Documento de Trabajo nº 3.
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ISBN: 978-84-695-7853-7 Depósito Legal: M-16316-2013 Edita: Fundación Estudios Financieros ÍNDICE Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1. Los hechos fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2. El periodo de expansión previo a la crisis financiera . . . . . . . . . . . . . . 17 3. La evolución de las finanzas públicas en la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3.1. La primera fase de la crisis: el desplome de los ingresos impositivos 3.2. La segunda fase de la crisis: las políticas para impulsar la recuperación 3.3. La tercera fase de la crisis: la crisis de deuda y el primer proceso de consolidación fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. La cuarta fase de la crisis: la nueva desaceleración y el segundo proceso de consolidación fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 24 32 4. Evolución de ingresos y gastos en el periodo de expansión y en la crisis 35 5. La crisis de deuda: la fiscalidad del ahorro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 5.1. De la dualidad del ahorro al problema doble con el ahorro . . . . . . . . 5.2. Ahorro y fiscalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 45 Perspectivas a medio plazo: el plan de estabilidad presupuestaria 20132016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Relación de personas que asistieron al Foro de Debate el 22 de mayo de 2013 63 Entidades Patrono de la Fundación de Estudios Financieros . . . . . . . . . . . . 65 6 7. 3 26 PRESENTACIÓN PRESENTACIÓN Publicamos este tercer número de la colección «Foros de Debate. Documentos de Trabajo» de la Fundación de Estudios Financieros (FEF), que tiene como objetivo la emisión de opinión y recomendación sobre temas de importancia y actualidad en el terreno económico y financiero. En esta ocasión este número está dedicado a la evolución de las finanzas públicas españolas desde el año 2000 hasta la actualidad, analizando en profundidad los efectos de la crisis financiera global en nuestras cuentas públicas. El trabajo divide el periodo analizado en las sucesivas fases que ha habido y cuantifica el impacto en las finanzas públicas en cada una de ellas de las políticas fiscales adoptadas por los sucesivos gobiernos. El deterioro de las cuentas públicas, como consecuencia del descenso de la actividad económica y la caída del mercado laboral, ha sido muy importante como se puede comprobar en el informe. En la FEF creemos que la sostenibilidad de la economía española requiere recuperar cuanto antes la senda del crecimiento y ello precisa reformas muy profundas que favorezcan un aumento de la oferta sin aumentar el gasto público. En este contexto, la credibilidad del proceso de ajuste fiscal es una cuestión clave para recuperar la confianza de los agentes económicos. Además, en esta ocasión el entorno macroeconómico no va a ayudar, como sí lo hizo en la salida del anterior ciclo depresivo de la economía española. Este contexto de dificultad se ha visto en el Plan de Estabilidad 2013-2016 presentado recientemente por el Gobierno. Un crecimiento sostenible requiere un cuadro macroeconómico estable e implica, sin lugar a dudas, una consolidación fiscal. Ahora bien, la atención se debe poner en una reducción estructural del gasto y no solo en el déficit público. Por otro lado, la experiencia reciente demuestra que cuadrar el déficit con fuertes subidas de impuestos, que afectan negativamente al comportamiento de los agentes económicos privados, no favo- 5 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 rece el crecimiento, salvo que las subidas sean estrictamente temporales, y sus efectos recaudatorios son muy limitados. Por otro lado, para mejorar la competitividad, el tamaño y la creación de nuevas empresas es necesario promover la generación estable de ahorro interno a largo plazo mediante un marco de incentivos renovado y estable tanto para las empresas como para los hogares. El ahorro interno se constituye como un factor clave para la salida de la crisis y la política fiscal llevada a cabo hasta ahora no ha tenido en consideración esta circunstancia. El Documento de Trabajo ha sido realizado por D. David Taguas Coejo, Director del Instituto de Macroeconomía y Finanzas de la Universidad Camilo José Cela, a quien quiero felicitar por el excelente trabajo realizado. También quiero agradecer a las personas que asistieron a la Jornada de Debate del 22 de mayo por los valiosos comentarios que realizaron y por su dedicación y apoyo a las iniciativas de la FEF. Juan Carlos Ureta Presidente de la Fundación de Estudios Financieros 6 RESUMEN RESUMEN* En este trabajo se analizan las finanzas públicas españolas durante los años transcurridos del Siglo XXI que aunque escasos vienen marcados por la crisis financiera global que comenzó en agosto de 2007 y que además de tener efectos muy importantes sobre la actividad económica y, sobre todo, sobre el mercado de trabajo ha resultado determinante para las cuentas públicas. En primer lugar se analiza la evolución de las finanzas públicas en el periodo de expansión que caracterizó los primeros años del Siglo XXI que comprende la segunda legislatura del gobierno popular y los primeros años de la primera del gobierno socialista. En segundo lugar se analiza la evolución de las finanzas públicas desde el inicio de la crisis hasta la actualidad. Para ello se divide la crisis en sus cuatro fases bien diferenciadas. La primera, entre agosto de 2007 y diciembre de 2008, que termina con los programas de intervención pública tras la quiebra de Lehman Brothers. La segunda fase, entre diciembre de 2008 y marzo de 2010, en la que se implantan políticas económicas expansivas en muchas economías para impulsar la recuperación. La tercera fase, la primera parte de la crisis de deuda soberana, que comenzó en la primavera de 2010 y finalizó en diciembre de 2011, cuando ya se había iniciado la nueva desaceleración de la segunda parte de 2011. En esta tercera fase se puso en marcha el primer proceso de consolidación fiscal español, que duró hasta finalizar la segunda legislatura del partido socialista. Y la cuarta fase, la segunda parte de la crisis de deuda, desde diciembre de 2011 a la actualidad que coincide con la actual legislatura. En esta cuarta fase se desarrolla el segundo proceso de consolidación fiscal español. En la actualidad el déficit del conjunto de las AAPP asciende al 10,63% del PIB alcanzado en diciembre de 2012. Si bien es cierto que si no se consideran las ayudas a las instituciones financieras, asociadas al rescate europeo del sector, ni el resto de medidas * Quiero agradecer los valiosos comentarios de los asistentes al Seminario organizado por la Fundación de Estudios Financieros, celebrado en Madrid el 22 de mayo de 2013. 7 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 one-off sería del 8,0% también lo es que sigue siendo necesario impulsar un proceso de consolidación fiscal, el tercero, que conduzca al equilibrio presupuestario estructural durante los próximos años. La consecuencia fundamental de la crisis sobre las finanzas públicas españolas ha sido un crecimiento del tamaño del sector público de casi 10 puntos del PIB. Este incremento del tamaño público está asociado a la evolución del Estado de Bienestar que explica el 71% de este mayor tamaño desde el inicio de la crisis. Por otra parte, la crisis tuvo ya en su primera fase efectos devastadores sobre los ingresos impositivos que se desplomaron, a diferencia de lo acaecido en la economía española durante otros episodios críticos y sin similitudes tampoco entre las economías desarrolladas en la crisis actual. Como consecuencia, el crecimiento de tamaño del sector público se ha financiado con déficit público y la deuda pública ha aumentado más de 500.000 millones de euros desde que comenzó la crisis y continúa aumentando. La implicación es que el mayor tamaño público exigirá impuestos adicionales a las generaciones futuras. El debate público está servido. Por otra parte, desde el inicio de la crisis de deuda se han producido sucesivas subidas impositivas para intentar recuperar la caída de la recaudación. Si bien las subidas de la imposición indirecta, especialmente las dos subidas de los tipos del IVA y las de los impuestos especiales, habían sido ampliamente demandadas por los expertos y las instituciones multilaterales, las desproporcionadas subidas de los marginales del IRPF, seis puntos en la segunda legislatura del partido socialista y siete adicionales en el inicio de la actual, las de los marginales del ahorro, seis puntos entre 2010 y 2011 y seis adicionales al inicio de la legislatura actual, los adelantos de ingresos de sociedades y los retrasos o limitación de las deducciones y, sobre todo, la absurda y populista recuperación del obsoleto impuesto sobre el patrimonio, que sólo existe en Francia para los grandes patrimonios, han distorsionado el comportamiento de los agentes económicos privados, familias y empresas, y han magnificado los efectos negativos de la crisis sobre la actividad y el empleo. Por otra parte, esta penalización del ahorro de las familias ha conducido, tras la rápida recuperación del ahorro en las dos primeras fases de la crisis, a niveles mínimos históricos de la tasa de ahorro. Y estos mínimos se producen simultáneamente, como hecho diferencial, con también niveles mínimos del ahorro público, lo que cuestiona, en primer lugar, el proceso de consolidación fiscal español, ya que el ahorro público no sube, y, en segundo lugar, la recuperación de la economía. 8 1. LOS HECHOS FUNDAMENTALES 1. LOS HECHOS FUNDAMENTALES Los efectos de la crisis financiera, que se inició hace ya casi seis años, han sido devastadores sobre la actividad y el empleo de la economía española. Se han destruido 3,876 millones de puestos de trabajo desde el tercer trimestre de 2007 y la tasa de desempleo ha aumentado más de 19 puntos hasta alcanzar el 27,16% en el primer trimestre de 2013. La crisis también ha deteriorado intensamente las cuentas públicas españolas. Los mecanismos diseñados para sustentar el estado de bienestar han actuado y, como consecuencia, se ha elevado el gasto que suponen a medida que la crisis se ha ido intensificando y se ha hecho más duradera. Las consecuencias se pueden apreciar en el Gráfico 1, en el que se representa el peso del gasto público total en el PIB (el total de empleos de las AAPP) y el peso de las principales partidas de gasto que definen el estado de bienestar (prestaciones sociales, otras transferencias corrientes y consumo público). GRÁFICO 1: ESTADO DE BIENESTAR Y TOTAL DE EMPLEOS DE LAS AAPP (% DEL PIB) 9 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 Como se puede apreciar, el gasto total de las AAPP, durante los años previos al inicio de la crisis, se situaba alrededor del 37% del PIB. En septiembre de 2007 suponía el 37,56% del PIB y desde entonces ha crecido 9,30 puntos del PIB hasta el 46,87% de diciembre de 2012. Pero lo preocupante no es sólo el elevado nivel de gasto alcanzado sino su continuo crecimiento. Hace sólo un año, el gasto se situaba en el 45,01% del PIB, por lo que sólo en 2012 ha aumentado en 1,86 puntos. Resulta bastante evidente que el crecimiento del gasto público está asociado a la evolución del estado de bienestar desde el inicio de la crisis, como se puede ver en el Gráfico 2. Las partidas de gasto asociadas al mismo han crecido 6,55 puntos desde el 30,36% del PIB que representaban al inicio de la crisis hasta el 36,91% actual, si bien es cierto que alcanzaron su techo en septiembre de 2010 en el 37,79% del PIB. GRÁFICO 2: ESTADO DE BIENESTAR: PRESTACIONES SOCIALES Y CONSUMO PÚBLICO (% DEL PIB) En definitiva, desde el inicio de la crisis las partidas de gasto asociadas al estado de bienestar han aumentado 6,55 puntos del PIB, las transferencias netas de capital y las adquisiciones menos cesiones de activos no financieros 3,64 puntos (debido a las ayudas a instituciones financieras), los intereses netos pagados 1,32 puntos mientras que la inversión pública se ha reducido 2,23 puntos y las subvenciones 0,03. El aumento de peso del 10 1. LOS HECHOS FUNDAMENTALES estado de bienestar es responsable del 70,8% del incremento de tamaño del sector público de casi 10 puntos desde el inicio de la crisis.1 GRÁFICO 3: IMPUESTOS INDIRECTOS, DIRECTOS Y COTIZACIONES SOCIALES (% DEL PIB) Por lo que respecta a la evolución de los ingresos públicos y su capacidad para hacer frente a las necesidades actuales, en el Gráfico 3 se puede ver la evolución de los impuestos indirectos (impuestos ligados a la producción e importación), de los impuestos directos (sobre la renta y el patrimonio) y de las cotizaciones sociales. Como se puede apreciar, los ingresos impositivos alcanzaron un máximo del 37,75% del PIB al inicio de la crisis, en septiembre de 2007. Tres partes prácticamente idénticas: 12,02% del PIB los indirectos, 12,79% los directos y 12,94% las cotizaciones sociales. Destaca el fuerte crecimiento de los impuestos directos durante los años previos al ini- 1 Ello no quiere decir que todo el incremento de las partidas de gasto asociadas al estado de bienestar sea consecuencia de la crisis económica. El crecimiento del gasto en pensiones es consecuencia del cambio demográfico, fundamentalmente, aunque la crisis ha acentuado su peso en el PIB. Con un crecimiento equivalente del gasto en pensiones, el crecimiento de su peso en el PIB aumenta lo que se reduce el crecimiento potencial. En este sentido, con un crecimiento potencial del 3,0%, el peso de las pensiones en el PIB aumentaba al 1% anual, pero con un crecimiento potencial del 0,5%, este ratio aumenta al 3,5% anual. 