TEMA 7

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TEMA 7
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS:
ESPECIAL REFERENCIA A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS. LA COMPETENCIA
ADMINISTRATIVA. LA
DELEGACIÓN
DE
COMPETENCIAS
Y LA
DELEGACIÓN DE FIRMA. LA AVOCACIÓN. LA SUSTITUCIÓN Y LA
SUPLENCIA. LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN.
SUMARIO:
I.- LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
I.1.-Poder público y organización administrativa
I.2.-El carácter impersonal y jurídico de las organizaciones administrativas
I.3.-Pluralidad y diversidad de Administraciones Públicas
I.4.-La Administración Pública en la Constitución española
I.4.1.-Principios informadores
I.4.2.-Desarrollo legal
II.- LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS
II.1.-Concepto de órgano administrativo
II.2.-Creación,supresión y modificación de los órganos
II.2.1.-Reglas comunes
II.2.2.-Reglas específicas para las diversas Administraciones Públicas
II.3.-Clases de órganos administrativos
II.4.-Especial referencia a los órganos colegiados
II.4.1.- Regulación
II.4.2.-Funcionamiento
III.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
III.1.-Definición
III.2.- Atribución de la competencia
III.3.-Ámbito de la competencia
III.4.-Invalidez de los actos dictados por órganos incompetentes
III.5.-Irrenunciabilidad de la competencia
IV.- LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS Y LA DELEGACIÓN DE FIRMA
IV.1.-La delegación de competencias
IV.2.-La delegación de firma
V.- LA AVOCACIÓN
VI.- LA SUSTITUCIÓN Y LA SUPLENCIA
VI.1.-La sustitución
VI.2.-La suplencia
VII.- LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN
VII.1.-Concepto
VII.2.-Formalización
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I LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
I.1.- Poder público y organización administrativa.
La idea de organización administrativa está íntimamente unida a la del poder desde
el momento que el poder necesita de unos medios para ejercer su autoridad.
El poder político requiere para su ejercicio de unos recursos y unos medios de todo
orden (recursos financieros, humanos, materiales) pero no se puede identificar la
organización con los recursos. Siendo éstos necesarios, lo es también el modo en
que se deben relacionar entre sí para servir eficazmente al poder y a la sociedad.
Así pues, la organización es un medio o un instrumento para el poder; sirve al
poder y es el poder quien impulsa y dirige la organización, pero también es cierto
que el poder sin organización no es posible.
A esta organización que sirve al poder político la conocemos como Administración
Pública.
I.2.- El
carácter
administrativas.
impersonal
y
jurídico
de
las organizaciones
El gran paso hacia la actual configuración de la Administración Pública se produce
cuando se incorporan a la práctica política del Estado las ideas de la Revolución
Francesa.
De una parte se despersonaliza el poder político de tal manera que las personas que
lo sirven pasaron de prestar sus servicios y depender directamente de la persona del
Rey, que se identificaba con el Estado, a prestar sus servicios y depender del
Estado como un ente abstracto e impersonal.
Esta despersonalización del poder va acompañada de una juridificación de la
actividad de la Administración. Con las ideas del Estado de Derecho, la
Administración existe y actúa conforme a la ley y las normas jurídicas.
Es el Derecho el que le da su forma y personalidad, el que la legitima ante el pueblo
y el que al mismo tiempo limita su actuación. Esta es la esencia del principio de
legalidad recogido en nuestra Constitución.
I.3.- Pluralidad y diversidad de Administraciones Públicas.
Ahora bien, existiendo en el Estado actual diversas instancias de poder, habrá que
admitir que tampoco se puede hablar de una sola Administración Pública sino de
diversas Administraciones, tantas como centros o instancias de poder público se
hayan institucionalizado en la sociedad.
Ya en la etapa revolucionaria francesa (a finales del siglo XVIII) se extiende el
municipalismo, generalizando a todos los núcleos de población un régimen que
hasta ese momento sólo era propio de ciertas comunidades privilegiadas con una
cierta autonomía. De este modo se crea una primera dualidad administrativa
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Municipios-Estado ; dos Administraciones frente a frente: Municipio y Estado, con
sus respectivas organizaciones y círculos de poder.
Con el transcurso del tiempo y la ampliación de los fines del Estado empiezan a
consolidarse otras formas de organización administrativa como son las
Corporaciones de Derecho Público, a través de las cuales el Estado descansa en
determinados colectivos o grupos económicos y profesionales la gestión de fines e
intereses públicos que se relacionan con su actividad: un ejemplo de éstas
Corporaciones son los Colegios Profesionales.
