma práctica podrá quedar exenta por
aplicación de los principios del artículo 101 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
o, en su caso, del artículo 1 de la Ley de Defensa
de la Competencia. No obstante, se trata de un
argumento que refuerza la necesidad del mantenimiento del Reglamento de exención por categorías. Efectivamente, incluso si se eliminase la
exención, las entidades aseguradoras podrían
continuar desarrollando alguna de estas prácticas, una vez se haya analizado los efectos que
pudieran tener sobre el mercado. No obstante, la
inseguridad jurídica planteada será, en cualquier
caso, mayor, pues se fundará en una autoevaluación de la propia entidad, y no en una norma
reglamentaria. Inseguridad jurídica que afectará,
en mayor medida, a las entidades más pequeñas
y con menos recursos, que habrán de realizar la
autoevaluación sin los medios de que disponen
las grandes compañías.
Creemos que las exenciones del Reglamento
358/2003 deberían mantenerse, e incluso extenderse a los otros dos tipos de acuerdo para los
que se previó dicha posibilidad en el Reglamento 1534/91 habilitante: los convenios de indemnización directa y los ficheros de selección de
riesgos.
Esta recomendación, sin duda controvertida,
se justifica porque la exención representa un
beneficio tanto para los consumidores, como
para las entidades que operan en el mercado. A
nuestro juicio:
• Incrementa la capacidad del mercado y
permite reducir los precios: al permitir una
más precisa y segura valoración del riesgo
asumido. Las entidades pueden ofrecer
más productos aseguradores y a un precio
inferior.
• Reduce las barreras de entrada: incrementa
y amplía el acceso a la información que facilita la entrada al mercado de operadores
más pequeños (o extranjeros), que si no dispusieran de ella, probablemente, no se
aventurarán a entrar en el mercado.
• Redunda en una mayor seguridad jurídica:
al expresar de forma clara qué se permite y
bajo qué condiciones. Las entidades, especialmente las de menor tamaño, pueden
determinar si su conducta es no conforme a
Derecho, sin necesidad de recurrir a asesoramientos, generalmente caros.
6. LAS OPORTUNIDADES DE LA CRISIS,
RETOS PARA LOS SEGUROS DE
AHORRO. UN AMPLIO ABANICO DE
TAREAS PENDIENTES
El espectacular crecimiento de la tasa de ahorro
de las familias españolas, que alcanza el 14,1%
de su renta disponible en el tercer trimestre de
2009 (4,6 puntos más que en el mismo período
de 2008), es un reto para el sector asegurador
que debe desarrollar y mejorar productos y servicios para responder con una oferta dinámica a
este nuevo modelo de ahorrador. En el entorno
financiero y económico actual, es previsible que
el crecimiento del sector se decante en función
de su capacidad de diseñar productos de alta
seguridad en el ramo de vida.
Por otra parte, el envejecimiento de la población supone una oportunidad para el sector asegurador, especialmente en los ámbitos de los
80
RECOMENDACIONES
seguros de dependencia, de salud y de vida.
Diversos trabajos, y sirviéndose de diferentes
metodologías, han puesto de manifiesto el desequilibrio y la inestabilidad del Sistema de Pensiones Público Español. Esta inestabilidad llevará
consigo una disminución del poder adquisitivo
de los pensionistas, bien por la reducción de su
pensión o por el incremento de los impuestos
indirectos para financiar el déficit del sistema.
El Consejo de Ministros de 29 de enero de
2010 planteó una reforma del sistema de pensiones sin precedentes. Como es conocido, se
propone al diálogo social aumentar progresivamente la edad legal de jubilación hasta situarse
en 67 años, ampliar el número de años computados para calcular la pensión e incorporar elementos nocionales en el sistema.
Cualquiera que sea el resultado del diálogo
social, en el marco del Pacto de Toledo, sobre la
ineludible reforma del sistema de pensiones, es
necesario incentivar los productos de ahorro
finalista.
