Informe Legal de SUNAT sobre “Infracciones y Sanciones Aduaneras”

INFORME N° 0076-2005-SUNAT/2B4000
MATERIA:
Se formula consulta en relación a la aplicación y alcances del numeral 3) del artículo 112° del
TUO de la Ley General de Aduanas, para el acogimiento al régimen de incentivos, teniendo en
cuenta la modificación efectuada con Decreto Legislativo N° 951 al texto inicial del mismo.
BASE LEGAL:
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Decreto Supremo N° 129-2004-EF, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley
General de Aduanas, publicado el 12.09.2004 (en adelante TUO de la ley General de
Aduanas).
Decreto Legislativo N° 951, que modifica el Decreto Legislativo N° 809, publicada el
03.02.2004.
Decreto Legislativo N° 809, que aprueba la Ley General de Aduanas, publicado el
19.04.1996 (Decreto Legislativo N° 809)
ANTECEDENTES:
El artículo 112° del Decreto Legislativo N° 809, fijaba los porcentajes de rebaja para el
acogimiento al régimen de incentivos en función a la oportunidad de la subsanación de la
infracción, de la siguiente forma:
“La sanción de multa..........
1) Será rebajada en un 90%, cuando la infracción sea subsanada con anterioridad a cualquier
requerimiento o notificación de la Administración Aduanera, formulado por cualquier medio.
2)
Será rebajada en un 70%, cuando habiendo sido notificado o requerido por la
Administración Aduanera, el deudor subsana la infracción.
3) Será rebajada en un 60%, cuando se subsane la infracción con posterioridad al inicio de la
fiscalización, pero antes de la notificación del documento de determinación de la sanción.
4) Será rebajada en un 50%, cuando habiéndose notificado el documento de determinación
de la sanción, se subsane la infracción con anterioridad al inicio del Procedimiento de
Cobranza Coactiva.”.
El término “fiscalización” usado en el numeral 3) del artículo antes mencionado, siempre se
entendió referido al proceso de control posterior (no al previo ni al concurrente), de tal forma
que se tenían 3 momentos bien delimitados a efectos del acogimiento al régimen de incentivos,
el primero referido únicamente a los supuestos en los que no se ha dado inicio a un proceso de
fiscalización posterior (numerales 1) y 2) del artículo transcrito), el segundo aplicable a los
casos en que la administración ha iniciado un proceso de control posterior, y el tercero de
aplicación a los pagos efectuados con posterioridad a la notificación de la sanción de multa y
antes del inicio de su proceso de cobranza coactiva.
Con Decreto Legislativo N° 951 se modifica el artículo 112° antes mencionado, cuyo numeral 3)
quedó redactado en la siguiente forma:
"La sanción de multa............
.........
3). Será rebajada en un 60% cuando se subsane la infracción con posterioridad al
inicio de una acción de control, pero antes de la notificación de la resolución de
multa.
La variación del término “fiscalización”, por “acción de control”, en el artículo mencionado
precedentemente, ha generado serios problemas de interpretación, dificultándose la
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identificación del tramo de rebaja que corresponde en cada caso, para el correcto acogimiento
al régimen de incentivos, por lo que a continuación se procederá al análisis de sus alcances.
ANÁLISIS:
Al respecto debe indicarse inicialmente que en términos generales “acción de control”, es un
término de amplias implicancias; debe tenerse en cuenta a este efecto que todo el accionar de
la Administración Aduanera supone en esencia una acción de control sobre el tráfico de
personas y mercancías por territorio nacional.
En tal sentido el primer párrafo del artículo 6° de la TUO de la Ley General de Aduanas, define
a la potestad aduanera, como “... el conjunto de facultades y atribuciones que tiene la SUNAT
para controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de personas, mercancías y medios de
transporte, hacia y desde el territorio aduanero, así como para aplicar y hacer cumplir las
disposiciones legales que regulan el ordenamiento jurídico aduanero”; refiriéndose con ello a
las facultades y atribuciones que de manera ordinaria forman parte del quehacer diario
aduanero para la atención de los trámites de los procesos sometidos a su control de acuerdo a
la normatividad vigente.
Sin embargo el segundo párrafo del artículo antes mencionado, habla de otro tipo de acciones
de control que la SUNAT -en condicional- podrá disponer en ejercicio de la potestad aduanera,
lo cual es plasmado en el siguiente texto, “La SUNAT podrá disponer la ejecución de acciones
de control antes y durante el despacho de las mercancías, con posterioridad a su levante o
antes de su salida del territorio aduanero, tales como: la inmovilización, descarga, desembalaje,
verificación, reconocimiento1, imposición de marcas, sellos y precintos, establecimiento de
rutas, custodia para su traslado, o almacenamiento y cualquier otra acción necesaria para el
control de las mercancías”; haciendo en este segundo párrafo clara alusión a las acciones de
control que de manera extraordinaria puede adoptar la administración, para el control del
cumplimiento de obligaciones y la prevención de los delitos aduaneros.
De lo antes expuesto podemos concluir que las acciones de control desarrolladas por la
administración aduanera pueden ser de dos tipos:
1. Ordinarias: Aquellas que corresponden adoptarse para el trámite aduanero de
ingreso, salida y destinación aduanera de mercancías, conforme a la normatividad
vigente, dentro de las cuales se encuentran la acción de revisión documentaria y
reconocimiento físico, así como el análisis de muestras, entre otras acciones
efectuadas como parte del proceso del despacho de aduanero, así como la atención
de solicitudes no contenciosas de los administrados 2.