Después de las Guerras Mundiales, al dedicar el Estado central gran parte de su
actividad a la consecución de fines económicos y sociales, empiezan a crearse
organizaciones formalmente separadas de la Administración estatal y con un
régimen de funcionamiento que se encuentra a medio camino entre el propio de la
Administración Pública y el de las empresas privadas. Funcionalmente dependen de
los Departamentos ministeriales, pero actúan con personalidad propia y con un
cierto régimen de autonomía en la gestión de sus recursos: se encuadran en la
llamada Administración institucional o instrumental, siendo uno de los tipos más
conocidos de éstos entes los Organismos autónomos.
En otro paso hacia adelante aparecerán las empresas públicas para la producción
de bienes y servicios, con la forma de sociedades mercantiles y que actúan como
cualquier empresa privada.
En esta tendencia a la creciente complejidad y diversidad de las Administraciones
Públicas y ya desde el final de la II Guerra Mundial, se sumarán a las viejas
Administraciones centrales otras de carácter territorial como las regiones y en
nuestro caso, las Comunidades Autónomas. Se incorporan sobre la base de las
aspiraciones de autogobierno de regiones o naciones sin Estado, provocando un
progresivo desapoderamiento de las Administraciones centrales que, a su vez y
paralelamente, empiezan a perder poder en favor de organizaciones internacionales
y supranacionales (por ejemplo la Unión Europea), a medida que los grandes
problemas tienden a globalizarse.
I.4.- La Administración Pública en la Constitución española.
1.4.1.- Principios informadores.
En estas líneas generales se sitúa la Constitución española de 1978 que en materia
de organización administrativa contiene solo breves referencias y escasas
definiciones.
A esta parquedad se añade una segunda dificultad ya que el texto constitucional
suele hablar de Administración Pública en singular y dado el carácter
descentralizado del Estado hay que hablar, en nuestro caso, en plural. De todas
formas hay acuerdo en que la regla sea su extensión al conjunto de las
Administraciones Públicas, con diferente modulación según los casos.
La regulación clave la encontramos en el artículo 103, apartado 2 de la Constitución,
que ha de ponerse en relación con otros artículos contenidos también en el Titulo IV,
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o desperdigados en diversas partes del texto pero sobre todo, con los principios
contenidos en su Título Preliminar, que proclama a España como Estado social y
democrático de Derecho y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran.
De su artículo 103.2 podemos extraer una serie de notas que nos permiten construir
el concepto de Administración Pública.
En primer lugar, nos encontramos con su elemento finalista o naturaleza servicial, es
decir, servir con objetividad a los intereses generales, intereses que no son
definidos por ella sino por el respectivo órgano de gobierno que la dirige. Dicha
amplitud de intereses, a su vez, diferencia a la Administración Pública de otras
instancias, incluso públicas, ya que estas suelen atender intereses parciales, sin
voluntad de generalidad.
En segundo lugar, su organización y actuación, como veremos más adelante, debe
adecuarse a determinados principios, lo que le imprime cierta rigidez.
En tercer lugar, su sometimiento al respectivo órgano de gobierno, que aunque de
forma expresa sólo se predica de la Administración del Estado respecto al Gobierno
de la Nación (artículo 97), se aplica a las restantes, extensión que incluso se ha
plasmado por ley.
I.4.2.- Desarrollo legal.
Dado el carácter compuesto del Estado, el Título VIII de la Constitución ha tenido
que recoger una delimitación de competencias también en este campo. Así el
artículo 149.1.18º asigna al Estado, como competencia exclusiva, las bases del
régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo
común. Su regulación es el objeto fundamental de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, modificada en profundidad por la Ley 4/1999,
de 13 de enero.
Interesa destacar, además, que como viene siendo tradición en este tipo de leyes y
en otras netamente administrativas, la LRJPAC no recoge una definición de
Administración Pública, pero al menos las enuncia.
Así, su artículo 2, (apartado 1) a efectos de dicha ley, entiende por Administraciones
Públicas:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las entidades que integran la Administración Local.
Las anteriores suelen denominarse Administraciones territoriales (o matrices) para
resaltar que lo más relevante de ellas es su dimensión territorial, que no es sólo su
ámbito de actuación.