En primer lugar hay que subrayar la importancia de las acciones que sirvan para mejorar la
cultura financiera de los ciudadanos. El incremento de la tasa de ahorro de las familias españolas debe acompañarse de un incentivo intangible, no suficientemente asumido: la educación
financiera para mejorar la comprensión de los
productos y mercados por parte de consumidores
y usuarios, a fin de capacitarles para la mejor
adopción de decisiones en relación con su bienestar presente y futuro.
En España los supervisores financieros ofrecen páginas web y publicaciones dirigidas a la
formación de los inversores. La CNMV dispone
de un Rincón del Inversor, con información y
orientación. Sus guías al inversor son un modelo
contrastado. El Banco de España facilita un completo Portal del Cliente Bancario. El Tesoro
Público instruye ampliamente sobre cómo operar
con Deuda Pública. Sin embargo, la DGSFP se
limita a informar sobre los mecanismos de protección del asegurado. Es cierto que las asociaciones de consumidores informan a los consumidores sobre sus derechos y cómo reclamar a su
asegurador. Pero, es igualmente importante
conocer el mercado y los productos de seguro, de
elevada sofisticación. La educación financiera
complementa la protección del consumidor.
En mayo de 2008 fue presentado el Plan de
Educación Financiera (2008-2012), elaborado por
el Banco de España y la CNMV, inspirado en los
informes publicados por la OCDE y la Comisión
Europea, así como en las experiencias del Reino
Unido y de la estadodunidense Comisión Nacional para la Alfabetización y la Educación Financiera.
El Plan contempla incorporar la educación
financiera como materia docente en los planes
de estudios de educación secundaria y formación
profesional, además de anunciar seminarios y
publicaciones destinados a la población adulta.
El 14 de septiembre de 2009 se firmó el convenio
entre el Ministerio de Educación, el Banco de
España y la CNMV, para el desarrollo del Plan de
Educación Financiera en la educación secundaria
a partir del próximo Curso 2010-2011.
Sorprende la no implicación directa de la
DGSFP en el Plan de Educación Financiera (20082012), aún cuando los seguros se incluyen en su
contenido. Pero, la cualificación y especialización
de la DGSFP, al margen de consideraciones sobre
su naturaleza jurídica y de elucubraciones sobre
el futuro de la arquitectura de la supervisión
financiera en España, deberían otorgarle un
mayor protagonismo en el diseño y la implementación de un proyecto tan ambicioso como necesario. Proyecto en el que las entidades aseguradoras tienen un amplio margen de actuación en
aras de la gobernanza.
Con todo, uno de los incentivos preferidos
es el incentivo fiscal. Pero, este incentivo fiscal
tiene que ser realmente motivador, yendo más
allá de un simple diferimiento de impuestos de la
vida activa a la pasiva. Entendemos conveniente
una apuesta clara en pro de la exención para las
rentas destinadas al ahorro complementario.
Todo ello sin olvidar que estos privilegios fiscales
deben ir vinculados al carácter finalista del producto. Si este carácter se pierde, indudablemente, los privilegios también deben eliminarse.
81
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
Quizá, en épocas de crisis como la actual, con
una economía donde el sector público es el que
está inyectando liquidez a la actividad económica, favorecer el ahorro finalista y que se genere
mayor cuantía de dinero líquido pueda activar
adecuadamente el sector financiero, aún a costa
de obtener menor recaudación.
Por otra parte, en cuanto a las medidas de
solvencia, aconsejaríamos que los reguladores
permitieran introducir indicadores de solvencia
ajustados a productos de ahorro finalistas, que
tienen un horizonte temporal superior al año y,
por lo tanto, un riesgo inherente diferente al de
un producto a corto plazo.
Trabajar e investigar en la adecuación de Activos y Pasivos constituye sin duda una de las recomendaciones de este trabajo. Las decisiones de
gestión no deben fijarse para un único horizonte
temporal, sino que han de ser revisadas de forma
periódica, teniendo en cuenta diferentes trayectorias de comportamiento de las variables macroeconómicas y financieras. Las estrategias de
inversión que se decidan, tanto en el momento
presente como en el futuro, no pueden ser consideradas de forma independiente de la evolución
de los pasivos. Esto nos lleva a pensar que hay
que desarrollar una política de gestión dinámica olvidándonos, por tanto, de trabajar con
modelos de gestión estáticos.