2. Extraordinarias: Aquellas que la Autoridad Aduanera puede disponer de manera
adicional a las ordinarias, para la verificación del cumplimiento de las obligaciones y la
prevención de los delitos aduaneros o infracciones administrativas. Dentro de estas,
encuadran los operativos especiales y las acciones de fiscalización, cuya realización no
opera de forma normal ante un trámite aduanero regular, pudiéndose disponer antes,
durante o después del trámite de despacho, por las Aduanas operativas o la
Intendencias facultadas para dicho fin por el Reglamento de Organización y
Funciones3.
El numeral 3) del articulo 112° del TUO de la Ley General de Aduanas, al hacer alusión al
1
Nótese que no hace referencia al reconocimiento físico vinculado al trámite regular del sometimiento de
mercancías a una destinación aduanera, sino más bien de reconocimiento en forma general como
sinónimo de verificación.
2 Como por ejemplo rectificaciones, solicitudes de ampliación de plazo, entre otras.
3 Intendencia de Prevención del Contrabando y Control Fronterizo (IPCF), Intendencia de Fiscalización y
Gestión de Recaudación Aduanera (IFGRA), Intendencia Nacional de Técnica Aduanera (INTA), de
acuerdo a sus competencias.
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término “acción de control” no puntualiza su acepción, por lo que siendo este un término de
alcances amplios que involucra a todo el actuar de la administración frente al administrado, su
interpretación literal y en sentido lato nos llevaría al absurdo de no poder aplicar los supuestos
de rebaja fijados en 90% y 70% por el mencionado artículo, interpretación que escapa
absolutamente a los objetivos buscados con el establecimiento de 4 niveles diferenciados de
rebaja para el acogimiento al régimen de incentivos.
De acuerdo a lo antes expuesto y siendo que no queda claro el sentido normativo del numeral
3) del artículo 112° mencionado en el párrafo precedente, debemos recurrir a la teoría de la
interpretación jurídica a efectos de precisar su alcance, distinguiendo para este efecto entre el
sentido literal y el sentido lógico de la norma4.
En este orden de ideas se debe tener en cuenta que el objetivo pre-determinado en razón del
cual se concibe y establece el régimen de incentivos, es la promoción de la subsanación
espontánea y voluntaria de las infracciones cometidas por los usuarios del comercio exterior,
con el consecuente ahorro en tiempo y recursos a la Administración para su detección,
resolución de impugnaciones y recuperación de adeudos; en tal sentido se ha establecido un
sistema de rebaja porcentual que premia el cumplimiento voluntario del infractor en 4 niveles
escalonados de rebaja, otorgando un mayor beneficio a quien subsana sus infracciones con el
menor actuar de la administración en su determinación, acotación y recuperación.
Siendo que todo
trámite regular ante las aduanas operativas, supone
el ejercicio de acciones de control ordinarias, las mismas que necesariamente se van a llevar a
cabo como parte del trámite correspondiente en base a la legislación vigente y cuyo costo no
puede ser evitado por el accionar del administrado, debemos entender que el tipo de acciones
de control al que hace alusión el numeral 3) del articulo 112° del TUO de la Ley General de
Aduanas, son aquellas de carácter extraordinario que pueden ser adoptadas como medida
especial de control del cumplimiento y/o de prevención de delitos aduaneros por SUNAT, única
forma en la que el régimen de incentivos no pierde su sentido lógico.
En este orden de ideas, las acciones de control a las que hace referencia el numeral 3) del
artículo 112° del TUO de la Ley General de Aduanas, son sólo aquellas de carácter
extraordinario, por lo que los tramos de desgravación deben ser aplicados en la siguiente
forma:
1) 90%, cuando la infracción sea subsanada con anterioridad a cualquier requerimiento o
notificación de la Administración Aduanera, destinada a la detección o determinación de la
infracción de la que se trate.
Dentro de este supuesto se encuentran también las solicitudes de rectificación, ampliación
de plazo y comunicaciones en general, por la que los administrados antes de cualquier
requerimiento de la SUNAT, ponen en conocimiento de la administración, de manera
directa o indirecta, la comisión de una infracción procediendo en dicho acto a su
subsanación.
2) 70%, cuando la infracción es subsanada con posterioridad al requerimiento o notificación
de la Administración Aduanera en el sentido antes mencionado.
3) 60%, cuando se subsane la infracción con posterioridad al inicio de una acción de control
extraordinaria adoptada antes, durante o después del proceso de despacho de
mercancías5, pero antes de la notificación del documento de determinación de la sanción.
4) 50%, cuando habiéndose notificado el documento de determinación de la sanción, se
subsane la infracción con anterioridad al inicio del Procedimiento de Cobranza Coactiva.
CONCLUSIÓN:
Por lo expuesto precedentemente, estimamos que el término “acción de control”, usado en el
“EL SISTEMA JURÍDICO Introducción al derecho” Marcial Rubio Correa, Fondo Editorial Pontificia
Universidad Católica del Perú – 1991, Capítulo X..
5 Que no forme parte del proceso normal de ingreso, salida de mercancías y despacho aduanero.
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numeral 3) del artículo 112° del TUO de la Ley General de Aduanas, debe ser entendido como
las acciones de control extraordinarias adoptadas por la Autoridad Aduanera para la
verificación del cumplimiento de las obligaciones y la prevención de los delitos aduaneros o
infracciones administrativas, tales como operativos especiales y acciones de fiscalización
realizadas antes, durante o después del trámite de despacho, por las Aduanas operativas o la
Intendencias facultadas para dicho fin por el Reglamento de Organización y Funciones.
Callao, 15 de junio del 2005
Original firmado por
Sonia Cabrera Torriani
Gerente Jurídico Aduanero
SUNAT