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Dicho cuadro se completa en el mismo artículo 2 (apartado 2) con las entidades de
Derecho Público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de las
Administraciones Públicas anteriores, que tendrán asimismo la consideración de
Administración Pública, configurando la llamada Administración institucional o
instrumental ( en el sentido más amplio del término).
Este segundo tipo de Administraciones se caracteriza por depender siempre de una
de tipo territorial y por la limitación de sus fines, que han de ser específicos, frente a
la generalidad de los fines de las Administraciones territoriales.
Como adelantábamos al hablar de los principios de la Constitución informadores de
esta materia, una ley, la LRJPAC en su artículo 3.3, consagra la idea de que cada
Administración Pública actúa bajo la dirección del respectivo órgano de gobierno
.Esta idea respecto a la Administración Local ha de matizarse al no darse en su
seno una separación entre ambos niveles, ya que, por ejemplo, Ayuntamientos y
Diputaciones Provinciales son órganos simultáneamente de gobierno y de
administración de los respectivos entes locales.
Pero esta pluralidad de Administraciones Públicas no es incompatible con la
existencia de unas reglas comunes, cuyo fin último es garantizar a todas las
personas un tratamiento común ante ellas y que están recogidas, como vimos, en la
LRJPAC.
De todas formas la normativa dictada por el Estado no puede ser de un grado de
detalle o de forma tan acabada que prácticamente impida la adopción por parte de
las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio
de sus competencias de desarrollo legislativo.
Este es el razonamiento seguido por el Tribunal Constitucional para declarar
contrarios al orden constitucional diversos artículos de la citada ley (Sentencia
50/1999, de 6 de abril) y que afectan principalmente a la regulación de la suplencia y
de los órganos colegiados.
II.- LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS
ÓRGANOS COLEGIADOS.
II.1.- Concepto de órgano administrativo.
La expresión órgano ha sido tomada de la Biología por el Derecho, en el sentido de
integrante de un cuerpo vivo y que tiene una determinada función.
Si bien cada Administración Pública actúa en las relaciones externas como una
única y misma persona (artículo 3.4 LRJPAC), su voluntad se expresa a través de
sus órganos, actúa a través de éstos.
Esto es propio de todas las personas jurídicas que, por su naturaleza espiritual y
ficticia, deben manifestarse a través de los órganos de que se componen,
encarnados por una o varias personas físicas que ejercen las competencias que
tienen atribuidas, que son sus titulares.
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En última instancia, por tanto, las Administraciones, como personas jurídicas
carentes de existencia física, necesitan de personas físicas para actuar y
expresarse. Por eso, las Administraciones Públicas se descomponen, a su vez, en
unidades funcionales compuestas por una serie de atribuciones o competencias, un
conjunto de medios materiales, y una o varias personas que están adscritas a las
mismas: cada una de estas unidades constituye un órgano.
Desde la perspectiva del Derecho sólo son órganos aquellas unidades integrantes
de la Administración que intervienen en las relaciones jurídicas que la propia
Administración mantiene con otras personas. Es decir, sólo son órganos
administrativos aquellas unidades con competencia para actuar en las relaciones
con otras personas, expresando la voluntad o el juicio de la Administración de la que
forman parte.
La misma LRJPAC parece distinguir entre ambas figuras al decir que corresponde a
cada Administración delimitar las unidades administrativas que configuran los
órganos administrativos propios (artículo 11.1).
En este mismo sentido, la Ley 6/ 1997, de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante, LOFAGE)
distingue entre órganos administrativos y unidades administrativas. Los primeros
producen actos administrativos con eficacia frente a terceros o al menos participan
previa y obligatoriamente en su producción, las unidades no (artículo 5.1).
II.2.- Creación, supresión y modificación de los órganos.
II.2.1 Reglas comunes.
Según su nivel en la escala organizativa, se reserva a determinadas instancias la
facultad de crear y por tanto de modificar y suprimir, determinados órganos teniendo
en cuenta además, las prescripciones constitucionales, por ejemplo las de su
artículo 103, apartado 2, cuando dice que “Los órganos de la Administración del
Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.”
Esta materia no está reservada en bloque a la ley por la Constitución, por lo que
suele regularse directamente por cada Administración Publica, con la intensidad que
luego examinaremos.
Es importante retener que las disposiciones en materia organizativa no son meras
reglas internas de la respectiva Administración.
La LRJPAC señala, como ya vimos, que corresponde a cada Administración Pública
delimitar sus órganos propios, facultad que a tenor de la misma LRJPAC, debe
respetar unas reglas comunes.
