TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Sala Tercera de Decisión Neiva, diecinueve (19) de noviembre de dos mil diez (2010). Asunto Actor Demandado Ponente Radicación : Sentencia en Acción de Tutela. : Yaidy Martínez Muñoz : Presidente de la República y otros : Dr. Enrique Dussán Cabrera : 41 001 23 31 000 2010 00661 00 Aprobada en Acta de Sala No. 116. 1. PETICIÓN. YAIDY MARTÍNEZ MUÑOZ, en nombre propio y en ejercicio de Acción de Tutela, solicita se amparen sus derechos fundamentales a la legítima confianza, al debido proceso y a la igualdad , a la buena fe, presuntamente vulnerados por el Gobierno Nacional, especialmente por el Presidente de la República, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, al expedir el Decreto No. 2940 de agosto 5 de 2010 “Por medio del cual modifica parcialmente la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, que se rigen por el Decreto 1278 de 2002”, al no haber actuado conforme el principio de la buena fe en armonía con el debido proceso y al derecho a la igualdad toda vez que no se aplicó el aumento adicional del 8% comprometido en el año 2008. Que en consecuencia se ordenen a las accionadas la modificación mediante la expedición de otro acto administrativo general que TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción de Tutela Actor: Yaidy Martínez Muñoz Demandado: Presidencia de la República y otros Rad. 41 001 23 31 000 2010 00661 00 Página 2 de 11 aplique al salario docente durante el año 2010 el aumento adicional del 8% sobre la inflación causada del año 2009. 2. HECHOS. Expone la accionante, que en el año 2001 el legislador expidió la Ley 715 la cual dictó normas orgánicas en materia de recursos y competencias de acuerdo a los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política –Acto Legislativo 01 de 2001-, y dictó otras disposiciones para organizar la prestación del servicio de educación y salud. En el artículo 111.2 le concedió al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen a partir de la promulgación de dicha ley acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos denominados estatuto de profesionalización docente el cual tomará en cuenta el criterio “Mejor salario de ingreso a la carrera docente”. El Gobierno Nacional dictó el Decreto Ley 1278 de 2002 el cual expidió el Estatuto de Profesionalización docente en cuyo artículo 46 se refirió a los salarios y prestaciones señalando que el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992 establece la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados de acuerdo al grado y nivel que acrediten en el escalafón docente, así mismo según el título que acrediten, al igual que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes conforme al nivel educativo y la dimensión de la institución educativa que dirijan. En el año 2008 durante un debate de control político en la Comisión Sexta del Senado en presencia del Ministro de Educación de la época, el Gobierno Nacional se comprometió a decretar un aumento salarial adicional del 8% sobre la inflación a cada uno de los años 2008, 2009 y 2010 para los docentes regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002, compromiso que fue TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción de Tutela Actor: Yaidy Martínez Muñoz Demandado: Presidencia de la República y otros Rad. 41 001 23 31 000 2010 00661 00 Página 3 de 11 ampliamente difundido por el Gobierno y los medios de comunicación. Por lo anterior en el año 2008 se dictó el Decreto 624 de febrero 29 de 2008 donde se dictaron disposiciones de carácter salarial para los docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles preescolar, básica y media regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002, el cual fue modificado por el Decreto 714 de marzo 6 de 2008 para hacer efectivo el aumento salarial adicional del 8% para la vigencia 2008. El segundo incremento se realizó en el año 2009 mediante Decreto No. 702 de marzo 6 de 2009, cumpliéndose de esta forma el incremento del salario docente en 8 puntos por encima de la inflación del año 2009. Los Decretos Nº 1367 y Nº 2940 de 2010, modificaron la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes, pero no se realizó el incremento salarial adicional del 8% pactado, sino que lo redujo en un 5.5%, es decir, el aumento adicional decretado fue tan solo del 2.5% sobre la inflación causada. Decisión que transgrede el principio de buena fe que regula las actuaciones de la administración, pues no se dio cumplimiento al compromiso adquirido con los docentes en el debate de control político; igualmente dentro de las diferentes escalas del escalafón nacional se da un trato diferencial afectando el derecho a la igualdad de los docentes y directivos docentes. 