11 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 cio de la crisis financiera, entre 2004 y 2007, mientras que los indirectos crecían de una forma más moderada. Pero el inicio de la crisis supuso el desplome tanto de los impuestos directos como de los indirectos. Casi seis años después, los indirectos suponen el 10,23%, los directos el 10,12% y las cotizaciones el 12,86%. La caída de 4,5 puntos se la reparten entre directos (2,67), indirectos (1,79) y cotizaciones (sólo 0,08). De este análisis preliminar se derivan algunas primeras conclusiones. La primera, bien conocida, es que las cotizaciones sociales son acíclicas, como se ha mostrado repetidas veces en la literatura económica. Su peso permanece aproximadamente constante a lo largo del ciclo económico.2 Se deriva que los problemas de financiación de la seguridad social son consecuencia fundamentalmente del crecimiento del gasto ante los cambios demográficos. La segunda es que, como también es bien sabido, los impuestos son procíclicos. Pero sobre todo los impuestos directos como consecuencia de la intensa progresividad del IRPF. La tercera es que esta caída de los ingresos impositivos, que ha sido muy intensa en la economía española y que no tiene precedentes en otras crisis, ni similitudes en otras economías desarrolladas durante la crisis actual, ha sido el origen de subidas de impuestos generalizadas en un intento de mitigar las caídas recaudatorias ya que no se compensaba la subida del gasto asociado al estado de bienestar con la reducción de otras partidas de gasto corriente. No obstante, a pesar de las dos fuertes subidas de los tipos del IVA acaecidas desde el inicio de la crisis, la recaudación se ha reducido 1,8 puntos respecto a la existente al inicio de la crisis. Y a pesar de haber elevado los tipos marginales del IRPF entre 9 y 13 puntos, haber recuperado el obsoleto impuesto sobre el patrimonio, haber aumentado la fiscalidad sobre el ahorro 12 puntos y el incremento de tipos, la supresión de desgravaciones fiscales y el adelanto de ingresos en la imposición sobre sociedades, la recaudación de los impuestos directos se ha reducido 2,67 puntos desde que comenzó la crisis. El marginal máximo del IRPF era entonces del 43% y se suprimió el impuesto sobre el patrimonio. 2 Las cotizaciones sociales sobre el PIB tienden al tipo efectivo medio de las mismas. El ratio se puede representar como el producto de este tipo por el empleo y por el salario promedio real dividido por el producto del empleo por la productividad. El empleo se cancela y si la variación del salario real coincide con la de la productividad, si no cambia la distribución del producto, el ratio tiende al tipo medio que, si no se altera, permanece constante. 12 1. LOS HECHOS FUNDAMENTALES Las consecuencias han sido demoledoras para la economía española. Como es bien sabido, la subida continuada de los tipos impositivos marginales distorsiona enormemente el comportamiento de los agentes económicos privados, afectando muy negativamente a la actividad y al empleo. Y sus efectos recaudatorios son, además, muy escasos por lo que las subidas de los tipos marginales se muestran enormemente costosas. Si a pesar de las subidas impositivas los ingresos impositivos se han reducido, la primera pregunta que surge es cómo se ha financiado el aumento del tamaño del sector público que ha supuesto la crisis financiera. Ya se ha visto que las consecuencias han sido el aumento de los empleos en aproximadamente 10 puntos del PIB. La respuesta se puede ver en el Gráfico 4, en el que se representa la evolución del gasto público total, los recursos totales y la capacidad ó necesidad de financiación de las AAPP. GRÁFICO 4: TOTAL EMPLEOS Y RECURSOS Y SUPERÁVIT PÚBLICO (% DEL PIB) La crisis no sólo ha aumentado el gasto, fundamentalmente como consecuencia de los mecanismos que son resorte del estado de bienestar, sino que, como se ha visto anteriormente, ha reducido además los ingresos públicos. Como resultado, el incremento de gasto se financia con déficit público, que en diciembre de 2012 se ha situado en el 10,63% del PIB. Es decir, se está financiando el incremento de gasto, asociado a los resortes del estado de bienestar, en esta crisis con impuestos que pagarán las generaciones futuras. 13 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 El problema que se plantea es claro: teníamos un sector público con un peso del 37% del PIB y, como consecuencia de la crisis, ha aumentado en torno a 10 puntos alcanzando el casi 47% actual. En primer lugar, la financiación de este incremento de gasto se está haciendo mediante el recurso al déficit público, por lo que lo soportarán en forma de impuestos las generaciones futuras. En segundo lugar, con la economía española inmersa en una crisis de deuda soberana, hace ya tres años, el déficit actual resulta absolutamente insostenible. Sólo señalar que el crecimiento de la deuda pública en 2012 ha supuesto el récord de 15,0 puntos del PIB. Y que desde que comenzó la crisis ha aumentado en 500.000 millones de euros como se puede ver en el Gráfico 5. Es evidente que resulta imprescindible reducirla por lo que la necesidad de un proceso de consolidación fiscal es, de una vez por todas, urgente y la única opción existente. El debate público está servido. GRÁFICO 5: DEUDA DE LAS AAPP (% DEL PIB) Por último, desde que comenzó la crisis de deuda soberana, en la primavera de 2010, los flujos de capital se dirigen continua y crecientemente desde las economías periféricas europeas, en particular desde España, a las del centro y norte, en particular a Alemania. Al abandonar las economías periféricas, presionan a la baja sobre los precios de los activos de las mismas y, al entrar en las del centro y norte, presionan al alza sobre los precios de los activos de éstas. Ello desestabiliza a la UEM. 14 1. LOS HECHOS FUNDAMENTALES En estas condiciones, el ahorro nacional se convierte en un factor clave de salida de la crisis. En primer lugar, porque es la única alternativa a la escasez de financiación en los mercados internacionales. En segundo lugar, porque sólo con ahorro es factible el desapalancamiento que la economía española precisa. Y, en tercer lugar, porque ante la dificultad de financiar proyectos de inversión en los mercados internacionales, cobra de nuevo, más de treinta años después, protagonismo el puzzle de Feldstein y Horioka, sólo habrá inversión en las economías en las que haya ahorro. GRÁFICO 6: TASA DE AHORRO DE LAS FAMILIAS (% DE LA RENTA BRUTA DISPONIBLE) Pero el diseño de la política fiscal no ha atendido a este diagnóstico. La creciente penalización del ahorro familiar, que en España ya soportaba una fiscalidad significativamente mayor que en el promedio de la UE-27,3 es consecuencia de la voracidad de la administración que, incapaz de emprender de una vez por todas un proceso de consolidación que compense las crecientes necesidades sociales con la supresión de otros gastos corrientes asociados a su tamaño creciente, recurre a gravar cada vez en mayor medida el ahorro familiar. La tasa de ahorro de las familias presenta, como se aprecia en el 3 Al inicio de la crisis, el tipo efectivo medio sobre el ahorro se situaba en España en el 31,7% frente al 24,4% que suponía en el promedio de la UE-27. 15 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 Gráfico 6, una forma de «V» invertida. Los fuertes incrementos de la fiscalidad sobre el ahorro desde el inicio de la tercera fase de la crisis, la crisis de deuda soberana, han determinado esta evolución del ahorro familiar. Y sin ahorro no hay factibilidad del desapalancamiento ni salida de la crisis. 16 2. EL PERÍODO DE EXPANSIÓN PREVIO A LA CRISIS FINANCIERA 2. EL PERÍODO DE EXPANSIÓN PREVIO A LA CRISIS FINANCIERA La economía española cerró el Siglo XX con un saldo público del -1,0% del PIB resultado de un total de empleos del 38% del PIB y unos recursos del 37%. Los principales rasgos de las cuentas públicas se mantuvieron durante los años de la segunda legislatura del gobierno del partido popular. En marzo de 2004, el déficit público se había reducido hasta el 0,3% del PIB como consecuencia fundamentalmente del menor pago de intereses que se redujeron 1 punto en este período. Las rentas netas de la propiedad se redujeron en 0,7 puntos del PIB y explican totalmente la mejora del saldo público entre diciembre de 2000 y marzo de 2004, como se puede apreciar en el Cuadro 1. Se puede observar que las principales partidas de ingresos mantuvieron aproximadamente su peso en el PIB, por lo que el total de recursos de las AAPP permaneció prácticamente inalterado a lo largo de los primeros años del Siglo XXI. Por lo que respecta al gasto público, el pago por intereses se benefició de la reducción de tipos de interés asociada al ingreso en la UEM, reduciéndose el pago de intereses netos en 0,67 puntos del PIB. Ello explica básicamente la mejora del saldo presupuestario de estos años, a pesar de que se incrementó el esfuerzo inversor hasta el 3,5% del PIB. Durante los primeros años de la primera legislatura del partido socialista, la economía española consolidó las cuentas públicas alcanzando los primeros superávit presupuestarios significativos en muchos años. El saldo presupuestario aumentó desde el -0,3% del PIB de marzo de 2004 hasta el 2,7% en septiembre de 2007, inmediatamente después del inicio de la crisis financiera global. 17 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 CUADRO 1: RECURSOS Y EMPLEOS DE LAS AAPP (% DEL PIB): VARIACIÓN Y PORCENTAJE EXPLICADO DE LA VARIACIÓN DEL SALDO PRESUPUESTARIO (DICIEMBRE 2000-MARZO 2004) TPM: Impuestos ligados a la producción e importación (indirectos); TRP: Impuestos sobre la renta y el patrimonio (directos); CS: Cotizaciones sociales; RP: Rentas de la propiedad (intereses); EBE: Excedente bruto de explotación; PS: Prestaciones sociales; OTCN: Otras transferencias corrientes netas; Sub: Subvenciones; CF: Consumo final (Público); FBC: Formación bruta de capital; A-CANF: Adquisiciones menos cesiones de activos no financieros; TKN: Transferencias de capital netas; CNFaapp: Capacidad ó necesidad de financiación de las AAPP. Como se puede apreciar en el Cuadro 2, esta mejora del saldo presupuestario se debió fundamentalmente al incremento de los ingresos impositivos, que explican el 115,9% de la mejora del saldo presupuestario. La razón fundamental fue el crecimiento de los impuestos directos desde el 9,8% del PIB al inicio de la legislatura hasta el 12,8% de septiembre de 2007. 18 2. EL PERÍODO DE EXPANSIÓN PREVIO A LA CRISIS FINANCIERA CUADRO 2: RECURSOS Y EMPLEOS DE LAS AAPP (% DEL PIB): VARIACIÓN Y PORCENTAJE EXPLICADO DE LA VARIACIÓN DEL SALDO PRESUPUESTARIO (MARZO 2004-SEPTIEMBRE 2007) Cabe destacar que la reforma fiscal de 2006, aunque no cumplió las expectativas que había despertado el programa electoral socialista de 2004, supuso un intento de homogeneización del tratamiento fiscal de los activos financieros que constituyen el ahorro de las familias y la reducción del gravamen de la generalidad de los mismos al 15%, aunque no se corrigió la fiscalidad de los dividendos, junto con la reducción de los tipos marginales del IRPF hasta el 43%. Por el contrario, no se suprimieron las deducciones fiscales por adquisición de vivienda, sobre las que hubo un intenso debate en los años previos debido a sus perniciosos efectos en una economía inmersa en una burbuja inmobiliaria, ni se simplificó tampoco la declaración para los contribuyentes, manteniendo toda la maraña legal que afectaba a la transparencia del impuesto. Desde luego, la reforma de 2006 se situaba muy lejos del proyecto de impuesto sobre la renta de las personas físicas de tipo único, con una renta exenta elevada que aproximara el relevante concepto de renta vital, para asegurar la progresividad, y con deduccio- 19 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 nes muy acotadas y, en todo caso, con la supresión de las de adquisición de vivienda habitual que habían contribuido a la formación de la burbuja inmobiliaria. No obstante los efectos de la reforma de 2006, la recaudación por impuestos directos alcanzó su máximo en el entorno del 13% del PIB a finales del año 2007 y principios de 2008. El valor promedio del peso de los impuestos directos en los siete años anteriores se había situado en el 10,6% del PIB por lo que había un efecto diferencial de 2,4 puntos. Entre marzo de 2004 y septiembre de 2007 el PIB nominal había aumentado el 30,0% mientras que la recaudación por impuestos directos lo había hecho en el 69,0.4 La elasticidad resultante es de 2,30, significativamente muy superior incluso al valor de 1,5 que se consideraba tradicionalmente en el caso del IRPF. Sin duda, la progresividad del IRPF era la causa principal de este comportamiento.5 Por lo que respecta a los impuestos indirectos, se puede ver que durante los años previos al inicio de la crisis financiera apenas habían subido 0,5 puntos alcanzando el 12,0% del PIB en septiembre de 2007 mientras que su promedio durante los últimos 7 años se había situado en el 11,74% del PIB. La recaudación de los impuestos indirectos había aumentado el 35,4% desde marzo de 2004. Ello implica una elasticidad respecto del PIB de 1,18, muy lejos del 2,30 de la imposición directa. De ser significativos, los efectos de la burbuja inmobiliaria sobre los ingresos impositivos indirectos habían empezado mucho antes y fueron, por tanto, muy duraderos. Por último, por el lado de los recursos, las cotizaciones sociales, en septiembre de 2007 se situaban en el 12,94% del PIB exactamente en el promedio de los últimos 7 años. Por consiguiente, durante los primeros años de la primera legislatura socialista, los previos al inicio de la crisis, la recaudación por imposición directa aumentó en tres puntos del PIB explicando básicamente la mejora del saldo presupuestario. Este resultado contrasta con la idea de que durante estos años se llevó a cabo una política fiscal procíclica, reduciendo los impuestos, sobre todo los directos, lo que supuestamente condicionó en fases posteriores de la crisis, la necesidad de aumentarlos. Resulta muy difícil defender esta idea cuando, como se ha visto, los impuestos directos alcanzaron su máxima recaudación en 2007, año en el que la economía española experimentó tanto un ahorro como un superávit públicos históricos, así como el superávit estructural más elevado de la historia. 