Mejorar la estadística para conocer mejor la
esperanza de vida resulta imprescindible. La
revisión y actualización de las tablas de mortalidad, aplicables a la población asegurada es
imprescindible en España, tal y como se está
haciendo en otros países como el Reino Unido,
donde existe una larga tradición a través de la
serie Current Mortality Reports. El Instituto Nacional de Estadística y la Dirección General de Seguros y Planes de Pensiones deben continuar desplegando toda la potencia de la función estadística del Estado para facilitar la labor de los actuarios, como lo ha hecho el INE en su última publicación de tablas dinámicas de mortalidad para el
período 2007-2049.
En los seguros de ahorro y de riesgo (vida y
salud), a la vista de las tendencias demográficas y
de consumo de España, las aseguradoras deben
afrontar el reto de perfeccionar e innovar la gestión técnica del factor edad, diseñando productos específicos en atención a la edad y el sexo de
la persona asegurada. Productos que requieren
una correcta evaluación de la incidencia del factor edad en las tasas de prima, un diseño de adecuados sistemas de información al asegurado
sobre el incremento de las primas como consecuencia de la edad, con el correlativo mecanismo
de control interno, planes de fidelización para
compensar incrementos de primas a personas de
edad y la concepción de una nueva generación
de productos de salud, que incentive a los asegurados a seguir las recomendaciones y protocolos,
internacionalmente admitidos, de medicina preventiva.
Mejorar y sistematizar la regulación del
seguro de vida, es absolutamente necesario,
debido a la dispersión de la regulación de las
diferentes modalidades y aspectos del seguro de
vida en normas mercantiles, sobre el contrato de
seguro, administrativas, de ordenación y supervisión de los seguros privados y fiscales, genera
una incertidumbre jurídica y un riesgo regulatorio que implica un coste económico añadido al
sector asegurador y, por ello, se debería sistematizar la regulación. En particular, para los seguros
de vida en los que el riesgo de la inversión corre
a cargo del tomador, unit-linked, resulta de vital
importancia garantizar que el tomador o asegurado sea plenamente consciente del riesgo que
asume. Los tribunales han venido concediendo
una especial relevancia a la documentación informativa o publicitaria que la entidad financiera,
que los comercializa, entrega a sus tomadores. En
esta línea, resulta acertada, aunque insuficiente y
asistemática, la disposición contenida en la Disposición Final XVI del Anteproyecto de Ley de
Economía Sostenible, Por cuanto impone el
deber de informar al tomador, de forma clara y
precisa, acerca de que el importe que se va a percibir depende de las fluctuaciones en los mercados financieros, ajenos al control del asegurador
y cuyos resultados históricos no son indicadores
de resultados futuros.
82
RECOMENDACIONES
7. CORREGIR LA INSOPORTABLE
INESTABILIDAD DE LA FISCALIDAD DE
LOS SEGUROS DE VIDA
Globalmente nos parece que la distribución
de la materia gravable entre el IRPF y el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (en adelante,
ISD) entraña desigualdades entre productos que
no están suficientemente justificadas. Además, la
circunstancia de que el gravamen en el ISD
corresponda a una o a otra Comunidad Autónoma, como se sabe, añade diferencias distorsionadoras.
Entrando en las cuestiones exclusivas del
IRPF, desde un punto de vista formal hay algunos aspectos a considerar. Uno de ellos, de técnica legislativa, es la inclusión de disposiciones
materiales relativas a los productos que se ofertan
en la legislación fiscal y no en la legislación propia del seguro, lo que, sin duda, es impropio y
desnaturalizador. El otro aspecto entra en el contenido. En conjunto, el tratamiento que se le
otorga al seguro de vida no puede calificarse de
manera negativa, conteniendo evidentes aspectos favorecedores de la contratación, aunque no
tantos como se quisieran desde el sector. Pero, el
buenismo de un legislador que permite a través
de sus disposiciones transitorias la convivencia de
regímenes tan distintos, ni es exigible constitucionalmente ni, al final, es positivo para el sector.