3. TRÁMITE DE LA SOLICITUD DE TUTELA. Mediante auto de 9 de noviembre de 2010 se admitió la solicitud presentada, ordenándosele al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda, al Ministro de Educación Nacional y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, informaran de las diferentes actuaciones adelantadas respecto a TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción de Tutela Actor: Yaidy Martínez Muñoz Demandado: Presidencia de la República y otros Rad. 41 001 23 31 000 2010 00661 00 Página 4 de 11 la revisión del sistema de remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado niveles preescolar, básica y media regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002 respecto al aumento adicional del 8% sobre la inflación causada del año 2009 (fs. 36 a 37). 4. CONTESTACIÓN DE LA PETICION DE TUTELA. 4.1. DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. El apoderado judicial de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del Presidente de la República, mediante escrito remitido vía fax el 11 de noviembre de 2010 (fs. 46 a 48), se opone a la prosperidad de la acción de tutela en contra del Presidente de la República por no ser la autoridad encargada de proteger los derechos reclamados ni el responsable de su pretendida vulneración. Señala que la Presidencia de la República es un Departamento Administrativo que forma parte del sector central de la administración pública del orden nacional, creado mediante Decreto 133 de 1956, convertido en legislación permanente por Ley 1ª de 1958. Igualmente, el Decreto 4657 de 2006 estableció que le corresponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República “asistir al Presidente de la República en su calidad de Jefe de Gobierno, Jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y prestarle apoyo administrativo para tal fin…” Manifiesta que la entidad que representa debe ser excluida del fallo, más aún cuando fue requerida y notificada a través del señor Presidente de la República, quien no tiene la calidad de representante legal del Departamento y mucho menos competencia en la expedición de normatividad relacionada con salarios de docentes. Añade que los decretos del Gobierno Nacional mediante los cuales se dispuso el aumento salarial de servidores públicos son actos TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción de Tutela Actor: Yaidy Martínez Muñoz Demandado: Presidencia de la República y otros Rad. 41 001 23 31 000 2010 00661 00 Página 5 de 11 administrativos de carácter general, impersonal y abstracto cuyo debate sólo puede plantearse ante la jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio de las acciones pertinentes, razón por la cual los despachos judiciales del país que han conocido acciones idénticas a la presente, han declarado la improcedencia de la acción para esta clase de reclamaciones. 4.2. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. La Directora Jurídica del Departamento solicita se rechace la presente acción por resultar jurídica y materialmente improcedente. Aduce que la tutela promovida esta encaminada a la modificación o complementación del Decreto 2940 de 2009, acto administrativo general que reconoce el incremento adicional del 8% sobre la inflación causada en el año 2009, dicha petición desborda el ámbito jurídico para este tipo de acciones, pues la decisión judicial conllevaría a la modificación del régimen salarial del personal docente, competencia que corresponde de manera exclusiva al Gobierno Nacional. Respecto a lo hechos de la demanda, enuncia que el reajuste salarial general para los servidores públicos fue del 2% para el año 2010, porcentaje que tuvo fundamento en la inflación causada en el año 2009, certificada por el DANE. Anota que la presente acción de tutela entraña una clara y directa violación de normas de rango constitucional y legal, y además se torna jurídicamente improcedente por involucrar actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto (artículo 6º del Decreto 2591 de 1991) como son los decretos 624 de 2008, 702 y 1238 de 2009, 1367 y 2940 de 2010, cuyo control de legalidad corresponde al H. Consejo de Estado, en única instancia. Subraya que la accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para que le sean reconocidos los TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción de Tutela Actor: Yaidy Martínez Muñoz Demandado: Presidencia de la República y otros Rad. 41 001 23 31 000 2010 00661 00 Página 6 de 11 derechos salariales presuntamente conculcados, como son las acciones de simple nulidad contra los citados actos (fs. 50 a 58). 4.3. