UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BAJA CALIFORNIA

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BAJA CALIFORNIA
FACULTAD DE DERECHO
HACIA UNA PROPUESTA DE REFORMA DEMOCRÁTICA A LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE
BAJA CALIFORNIA
ENSAYO QUE PRESENTA
JORGE HUMBERTO VARGAS RAMÍREZ
Mexicali, Baja California,
febrero de 2007
SUMARIO: I.-INTRODUCCIÓN; II.- MARCO TEORICO; III.- CRITICA AL
PROCESO
DE
REFORMA
CONSTITUCIONAL
MEXICANO;
IV.-
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES; V.-BIBLIOGRAFIA
I.- I N T R O D U C C I Ó N
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Los estados modernos poseedores de una Constitución escrita
reconocen en su texto constitucional la posibilidad de ajustar su Norma
Fundamental a los cambios sociales. En efecto, toda norma integrante de un
sistema jurídico, independientemente de su jerarquía, debe ser susceptible de
reforma. Esto es así porque las sociedades evolucionan, se transforman y las
normas que regulan la convivencia del hombre en sociedad deben adaptarse a
ese devenir social, so pena de que el entramando jurídico sea rebasado por la
realidad social. Aún más, el legislador (incluido el legislador constitucional) tiene
que prever los cambios que la dinámica social habrá de exigir. En su momento,
Heller destacó que la imposición de lo real a lo normativo se complementa con la
previsión, el alcance y la capacidad conformadora de las normas.
En este orden de ideas, el conjunto de normas que integran un sistema jurídico
determinado debe establecer los requisitos, procedimientos y órganos que
habrán de realizar las necesarias adecuaciones de su conjunto normativo a la
realidad social. Asimismo, la Constitución, como norma fundamental de un
sistema jurídico determinado debe prever también su propia modificación de
conformidad con las modalidades que a juicio del Poder Constituyente se
estimen convenientes para esa Norma suprema.
En la Constitución Política del Estado de Baja California se determina el
procedimiento de reformas a nuestra Constitución local, concretamente nos
referimos al artículo 112, el cual será la base sobre la que habremos de realizar
este pequeño análisis.
Por otra parte, a pesar de que en ocasiones la reforma constitucional responde a
intereses políticos (de grupo o individual, dado el acendrado poder del ejecutivo
que padece nuestro país) la doctrina jurídica nacional coincide en que la misma
debe orientarse hacia la adaptación de las normas constitucionales a los
cambios sociales o bien como un motor que impulse o induzca esa evolución
social en beneficio de pueblo. En este sentido, Häberle, al referirse a esta idea,
habla de “modificación de adaptación” y de “modificación de creación” (Häberle;
2001:p. 140).
Según como el Poder Constituyente, creador de la Constitución, conciba el
Estado, se hará el diseño constitucional respectivo; la Ley fundamental de un
Estado determinado será estable y se adaptará a la evolución social con pocos
cambios en su texto, a través de su interpretación, como en el caso de la
Constitución norteamericana; o bien la estabilidad y duración de una
Constitución puede depender de su adaptación al devenir social, vía reforma de
su texto, como en el caso mexicano.
II. MARCO TEORICO
2.1 TEXTO DEL ARTÍCULO 112 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL
ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA.
Este artículo se encuentra en el Título Décimo, Capítulo Primero de la
Constitución Política del Estado de Baja California, denominado “De las reformas
de la Constitución”, y a la letra dice:
ARTICULO 112.- Esta Constitución sólo podrá adicionarse o
reformarse con los siguientes requisitos: cuando la
iniciativa de adición o reforma haya sido aprobada por
acuerdo de las dos tercias partes del número total de
diputados, se enviará ésta a los Ayuntamientos, con copia
de las actas de los debates que hubiere provocado; y si el
cómputo efectuado por la Cámara, de los votos de los
Ayuntamientos, demuestra que hubo mayoría en favor de la
adición o reforma, la misma se declarará parte de esta
Constitución.
Si transcurriere un mes después de que se compruebe
que ha sido recibido el proyecto de que se trata, sin que
los Ayuntamientos remitieran al Congreso el resultado de la
votación, se entenderá que aceptan la adición o reforma.
Las
reformas
o
adiciones
efectuadas
a
esta
Constitución, aprobadas de conformidad al procedimiento
señalado, podrán ser sometidas a Referéndum, de conformidad
a las disposiciones que la Ley establezca.
Las adiciones o reformas hechas a la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, que afecten a
esta Constitución, serán inmediatamente adoptadas por el
Congreso y promulgadas sin necesidad de algún otro trámite.
Antecedentes. A pesar de las reformas de 1997, en las que se le adicionó su
tercer párrafo, respecto al resto de su texto, se encuentra redactado
esencialmente tal y como se encontraba en la Constitución de 1953.
Reformas. La única reforma al artículo en comento ocurrió en 1997, cuando se le
adiciono
la
parte
correspondiente
al
sometimiento
de
las
reformas
constitucionales al referéndum, dejando a la ley secundaria, lo que nos parece
inadecuado, las modalidades de este sometimiento.