El mantenimiento de las expectativas de los
contratantes puede ser un ámbito protegible,
pero el caos que determina esta combinación de
regímenes no parece tolerable. A nuestro entender, las reformas fiscales han de implantarse con
todas sus consecuencias, y si se valora más la
seguridad que da un régimen perdurable, entonces debe apostarse por no reformar el modelo
anterior.
El modelo vigente protege el sector del ahorro-previsión, y protege especialmente algunos
productos. Está claro que se trata de los planes de
pensiones y asimilados y de los planes individuales de ahorro sistemático. La razón es evidente,
se protegen más ciertos productos en los que se
puede invertir de manera limitada y dirigida. El
resto de las fórmulas tendría una fiscalidad equivalente a la de cualquier otra renta. El contribuyente podrá inclinarse por acudir a esas otras fórmulas si quiere mejorar su futura pensión. No
Debemos llamar la atención sobre el cúmulo de
modificaciones legales, en el ámbito fiscal, que
afectan a los productos de ahorro finalista. El
ahorrador demanda seguridad y estabilidad.
Resulta, cuando menos, inadecuado modificar
sucesivamente el régimen jurídico aplicable a los
productos de ahorro a largo plazo. No obstante,
si se llevan a cabo modificaciones normativas, el
sentido de las mismas ha de ser propicio para el
ahorrador, si se persigue realmente una estimulación de los sistemas complementarios de previsión social. Se recomienda un esfuerzo a los reguladores para diseñar una legislación fiscal adecuada y estable, que realmente incentive el ahorro finalista.
A nuestro juicio, la fiscalidad de los Sistemas
Complementarios de Previsión Social, necesita
importantes mejoras. Uno de los objetivos de la
Ley 35/2006 fue el obtener un tratamiento equitativo para los productos de ahorro finalistas.
Para ello se diseñan nuevos productos de ahorro
previsión, como son los Planes Individuales de
Ahorro Sistemático (PIAS) y Planes de Previsión
Asegurados (PPA). Sin embargo, Seguros de
Vida, Planes de Previsión Asegurados, Planes de
Pensiones y Planes Individuales de Ahorro Sistemático merecen un tratamiento fiscal diferente,
aún cuando se mantengan como productos finalistas, no se rescaten hasta el momento de la jubilación y el rescate se realice de la misma forma.
Si se pretende que se complemente la pensión de
la Seguridad Social, manteniendo el poder
adquisitivo del individuo, para ciertos niveles de
renta, se tendrán que combinar varios productos
de previsión, dadas la limitaciones legales a la
aportación. El análisis financiero fiscal dinámico
realizado, confirma la falta de equidad en el tratamiento fiscal de estos productos. Los últimos
cambios normativos, además, han empeorado el
tratamiento fiscal de algunos de ellos, como es el
caso de los percibidos en forma de capital.
83
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
parecen del todo justas las críticas a la reforma en
cuanto al tratamiento de las prestaciones percibidas en forma de capital, al menos en los seguros
individuales: responden a la conversión del
impuesto en un impuesto proporcional en el que
decae el sentido de alivio a las rentas irregulares.
Otra cosa sería en cuanto a los seguros colectivos,
que ciertamente han perdido algunos de sus
atractivos: el legislador ha apostado decididamente porque estos seguros generen rentas
periódicas y no que se perciban las prestaciones
de una sola vez.
En cuanto al Impuesto sobre Sucesiones y
Donaciones, no acaba de justificarse de forma
adecuada la sujeción a este tributo, sobre todo en
el caso de prestaciones derivadas del fallecimiento del contratante o del asegurado, respecto de
aquellas otras que se someten al IRPF.