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. La asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio, solicita se niega la presente acción y se declare la improcedencia de la acción, toda que vez que pretende el accionante por vía de tutela revocar un acto administrativo de carácter general, argumentando la existencia de un perjuicio irremediable que no se encuentra probado en la demanda, además cuenta con otros mecanismos de defensa judicial de sus legítimos intereses, pues el Código Contencioso Administrativo prevé la existencia de la acción de simple nulidad. Así mismo, expuso los antecedentes administrativos de los hechos que dieron origen a la presente acción, señalando que la Ley 715 de 2001 estableció los criterios con los cuales se debía expedir el Estatuto de Profesionalización Docente entre los cuales señaló un mejor salario de ingreso para los docentes vinculados bajo dicha normatividad. Por lo anterior el Gobierno Nacional ha ido implementando el estatuto en sus diferentes componentes entre ellos la escala salarial única. Con el propósito de construir la escala salarial a las especificaciones técnicas, la entidad encargó un estudio para definir los perfiles de salarios de los maestros del nuevo estatuto en el año 2007 donde se tuvieron en cuenta una serie de criterios. Del estudio se obtuvo como resultado un perfil a alcanzar progresivamente, dependiendo de los recursos del sector equivalente al 24% de incremento. Por lo anterior el Gobierno Nacional proyectó para el año 2007 los ajustes salariales con base en dos criterios: 1) nivelar los salarios de los educadores estatales del Decreto Ley 1278 de 2002 por encima de los salarios de enganche de los profesionales TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción de Tutela Actor: Yaidy Martínez Muñoz Demandado: Presidencia de la República y otros Rad. 41 001 23 31 000 2010 00661 00 Página 7 de 11 recién graduados en ciencias sociales y humanas y 2) efectuar incrementos reales de dichos salarios teniendo como referencia un porcentaje igual al IPC acumulado a 31 de diciembre del año anterior. Como había desigualdad en los salarios de los docentes se tomaron 3 años para nivelar dichos salarios, no solo por encima de los salarios regidos por el Decreto 2277 de 1979 sino que se propuso hacerlo por encima de los salarios de enganche de los profesionales recién graduados en ciencias sociales y humanas. En el año 2010 los incrementos reales del 2.5% para los grados 1 y 2 y del 8% para el nivel 3 lograron posicionar las asignaciones mensuales de ingreso de los docentes del Decreto 1278 de 2001 en un 8.3% y 7.3% para los grados 1 y 2. Finalmente manifiesta que es competencia del Congreso de la República la expedición de leyes para fijar la remuneración de los servidores públicos con fundamento en la Constitución Política de Colombia y no del Ministerio (fs. 60 a 61). 4.4. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. La delegada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita se declare improcedente o se niegue la acción impetrada pues las pretensiones de la actora no pueden ser consideradas por esta vía procesal. Indica que como los decretos invocados instituyeron un incremento salarial adicional del 8% para los años 2008, 2009 y 2010 a favor de los docentes al servicio del Estado, los cuales, a juicio de la accionante, fueron desconocidos por el Decreto 2490 de 2010, esta situación no puede ser debatida por vía de tutela, sino por otros mecanismos judiciales como sería la acción de nulidad contra el decreto o nulidad y restablecimiento del derecho en el caso que la vulneración se concretara en un acto administrativo individual contra la tutelante. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción de Tutela Actor: Yaidy Martínez Muñoz Demandado: Presidencia de la República y otros Rad. 41 001 23 31 000 2010 00661 00 Página 8 de 11 Añade que el Ministerio no puede legalmente satisfacer las pretensiones de la accionante porque no determinó ni tiene incidencia en el ejercicio de funciones con los hechos que dan origen a la presente acción; además, “que el fondo de la determinación de las políticas de remuneración a los docentes están a cargo del Ministerio de Educación, aunque como Gobierno Nacional esta cartera firma los Decretos que aquí se mencionan.” (fs. 63 a 67). 5. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 5.1. Asunto jurídico a resolver. Corresponde determinar sí a YAIDY MARTÍNEZ MUÑOZ se le ha vulnerado o amenazado vulnerar sus derechos constitucionales fundamentales a la buena fe (Confianza legítima), debido proceso e igualdad, enunciados en su escrito de solicitud de tutela, por parte del GOBIERNO NACIONAL especialmente por el Presidente de la República, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministro de Hacienda y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, por no cumplirse con el compromiso administrativo de efectuar el incremento salarial del 8% adicional sobre la inflación causada, para los docentes y directivos docentes, para el año 2010 Dado que las entidades demandadas argumentan la improcedibilidad de la acción instaurada, corresponde inicialmente analizar tal aspecto. 