2.2 DEFINICIÓN DE CONCEPTOS
Etimología. Reformar viene del latín reformare, que quiere decir lo que se
propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejor en alguna cosa. Según el
diccionario de María Moliner, reformar significa formar de nuevo, cambiar algo
en cierta cosa. En el mismo sentido el Pequeño Larrousse dice que reformar es
dar nueva forma, rehacer, modificar, cambiar.
Constitucional deriva de constitución (constitutio -onis) y esta a su vez de
constituyere: lo que se constituye, lo que se crea; la base de lo constituido.
Por reforma constitucional debemos entender, según el Diccionario Universal de
Términos Parlamentarios, el procedimiento que dicta la propia Constitución para
que se le realicen las enmiendas necesarias; y de acuerdo a Guillermo
Cabanellas:
Cada una de las enmiendas introducidas en una Constitución/
Movimiento
tendiente
a
variar
el
texto
fundamental/
procedimiento fijado en cada Constitución para modificarla.
Por reforma constitucional debemos entender entonces todo cambio introducido
al texto constitucional por el órgano competente para ello. Sin embargo, la
reforma puede revestir algunas modalidades. Así en el Derecho Parlamentario y
concretamente de conformidad con la técnica legislativa, se puede hablar de
reforma en sentido amplio y en sentido estricto, así como de adición y
derogación del texto constitucional. Siguiendo a José Gamas Torruco
(Gamas;2001:189) tendríamos entonces:
1. Reforma latu sensu, que como quedo establecido consiste en todo
cambio en el texto constitucional;
2. Reforma strictu sensu, que comprende la modificación de un texto de
la Constitución, su sustitución por otro, es decir, su reestructuración;
3. Reforma por adición, que viene a ser la inclusión de un nuevo texto al
ya existente, el cual no se altera y que sin embargo se transforma en
virtud del añadido, y
4. Reforma por derogación, en la cual un texto constitucional es
suprimido y por lo tanto cesa su vigencia y consecuentemente su
obligatoriedad. Aquí también vale hablar de derogación total o parcial,
según se elimine la totalidad del texto o una parte de este.
2.3 CLASIFICACIÓN DE LAS CONSTITUCIONES POR SU REFORMABILIDAD.
La doctrina jurídica constitucional reconoce de manera uniforme a James Bryce
como el tratadista que estableció la tipología de las constituciones atendiendo a
su proceso de reformas. En efecto, Bryce habla de constituciones flexibles y
constituciones
rígidas.
Conforme
a
la
comprensión
más
común,
las
constituciones flexibles son aquellas que se modifican con el mismo
procedimiento y por el mismo órgano que realiza las reformas a las leyes
comunes. Por constituciones rígidas entenderíamos aquellas que se reforman
por un procedimiento distinto, generalmente con mayores requisitos y por un
órgano distinto a aquel que modifica las leyes comunes.
De acuerdo con Bryce, no es suficiente, a fin de que una constitución sea
calificada de rígida, el que para reformarse tenga que acudirse a un órgano
legislativo reforzado o diferente:
El criterio para esta clasificación de las constituciones
puede encontrarse en la relación de cada constitución con
las leyes ordinarias y con la autoridad ordinaria que las
dicta.( Bryce;1952: 19-22, 25).
Continua afirmando que las constituciones modernas están por encima de las
demás leyes y no son modificables por la autoridad legislativa ordinaria, sino por
alguna persona o corporación superior o con poder especial. Si es susceptible
de cambio, este se llevará a efecto únicamente por dicha autoridad, persona o
corporación especial.
De conformidad con la clasificación de Bryce, la Constitución del Estado de Baja
California encasillaría en el grupo de las constituciones rígidas siempre y cuando
aceptemos que a la combinación de órganos (el Congreso del Estado como los
Ayuntamientos) prevista en el artículo 135 se le ha otorgado por el Constituyente
originario un poder especial, precisamente para modificar la Carta Magna.
III.
CRITICA
AL
PROCESO
DE
REFORMA
CONSTITUCIONAL
MEXICANO.
Estimamos que el proceso de reforma a la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Baja California previsto en el artículo 112 de este
cuerpo normativo adolece de deficiencias que podríamos identificar en dos
aspectos, a saber: 1: A quien le corresponde la facultad de iniciativa en la
reforma constitucional, y 2. Los alcances de la reforma constitucional.
3.1 LA FACULTAD DE INICIATIVA.
El texto del artículo 112 que analizamos es omiso respecto a los entes a quienes
le es atribuible la facultad de iniciar una reforma constitucional. Estimamos que
la solución a la evidente laguna jurídica debe considerar dos vías; por lo que
procedemos a explorarlas:
La primera consiste en que la facultad de iniciativa lo corresponde únicamente a
quien interviene en el proceso de reforma previsto en el multicitado artículo 112
de la Constitución local y por lo tanto todo persona o corporación que sea ajena
a este proceso debe mantenerse al margen del mismo. De conformidad con esta
tesis, la facultad de iniciar la reforma constitucional le compete de manera
exclusiva al Congreso local y a los Ayuntamientos.