4 Para calcular esta variación se considera la suma acumulada de los 4 últimos trimestres sobre los últimos cuatro trimestres en marzo del año 2004. 5 También la recaudación del impuesto de Sociedades aumentó durante estos años de una forma importante. 20 2. EL PERÍODO DE EXPANSIÓN PREVIO A LA CRISIS FINANCIERA En cuanto al gasto, continuó la reducción de intereses, que durante este período volvieron a disminuir en 0,7 puntos explicando el 22% de la mejora del saldo presupuestario. Esta mejora de las cuentas públicas se produjo a pesar de que se incrementó nuevamente el gasto en inversión hasta alcanzar el 4% del PIB y aumentó considerablemente el consumo público en 0,8 puntos del PIB hasta alcanzar el 18,21%. En todo caso, el superávit público se situó al inicio de la crisis financiera en niveles máximos históricos del 2,73% del PIB no observados anteriormente. 21 3. LA EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LA CRISIS 3. LA EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LA CRISIS En esta sección se analiza la evolución de las cuentas públicas desde el inicio de la crisis financiera hasta la actualidad. Para el análisis se consideran cuatro períodos que se corresponden con las diferentes fases en las que se ha desarrollado la crisis. 3.1. LA PRIMERA FASE DE LA CRISIS: EL DESPLOME DE LOS INGRESOS IMPOSITIVOS El inicio de la crisis financiera global en agosto de 2007 supuso el desplome de los ingresos impositivos de las AAPP durante los primeros trimestres de la crisis. En el Cuadro 3 se pueden ver estos efectos en esta primera fase de la crisis, entre septiembre de 2007 y diciembre de 2008. Como se puede apreciar, el saldo público se redujo en 7,2 puntos del PIB en sólo cinco trimestres. Ello fue consecuencia de la disminución de los ingresos impositivos, en un 54% y del incremento del gasto público, en un 46%. La caída de ingresos se produjo uniformemente entre indirectos y directos, que se redujeron más de 2 puntos del PIB. Entre las partidas de gasto destacaron las prestaciones sociales y el consumo público. Las primeras, responsables del 16,1% del incremento del déficit, tuvieron el comportamiento normal dado que el aumento de la tasa de desempleo en esta primera fase de la crisis fue de 5,9 puntos en sólo 5 trimestres. La tasa de desempleo ya alcanzó el 13,9% en el cuarto trimestre de 2008. El comportamiento del consumo público sólo cabe explicarlo por la política retributiva aplicada durante las primeras fases de la crisis. 23 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 CUADRO 3: RECURSOS Y EMPLEOS DE LAS AAPP (% DEL PIB): VARIACIÓN Y PORCENTAJE EXPLICADO DE LA VARIACIÓN DEL SALDO PRESUPUESTARIO (SEPTIEMBRE 2007-DICIEMBRE 2008) En definitiva, en la primera fase de la crisis los ingresos se redujeron muy rápidamente en 4 puntos del PIB volviendo el total de recursos de las AAPP a niveles más acordes con los que se observaban durante los primeros años del Siglo XXI. Destaca la fuerte reducción de los impuestos directos que se aproximó en este período al -29,5% aunque el PIB nominal aún crecía el 5,1%. Se produjo simultáneamente un incremento de las prestaciones sociales de 1,16 puntos ante la aceleración del desempleo y finalmente también continuó la aceleración del consumo público que en este período creció 1,28 puntos del PIB, siendo responsable del 17,7% del aumento del déficit. 3.2. LA SEGUNDA FASE DE LA CRISIS: LAS POLÍTICAS PARA IMPULSAR LA RECUPERACIÓN Durante la segunda fase de la crisis, fundamentalmente desde finales de 2008 hasta la primavera de 2010, se impulsaron políticas expansivas para iniciar la recuperación. Esta fase duró también 5 trimestres y en ella, de nuevo, el déficit público aumentó en 7,0 pun- 24 3. LA EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LA CRISIS tos del PIB, alcanzando el máximo del 11,49% en marzo de 2010. Los ingresos impositivos continuaron reduciéndose, pero ya lo hicieron a un ritmo bastante inferior al de los primeros trimestres. En este período, los ingresos directos se redujeron 1,06 puntos y los indirectos 0,88 explicando conjuntamente el 27,6% de la variación del saldo público de -7,0 puntos, como se aprecia en el Cuadro 4. Por lo que respecta al gasto, destaca el fuerte incremento de las prestaciones sociales de 2,4 puntos explicando el 34,5% del aumento del déficit. Ello es consecuente con la pérdida de puestos de trabajo que ascendió en esta fase a casi 1,5 millones. El desempleo continuó su fuerte ascenso, en 5 trimestres 6 puntos, alcanzando en el primer trimestre de 2010 la cota del 20,05%.6 Continuó, por otra parte, el intenso crecimiento del consumo público de 2,0 puntos explicando el 28,1% del incremento del déficit. La inversión también aumentó hasta alcanzar su máximo en el 4,5% del PIB en el primer trimestre de 2010. Ello fue la consecuencia del denominado plan E, que supuso 11.000 millones de euros de aumento del gasto, fundamentalmente en inversión pero también en consumo público. También el pago por intereses netos comenzó a aumentar por primera vez desde el ingreso de la economía española en la UEM, como preludio a lo que se avecinaba después. El incremento fue aún pequeño, 0,2 puntos, pero supuso un cambio notable de tendencia. En definitiva, la economía española finalizó la segunda fase de la crisis financiera con una tasa de desempleo en la cota del 20%, después de haberse destruido 2,1 millones de puestos de trabajo desde el inicio de la crisis y un déficit público del 11,5% del PIB. Este desequilibrio en las finanzas públicas era el resultado de un total de empleos del 46,24% del PIB, habían aumentado en 8,68 puntos en sólo 10 trimestres, 7 y de unos recursos que se situaban en el 34,75% del PIB, 5,54 puntos menos que en el inicio de la crisis financiera. Y ello implicó pasar de un superávit del 2,73% a un déficit del 11,49% del PIB. 6 Nótese el fuerte crecimiento del desempleo durante las dos primeras fases de la crisis. Del 8,03% de septiembre de 2007 al 20,05% de marzo de 2010. Es decir, 12,02 puntos en sólo 10 trimestres a un ritmo superior a 1 punto porcentual al trimestre. Este resultado contrasta con lo acaecido en el largo período de expansión entre las crisis de los años noventa y la actual. Entonces, la economía española redujo el desempleo al ritmo de 1 punto al año a pesar de los fuertes dinamismos de la actividad y del mercado de trabajo. 7 Es decir, el gasto público había aumentado 8,68 puntos en sólo 10 trimestres y, a pesar de ello, el desempleo también había aumentado en 12,02 puntos en el mismo período. 25 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 CUADRO 4: RECURSOS Y EMPLEOS DE LAS AAPP (% DEL PIB): VARIACIÓN Y PORCENTAJE EXPLICADO DE LA VARIACIÓN DEL SALDO PRESUPUESTARIO (DICIEMBRE 2008 – MARZO 2010) 3.3. LA TERCERA FASE DE LA CRISIS: LA CRISIS DE DEUDA SOBERANA Y EL PRIMER PROCESO DE CONSOLIDACIÓN FISCAL Después de iniciarse la recuperación global, en el otoño de 2009, cambió la preocupación de los economistas. La aparición de datos positivos de actividad en algunas de las principales economías europeas, Alemania y Francia, referidos al segundo trimestre de 2009, conllevó un cambio de expectativas que se consolidó tras el verano. En el inicio del otoño, la idea de que la recuperación global había comenzado había ganado fuerza y se corroboró con datos positivos de actividad durante el tercer trimestre para las principales economías. El cambio de expectativas estuvo sin duda asociado al reconocimiento de la capacidad estabilizadora de las políticas implantadas en las principales economías y, en particular, al éxito de los impulsos fiscales para frenar el deterioro de la demanda agregada e incluso generar crecimiento de la actividad. 26 3. LA EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LA CRISIS Pero el crecimiento potencial de las principales economías se había reducido y, además, los daños sufridos por el sistema financiero habían sido relevantes. La recapitalización de los sistemas bancarios no había sido un proceso simétrico entre economías, debido a la composición de los balances bancarios y también a la normativa contable, por lo que aún debería transcurrir bastante tiempo para que las economías que estaban más retrasadas culminaran con éxito esa tarea. Por todo ello, existía consenso en que resultaba determinante, desde el lado de la oferta, la aplicación de reformas estructurales que impulsaran el crecimiento potencial hacia los niveles previos a la crisis, si se quería intentar evitar un período de menor crecimiento económico. La sostenibilidad de la recuperación y las políticas de demanda Una vez iniciada la recuperación global, el principal interrogante era la sostenibilidad de la misma. Las políticas económicas habían desempeñado un papel determinante en la recuperación, pero el carácter expansivo de las políticas de demanda no podía continuar indefinidamente. Por lo que respecta a la política fiscal, serían necesarios procesos de consolidación fiscales que equilibraran los saldos presupuestarios y redujeran el tamaño de las deudas públicas, que habían aumentado considerablemente durante las dos primeras fases de la crisis. En cuanto a la política monetaria, si bien es cierto que se había producido un notable incremento en la base monetaria, por lo que se argumentaba que era necesario iniciar el ciclo alcista de los tipos de interés para que las expectativas de inflación no se vieran afectadas, también lo era que la crisis financiera había estado asociada a una súbita e intensa caída del multiplicador monetario, que las actuaciones de los bancos centrales sobre las bases monetarias habían tratado de compensar para mantener la oferta monetaria, el producto de la base monetaria por el multiplicador, más o menos constante. Además, la evidencia empírica sobre anteriores crisis financieras mostraba que la reducción del multiplicador monetario tardaría bastante tiempo en recuperarse, lo que implicaba que para que la oferta monetaria continuara en los niveles de finales de 2009 sería necesario mantener la base monetaria elevada. Por otra parte, las expectativas de inflación permanecían ancladas alrededor del 2 por ciento en ambos lados del Atlántico, por lo que el inicio alcista de los tipos de interés aún tardaría bastante tiempo. Los Nuevos Equilibrios Macroeconómicos La aceptación de mayores déficit fiscales y también de mayores pesos de la deuda pública tenían sólo carácter transitorio y, por lo tanto, los impulsos fiscales, que habían sido 27 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 determinantes en la recuperación, debían ser eliminados, sustituyéndose por gasto del sector privado, es decir por consumo de las familias e inversión de las empresas. Ello implicaba un nuevo equilibrio macroeconómico interno, en el que la necesaria reducción del gasto público se compensara por gasto del sector privado. La urgencia de este nuevo equilibrio macroeconómico interior dependería de las circunstancias de cada economía, pero también de las políticas implantadas para afrontar las presiones sobre el gasto público a medio y largo plazo que planteaban el envejecimiento demográfico y la imparable demanda de salud sobre las economías occidentales. En la medida en que se hubieran llevado a cabo las reformas para reducir esta presión sobre el gasto a medio plazo, también se reduciría probablemente la presión de los mercados para eliminar el impulso fiscal en el corto plazo. Por otra parte, la crisis había tenido efectos muy duraderos sobre el comportamiento de los agentes económicos y, en particular, de las familias. Resultaba muy poco probable que las familias, después de incrementar sustancialmente su tasa de ahorro durante la crisis, fueran a reducirla con rapidez tras la recuperación, propiciando así una aceleración del consumo privado. En las economías en las que las familias habían aumentado más su endeudamiento durante los últimos años, resultaba menos probable que se observara este comportamiento. Así, en los Estados Unidos, donde la tasa de ahorro de las familias había aumentado casi 5 puntos durante la crisis, resultaba difícil pensar que, tras la recuperación, se iba a producir una caída de la tasa de ahorro de las familias hasta los niveles que tenía en el período previo a la crisis y lo mismo cabe pensar del resto de economías en las que se había observado un notable incremento de la deuda y, desde el inicio de la crisis, un fuerte aumento de la tasa de ahorro. En esta situación, resultaba complicado aventurar, en estas economías, un fuerte incremento del consumo privado para impulsar la demanda agregada, más que compensando la necesaria eliminación del impulso fiscal. Más bien, parecía que sería difícil que las demandas internas retornaran al peso que tenían en el PIB antes de la crisis, en particular en los Estados Unidos pero también en otras economías que requerían importante financiación exterior. Como consecuencia, estas economías, si querían recuperar el nivel de demanda agregada pre-crisis, deberían alcanzar un nuevo equilibrio macroeconómico externo, compensando la caída de la demanda interior con más demanda exterior. Ello significaba aumentar las exportaciones netas con el resto del mundo. Pero para que algunas de las principales economías industrializadas pudieran aumentar su ahorro y sus exportaciones, resultaba necesario que otras economías pudieran reducir su ahorro y también sus 28 3. LA EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LA CRISIS exportaciones de bienes y servicios, dando lugar a un nuevo equilibrio externo entre economías, es decir un nuevo equilibrio macroeconómico global. Este nuevo equilibrio macroeconómico global sería un factor clave en la sostenibilidad de la recuperación económica iniciada en la segunda parte de 2009. La mayor demanda externa que requeriría la economía de los Estados Unidos, para