No obstante, el principal inconveniente tiene
que ver con la propia naturaleza del ISD, en cuanto se trata de un impuesto cedido a las Comunidades Autónomas. Una cesión amplia y nada restringida, pues les corresponde no sólo la gestión
del tributo y el producto total de la recaudación,
sino también un importante elenco de competencias normativas. En este sentido, los problemas en
relación con el tratamiento fiscal de las distintas
prestaciones se multiplican, no sólo ya por su diferenciación respecto del IRPF, sino porque en el
seno del propio ISD el abanico de regímenes autonómico es lo suficientemente diverso para que se
produzcan distorsiones graves. Y todo esto viene
propiciado por la ausencia de mecanismos de
coordinación y armonización que controlen el
proceso descentralizador. Una suma de factores
que actúa en detrimento de algunos principios
constitucionales como el que preconiza una cierta
uniformidad en el cumplimiento efectivo del
deber de contribuir (art. 31.1 CE).
Con respecto al régimen jurídico de los seguros de vida en el seno del ISD y desde un punto
de vista estrictamente jurídico, resulta confusa la
propia definición del hecho imponible, en el que
aparecen formalmente como un tercer supuesto
diferenciado de las «sucesiones» y de las «donaciones», pero sólo se independizan realmente
respecto de las primeras, pues las prestaciones
por sobrevivencia no forman parte de esa tercera
modalidad sino que se incluyen entre las adquisiciones gratuitas «inter vivos». En este sentido, o
se construye verdaderamente un hecho imponible autónomo respecto de los otros dos y hasta
sus últimas consecuencias, o bien, de acuerdo con
el propio fundamento del tributo, se incardina
en cada caso la prestación derivada del seguro a
una u otra modalidad. Por otra parte, en materia
de base imponible y de cuantificación de estas
prestaciones, se echa de menos un apartado propio en la Ley que se ocupe con más detenimiento de las distintas posibilidades (rentas, capitales...).
Una apuesta clara por incentivar los sistemas
de previsión social complementaria, implica
mejorar la neutralidad impositiva y la equidad
entre productos y rentas. Medidas fiscales realmente estimuladoras e incentivadoras, siempre
que se mantenga el carácter finalista del producto, contribuirían sin duda al incremento del ahorro para la jubilación. Este ahorro va a ser más
que necesario en un entorno, como el actual,
donde se están planteando medidas de reformas
paramétricas del sistema público de pensiones:
incrementar la edad de jubilación, modificar la
actual fórmula de cálculo de la pensión.
8. LOS DESAFÍOS DE LA DEPENDENCIA:
LA DESEABLE COMPLEMENTARIEDAD
DEL SEGURO ¿MITO O REALIDAD? UN
QUEHACER INACABADO
El seguro privado es un instrumento particularmente útil para dar una solución de calidad al
problema de la falta de autonomía personal. Pese
al reconocimiento legislativo del ramo, las aseguradoras se han mostrado especialmente cautas
sobre estos seguros. Por la posibilidad de diferimiento, por la probabilidad de verificación del
siniestro, y por la duración e importe de la prestación contratada, estos seguros se configuran
con un gran riesgo financiero inmanente. Sin
embargo, ello no debiera impedir el diseño de
84
RECOMENDACIONES
productos que cubran esta contingencia, basados
en la técnica actuarial de selección y concreción
de riesgos, con cálculos adecuados que garanticen que el plazo entre el cobro de la prima y el
pago de la prestación es suficiente.
Las reformas que se avecinan, propiciadas por
la Directiva Solvencia II, son el marco adecuado
para la ordenación integral del ramo abordando
aspectos como el tratamiento de las primas, sus
sistemas de capitalización o las provisiones matemáticas. El fin es mantener el equilibrio económico del contrato, tarea complicada en un seguro que puede suponer un coste elevadísimo para
las entidades pues, aunque se pacte una prestación monetaria, las situaciones de dependencia
se pueden prolongar mucho en el tiempo, agravarse o ser crónicas, por lo que han de regularse
las provisiones técnicas que garanticen la solvencia de las aseguradoras.