Éstas, que se recogen en su artículo 11(apartados 2 y 3), son las siguientes:
a) Determinación de su forma de integración en la respectiva Administración y su
dependencia jerárquica.
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b) Delimitación de sus funciones y competencias.
c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.
d) Prohibición de crear nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya
existentes(salvo que se suprima o reduzca de forma simultánea la competencia de
éstos).
II.2.2.- Reglas específicas para las diversas Administraciones Públicas.
Hasta hace relativamente poco tiempo la literalidad del apartado 2 del artículo 103
de la Constitución que establece que “los órganos de la Administración del Estado
son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley”, se entendía en el sentido
de que hacía falta una ley para su creación, al menos para los más relevantes.
Tras llegarse a una interpretación más flexible, en la idea de que bastaba con una
ley que fijara las reglas de creación pero no la creación en sí, diversas leyes de
forma dispersa han regulado la cuestión para la Administración General del Estado
hasta llegar a su inclusión en una sola norma, la LOFAGE de 1997.
La LOFAGE fija esta competencia de la siguiente forma:
a)Ministerios y Secretarías de Estado; por
Gobierno (artículo 8.2)
Real Decreto del Presidente del
b)Resto de órganos hasta el nivel de Subdirección General; por Real Decreto del
Consejo de Ministros (artículo 10.1).
c) Órganos de nivel inferior al de Subdirección General: por Orden del Ministro
correspondiente (previa aprobación del Ministro de Administraciones Públicas).
d)Unidades administrativas: a través de la relación de puestos de trabajo (artículo
10.3).
Las Comunidades Autónomas, superada la fase inicial de crear sus Consejerías por
ley, ofrecen para éstas y demás órganos una variedad de soluciones.
La esfera local y con claras diferencias además entre el Municipio y la Provincia por
un lado y el resto de entidades, es el ámbito en el que esta potestad es mucho
más reducida ya que su organización suele estar predeterminada por la Ley 7/1985,
de 2 de abril, de Bases del Régimen Local o por las leyes sobre Régimen Local de
las Comunidades Autónomas.
II.3.- Clases de órganos administrativos.
Los órganos administrativos se pueden clasificar siguiendo muy variados criterios;
aquí nos referiremos sólo a las clasificaciones más importantes, es decir según:
a) El ámbito territorial.
b) Las funciones.
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c) El número de sus miembros.
Por su ámbito territorial de competencias, puede hablarse de órganos centrales y
periféricos. Los primeros despliegan su competencia en todo el ámbito territorial en
el que actúa la Administración a la que pertenecen, en tanto que son periféricos
aquéllos que tienen su ámbito de competencias limitado a una parte del territorio en
el que actúa la Administración de la que forman parte.
Por la naturaleza de sus funciones, puede hablarse de órganos activos, consultivos y
de control. Los primeros son los encargados de disponer y ejecutar decisiones. Los
segundos no adoptan decisiones sino que se limitan a manifestar opiniones o
pareceres (informes o dictámenes) conforme a criterios técnicos o de oportunidad.
Los terceros supervisan vigilan o comprueban la actividad de los anteriores
manifestando su adecuación o inadecuación técnica, económica, jurídica, etc.
Normalmente hay una relación entre la función del órgano y su composición de
manera que como regla general suelen ser unipersonales los órganos activos, en
tanto que los órganos colegiados suelen constituirse para realizar funciones
consultivas. Por eso se ha dicho que “ deliberar es función de varios y ejecutar es
propia de uno solo”.
Según el número de miembros que lo componen, puede hablarse de órganos
unipersonales y colegiados. Los primeros son aquellos cuyo titular es una sola
persona física, lo que no excluye que el órgano esté compuesto de múltiples
personas ordenadas jerárquica o verticalmente, subordinadas a un único titular. Los
segundos se caracterizan por estar constituidos por una pluralidad de personas que,
en una posición de igualdad dentro del órgano, expresan la voluntad del mismo
mediante su intervención simultánea.
Otras formas de clasificación son las que atienden a la amplitud de la competencia,
obteniéndose así, órganos de competencia general y específica (limitada en este
caso a una sola materia o sector de actividad) o incluso a su constitución interna
hablándose en este segundo caso, de órganos simples y órganos complejos
constituidos estos últimos por la agrupación de órganos simples.
II.4. - Especial referencia a los órganos colegiados.