que su recuperación fuera sostenible, exigirá cambios otras economías desarrolladas y quizás en las grandes economías emergentes, como China, India, Rusia, Brasil, México o Turquía. La economía española ante los Nuevos Equilibrios Macroeconómicos En este contexto, resultaba claro que cuando la recuperación comenzara en España sería necesario eliminar el impulso fiscal, sustituyéndolo, como en el resto de economías, por consumo e inversión del sector privado. En definitiva, retirar gasto público a medida que el gasto privado aumentara. Pero esta sustitución de gasto público por gasto privado debería hacerse con especial delicadeza para no quebrar la recuperación de la actividad y del empleo. El deterioro de las cuentas públicas en las dos primeras fases de la crisis ponía de manifiesto la necesidad de emprender un ambicioso proceso de consolidación fiscal durante los próximos años, con el objetivo de retornar a un déficit estructural próximo al existente antes de la crisis. Se trataba, por tanto, de un compromiso para convencer a los mercados de la voluntad inequívoca del Gobierno español de llevar a cabo una consolidación fiscal que garantizara los compromisos futuros. Pero resultaba necesario tener en cuenta las experiencias recientes respecto a los procesos de consolidación fiscal llevados a cabo en distintas economías. La literatura económica y la evidencia empírica eran concluyentes a este respecto. Las consolidaciones fiscales con éxito se habían basado en la reducción del gasto público no productivo, mientras que las que habían fracasado habían enfatizado los aumentos de los impuestos.8 Por consiguiente, debería descartarse la estrategia de impulsar el proceso de consolidación fiscal español mediante subidas de los tipos impositivos con el objetivo de recuperar el peso de los ingresos en el PIB. De hecho, los ingresos habían perdido más de 4 puntos del PIB en el último bienio sin apenas modifi- 8 Véanse, por ejemplo, los trabajos de A. Alesina y R. Perotti (1997): «Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects», International Monetary Fund, Staff Papers, V44 (2, Jun) 220-248 y J. Von Hagen, A. Hughes-Hallet y R. Strauch (2001): «Budgetary Consolidation in EMU», European Economy. Economic Papers, 48. 29 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 caciones normativas. Más bien, el objetivo debería haber sido que los ingresos retornaran, sin modificaciones normativas, a un nivel intermedio respecto del que tenían cuando comenzó la crisis. Por otra parte, la economía española debería ganar peso en su demanda exterior si quería mantener la demanda agregada en los niveles promedio del período pre-crisis. Ello exigiría aumentar el peso de las exportaciones de bienes y servicios y disminuir el peso de las importaciones, que se acoplarían a la nueva demanda interior. En este proceso resultaba un factor clave la competitividad de la economía española. Era necesario recuperar parte de las pérdidas de competitividad a corto plazo si se quería ganar peso a nivel global en la demanda exterior. Evidentemente, resultaba necesario apoyar estas posibles ganancias de corto plazo con las reformas estructurales que apoyaran la mayor productividad y competitividad de la economía española en el medio y largo plazo. Pero las enormes tensiones financieras de la primavera de 2010 precipitaron los acontecimientos. El Gobierno español tuvo que intensificar extremadamente su proceso de consolidación fiscal con los ajustes de mayo de 2010. Se congelaron las pensiones, se redujeron los salarios de los funcionarios públicos y la inversión pública y se subieron los tipos del IVA así como la fiscalidad del ahorro en seis puntos y los tipos marginales del IRPF. Los efectos de este ajuste fiscal fueron notables durante los primeros trimestres. El ahorro público (es decir, los ingresos menos los gastos corrientes de las AAPP) que se había situado en niveles mínimos del -5,6% del PIB en marzo de 2010 (es decir, los ingresos presentaban un gap negativo de 5,6 puntos del PIB con el gasto corriente) aumentó casi un punto hasta el -4,7% del PIB en el tercer trimestre, pero ya se mantuvo en esos niveles hasta finales de 2011. El proceso de consolidación fiscal entre la primavera de 2010 y el cuarto trimestre de 2011 se sintetiza en el Cuadro 5. Como se puede apreciar, el déficit se redujo en 2,05 puntos del PIB ó en 2,53 puntos del PIB si no se tienen en cuenta las ayudas a las instituciones financieras, que ascendieron en 2011 a 0,48 puntos del PIB. Como se puede ver, el 39,8% de la consolidación fiscal se explica por el lado de los ingresos mientras que el 60,2% se explica por la reducción del gasto. 30 3. LA EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LA CRISIS CUADRO 5: RECURSOS Y EMPLEOS DE LAS AAPP (% DEL PIB): VARIACIÓN Y PORCENTAJE EXPLICADO DE LA VARIACIÓN DEL SALDO PRESUPUESTARIO (MARZO 2010 – DICIEMBRE 2011) Por el lado de los ingresos destaca el crecimiento de los impuestos indirectos, resultado del aumento de tipos del IVA fundamentalmente, que supuso casi 1 punto del PIB, explicando el 46,4% de la mejora del saldo presupuestario. Las medidas tomadas en el IRPF, como era de esperar, apenas tuvieron ningún efecto. Por lo que respecta al gasto, destaca la fortísima reducción del gasto en inversión que explica el 77,2% de la mejora del déficit. Y la caída del consumo público, después del fuerte crecimiento anterior, permitió más que compensar el nuevo crecimiento de las prestaciones sociales (a pesar de la congelación de las pensiones con la excepción de las mínimas). Por otra parte, los efectos de los mayores tipos de interés siguieron elevando los pagos por intereses netos, en este período ya en 0,66 puntos, deteriorando aún más las cuentas públicas. 31 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 Si se eliminan las ayudas a las instituciones financieras, que ascendieron a 0,48 puntos del PIB, el análisis apenas cambia. Los factores explicativos del ajuste se pueden ver, en este caso, en la quinta columna del Cuadro 5, pudiéndose observar que el incremento de ingresos explicaría en este caso el 32,2% del ajuste y la reducción del gasto explicaría el 67,8%, es decir más de dos terceras partes. En todo caso, la fuerte reducción del gasto productivo explicaba el 62,4% del ajuste llevado a cabo entre marzo de 2010 y diciembre de 2011. Y el 37,5% la subida del IVA. El resto eran básicamente ajustes entre partidas que compensaban el crecimiento de algunas como los pagos por intereses de la deuda, las prestaciones sociales, o las ayudas a las instituciones financieras, en su caso, con las caídas del consumo público que se redujo en 0,5 puntos. No se trataba por tanto de un ajuste virtuoso. Aunque la mayor parte del ajuste se explicaba por el lado del gasto y la parte explicada por el lado de los ingresos respondía sobre todo a la subida de los tipos del IVA, que había sido demandada ampliamente por los expertos y las multilaterales, el ajuste del gasto se basaba demasiado en la reducción de la inversión y menos en el ajuste del gasto no productivo, aunque incluso se redujo el salario de los funcionarios públicos, disminuyendo el consumo público. Esta composición del ajuste está detrás de la subestimación de los multiplicadores que hicieron distintas instituciones para las economías que tenían que llevar a cabo intensos procesos de consolidación fiscal. 3.4. LA CUARTA FASE DE LA CRISIS: LA NUEVA DESACELERACIÓN Y EL SEGUNDO PROCESO DE CONSOLIDACIÓN FISCAL Las fuertes turbulencias financieras que caracterizaron el final de la primavera y el verano de 2011 terminaron desencadenando una nueva desaceleración de la actividad económica. La economía española había tardado en iniciar la recuperación. No hubo crecimiento interanual positivo hasta el cuarto trimestre de 2010 pero en el tercer trimestre de 2011 la actividad volvió a hacerse negativa respecto al trimestre anterior. Ya en el primer trimestre de 2012 hubo de nuevo crecimiento interanual negativo que se ha mantenido desde entonces y que previsiblemente continuará al menos durante 2013. En este ambiente recesivo, el inicio de la legislatura del partido popular origina el segundo proceso de consolidación fiscal consecutivo. Como se puede ver en el Cuadro 6, en 2012 el déficit público aumentó en 1,19 puntos pero si no se consideran las ayudas a las instituciones financieras, que ascendieron a 3,17 puntos del PIB, se redujo en 1,98 puntos. Aunque sin considerar el resto de medidas one-off. Si se eliminan éstas, el déficit 32 3. LA EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LA CRISIS público se situó en 2012 en el 8,0% del PIB, reduciéndose casi un punto respecto a la cifra registrada el año anterior. Las ayudas a las instituciones financieras resultan determinantes para explicar la variación del saldo presupuestario en 2012, explicando el 266,6% del incremento del mismo. Aun descontando la fuerte caída de la inversión de 1,16 puntos, el ajuste del consumo público (fundamentalmente por la supresión transitoria de la paga extraordinaria de diciembre a los funcionarios) y la reducción de las transferencias y las subvenciones, el incremento neto del gasto, debido a las ayudas a instituciones financieras y al incremento del pago por intereses, que supuso 0,53 puntos en 2012, explicaron el 156% del deterioro del saldo presupuestario. Si se eliminan las ayudas a las instituciones financieras, se puede ver que, en este caso, la reducción del déficit público de 1,98 puntos se explicaría en el 33,6% por la evolución de los ingresos y en el 66,4% por la evolución del gasto. No obstante, el fuerte incremento de la imposición directa explica el 28,6% de la reducción, el nuevo incremento de los tipos del IVA el 18,0% y la reducción de la inversión pública el 58,4%. El resto son ajustes. Así, la caída del consumo público (0,8 puntos) y la de las subvenciones (0,15) y transferencias corrientes (0,13) compensaron el aumento de las prestaciones sociales (0,65 puntos) y la caída de las cotizaciones (0,31). Ello refleja que el proceso de consolidación fiscal de 2012 (aun si se eliminan las ayudas a las instituciones financieras) no ha sido en absoluto virtuoso. Se ha basado en el aumento de impuestos y la reducción del gasto de capital. Las subidas de la imposición (tanto de la directa como de la indirecta mediante aumento de tipos impositivos) y la reducción de la inversión explican el 105% de la mejora del saldo presupuestario si se excluyen las ayudas a instituciones financieras. 33 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 CUADRO 6: RECURSOS Y EMPLEOS DE LAS AAPP (% DEL PIB): VARIACIÓN Y PORCENTAJE EXPLICADO DE LA VARIACIÓN DEL SALDO PRESUPUESTARIO (DICIEMBRE 2011 – DICIEMBRE 2012) 34 4. EVOLUCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS EN EL PERÍODO DE EXPANSIÓN Y EN LA CRISIS 4. EVOLUCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS EN EL PERÍODO DE EXPANSIÓN Y EN LA CRISIS En esta sección se compara la evolución de los ingresos y los gastos de las AAPP en la fase de expansión previa al inicio de la crisis y en la crisis. EVOLUCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS EN LA EXPANSIÓN PREVIA AL INICIO DE LA CRISIS FINANCIERA Como se ha analizado en las secciones previas de este trabajo, las cuentas públicas tuvieron un comportamiento bastante estable durante el período de expansión previo a la crisis económica. Entre diciembre de 2000 y marzo de 2004, el déficit público se redujo desde el -1,0% al -0,3% fundamentalmente como consecuencia de la disminución de la carga de intereses que indujo el ingreso de la economía española en la UEM. Entre marzo de 2004 y el inicio de la crisis, en agosto de 2007, la economía española experimentó superávit en las cuentas públicas durante 14 trimestres alcanzando el máximo justo en el inicio de la crisis en el 2,73% del PIB. Como se puede ver en el Cuadro 7, entre diciembre de 2000 y septiembre de 2007, la variación acumulada del PIB nominal fue del 64,3%.9 Se aprecia que, en el mismo período, la variación porcentual de los impuestos ligados a la producción e importación (los impuestos indirectos) fue del 73,04% y la de los impuestos sobre la renta y el patrimonio (los impuestos directos) fue del 105,02%. Las cotizaciones sociales variaron el 65,02%, las rentas de la propiedad ingresadas el 36,42% y el excedente bruto de explotación el 76,98%. 