Nos parece necesario otorgar un trato fiscal
favorable a los seguros de dependencia, indispensable para su difusión. Es conveniente que
las prestaciones recibidas con motivo de una
situación de dependencia, tanto si proceden de
la administración como si lo hacen de un seguro,
tengan la consideración de rentas exentas. Del
mismo modo y con idéntico objetivo, las primas
satisfechas a seguros privados para la cobertura
del riesgo de dependencia han de considerarse a
efectos impositivos como deducciones a la base
liquidable.
Dadas las competencias que constitucionalmente tienen atribuidas las Comunidades Autónomas, convendría que el tratamiento de la
dependencia, los criterios de valoración y las
prestaciones asignadas a cada caso, fueran lo más
homogéneas posible, evitando desigualdades
territoriales que ya se están produciendo. La Ley
39/2006 plantea un problema urgido de solución: la indefinición, la falta de concreción de
conceptos esenciales, que se dejan para un ulterior desarrollo. Como ejemplo, el baremo, los
criterios de valoración así como los órganos competentes para efectuarla, las condiciones para
recibir prestaciones económicas y sus cuantías y
los criterios de participación del beneficiario en
el coste de los servicios. La determinación de
muchas de estas cuestiones se trasladó a las
Comunidades Autónomas, lo que puede traducirse en graves diferencias territoriales que van
contra la igualdad proclamada.
Tal vez la cobertura pública de la dependencia
ha frenado a las aseguradoras. No obstante, entre
el sistema público de la dependencia y los agentes del mercado han de buscarse mecanismos de
complementariedad, nunca de exclusión. La protección pública universal de la dependencia es
sólo un propósito, por lo que las aseguradoras no
pueden continuar sin afrontar el diseño de productos apropiados para la cobertura de la dependencia. El sector asegurador tiene la oportunidad, e incluso el deber, de crear productos que,
obviamente basados en las mejores técnicas
actuariales, ofrezcan una solución de calidad al
grave problema social de la pérdida de autonomía. Máxime cuando como actualmente, la
carencia de recursos públicos, hacen impensable
que la Administración, en exclusiva, esté en condiciones de proporcionar una cobertura satisfactoria.
Por su parte, para que los seguros de dependencia tengan el éxito que se les auguró, los
poderes públicos tienen pendiente abordar sustanciales modificaciones. En este sentido debería reformarse la Ley de Contrato de Seguro para
incluir una noción de los mismos dentro de los
seguros de personas. Convendría también que la
normativa de ordenación de los seguros privados
estableciera una regulación específica para ellos,
en los ramos de enfermedad y vida, precisando
los requisitos que han de cumplir las aseguradoras de dependencia. El tratamiento legal tendría
que tener en cuenta la posibilidad de que la aseguradora se comprometa a la prestación de servicios asistenciales y, para ello, como sucede en
otros ramos de servicios, imponer el control de
los medios materiales con los que cuenta para su
efectividad. La especial responsabilidad que asumen las aseguradoras en estos casos obliga a una
ordenación sistemática del ramo.
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ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
9. MEJORAR E INNOVAR EN LOS
SEGUROS DE SALUD
Sin dejar de afirmar los principios básicos de
universalidad y equidad en la atención sanitaria
de todos los pacientes que deben ser preservados,
al margen de las reformas que la sanidad pública
precisa, consideramos que es necesario avanzar y
profundizar en la complementariedad de los seguros privados con el sistema público de salud.
Las primas en seguros de salud alcanzaron en
2009 los 5.838 millones de euros, prueba de la
pujanza del ramo. Las compañías aseguradoras
deben ser más conscientes de la importancia de
la selección de riesgos en la contratación de los
seguros de salud. La litigiosidad sobre el estado
de salud de los asegurados obliga a las entidades
a mejorar los cuestionarios de salud y, especialmente, los mecanismos internos de control para
garantizar un adecuado asesoramiento sobre la
importancia de una correcta cumplimentación
del cuestionario, vigilando que se destaca su trascendencia y se advierte sobre las consecuencias
de su inexactitud o falsedad. Para ello, se requiere reforzar la formación de sus agentes y, en los
análisis de auditoría interna, revisar la incidencia
de la información de calidad sobre el deber precontractual de exacta declaración del riesgo. Nos
parece recomendable incorporar a la Ley de
Contrato de Seguro un precepto específico, que
concretara la obligación del tomador o asegurado de declarar las enfermedades o lesiones preexistentes a la celebración de los contratos de
seguros de personas dado que es un elemento de
riesgo esencial en este tipo de contratos, así
como de una norma que impusiera al asegurador
el deber de advertir al tomador o asegurado
sobre las consecuencias de su contestación
inexacta al cuestionario de salud.