II.4.1.- Regulación.
Dentro de los órganos colegiados puede diferenciarse, siguiendo la sistemática de la
LRJPAC, entre:
a) Órganos constituidos por titulares de órganos de una misma Administración.
b) Aquellos otros formados por representantes de organizaciones sociales o de
otras Administraciones Públicas.
Para los primeros, la LRJPAC (en el Capítulo II de su Título II) establece una serie
de reglas sobre su funcionamiento y composición que, tras la Sentencia 50/1999, de
6 de abril, del Tribunal Constitucional, ya no son en su gran parte básicas, es decir,
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podrán ser modificadas por las Comunidades Autónomas al regular su propia
organización administrativa. Dicha sentencia afecta principalmente a las funciones
de los Presidentes, Secretarios y resto de los miembros de dichos órganos, así
como a las actas de sus sesiones.
El resultado es que las reglas que se citan a continuación han de ser entendidas en
sentido genérico, a modo de ejemplo, dado que pueden ser alteradas por cada
Comunidad Autónoma en la mayoría de los supuestos.
II.4.2.- Funcionamiento.
Los órganos colegiados se componen de un Presidente, un Secretario y el resto de
sus miembros.
Según el artículo 23 de la citada ley, al Presidente le corresponden básicamente
estas atribuciones:
a) Representar al órgano.
b) Acordar la convocatoria de las sesiones, fijando su orden del día.
c) Presidirlas y moderarlas, dirimiendo los empates de las votaciones con su voto
de calidad.
Es suplido por un Vicepresidente y en su defecto, por el miembro del órgano
colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden.
El Secretario asiste a las reuniones del órgano pudiendo intervenir en las mismas.
Las reglas para su designación, cese y suplencia se regularán en las normas
específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo.
Su misión consiste en realizar las actuaciones necesarias para el correcto
funcionamiento del órgano, tales como citar a sus miembros a las mismas, redactar
y autorizar las actas de las sesiones, expedir certificaciones de los acuerdos
adoptados, etc. Si es miembro del órgano, tendrá voz y voto, pero si se trata de un
funcionario que asiste sólo en condición de Secretario, tendrá voz pero no voto en
las reuniones del órgano (artículo 25 LRJPAC).
Los miembros que componen el órgano, normalmente denominados vocales, asisten
a las sesiones, participan de los debates, formulan ruegos y preguntas y votan los
acuerdos que procedan. Para realizar adecuadamente su misión tienen derecho a
recibir la convocatoria de las sesiones con el orden del día al menos con 48 horas de
antelación y a obtener o consultar cuanta información se relacione con las
mismas(artículo 24 LRJPAC).
Los acuerdos del órgano se aprueban por mayoría de votos en sus reuniones o
sesiones de las que se levanta acta que debe contener, como mínimo, los datos
enumerados en el artículo 27.1 de la LRJPAC.
Para que el órgano se constituya válidamente la regla es que deben asistir, al
menos, el Presidente, el Secretario (o quienes hagan sus veces) y la mitad, como
mínimo, de sus miembros (artículo 26.1 LRJPAC). De todas formas, en la normativa
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propia de cada órgano o por acuerdo de éste, en su defecto, podrá preverse una
segunda convocatoria en la que resulte necesaria una menor asistencia de los
mismos (artículo 26 LRJPAC).
Los órganos colegiados formados por representantes de organizaciones sociales o
de otras Administraciones Públicas están sujetos a las mismas normas pero tienen
reconocidos por la misma ley ciertas especialidades en cuanto a su composición y
funcionamiento.
III.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
III.1.- Definición.
Al hablar de los órganos de la Administración se decía que uno de sus elementos es
la competencia entendida, en sentido amplio, como el conjunto de atribuciones que
tiene asignadas.
Su origen es doble. Por un lado, obedece al principio común a cualquier
organización de división del trabajo. Por otro, a la idea de que los derechos de los
ciudadanos obtienen una mayor garantía si se delimita la esfera de actuación de
cada órgano.
En ausencia de una definición en la LRJPAC la competencia debe entenderse como
la medida de poder que corresponde a cada órgano. Es el elemento más típico del
órgano y el que legitima su actuación: de ahí que se diga que la competencia
además de definir al órgano, lo sitúa en la organización administrativa.
III.2.- Atribución de la competencia.
De acuerdo con el principio de legalidad de la actividad administrativa, son las
normas jurídicas las que atribuyen la competencia a los órganos administrativos.