9 Se considera la variación entre los últimos cuatro trimestres acumulados del PIB en diciembre de 2000 y en septiembre de 2007. De idéntica forma se procede para calcular las variaciones porcentuales de las partidas de ingresos y gastos de las AAPP. 35 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 Como resultado se estima una elasticidad de los impuestos directos al PIB de 1,6 ligeramente superior incluso al 1,5 que se consideraba tradicionalmente para la recaudación del IRPF. Por su parte, para los impuestos indirectos se estima una elasticidad de 1,1 probablemente inducida por el dinamismo del consumo privado durante estos años. Las cotizaciones sociales, como era de esperar, variaron exactamente igual que el PIB nominal, por lo que su peso permaneció estable en el producto. Además, las rentas de la propiedad presentan una elasticidad de 0,6 y el excedente de 1,2. En consecuencia, como se puede ver, la elasticidad del total de recursos respecto al PIB nominal fue de 1,2. CUADRO 7: VARIACIONES PORCENTUALES Y ELASTICIDADES RESPECTO AL PIB NOMINAL DE LAS PRINCIPALES PARTIDAS DE RECURSOS Y EMPLEOS DE LAS AAPP (CUATRO ÚLTIMOS TRIMESTRES ACUMULADOS) Diciembre 2000 – Septiembre 2007 36 4. EVOLUCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS EN EL PERÍODO DE EXPANSIÓN Y EN LA CRISIS Por lo que respecta a los gastos, destaca el valor unitario de la elasticidad. Es decir, el total de gastos creció exactamente igual que el PIB, el 61,93%.10 Entre las partidas de gasto destacan los elevados valores de otras transferencias corrientes netas y de la inversión pública para las que se obtienen elasticidades de 1,8 y 1,6 respectivamente. Mientras que las partidas que se presentan menores elasticidades en este período son las subvenciones y las transferencias de capital netas, 0,7 y 0,5 respectivamente. Las conclusiones que se derivan de estos resultados son las siguientes: La elasticidad de los ingresos respecto del PIB fue del 1,2 en los 7 años previos al inicio de la crisis financiera. Ello fue el resultado de una elasticidad muy elevada de los impuestos directos que se situó en 1,6 en dicho período. Los impuestos indirectos presentan una elasticidad de 1,1 debido fundamentalmente al elevado dinamismo del consumo privado. No se observa en este caso un efecto diferencial importante derivado de la burbuja inmobiliaria, al menos no en los últimos años del período de expansión, ya que dicha elasticidad de 1,1 no puede ser considerada significativamente muy elevada. Por otra parte, las cotizaciones sociales se comportaron de una forma absolutamente normal presentando una elasticidad unitaria. La elevada elasticidad de los impuestos directos esconde, sin embargo, un comportamiento dual en el período de expansión previo al inicio de la crisis. Entre diciembre de 2000 y marzo de 2004, la recaudación de los impuestos directos creció el 80,65% mientras que el PIB nominal lo hizo el 26,39%. Como resultado se obtiene que la elasticidad de los impuestos directos fue sólo de 0,8 entre diciembre de 2000 y marzo de 2004. Sin embargo, entre marzo de 2004 y septiembre de 2007, el crecimiento de la recaudación por impuestos directos ascendió al 69,04% con una variación similar del PIB en este caso del 29,99%. Ello implica una elasticidad en este segundo período de 2,3 muy superior (casi el triple) que en el primero. Este resultado cuestiona algunas de las interpretaciones que se han hecho sobre el período previo a la crisis. No sólo se alcanzó la recaudación más elevada sino que también se obtuvo la mayor elasticidad de la imposición directa y ello en un ambiente de los menores tipos impositivos marginales en el IRPF de las últimas décadas. También existe un efecto en la imposición indirecta pero es mucho menor. Entre marzo de 2004 y septiembre de 2007 se obtiene una elasticidad de 1,18 mientras que entre diciembre de 2000 y marzo de 2004 la elasticidad es de 1,05. 10 Se consideran las transferencias de capital y otras transferencias corrientes en términos netos, es decir se considera en empleos la diferencia entre empleos y recursos de las mismas. 37 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 Por lo que respecta a los gastos, se puede ver que la elasticidad respecto al PIB nominal durante los años previos a la crisis fue la unidad. Ello es consecuente con el diseño de la política presupuestaria durante dichos años. Pero no lo es tanto con la regla de estabilidad presupuestaria. Habría sido más lógico un crecimiento del total de gasto de acuerdo con el crecimiento del PIB potencial más la variación del deflactor del PIB. Ello habría permitido acumular un mayor margen de maniobra para la política presupuestaria durante la fase expansiva. Destaca la prioridad de la inversión pública y de las otras transferencias corrientes durante el período previo a la crisis que presentan elasticidades muy elevadas de 1,6 y 1,8 respectivamente. Por el contrario, las subvenciones y las transferencias de capital perdieron peso durante la expansión, presentando unas elasticidades de 0,7 y 0,5 respectivamente. El consumo público presenta una elasticidad de 1,2 durante este período y las prestaciones sociales de 0,9. EVOLUCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS EN LA CRISIS El inicio de la crisis financiera global en agosto de 2007 supuso el desplome de los ingresos impositivos de las AAPP durante los primeros trimestres de la crisis. El saldo público se redujo en 7,2 puntos del PIB en sólo cinco trimestres. Ello fue consecuencia de la reducción de los ingresos impositivos, en un 54% y del incremento del gasto público, en un 46%. La caída de ingresos se produjo uniformemente entre indirectos y directos, que se redujeron más de 2 puntos del PIB. Entre las partidas de gasto destacaron las prestaciones sociales y el consumo público. En definitiva, en la primera fase de la crisis los ingresos se redujeron muy rápidamente en 4 puntos del PIB volviendo el total de recursos de las AAPP a niveles más acordes con los que se observaban durante los primeros años del Siglo XXI. Por ello, se descarta este período en el que se desplomaron los ingresos a pesar de que el producto nominal continuaba creciendo, el 5,11% acumulado entre diciembre de 2008 y septiembre de 2007. En el Cuadro 8 se presentan las variaciones porcentuales y las elasticidades respecto al PIB nominal de las principales partidas de ingresos y gastos de las AAPP entre diciembre de 2008 y diciembre de 2012, es decir el período que cubren las fases segunda y tercera de la crisis económica. Como se puede ver, la variación acumulada del PIB durante estos cuatro años ha sido del 3,52%. La variación de los impuestos indirectos ha sido por el contrario del 0,72% pero ello ha sido el resultado de las dos subidas generalizadas de los tipos del IVA llevadas a cabo en este período. Si no hubiera habido subidas de tipos impositivos y la elasticidad previa al ini- 38 4. EVOLUCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS EN EL PERÍODO DE EXPANSIÓN Y EN LA CRISIS cio de la crisis hubiera permanecido inalterada, la recaudación por impuestos indirectos se habría reducido el 4,0% en los últimos 4 años, es decir se habría situado en 103.309,3 millones de euros, 5.023,7 millones menos que la cifra alcanzada en 2012. CUADRO 8: VARIACIONES PORCENTUALES Y ELASTICIDADES RESPECTO AL PIB NOMINAL DE LAS PRINCIPALES PARTIDAS DE RECURSOS Y EMPLEOS DE LAS AAPP (CUATRO ÚLTIMOS TRIMESTRES ACUMULADOS) DICIEMBRE 2008 – DICIEMBRE 2012 Por otra parte, la recaudación de los impuestos directos ha disminuido el 8,81% en el mismo período. Y ello a pesar de la recuperación del impuesto sobre el patrimonio en 2012, la enorme elevación de tipos marginales, los incrementos en la fiscalidad del ahorro, la reducción de deducciones en el IRPF y su limitación y retraso en el impuesto sobre sociedades. Si no hubiera habido estos cambios de fiscalidad y suponiendo que incluso se hubiera mantenido la elasticidad histórica de 2,30 registrada entre marzo de 2004 y septiembre de 2007, la recaudación de IRPF, Sociedades y Patrimonio se debería haber reducido el 8,10% entre diciembre de 2008 y diciembre de 2012 en vez del 8,81% registrado. Este resultado cuestiona absolutamente la efectividad sobre la recaudación de las medidas 39 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 adoptadas, pero no su coste en términos de empleo, de actividad económica y de ahorro privado. Los cambios en la fiscalidad adoptados han permitido, en todo caso, que la elasticidad del total de ingresos se haya mantenido en 1,1 frente al 1,2 registrado en el período de expansión económica previo a la crisis. Por lo que respecta a los gastos, destaca la fortísima reducción de la inversión pública y de las adquisiciones menos cesiones de activos no financieros. La inversión se ha reducido en cuatro años el 58,41%, es decir 16,6 veces la reducción porcentual del PIB en idéntico período. En segundo lugar, destaca la fuerte reducción de otras transferencias corrientes (netas) del 29,55%, es decir 8,4 veces la reducción porcentual del PIB nominal y de las subvenciones, 15,43%, es decir 4,4 veces la reducción del PIB. Por el contrario, destacan el fuerte incremento de las transferencias netas de capital del 289,91%, como consecuencia de las ayudas a instituciones financieras de 2011 y sobre todo de 2012, así como los incrementos de los intereses sobre la deuda y otras rentas de la propiedad pagadas que aumentan el 79,81% en estos cuatro años y las prestaciones sociales que (a pesar de las medidas tomadas) han aumentado el 23,59% aunque el PIB en el mismo período se haya reducido el 3,52%. Como consecuencia, el total de empleos de las AAPP ha crecido el 10,60% en estos cuatro años, a pesar de las medidas adoptadas. 40 5. LA CRISIS DE DEUDA: LA FISCALIDAD DEL AHORRO 5. LA CRISIS DE DEUDA: LA FISCALIDAD DEL AHORRO 5.1. DE LA DUALIDAD DEL AHORRO AL PROBLEMA DOBLE CON EL AHORRO El ahorro presenta en España una naturaleza dual. Como se puede ver en el Gráfico 7, la tasa de ahorro nacional se situaba en el entorno del 22-23% hasta el inicio de la crisis, cuando alcanzó la cifra del 21,3% del PIB. Desde entonces, se redujo en 3,7 puntos hasta alcanzar el mínimo en junio de 2012 en el 17,6% del PIB para aumentar en la segunda parte del año pasado hasta el 18,8% del PIB en diciembre, en todo caso 2,5 puntos menos que la registrada al inicio de la crisis. Este comportamiento de la tasa de ahorro esconde comportamientos bien diferenciados de los sectores público y privado. Al inicio de la crisis, la tasa de ahorro público, es decir el exceso de ingresos sobre el gasto corriente en términos del PIB, se situaba en el 7,32% del PIB que constituyó un máximo histórico en la economía española. Por el contrario, el ahorro del sector privado se situaba en el 13,96% del PIB lo que constituía un mínimo histórico. En sólo 10 trimestres, hasta el inicio de la crisis de deuda soberana en marzo de 2010, el ahorro público se redujo hasta el -5,60% del PIB mientras que el ahorro del sector privado aumentaba hasta alcanzar el 24,80% del PIB. Es decir, el ahorro privado aumentaba en 10,84 puntos mientras que el ahorro público disminuía en 12,92 puntos. Como consecuencia, el ahorro nacional se redujo en las dos primeras fases de la crisis en 2,08 puntos del PIB. Con el inicio de la crisis de deuda soberana, en la primavera de 2010, se intensificó el proceso de consolidación fiscal que condujo al ajuste de mayo de 2010 y a los ajustes adicionales de 2011 y 2012. A pesar de ello, el ahorro público, como resultado de los procesos de consolidación fiscal puestos en marcha de acuerdo con las autoridades europeas, sólo ha aumentado desde entonces apenas 1 punto del PIB. Pero lo más negativo 41 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 es que este punto del PIB aumentó ya en diciembre de 2010, cuando el ahorro se situó en el -4,55% del PIB. Por lo tanto, entre diciembre de 2010 y diciembre de 2012 el ahorro público incluso se ha reducido hasta el -4,62% de diciembre de 2012. Ello pone de manifiesto la esterilidad del proceso de consolidación fiscal español durante los dos últimos años. De hecho, toda la reducción del déficit acaecida, si se eliminan las ayudas a las instituciones financieras de 2011 y 2012, se explica por la reducción de la inversión pública exclusivamente. GRÁFICO 7: TASAS DE AHORRO NACIONAL, PRIVADO Y PÚBLICO (% DEL PIB) Por lo que respecta al ahorro del sector privado, alcanzó un valor máximo del 24,80% del PIB en marzo de 2010, habiéndose reducido desde entonces hasta el 23,42% de diciembre de 2010. Pero este aparente comportamiento estable del ahorro del sector privado enmascara una nueva dualidad entre el ahorro de las familias y el ahorro de las empresas. El ahorro de las familias alcanzó valores mínimos en el 6,26% del PIB en el tercer trimestre de 2006, en los máximos de la fase cíclica expansiva previa a la crisis. Con el inicio de la crisis prácticamente duplicó su valor hasta alcanzar el 12,27% del PIB a finales de 2009. 42 5. LA CRISIS DE DEUDA: LA FISCALIDAD DEL AHORRO GRÁFICO 8: TASAS DE AHORRO DEL SECTOR PRIVADO, FAMILIAS Y EMPRESAS (% DEL PIB) Pero desde entonces no ha hecho más que reducirse continuadamente hasta el valor históricamente mínimo actual del 5,25% del PIB. Por lo tanto, el ahorro de las familias presenta, durante la crisis, la forma de una «V invertida» que se puede ver en el Gráfico 8. Por el contrario, la tasa de ahorro de las empresas (básicamente los dividendos no distribuidos) registró un mínimo del 3,56% del PIB en junio de 2008, habiendo crecido continuadamente desde entonces hasta alcanzar el 15,28% actual. Se observa, por tanto, una nueva dualidad entre el ahorro de las familias y el de las empresas a añadir a la existente entre el ahorro privado y el público. Ello pone de manifiesto, como se aprecia en el Gráfico 9, un problema doble en el ahorro de la economía española. Después de casi 6 años desde el inicio de la crisis y 3 años desde que comenzó la crisis de deuda soberana, tanto el ahorro público como el ahorro de las familias se encuentran en niveles mínimos. Por primera vez la economía española se enfrenta a esta simultaneidad. 43 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 GRÁFICO 9: TASAS DE AHORRO DE FAMILIAS Y AAPP (% DEL PIB) Las consecuencias son de extrema gravedad. En primer lugar, la evolución del ahorro público pone de manifiesto la insuficiencia del proceso de consolidación fiscal. En segundo lugar, los valores mínimos del ahorro familiar evidencian ajustes adicionales futuros en el consumo privado. Tercero, los valores de las tasas de ahorro familiar y del sector público cuestionan la factibilidad del desapalancamiento de la economía española. Cuarto, el cierre del déficit de la balanza por cuenta corriente se está llevando a cabo de la forma más negativa para la actividad y el empleo, al basarse en el ajuste de la inversión, ya que el ahorro nacional se ha reducido desde que comenzó la crisis, en el verano de 2007. Por último, con restricciones para obtener financiación para nuevos proyectos de inversión en los mercados internacionales, la insuficiencia de ahorro interno podría lastrar la inversión y el crecimiento del futuro. Este es un resultado bien conocido desde hace más de treinta años, el denominado puzzle de Feldstein y Horioka,11 en ausencia de libertad de movimientos de capital. 11 Véase M. Feldstein and Ch. Horioka (1980): «Domestic Saving and International Capital Flows». Economic Journal, 90 (358): 314-329. 