En tanto se asuma la necesidad de una reforma legal, nos parece oportuno, valorar la posibilidad de que UNESPA elabore un cuestionario
único consensuado, respetuoso con la indiscutible libertad para que cada compañía diseñe sus
estrategias y modelo de negocio.
Según el informe Impulsar un cambio posible en
el sistema sanitario (FEDEA-McKinsey, noviembre
2009) el sistema sanitario español no es sostenible en el futuro con su esquema actual. Al envejecimiento progresivo de la población, se suma la
carencia de incentivos para buscar una mayor eficiencia, hay un déficit sanitario acumulado que
supera el 20% del presupuesto y tenemos un conjunto inequitativo, con grandes diferencias entre
Comunidades Autónomas.
10. POTENCIAR EL CONSORCIO DE
COMPENSACIÓN DE SEGURO
Resulta conveniente llevar a cabo ciertos ajustes a
nivel reglamentario para fijar con mayor precisión la cobertura por el Consorcio de determinados sucesos extraordinarios.
Respecto a las funciones del Consorcio como
liquidador de entidades aseguradoras, creemos
que algunos aspectos en la normativa deberían
ser revisados. Así, en caso de insolvencia de una
entidad aseguradora, pensamos que se debería
dar prioridad al procedimiento de liquidación
administrativa respecto al concurso judicial, por
cuanto permite abordar con mayor celeridad y
eficacia las tareas de liquidación, sin menoscabar,
a nuestro juicio, las garantías de los acreedores.
Otro aspecto que consideramos conveniente
revisar es el relativo a la naturaleza jurídico-tributaria del recargo de liquidación que se aplica a
todos los seguros que cubren riesgos localizados
en España, excepto los de vida y crédito a la
exportación por cuenta del Estado. Si se entiende que dicho recargo no debe calificarse como un
impuesto, sino que su naturaleza resulta más afín
al concepto de tasa o contribución especial,
entonces sería aconsejable que las operaciones de
seguro realizadas por las sucursales en España de
aseguradoras extranjeras y entidades operando
en libre prestación de servicios se consideraran
como no sujetas, por no ser beneficiarias de las
medidas de protección aplicadas por el Consorcio en caso de liquidación. El mismo argumento,
en sentido opuesto, serviría para la extensión de
la aplicación de dicho recargo a los seguros de
vida, toda vez que a esta clase de seguros se le
aplican también los beneficios de liquidación del
Consorcio, igual que a los seguros de no vida.
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RECOMENDACIONES
Al hilo del anunciado proyecto de Directiva
comunitaria sobre creación de un Fondo de
Garantía de Seguros, nos parece también recomendable sustituir, o al menos complementar, el
actual sistema de indemnización, por otro sistema más objetivo que garantice un importe o porcentaje mínimo a pagar en todo caso por el Consorcio, sin perjuicio de que dicho porcentaje
pueda mejorarse en función de las circunstancias
particulares de cada entidad.
El reto principal del sector asegurador, en el
entorno actual, es mantener la confianza de los
ahorradores. Un pilar para generar confianza
sería la posibilidad de crear un Fondo de Garantía para los seguros. Esta idea, que es apoyada
por los reguladores, plantea la posibilidad de que
los fondos de garantías que cubren los ahorros
invertidos en depósitos se extiendan también a
los seguros. Sin duda la experiencia acumulada
con el Consorcio de Compensación de Seguros
en España ayudaría a la regulación y funcionamiento de este Fondo de Garantía.
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PARTE PRIMERA:
LAS CLAVES DEL SECTOR ASEGURADOR
EN ESPAÑA