La propia LRJPAC exige que la atribución de competencias se fije en la misma
norma de creación del órgano (artículo 11.2,b),sin perjuicio de su posible ulterior
modificación.
Dado que las competencias se asignan, a veces, de forma genérica a una
determinada Administración sin especificar órgano concreto, se entenderá que la
instrucción y resolución de los expedientes corresponderá a los órganos inferiores
competentes por razón de materia y territorio: de existir varios, al superior jerárquico
de éstos (artículo 12.3 LRJPAC).
Normalmente, y por definición, la competencia suele atribuirse de forma exclusiva a
un órgano de manera que ningún otro puede ejercerla ni ostentar simultáneamente
su titularidad. Competencia exclusiva en este sentido equivale a potestad que se
reconoce a un órgano de forma excluyente. Sólo muy excepcionalmente cabe la
hipótesis de que una determinada competencia se atribuya de manera alternativa o
indistinta a más de un órgano sobre la misma materia concreta, en el mismo
momento y en el mismo territorio.
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III.3.- Ámbito de la competencia.
La competencia se define en cuatro ámbitos:
a) El territorial, porque los órganos desarrollan su actividad sobre espacios
geográficos determinados que pueden abarcar la totalidad o sólo una parte del
territorio en el que opera la Administración a la que pertenecen.
b) El funcional, ya que cada órgano ejerce determinados poderes o
facultades (resolver un procedimiento, aprobar un reglamento, informar un
asunto).
c) El material, ya que cada órgano actúa sobre partes determinadas de la realidad
social (agricultura, turismo, industria).
d) El jerárquico o estructural, ya que las competencias se ejercen en un marco
organizativo y por tanto dentro de un entramado de relaciones de colaboración,
cooperación o jerarquía. Esta última, especialmente, condiciona el ejercicio de la
competencia y modula la forma de producirse.
III.4.- Invalidez de los actos dictados por órgano incompetente.
La importancia de la competencia tiene que ver con la actuación que despliega
también hacia fuera la Administración y se puede constatar en que la manifiesta
incompetencia de la actuación del órgano provoca, en algunos supuestos, la nulidad
de pleno derecho del acto administrativo dictado (artículo 62 LRJPAC).
Pero dicho artículo al limitar este supuesto a la manifiesta incompetencia por
razón de la materia o del territorio, supone, por ejemplo, que la infracción referida al
orden jerárquico sólo acarreará la anulabilidad, sin perjuicio además de su posible
convalidación en los términos del artículo 67.3 de la LRJPAC.
III.5.-Irrenunciabilidad de la competencia.
La competencia administrativa que la norma atribuye al órgano es irrenunciable, lo
que significa que no depende del órgano que la tiene atribuida el disponer o no de su
titularidad ni de su ejercicio.
Esta irrenunciabilidad de la competencia que se predica de los órganos
administrativos significa que las competencias deben ser ejercidas en principio por
el órgano que las tiene atribuidas como propias (artículo 12 .1 LRJPAC).
Pero ese mismo artículo de la LRJPAC, a continuación, recoge dos excepciones a
esta regla general de que las competencias las ejerce el órgano que las tenga
atribuidas como propias: la delegación y la avocación cuando se efectúen en los
términos previstos en dicha ley o en otras.
A las anteriores hay que añadir una tercera excepción, no incluida en dicha ley, la
sustitución, a la que luego también nos referiremos.
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Tenemos pues en la LRJPAC una distinción entre titularidad de la competencia y su
ejercicio de tal modo que pueden, aunque sean excepciones, no coincidir siempre.
A modo de recapitulación podemos decir que existen dos tipos de figuras: las que
no alteran la titularidad de la competencia pero sí su ejercicio y las que (sin alterar
tampoco la titularidad) afectan sólo a aspectos determinantes del ejercicio de la
competencia.
Las que no alteran la titularidad de la competencia, pero modifican su ejercicio ya las
hemos enunciado y son:
a) La delegación.
b) La avocación.
c) La sustitución.
Las figuras que tampoco alteran la titularidad de la competencia y que respecto a su
ejercicio se limitan a modificar sólo elementos determinantes son, siguiendo el
orden del artículo 12.1 de la LRJPAC:
a) La encomienda de gestión.
b) La delegación de firma.
c) La suplencia.
IV.- LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS Y LA DELEGACIÓN DE FIRMA.