44 5. LA CRISIS DE DEUDA: LA FISCALIDAD DEL AHORRO 5.2. AHORRO Y FISCALIDAD Desde que se inició la crisis de deuda, con la tasa de ahorro de las familias en máximos de la última década tras la intensa recuperación de la misma que se produjo a lo largo de las dos primeras fases de la crisis, se fueron tomando sucesivamente medidas que suponían subidas impositivas generalizadas. En los impuestos que gravan el trabajo, se subieron los tipos marginales del IRPF y se redujeron las deducciones mientras que la fiscalidad sobre el ahorro aumentó seis puntos en 2010. Además aumentó también la imposición sobre el consumo,12 sobre todo con la subida de los tipos del IVA, que había sido ampliamente demandada por todas las instituciones multilaterales junto a la eliminación de la deducción por adquisición de vivienda en el IRPF. Más tarde, ya en el otoño de 2011, se recuperó transitoriamente, por dos años, el obsoleto impuesto sobre el patrimonio, que había sido eliminado en 2008. El inicio de la actual legislatura vino marcado por las primeras medidas tomadas a finales de diciembre de 2011, que supusieron una nueva subida de los marginales del IRPF y un nuevo incremento, otros 6 puntos adicionales, de la fiscalidad sobre el ahorro. A lo largo de 2012, se han añadido medidas como el gravamen de las plusvalías al tipo marginal, como hace veinte años, el adelanto de ingresos en sociedades y la limitación y retraso de las deducciones fiscales, que han supuesto una maraña de medidas legales que suponen incrementos desmedidos de la fiscalidad para un sector privado que sufre con intensidad los efectos negativos de la crisis. A todo ello cabe añadir la segunda subida generalizada de los tipos del IVA desde septiembre de 2012. Sin duda, estos desproporcionados incrementos de los tipos impositivos han magnificado los efectos de la crisis en la actividad y el empleo sin haber tenido, excepto la ampliamente demandada elevación de los tipos del IVA, efectos significativos en la recaudación de los impuestos directos que, como se ha visto anteriormente, se ha reducido el 8,81% entre diciembre de 2008 y diciembre de 2012 a pesar de este conjunto de medidas. Pero los efectos más negativos de estos incrementos de la fiscalidad se han producido en el ahorro de las familias. Desde que se iniciaron los aumentos impositivos, la tasa de ahorro de las familias se ha reducido continuada y crecientemente hasta alcanzar los 12 Al inicio de la crisis financiera, España presentaba, según Eurostat, un tipo efectivo medio sobre el consumo del 14,1% muy significativamente inferior al 20,5% del promedio de la UE-27. 45 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 niveles mínimos históricos actuales del 5,2% del PIB ó del 8,1% de la renta bruta disponible de las familias. En todo caso, ello implica la reducción desde los niveles máximos de finales de 2009 de la tasa de ahorro en 7,0 puntos del PIB, 1,2 puntos más de lo que había subido rápidamente durante las primeras fases de la crisis. 46 6. PERSPECTICAS A MEDIO PLAZO: EL PLAN DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA 2013-2016 6. PERSPECTIVAS A MEDIO PLAZO: EL PLAN DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA 2013-2016 España acaba de presentar a las autoridades europeas, a finales de abril, un nuevo plan de estabilidad presupuestaria para el período 2013-2016. Los objetivos de déficit público acordados con Europa el pasado año eran el -6,3% del PIB en 2012, el -4,5% en 2013 y el -2,8% en 2014. La última revisión del plan de estabilidad se había hecho en agosto de 2012 y fijaba el esfuerzo fiscal para reducir el superávit estructural al -4,3% del PIB en 2012, al -2,9% en 2013 y al -1,7% en 2014. Pero la evolución de la actividad económica ha llevado a un escenario macroeconómico muy diferente al del Gobierno en agosto de 2012. Entonces se consideraba un crecimiento para 2013 del -0,5% y del 1,2% para 2014, pero las expectativas han cambiado drásticamente. En el Cuadro 9 se presenta la propuesta de plan de estabilidad del Gobierno español para los próximos años. Como se puede ver, está basada en un escenario macroeconómico no demasiado positivo, que aunque no recoge las expectativas de corto plazo, que son peores, considera una evolución positiva pero muy moderada de la economía española al final del período considerado, con crecimientos del 0,9% en 2015 y del 1,3 en 2016. 47 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 CUADRO 9: PLAN DE ESTABILIDAD DEL GOBIERNO 2013-2016: CRECIMIENTO, OUTPUT GAP, SUPERÁVIT ESTRUCTURAL Y ESFUERZO FISCAL Como se puede apreciar, el Cuadro 9 resume los principales resultados sobre las cuentas públicas de la crisis que comenzó en el verano de 2007. Es decir, no sólo se recoge el Programa de Estabilidad para 2012-2016, sino que se amplía a todo el período comprendido desde que comenzó la crisis en 2007 hasta 2016.13 Entonces la economía española crecía al 3,5%, aproximadamente medio punto por encima de su crecimiento potencial. En el largo período expansivo previo a la crisis se había acumulado un output gap (brecha entre el PIB y el PIB potencial) positivo en el entorno del 2,1%.14 Ello suponía la existencia de un superávit cíclico de aproximadamente 1,0 puntos del PIB15 por lo que al inicio de la crisis la economía presentaba un superávit en términos estructurales (es decir, descontando los efectos cíclicos sobre las cuentas públicas) del 0,9% del PIB.16 Los efectos de la crisis económica fueron muy intensos sobre las cuentas públicas, como se ha visto anteriormente. El crecimiento económico se desaceleró muy deprisa e intensamente, por 13 El programa de estabilidad 2013-2016 sólo se refiere al período comprendido entre 2012 y 2016, mientras que en el Cuadro 9 se incorporan también los años sombreados, es decir los comprendidos entre 2007 y 2011, ambos inclusive, para poder contar con una visión global desde el inicio de la crisis hasta la actualidad. Para ello se han utilizado hacia atrás los mismos supuestos del programa de estabilidad. 14 Que como se verá es demasiado reducido. 15 Se utiliza una elasticidad histórica del saldo presupuestario al output gap de 0,475 aunque su valor podría estar comprendido entre 0,3 y 0,7. 16 Este resultado es distinto de otras estimaciones que han encontrado que en 2007, la economía española presentaba un déficit estructural. 48 6. PERSPECTICAS A MEDIO PLAZO: EL PLAN DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA 2013-2016 lo que la economía creció el 0,9% en 2008. Simultáneamente el crecimiento potencial comenzó ya a disminuir en 2008. En 2009 se intensificaron aún más los efectos sobre la actividad que se situó en el -3,7% y el crecimiento potencial continuó reduciéndose hasta el entorno del 1,5%.17 El déficit estructural aumentó rápidamente hasta el -4,7% del PIB en 2008 y, durante la segunda fase de la crisis, las políticas expansivas lo condujeron hasta el -8,9% del PIB en 2009. El impulso fiscal (cambio en el superávit estructural) había sido de 9,9 puntos del PIB en dos años, durante las dos primeras fases de la crisis. En esta situación comenzó la tercera fase de la crisis, la crisis de deuda soberana. El ajuste fiscal de mayo de 2010 cambió radicalmente esta negativa evolución del saldo público. El esfuerzo fiscal durante 2010 ascendió a 2,1 puntos del PIB situándose el superávit estructural en el -6,8% del PIB. A pesar de ello, el déficit se situó en diciembre de 2010 en el -9,7% del PIB porque ya los efectos de la actividad económica se hicieron sentir en las cuentas públicas. El cambio del superávit cíclico aportó 2,5 puntos al déficit público entre 2008 y 2009 y 0,6 puntos en 2010. En 2011 continuó el proceso de consolidación fiscal pero el esfuerzo fiscal se redujo a aproximadamente un tercio del llevado a cabo en 2010, disminuyendo el déficit estructural hasta el -6,0% del PIB. Se consideran en este año las ayudas a las instituciones financieras, que ascendieron a casi 0,5 puntos del PIB como medidas one-off que se excluyen, por consiguiente, para calcular el déficit estructural. La intensificación de las nuevas turbulencias financieras en la primavera y verano de 2011, que quebraron la recuperación y supusieron una nueva e intensa desaceleración de la actividad económica desde la segunda mitad de 2011, redujo nuevamente el crecimiento potencial de la economía desde el entorno del 0,5% hasta el 0,1% en 2012 que considera el Gobierno. En definitiva, esta extraordinaria reducción del potencial de crecimiento desde el inicio de la crisis se produjo fundamentalmente durante las dos primeras fases de la crisis pero continuó con la nueva desaceleración de la actividad que se inició en la segunda parte de 2011 hasta situarse en prácticamente crecimiento potencial nulo en 2012.18 Pero peor aún, el Gobierno considera que el potencial de crecimiento se 17 Las estimaciones del crecimiento potencial que se presentan en el Cuadro 9 son propias e intentan ser compatibles con el crecimiento potencial del 0,1% en 2012 y los sucesivos crecimientos negativos para el período 2013-2016. 18 En todo caso, las estimaciones presentadas por el Gobierno español en agosto de 2012 consideraban un crecimiento potencial de la economía española que se había hecho ya negativo en 2011 en el -0,3% y 49 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 vuelve negativo entre 2013 y 2015 situándose en el -0,3% y sólo mejorando muy ligeramente hasta el -0,2% en 2016. Este planteamiento no resulta coherente con las políticas de reforma estructural que impulsa el Gobierno, cuyo resultado no puede ser una reducción del crecimiento potencial de la economía española que se hace incluso negativo duraderamente hasta 2016. La consecuencia de esta forma de proceder, que ya caracterizó el programa de estabilidad 2012-2015, es que se subestimó el output gap y, como consecuencia, el déficit cíclico de 2012 y también de 2013 y 2014. Por consiguiente, el año pasado se infravaloró el esfuerzo fiscal necesario para alcanzar los objetivos de déficit público acordados. Como se puede ver en el Cuadro 9, el déficit cíclico aumentó en 2012 hasta el -3,7% del PIB mientras que en 2011 suponía el -2,9%, es decir se produjo un aumento de 0,8 puntos porcentuales mientras que el plan presupuestario de agosto consideraba que el déficit cíclico iba a suponer exactamente el -2,0%, igual que en 2011, es decir que el deterioro de la actividad económica no iba a afectar adicionalmente a las cuentas públicas. E incluso consideraba una mejora de 0,4 puntos en 2013 y de 0,9 en 2014. Pero los acontecimientos han hecho variar muy significativamente estos pronósticos. A pesar de ello, el esfuerzo fiscal llevado a cabo en 2012, considerando las ayudas a las instituciones financieras y el resto de medidas one-off que se excluyen para computar el déficit estructural, ha sido de 1,7 puntos por lo que el déficit estructural se ha reducido hasta el -4,3% del PIB. Por otra parte, el déficit cíclico ha sido de -3,7 puntos en 2012, por lo que el déficit, excluidas las medidas temporales, se ha situado en el 8,0% del PIB. Dadas las expectativas económicas de corto plazo del Gobierno, el déficit cíclico aumentará, según sus estimaciones, 0,4 puntos en 2013, por lo que el déficit, excluidas las medidas temporales, se situaría en el 8,4% del PIB en 2013. Ello obliga a un esfuerzo fiscal durante 2013 de 2,1 puntos del PIB para alcanzar el déficit del 6,3% del PIB establecido como objetivo. Para alcanzar esta cifra sería necesario un ajuste fiscal que se estima en el entorno de 22.600 millones de euros de 2012 aunque el Gobierno sólo se ha referido de momento a ajustes adicionales en el entorno de 3.000 millones de euros.19 que seguía reduciéndose de una forma muy significativa durante el bienio 2012-2013 en el que alcanzaba el -1,3 y -1,4% respectivamente para volver a ser nulo en 2014. Esta evolución era incluso peor que la que se había presentado en la primavera, el 0,4% en 2011, el -0,3% en 2012, el -0,4% en 2013, el -0,3% en 2014 y el -0,2% en 2015. 19 En esta cifra se ha cuantificado el ajuste necesario en 2013 durante la celebración del pleno en el Congreso de los Diputados sobre el programa de estabilidad y el programa nacional de reformas. 