5.2. De la improcedencia de la tutela en el presente caso. El artículo 5° del Decreto 2591 de 1991 preceptúa: “ARTICULO 5o. PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. (…) El artículo 2 en lo pertinente establece: TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción de Tutela Actor: Yaidy Martínez Muñoz Demandado: Presidencia de la República y otros Rad. 41 001 23 31 000 2010 00661 00 Página 9 de 11 ARTICULO 2o. DERECHOS PROTEGIDOS POR LA TUTELA. La acción de tutela garantiza los derechos constitucionales fundamentales. Por su parte el 6 del referido Decreto 2591 de 1991, prevé: ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Inciso 2o. INEXEQUIBLE> Sentencia No. C-531-93 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto La actora con la presente acción pretende que se ordene al Gobierno Nacional modifique, a través de un acto administrativo, el Decreto 2940 del 5 de agosto de 2010 “Por el cual se modifica parcialmente la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles preescolar, básica y media, que se rige por el Decreto Ley 1278 de 2002”, por incumplir el compromiso adquirido en el debate de control político efectuado en la Comisión Sexta del Senado de la República en el año 2008, de efectuar un incremento salarial del 8% sobre la inflación durante el año 2010, para los docentes y directivos docentes, dado que el aumento adicional decretado fue tan solo del 2.5%. El Decreto 2940 de 2010, es un acto administrativo expedido en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, en concordancia con lo establecido en el artículo 46 del Decreto Ley 1278 de 2002, que modifica el artículo 1º del Decreto 1367 de 2010, que fija a partir del 1º de enero de 2010 la asignación básica mensual a los distintos grados y niveles del escalafón nacional docente correspondiente a los empleos docentes y directivos docentes al servicio del Estado que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción de Tutela Actor: Yaidy Martínez Muñoz Demandado: Presidencia de la República y otros Rad. 41 001 23 31 000 2010 00661 00 Página 10 de 11 Como en este caso la accionante pretende la modificación del Decreto 2940 de 2010, el cual es un acto de carácter general, impersonal y abstracto, la acción de tutela es improcedente de conformidad a lo previsto en el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Sobre este particular la Corte ha expresado: “Basta constatar que los dos decretos mencionados fueron expedidos por el Presidente de la República “en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992” y que los destinatarios en las regulaciones en ellos contenidas pertenecen a un grupo de funcionarios; para tener por cierto que se trata de actos dotados de un carácter “general, impersonal y abstracto” respecto de los cuales, y al tenor de lo dispuesto en el artículo 6° numeral 5° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela “no procederá”. “Idéntico parecer fue expresado por la Corte Constitucional cuando revisó las decisiones judiciales relativas a una acción de tutela instaurada con argumentos semejantes a los ahora esgrimidos y para controvertir que una bonificación por compensación sólo fuera pagada a los magistrados de tribunal y a otros cuantos funcionarios. En esa oportunidad la Corporación indicó que el decreto cuestionado era “un acto de carácter general, impersonal y abstracto” que no creaba “situaciones jurídicas subjetivas y concretas” y que, debido a lo mismo, tampoco podía “lesionar por sí solo derechos de esta índole, que es lo que la Constitución y la ley requieren para que la acción de tutela sea viable”.”1 De otra parte, como la legalidad del Decreto 2940 de 2010 puede ser debatido por medio de las acciones contencioso administrativas, para el caso la acción pública de nulidad, se reitera su no procedencia a la luz del numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 6. Decisión. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-645 de 2006. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. 1 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción de Tutela Actor: Yaidy Martínez Muñoz Demandado: Presidencia de la República y otros Rad. 41 001 23 31 000 2010 00661 00 Página 11 de 11 F A L L A: PRIMERO: Declarar improcedente la tutela pedida, por YAIDY MARTÍNEZ MUÑOZ, de sus derechos fundamentales a la buena fe (Confianza legítima), debido proceso e igualdad, presuntamente vulnerados por el Gobierno nacional, especialmente por el Presidente de la República, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministro de Hacienda y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. SEGUNDO: Si la presente decisión no fuere impugnada, remítase el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. TERCERO: Notifíquese a las partes, de conformidad con lo previsto en el artículo 5o del Decreto 306 de 1.992. Notifíquese y cúmplase ENRIQUE DUSSÁN CABRERA Magistrado. GERARDO IVÁN MUÑOZ HERMIDA Magistrado JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO Magistrado