IV.1.- La delegación de competencias.
Consiste en la transmisión del ejercicio de una competencia de un órgano a otro
aunque no sean entre ellos jerárquicamente dependientes (artículo 13
LRJPAC).Tras la reforma de 1999 dicho artículo permite delegar también en las
entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de la respectiva
Administración.
La delegación opera mediante una decisión singular del órgano delegante, que
puede revocar esta decisión en cualquier momento.
Los actos que dicta el órgano que recibe la delegación (órgano delegado) se
consideran como dictados por el órgano que la concede (órgano delegante) a todos
los efectos.
La delegación puede producirse por razones técnicas y en todo caso debe cumplir
ciertas garantías de publicidad y seguridad: la delegación debe publicarse en el
periódico oficial correspondiente, según la Administración a la que pertenezca el
órgano delegante y las resoluciones que en su virtud dicte el órgano delegado
deberán indicar expresamente esta circunstancia.
Por otra parte, la LRJPAC prohibe las delegaciones sobre determinados tipos de
competencias o sobre determinados órganos. Tras la reforma de 1999 de la
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LRJPAC ha desaparecido de su artículo 127.2 la expresa prohibición de delegar el
ejercicio de la potestad sancionadora.
Como novedad respecto a la normativa anterior a la LRJPAC hay que destacar que
ésta permite mediante la autorización expresa de una ley, delegar competencias
ejercidas, a su vez, por delegación.
Todas estas reglas que contiene el artículo 13 de la LRJPAC son aplicables a las
delegaciones interorgánicas, es decir, a las delegaciones que se establecen entre
órganos de una misma Administración o de las entidades dependientes o vinculadas
a ella.
Las delegaciones intersubjetivas, es decir, entre distintas entidades o
Administraciones Públicas territoriales, se rigen por normas constitucionales o
legales diferentes.
IV.2.- La delegación de firma.
No debe confundirse la delegación de competencias con la delegación de firma. Ésta
última es una especie más modesta de la delegación de competencias ya que
consiste en la delegación, no del ejercicio de la competencia decisoria, sino en la
simple materialidad de la firma de los actos o resoluciones previamente dictados por
el órgano delegante (artículo 16 LRJPAC).
Por eso constituye uno de los supuestos en los que no se altera la competencia del
órgano delegante.
Además, la delegación de firma se diferencia de la delegación de competencias
entre otras cuestiones, en que:
a) Sólo cabe a favor de los titulares de órganos o unidades dependientes.
b) No vale para las resoluciones de carácter sancionador.
c) No precisa su publicación en el periódico oficial correspondiente.
V.- LA AVOCACIÓN.
La avocación constituye, en cierto sentido, el supuesto inverso a la delegación de
competencias y está prevista en el artículo 14 de la LRJPAC.
Consiste en que un órgano (avocante) reclama, mediante acuerdo motivado y por
razones técnicas, sociales, económicas, jurídicas o territoriales, la competencia para
conocer y resolver un asunto que ordinariamente o por delegación le corresponde a
otro órgano jerárquicamente dependiente (avocado).
Presenta las siguientes notas:
a) Sólo cabe entre órganos con relación de dependencia.
b) Se refiera a un asunto concreto, sin afectar a la competencia genérica.
c) Precisa su motivación.
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d) La resolución se imputa al órgano avocante.
En el supuesto de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente
dependientes, el conocimiento de un asunto sólo podrá ser avocado por el órgano
delegante.
Suele distinguirse entre la avocación propia, que consiste en
ejercer
la
competencia ordinaria del órgano inferior y la impropia que no es sino una mera
revocación puntual de una delegación anterior.
Contra el acuerdo de avocación no cabe recurso, con independencia de que se
podrá impugnar en el recurso contra la resolución del procedimiento.
VI.- LA SUSTITUCIÓN Y LA SUPLENCIA.
VI.1.- La sustitución.
La sustitución es la figura mediante la cual las competencias de un órgano son
ejercidas temporalmente por otro y es, como vimos al estudiar el principio de
irrenunciabilidad de la competencia, una excepción al mismo no recogida en la
LRJPAC, lo que por otra parte, no impide su inclusión en demás leyes.
La diferencia radical con los otros supuestos de excepción a dicho principio y que
otorga perfiles propios a la sustitución, es que no opera por razones de mera
oportunidad apreciados por los correspondientes órganos, sino por causas tasadas y
expresamente previstas por ley.