50 6. PERSPECTICAS A MEDIO PLAZO: EL PLAN DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA 2013-2016 En definitiva, el programa de estabilidad 2013-2016 cuenta con claras insuficiencias entre las que cabe destacar las siguientes: En primer lugar, no consigue estabilizar la deuda pública en el período considerado. La deuda sigue creciendo continuadamente hasta cerca del 100% en 2016. Ello constituye una señal muy negativa en un momento en el que la preocupación se centra en la sostenibilidad o no de la deuda española y plantea dudas sobre la relajación del objetivo de déficit fijada. En segundo lugar, como se puede ver en el Cuadro 9, el Gobierno español considera un crecimiento potencial de la economía española que ha sido prácticamente nulo en 2012 (0,1%) y que se hace incluso negativo todo el período de proyección, situándose en el -0,3% entre 2013 y 2015 y en el -0,2% en 2016. Independientemente de los métodos econométricos utilizados, ello transmite una valoración extremadamente negativa sobre los efectos de las reformas estructurales que deberían aumentar el crecimiento potencial y no reducirlo y mucho menos de forma muy duradera. En tercer lugar, existen otras implicaciones de esta consideración de crecimiento potencial negativo en el período 2013-2016. Si se vuelve al escenario macroeconómico del Gobierno, se puede ver que el crecimiento del 1,3% considerado en 2016 adquiere ahora un significado bien diferente. El Gobierno considera que la economía va a crecer por debajo del crecimiento potencial 1,0 punto en 2013. Pero considera que va a crecer 0,8 puntos por encima en 2014, gap que se amplía a 1,2 puntos en 2015 y a 1,5 en 2016. Ello cuestiona la moderación del escenario macroeconómico en el que se basa el programa de estabilidad. En cuarto lugar, esta forma de proceder tiene importantes efectos en la evolución del superávit cíclico y, por tanto, en la estimación del superávit estructural compatible con el objetivo de déficit cada año y con el esfuerzo fiscal, es decir la reducción del superávit estructural, necesario para conseguirlo. Al considerar un crecimiento potencial negativo, como ya ocurrió el año pasado, se disminuye artificialmente la estimación del output gap y, por tanto, se infravalora el efecto de la negativa actividad económica en las cuentas públicas. Si el aumento del déficit cíclico fuera de 1 punto, en lugar de los 0,4 considerados, el déficit estructural en 2013 sería del -1,6% del PIB alternativamente al -2,2% considerado. La conclusión es evidente: el esfuerzo fiscal, en este caso, debería ser mayor en 0,6 puntos, hasta el 2,7, para poder alcanzar el objetivo del -6,3%. Por último, proyectando hacia atrás el programa de estabilidad, se puede observar que el output gap acumulado que se estima en 2007 sería de sólo el 2,1% que resulta demasiado exiguo tras el largo período de expansión que experimentó la econo- 51 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 mía española en los años previos al inicio de la crisis. Además esta estimación sugeriría que en 2007 la economía registraba un superávit en términos estructurales equivalente al 0,9% del PIB, lo que no se corresponde con otras estimaciones alternativas. Por todo ello, se presenta una alternativa al Programa de Estabilidad del Gobierno que se puede ver en el Cuadro 10. Se basa en un escenario macroeconómico más realista en el corto plazo, que asume una caída del 1,6% en el PIB en 2013, un crecimiento igual en 2014 (0,5%) y significativamente mayor en el bienio 2015-2016: 1,8 y 2,2% respectivamente. Se asume que el output gap en 2007 era significativamente mayor que el del Cuadro 9 (6,0% frente a 2,1%)20 y que el crecimiento potencial se ha reducido desde el 3,0% de 2007 al 0,5% en 2013 pero que debe aumentar hasta el 1,5% en 2016, igual al de 2010 cuando se inició la crisis de deuda.21 Como se puede ver, las implicaciones de esta propuesta corrigen buena parte de las insuficiencias del plan presentado a las autoridades europeas, asumiendo la senda de déficit público de la Comisión Europea en el período 2013-2016.22 En primer lugar, en 2007 había un déficit estructural del -0,9% del PIB, lo que es más acorde con las estimaciones disponibles que un superávit del 0,9% del PIB. En segundo lugar, la senda del crecimiento potencial resulta mucho más razonable. Hubo un fuerte deterioro de la capacidad de crecimiento en las dos primeras fases de la crisis, que se redujo a la mitad, desde el 3,0% de 2007 al 1,5% en 2010 y que incluso continuó en la tercera y cuarta fases hasta alcanzar el 0,5% en 2013, un punto adicional. Pero que se recupera, como resultado de las reformas estructurales, volviendo al 1,5% en 2016, al final del período considerado. En tercer lugar, la deuda consigue estabilizarse a partir de 2015. Ello resulta una condición absolutamente necesaria. En cuarto lugar, la estimación del déficit estruc- 20 Aún podría ser significativamente superior. Otras estimaciones lo sitúan próximo al 7,2%. Incluso considerar un crecimiento potencial del 0,5% en 2013 se considera exagerado. Otras estimaciones lo sitúan como mínimo en el 1% en 2013. 22 La Comisión Europea ha ampliado incluso la relajación de los objetivos del PE-2013-16 hasta el -6,5% este año y el -5,8% el próximo, fijando el -4,2% para 2015 y el -2,8% para 2016, ya por debajo de la cota del 3%. Ello otorga un amplio margen fiscal de maniobra al Gobierno español respecto a los objetivos anteriores. El nuevo margen se puede cuantificar en 2 puntos del PIB en 2013 (objetivo actual del -6,5% frente al anterior del -4,5%) y en 3 puntos del PIB en 2014 (objetivo actual del -5,8% frente al anterior del -2,8%). Es decir, 5 puntos del PIB en sólo dos años, lo que supone un margen de maniobra equivalente de 52.477 millones de euros de 2012. 21 52 6. PERSPECTICAS A MEDIO PLAZO: EL PLAN DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA 2013-2016 tural en 2012 resulta similar aunque algo superior: -5,2% frente al -4,3% estimado por el Gobierno. En quinto lugar, el déficit cíclico en 2013 aumenta 1 punto, lo que, como se analizó antes, tiene importantes consecuencias sobre el esfuerzo fiscal necesario para alcanzar el objetivo de déficit público en 2013. Se requeriría para ello un esfuerzo fiscal de 2,5 puntos del PIB, equivalente a 26.000 millones de euros de 2012. CUADRO 10: UNA PROPUESTA ALTERNATIVA DE PLAN E ESTABILIDAD 2013-2016: CRECIMIENTO, OUTPUT GAP, SUPERÁVIT ESTRUCTURAL Y ESFUERZO FISCAL A modo de conclusión final, las estimaciones del Cuadro 10 permiten cuantificar la evolución de las finanzas públicas desde el inicio de la crisis en 2007. En la primera fase de la crisis, la rápida e intensa caída de los ingresos públicos supuso un impulso fiscal considerable, entre 2007 y 2008, de 5,7 puntos del PIB. Durante la segunda fase de la crisis, las políticas fiscales expansivas supusieron casi otros 4 puntos del PIB adicionales. Como consecuencia, el déficit estructural pasó del -0,9% del PIB en 2007 al -10,5% en 2009. El primer proceso de consolidación fiscal, después del inicio de la crisis de deuda soberana, lo redujo 2,4 puntos en 2010 y un punto adicional en 2011, hasta situarse en el -7,2% del PIB en 2011. El segundo proceso de consolidación fiscal lo ha vuelto a reducir 2 puntos hasta el -5,2% en 2012. Y el nuevo proceso de consolidación fiscal debería tener como objetivo alcanzar un saldo estructural en el entorno del -0,6% en 2015, estabilizando a partir de entonces el ratio deuda/PIB en un nivel en el entorno del 99%. 53 7. CONCLUSIONES 7. CONCLUSIONES La crisis financiera global que se inició en agosto de 2007 ha tenido efectos muy importantes sobre la actividad económica que se han magnificado en la evolución del mercado de trabajo. La destrucción de puestos de trabajo asciende desde que comenzó la crisis a 3,876 millones y la tasa de desempleo alcanza el nivel récord del 27,16% en el primer trimestre de 2013. Desde que comenzó la crisis, ha subido 19,13 puntos. Los efectos sobre las cuentas públicas han sido también devastadores. Al inicio de la crisis, las cuentas de las AAPP experimentaban un superávit del 2,73% y en diciembre de 2012, tras dos intensos procesos de consolidación fiscal, registran un déficit del 10,63% del PIB. Es decir, a pesar de las medidas que se han impulsado para consolidar las cuentas públicas, el saldo presupuestario se ha reducido con la crisis en 13,36 puntos del PIB. En este trabajo se analiza la evolución de las cuentas de las AAPP desde el año 2000 hasta la actualidad. El período muestral coincide, por lo tanto, con los años transcurridos del Siglo XXI y está marcado por la crisis financiera global que se inició en agosto de 2007. El análisis que se lleva a cabo clasifica el período analizado en los siguientes subperíodos. El primero coincide con la segunda legislatura del Gobierno del partido popular, comprendiendo desde finales de 2000 a marzo de 2004. Las cuentas públicas cerraron el Siglo XX con un déficit en el entorno del 1,0% que se fue reduciendo durante los primeros años del Siglo XXI a medida que iban también disminuyendo los intereses pagados por la deuda, como consecuencia de la fuerte reducción de tipos asociada al ingreso en la UEM, hasta alcanzar un saldo del -0,3% del PIB en marzo de 2004. El segundo período abarca desde el inicio de la primera legislatura del partido socialista hasta que comenzó la crisis financiera global. En este período el saldo público mejoró tres puntos del PIB por lo que el inicio de la crisis coincidió con el máximo superávit presupuestario alcanzado por la economía española en el último siglo y también con el mayor ahorro público, es decir con el mayor exceso de ingresos sobre gasto corriente. 55 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 El análisis de la crisis se lleva a cabo dividiéndola en cuatro fases que cobran todo el significado y relevancia desde la óptica de su efecto en las finanzas públicas. La primera fase comprende desde el inicio, se consideran los datos de 30 de septiembre de 2007, hasta finales de 2008, tras la quiebra de Lehman Brothers y las primeras medidas relevantes sobre el sector financiero del otoño de 2008. En esta fase destaca la fuerte reducción de ingresos impositivos que rápidamente afectó a las cuentas públicas españolas. El saldo público disminuyó en 7,2 puntos en sólo 5 trimestres y la caída de ingresos explicó el 54% de esta disminución. Este desplome de los ingresos públicos no tiene precedentes en otros episodios similares de la economía española ni tampoco similitudes en otras economías desarrolladas durante la actual crisis. El conjunto de los impuestos, directos e indirectos, se redujo en 4,3 puntos del PIB en sólo 5 trimestres. Las explicaciones que se han ofrecido son claramente insuficientes. Con frecuencia se ha dicho que había un efecto de la burbuja inmobiliaria que con la explosión hizo desaparecer buena parte de los ingresos por IVA y resto de imposición indirecta. Sin embargo, el análisis que se lleva a cabo en este trabajo cuestiona al menos parcialmente esta interpretación. Durante los años previos al inicio de la crisis financiera, la recaudación por imposición indirecta apenas había subido 0,5 puntos alcanzando el 12,0% del PIB en septiembre de 2007 mientras que su promedio durante los últimos 7 años se había situado en el 11,74% del PIB. La recaudación de los impuestos indirectos había aumentado el 73,0% desde diciembre de 2000. Ello implica una elasticidad respecto del PIB de 1,1, que no resulta demasiado elevada si se considera el dinamismo mostrado en esos años por el consumo. Si acaso, los efectos de la burbuja inmobiliaria sobre los ingresos impositivos indirectos habían empezado mucho antes y fueron, por tanto, muy duraderos pero no es posible afirmar que el efecto, como tantas veces se ha dicho, fueran muy relevantes en los años previos al inicio de la crisis. Sin embargo, a pesar de los efectos de la reforma de 2006, la recaudación por impuestos directos alcanzó su máximo en el entorno del 13% del PIB a finales del año 2007 y principios de 2008. El valor promedio del peso de los impuestos directos en los siete años anteriores se había situado en el 10,6% del PIB por lo que había un efecto diferencial de 2,4 puntos. Entre diciembre de 2000 y septiembre de 2007 el PIB nominal había aumentado el 64,3% mientras que la recaudación por impuestos directos lo había hecho en el 105,0%. La elasticidad resultante es de 1,63, incluso mayor que el valor de 1,5 considerado tradicionalmente en el caso del IRPF. Sin duda, la elevada progresividad de este impuesto era la causa principal de este comportamiento. 56 7. CONCLUSIONES La segunda fase de la crisis, que comenzó en realidad en el otoño de 2008, se corresponde con las políticas económicas expansivas globales para impulsar la recuperación. Se analiza su impacto en las cuentas públicas entre diciembre de 2008 y marzo de 2010, es decir, igual que la primera fase, la segunda fase tuvo una duración de cinco trimestres. La variación del saldo presupuestario fue casi idéntica, 7,0 puntos del PIB pero la explicación de esta variación es diferente. La caída de ingresos sólo explica en esta fase el 23,4% de la disminución del saldo público, explicando el incremento del gasto el restante 76,6%. Destaca el fuerte incremento del consumo público y de las prestaciones sociales así como de la inversión pública. Las consecuencias de estas dos primeras fases de la crisis fueron que en marzo de 2010 la economía española presentaba un déficit público del 11,49% del PIB. El inicio de la tercera fase de la crisis coincide con el estallido de la crisis de deuda soberana, en la primavera de 2010. Pero para analizar sus efectos, la crisis de deuda soberana se divide a su vez en dos subperíodos. El primero comprendido entre marzo de 2010 y el final de la segunda legislatura del partido socialista, en diciembre de 2011 constituye la tercera fase de la crisis. Y el segundo, asociado a la nueva desaceleración de la actividad en la segunda parte de 2011 tras las intensas turbulencias de los mercados financieros de la primavera y verano de 2011, coincide con el primer año del gobierno actual. Y que en este trabajo se considera la cuarta fase de la crisis. Durante la tercera fase de la crisis se puso en marcha, a partir de mayo de 2010, un intenso proceso de consolidación fiscal que consiguió reducir el déficit público desde el 11,49% del PIB hasta el 8,96% del PIB, excluyendo las ayudas a las instituciones financieras, en diciembre de 2011. Ello significa una reducción del déficit público de 2,53 puntos. El 32,2% de esta consolidación se explica por el lado de los ingresos, como consecuencia fundamentalmente de la primera subida generalizada del IVA, y el 67,8% restante por el lado de los gastos. El problema es que para ello se redujo la inversión pública en 1,58 puntos y el consumo sólo 0,51 y ello a pesar de la bajada de sueldo de los funcionarios de mayo de 2010 que supuso un indudable efecto demostración sobre los salarios del sector privado. Por consiguiente, aunque el primer proceso de consolidación fiscal se basó fundamentalmente, en más de dos tercios, en la reducción del gasto y sólo en menos de un tercio en el incremento de los ingresos, por el incremento de los tipos del IVA que había sido ampliamente demandado por los expertos y las instituciones multilaterales, el problema es que la reducción del gasto se basó demasiado en la reducción del gasto productivo y no tanto en la del gasto no productivo. En la cuarta fase de la crisis, que comenzó con la nueva desaceleración de la actividad tras las turbulencias financieras del verano de 2011, se ha puesto en marcha el segundo 57 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 proceso de consolidación fiscal desde diciembre de 2011. Un año después el déficit público ha aumentado hasta el 10,63% del PIB, es decir 1,19 puntos, debido a las ayudas a las instituciones financieras asociadas al rescate europeo. Si se eliminan dichas ayudas y el resto de medidas one-off, el déficit público se habría reducido en casi 1 punto en 2012 hasta el 8,0% actual o el 7,0% eliminando sólo las ayudas a las instituciones financieras y no el resto de medidas transitorias. El problema vuelve a ser, en este caso aún más agudizado, la composición. Toda la disminución se explica por los incrementos de los impuestos directos y de los indirectos y la nueva reducción de la inversión pública. Este efecto composición magnifica los efectos negativos, sobre la actividad y el empleo, del ajuste fiscal. Los efectos de la crisis han aumentado el tamaño del sector público. El gasto total de las AAPP, durante los años previos al inicio de la crisis, se situaba en el 37,56% del PIB y desde entonces ha crecido 9,30 puntos del PIB hasta el 46,87% de diciembre de 2012. Pero lo preocupante no es sólo el elevado nivel de gasto alcanzado sino su continuo crecimiento. Hace sólo un año, el gasto se situaba en el 45,01% del PIB, por lo que sólo en 2012 ha aumentado en 1,86 puntos. Este crecimiento del gasto público está asociado a la evolución del estado de bienestar desde el inicio de la crisis que ha aumentado 6,55 puntos desde el 30,36% del PIB que representaban al inicio de la crisis hasta el 36,91% actual, si bien es cierto que alcanzaron su techo en septiembre de 2010 en el 37,79% del PIB. El problema es que este crecimiento del gasto social no se ha compensado con la reducción de otras partidas de gasto público corriente. Y que su financiación se ha llevado a cabo con déficit público, con el crecimiento de la deuda, que en 2012 aumentó el récord de 15,0 puntos del PIB. De hecho, desde que comenzó la crisis, la deuda pública ha aumentado en 500.000 millones de euros y sigue aumentando. El incremento del tamaño del sector público ha ido acompañado de una considerable caída de los ingresos impositivos, que caracterizó la primera fase de la crisis. El inicio de la tercera fase, la crisis de deuda, supuso el intento de frenar esta caída con subidas impositivas. Se subieron los tipos del IVA y los impuestos especiales, medidas ampliamente demandadas por las instituciones multilaterales, pero también se subieron de una forma desmedida los tipos marginales del IRPF, tanto por la administración central como por la inmensa mayoría de las autonómicas. Y tras la reforma constitucional de agosto de 2011, que habría sido un magnífico final de la legislatura, se recuperó, aunque transitoriamente por dos años, el impuesto sobre el patrimonio que se había eliminado en 2006 tras un intenso debate. La recuperación de este impuesto supone un error 58 7. CONCLUSIONES importante. Esta decisión se produjo en un momento extremadamente delicado que obligó a la reforma constitucional para garantizar la estabilidad presupuestaria. La crisis de deuda que había comenzado un año y medio antes suponía la continua y creciente salida de flujos de capital que se dirigía desde las economías periféricas de Europa hacia las del centro y norte. Ello presiona a la baja a los precios de los activos de las periféricas y al alza a los precios en las economías del centro y norte, desestabilizando la UEM. La recuperación del impuesto sobre el patrimonio y la subida de la imposición sobre el ahorro, seis puntos en la segunda legislatura, fueron medidas en la dirección equivocada. Durante la cuarta fase de la crisis se ha agravado extraordinariamente esta situación. Primero fueron las medidas de diciembre de 2011, al inicio de la actual legislatura, con la subida generalizada de impuestos en la que destacaron los nuevos incrementos, de hasta siete puntos adicionales, en los tipos marginales del IRPF, y de seis adicionales en la fiscalidad sobre el ahorro. Es decir, desde el inicio de la crisis los marginales del IRPF han aumentado 13 puntos (desde el 43% hasta el máximo del 56% actual) y la fiscalidad sobre el ahorro 12 puntos (desde el 15% general de la reforma de 2006 hasta el 27% actual). Se añadieron las nuevas medidas en julio de 2012, el adelanto de ingresos en sociedades, el retraso o la supresión de deducciones, la vuelta al marginal en las plusvalías, retrocediendo dos décadas, el nuevo impuesto sobre los depósitos, en definitiva una maraña de medidas fiscales a pesar de la cual la recaudación por impuestos directos ha sido del 10,1% del PIB en diciembre de 2012, muy lejos del 13,0% que se alcanzó en el inicio de la crisis con marginales en el 43% y fiscalidad sobre el ahorro en el 15%. Es decir, escaso impacto de esta maraña de medidas fiscales y, por el contrario, enormes distorsiones sobre el comportamiento de los agentes privados, empresas y familias, con devastadores efectos negativos adicionales sobre la actividad y el empleo. Y parece olvidarse que el ahorro es el factor determinante de la salida de la crisis de deuda en la que está inmersa la economía española. El ahorro familiar creció intensa y rápidamente durante las dos primeras fases de la crisis pero durante la tercera y cuarta ha vuelto a reducirse de forma dramática, alcanzando niveles inferiores incluso a los valores mínimos de 2006. Es decir, el ahorro familiar presenta la forma de una «V» invertida con su mínimo histórico en los valores actuales. Y ello ocurre simultáneamente con una tasa de ahorro público que sigue en niveles inauditos del -4,6% del PIB sólo 1 punto más que cuando comenzó la crisis de deuda, cuando se situaba en el -5,6% del PIB. Pero entonces en tres trimestres subió más de un punto por lo que entre diciembre de 2010 y diciembre de 2012, tras dos intensos procesos de consolidación fiscal, el ahorro público no ha conseguido aumentar ni una sola décima. 59 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 Este asombroso resultado cuestiona profundamente la consolidación fiscal española que debería haber aumentado el ahorro público intensamente. Pero aún más preocupante es el hecho de que, en la situación actual, aparezca un nuevo problema que es la simultaneidad de valores mínimos en las tasas de ahorro de las familias y de las AAPP. Las primeras afectadas por las enormes subidas impositivas, las segundas a pesar de las mismas. Ambas deberán aumentar su ahorro. Y permite extraer conclusiones claras. Las AAPP precisan un nuevo plan de estabilidad que permita el aumento del ahorro reduciendo el gasto no productivo y, por tanto, un tercer proceso de consolidación fiscal. Y las familias deberán aumentar su ahorro lo que cuestiona la recuperación de la actividad a corto plazo. Recientemente, se ha presentado el programa de estabilidad 2013-2016 que cuenta con claras insuficiencias. Primera, no estabiliza la deuda pública en el período considerado. La deuda sigue creciendo continuadamente hasta cerca del 100% en 2016. Ello constituye una señal muy negativa en un momento en el que la preocupación se centra en la sostenibilidad o no de la deuda española. Segunda, el Gobierno español considera un crecimiento potencial de la economía española que ha sido prácticamente nulo en 2012 (0,1%) y que se hace incluso negativo todo el período de proyección, situándose en el 0,3% entre 2013 y 2015 y en el -0,2% en 2016. Ello transmite una valoración extremadamente negativa sobre los efectos de las reformas estructurales que deberían aumentar el crecimiento potencial y no reducirlo y mucho menos de forma muy duradera. Tercera, existen otras implicaciones importantes de esta consideración de crecimiento potencial negativo en el período 2013-2016. Si se vuelve al escenario macroeconómico del Gobierno, se puede ver que el crecimiento del 1,3% considerado en 2016 adquiere un significado diferente. El Gobierno considera que la economía va a crecer por debajo del crecimiento potencial 1,0 punto en 2013. Pero 0,8 puntos por encima en 2014, 1,2 puntos en 2015 y 1,5 en 2016. Ello cuestiona la moderación del escenario macroeconómico en el que se basa el programa de estabilidad. Cuarta, esta forma de proceder tiene importantes efectos en la evolución del superávit cíclico y, por tanto, en la estimación del superávit estructural compatible con el objetivo de déficit cada año y con el esfuerzo fiscal necesario para conseguirlo. Si el aumento del déficit cíclico fuera de 1 punto, en lugar de los 0,4 considerados, el déficit estructural en 2013 sería de -1,6% en lugar del -2,2% considerado. La conclusión es evidente: el esfuerzo fiscal, en este caso, debería ser mayor en 0,6 puntos, hasta el 2,7, para poder alcanzar el objetivo del -6,3%. Quinta, proyectando hacia atrás el programa de estabilidad, se puede observar que el output gap acumulado en 2007 sería de sólo el 60 7. CONCLUSIONES 2,1% tras el largo período de expansión que experimentó la economía española en los años previos al inicio de la crisis. Además esta estimación sugeriría que en 2007 la economía registraba un superávit en términos estructurales equivalente al 0,9% del PIB, lo que no se corresponde con otras estimaciones alternativas. Por ello, se presenta una alternativa al Programa de Estabilidad del Gobierno que se basa en un escenario macroeconómico más realista en el corto plazo, que asume una caída del 1,6% en el PIB en 2013, un crecimiento igual en 2014 (0,5%) y mayor en el bienio 20152016: 1,8 y 2,2% respectivamente. Se asume que el output gap en 2007 era significativamente mayor y que el crecimiento potencial se ha reducido desde el 3,0% de 2007 al 0,5% en 2013 pero que debe aumentar hasta el 1,5% en 2016, igual al de 2010 cuando se inició la crisis de deuda. Del mismo se derivan importantes implicaciones. Primera, en 2007 había un déficit estructural del -0,9% del PIB, lo que es más acorde con las estimaciones disponibles que un superávit del 0,9% del PIB. Segunda, la senda del crecimiento potencial resulta mucho más razonable. Hubo un fuerte deterioro de la capacidad de crecimiento en las dos primeras fases de la crisis, que se redujo a la mitad, desde el 3,0% de 2007 al 1,5% en 2010 y que incluso continuó en la tercera y cuarta fases hasta alcanzar el 0,5% en 2013, un punto adicional. Pero que se recupera, como resultado de las reformas estructurales, recuperando el 1,5% en 2016, al final del período considerado. Tercera, la deuda consigue estabilizarse a partir de 2015, lo que resulta una condición absolutamente necesaria. Cuarta, la estimación del déficit estructural en 2012 resulta algo superior: -5,2% frente al -4,3% estimado por el Gobierno. Quinta, el déficit cíclico en 2013 aumenta 1 punto, lo que incrementa el esfuerzo fiscal necesario para alcanzar el objetivo de déficit público en 2013 fijado definitivamente por la Comisión Europea en el -6,5% del PIB. Para alcanzarlo, se requeriría un esfuerzo fiscal de 2,5 puntos del PIB, equivalente a 26.000 millones de euros de 2012. A modo de conclusión final, las estimaciones presentadas permiten cuantificar la evolución de las finanzas públicas desde el inicio de la crisis en 2007. En la primera fase de la crisis, la rápida e intensa caída de los ingresos públicos supuso un impulso fiscal considerable, entre 2007 y 2008, de 5,7 puntos del PIB. Durante la segunda fase de la crisis, las políticas fiscales expansivas supusieron casi otros 4 puntos del PIB adicionales. Como consecuencia, el déficit estructural pasó del -0,9% del PIB en 2007 al -10,5% en 2009. El primer proceso de consolidación fiscal, después del inicio de la crisis de deuda soberana, lo redujo 2,4 puntos en 2010 y un punto adicional en 61 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 2011, hasta situarse en el -7,2% del PIB en 2011. El segundo proceso de consolidación fiscal lo ha vuelto a reducir 2 puntos hasta el -5,2% en 2012. Y el nuevo proceso de consolidación fiscal debería tener como objetivo alcanzar déficit estructural del -0,6% del PIB en las cuentas públicas en 2015, estabilizando a partir de entonces el ratio deuda/PIB. 62 RELACIÓN DE PERSONAS QUE ASISTIERON A LA JORNADA DE DEBATE DEL 22 DE MAYO DE 2013 Relación de personas que asistieron a la Jornada de Debate del 22 de mayo de 20131: José Mª Duelo Marcos Director de Estudios Económicos SEOPAN Domingo García Coto Director del Servicio de Estudios BME Federico Gómez Analista Senior Servicio de Estudios BANCO SANTANDER Pablo Hernández de Cos Jefe División de Análisis de Políticas Económicas BANCO DE ESPAÑA José Félix Izquierdo de la Cruz Servicio de Estudios BBVA Alfredo Jiménez Fernández Director de Análisis y Estudios FUNDACION DE ESTUDIOS FINANCIEROS Javier Méndez Llera Director General FUNDACION DE ESTUDIOS FINANCIEROS 1 La opinión reflejada en el Documento de Trabajo no tiene por qué coincidir con la opinión individual de las personas que participaron en el debate ni con la de las instituciones o entidades en las que trabajan o colaboran. 63 LAS FINANZAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS EN EL INICIO DEL SIGLO XXI: LOS EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA DE 2007 Antonio Merino Director de Estudios REPSOL César Molinas Socio Fundador MULTA PAUCIS, S.L José Ruiz de Aguirre Economista principal BBVA David Taguas Director INSTITUTO DE MACROECONOMÍA Y FINANZAS Carmelo Tajadura INSTITUTO DE MACROECONOMÍA Y FINANZAS Juan Carlos Ureta Domingo Presidente FUNDACION DE ESTUDIOS FINANCIEROS Juan Varela Donoso Subdirector General de Análisis y Programación Económica DIRECCION GENERAL PRESUPESTOS MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 64 ENTIDADES PATRONO ENTIDADES PATRONO de la Fundación de Estudios Financieros BANCO SANTANDER, S.A. TELEFONICA, S.A. ENDESA, S.A. BANCO BILBAO VIZCAYA ARGENTARIA CITI BANCO SABADELL BANKIA CLIFFORD CHANCE ERNST & YOUNG FIDELITY WORLDWIDE INVESTMENT FUNDACIÓN REPSOL INDITEX KPMG LA CAIXA MAPFRE ZURICH ESPAÑA BOLSAS Y MERCADOS ESPAÑOLES URIA & MENENDEZ ACS DELOITTE FUNDACIÓN MUTUA MADRILEÑA FUNDACIÓN PRICEWATERHOUSE COOPERS INDRA SISTEMAS, S.A. FUNDACIÓN ABERTIS MIRABAUD BAKER & MCKENZIE J&A GARRIGUES, S.L. CECA 65