Se trata de supuestos extraordinarios, bien por razones de urgencia o de extrema
necesidad o bien
para salvaguardar situaciones en que un órgano actúa
manifiestamente contra la legalidad y el interés social protegido por la misma.
La sustitución puede producirse entre:
a) Órganos que pertenecen a la misma Administración. Un ejemplo es el de la
LBRL al autorizar al Alcalde a adoptar medidas que pudieran ser de la
competencia del Pleno del Ayuntamiento ante situaciones de catástrofes o
infortunios públicos o grave riesgo de los mismos (artículo 21.1.m),
b) Órganos pertenecientes a distintas Administraciones. Es el caso del artículo 60
de la misma LBRL que habilita a la Administración del Estado y a las de las
Comunidades Autónomas para sustituir a una Corporación local en el supuesto
de que ésta incumpla obligaciones impuestas directamente por la ley y ello
afecte al ejercicio de sus respectivas competencias.
VI.2.- La suplencia.
La suplencia, regulada en el artículo 17 de la LRJPAC, no implica propiamente
alteración de la competencia sino una alteración temporal de la titularidad del órgano
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que pasa a ser desempeñado por el titular de otro, pero la competencia permanece
en el mismo órgano.
En este caso al actuar como tal el mismo órgano, se le imputa a éste la actuación
aunque haya sido realizada por la persona que ha suplido al titular de aquel. Así
pues la suplencia no debe confundirse con la sustitución ya que en la suplencia se
produce la sustitución del titular de un órgano, no la sustitución de órganos.
Su finalidad es conseguir la continuidad y eficacia en el funcionamiento de la
Administración en los supuestos de ausencia o enfermedad del titular del órgano o
de vacante.
La regla contenida en el apartado 1 del citado artículo 17 sobre el órgano
competente para designar a quienes suplan a los titulares de los órganos
administrativos, que hacía recaer dicha atribución en el órgano competente para el
nombramiento de dichos titulares, tras la Sentencia 50/1999, de 6 de abril, del
Tribunal Constitucional, ha dejado de ser básica.
VII.- LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN.
VII.1.- Concepto.
Otra figura que no implica traslado del ejercicio formal de la competencia, es la
encomienda de gestión, de la que ya había antecedentes en nuestro Derecho para
supuestos y entidades determinadas pero que sólo con la LRJPAC adquiere una
previsión y alcance general (artículo 15).
Es una forma de ejercer las propias competencias sin necesidad de transferir ni la
titularidad, ni el ejercicio de las mismas. Su finalidad es hacer compatible el principio
de irrenunciabilidad de la competencia con una mayor eficacia en la gestión o con la
carencia de medios.
Consiste en que se atribuyen a un órgano administrativo o a una Entidad de
Derecho Público actividades materiales, técnicas o servicios de otro órgano o
Entidad de su misma o diferente Administración, cuando lo aconsejen razones de
eficacia o no se posean medios técnicos adecuados para su realización.
Dichas actividades son meramente instrumentales y no se traducen en actos
jurídicos con sustantividad propia, limitándose a tareas como la recogida de datos o
impresos, operaciones estadísticas y a lo sumo, a la emisión de informes.
En todo caso, el órgano titular sigue reteniendo la facultad y la responsabilidad de
dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico obligue el ejercicio de tal
competencia. Así pues, el órgano encomendante retiene en su integridad no sólo la
titularidad de la competencia, sino también su ejercicio jurídico o formal.
El apartado 5 del artículo 15 citado, prohibe de forma expresa encomendar a
personas o entidades sujetas al Derecho Privado, actividades que deban realizarse
con sujeción al Derecho Administrativo.
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VII.2.- Formalización.
Los requisitos para su formalización varían según el caso.
Así, si se realiza en el seno de una misma Administración, su formalización se
ajustará a su normativa propia siendo sus requisitos mínimos la expresa mención de
la actividad, vigencia y alcance de la gestión encomendada. En defecto de normativa
propia basta el acuerdo expreso de los órganos o entidades intervinientes (apartado
3).
En todo caso, la eficacia de la encomienda de gestión dentro de una misma
Administración precisa la publicación de su instrumento de formalización y
resolución en el Diario oficial correspondiente.
En el segundo supuesto, la encomienda entre distintas Administraciones, es preciso
que se formalice mediante convenio, salvo algunos supuestos que se rigen por la
legislación de Régimen Local (apartado 4 del artículo 15).
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