La otra solución es la que considera que en virtud de que se trata de un
problema
de
interpretación,
debe
atenderse
a
un
criterio
sistemático
considerando a la Constitución como un todo y de esa forma armonizar sus
normas entre sí. En este orden de ideas, si el artículo 112 no contiene una
disposición expresa, debe atenderse a la regla que sobre la potestad de
iniciativa se determina en el artículo 28 de la Constitución de Baja California, de
suerte tal que esa facultad compete al Gobernador del Estado, Diputados al
Congreso del Estado, Ayuntamientos, ciudadanos del Estado (en los términos de
la Ley de Participación Ciudadana), Tribunal Superior de Justicia y al Instituto,
Estatal Electoral, estos dos solo en tratándose de asuntos de administración de
Justicia y en materia electoral, respectivamente.
Esta última ha sido la solución prevaleciente en el orden jurídico mexicano, por
lo que también podría alegarse la figura de una costumbre constitucional. Cabe
destacar asimismo que la mayor parte de las iniciativas de reforma constitucional
han partido del Ejecutivo local. Sin embargo, y a pesar de que esta es la opinión
prevaleciente en la doctrina mexicana (referida a la reforma a la Constitución
Nacional y por analogía, a la de Baja California), consideramos que
precisamente por razones de sistemática jurídica la conclusión debe ser en
sentido contrario. En efecto el diverso artículo 28 se inscribe dentro del Capitulo
III, del Título Tercero de la Constitución local que se denomina “Del Poder
Legislativo” y que se refiere a ese Poder Federal, y ese capítulo se denomina
precisamente “De la iniciativa y formación de leyes y decretos” procedimiento
distinto a la reforma de la constitucional. Pensar lo contrario nos acercaría a una
Constitución del tipo flexible.
3.2 LA MAYORÍA NECESARIA
El Constituyente de Baja California exige una mayoría calificada que no puede
reducirse por el quórum mínimo, ya que exige una mayoría absoluta. En efecto
el numeral 112 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja
California establece que la reforma constitucional deberá ser aprobada por las
dos terceras partes del total de los Diputados.
Como podrá advertirse, para las reformas a la Constitución de Baja California es
forzosa la presencia de las dos terceras partes de la única Cámara que integra
el Poder Legislativo local, no obstante que el quórum válido para sesionar se
cumpla, al igual que en la Cámara federal, con la asistencia de la mitad más uno
del número total de Diputados.
3.3. ALCANCE Y EXTENSIÓN.
El problema de interpretación más agudo es, sin lugar a dudas el de los límites
al poder reformador de la Constitución. En efecto, respecto a la Constitución
Federal existe un debate muy rico en la doctrina nacional respecto hasta donde
puede alterar la Constitución Nacional esa combinación de órganos a quien le
está encomendada la reforma constitucional; Debate que es perfectamente
aplicable a todas la Constituciones locales, que como la de Baja California, son
similares en su redacción a la Federal.
El problema de interpretación es de origen, ya que el citado artículo 135 de la
Constitución Nacional, como el 112 de la correspondiente a Baja California no
establecen límites ni admiten la posibilidad de efectuar una reforma total o
ilimitada, simple y sencillamente declaran que pueden ser adicionadas o
reformadas.
Sobre el particular, la redacción actual de estos artículos (el 135 de la federal y
el 112 de la local) solo despeja una duda; la relativa a que no puede darse una
reforma total de la Constitución, ya que el enunciado normativo en la parte
conducente expresa “Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la
misma…” por lo que se está presuponiendo que la Carta Magna sigue existiendo
como tal y no ha sido derogada por otra. De acuerdo con Tena, reformar
significa suprimir el texto de una ley dada, pero sin suprimir la totalidad de la ley
o sustituir un texto por otro dentro de la ley existente; es decir la actividad
reformadora se ejercita sobre una ley que existe y sigue existiendo.
Cuestión diferente es la de dilucidar que si bien no puede darse una reforma
total a la Constitución, podría en cambio modificarse cualesquiera de sus
preceptos. Ante el silencio de la propia Constitución, el trabajo de despejar la
incógnita ha quedado enteramente en manos de la interpretación doctrinal.
Existen diversas posturas al respecto, las que sin embargo podríamos resumir
en dos opuestas, con diversas variables: 1. Las que estiman que existen
limitaciones al Poder Reformador de la Constitución (la combinación de órganos
que habla el 135 de la Federal) y 2. Quienes sostienen que ese Poder
Reformador se encuentra en un mismo nivel que el poder Constituyente
originario.
Consideramos que el procedimiento de reforma constitucional establecido en el
artículo 135 de la Constitución Nacional no contiene ningún mandato especial
para modificar lo que Loewenstein llamó valores ideológicos fundamentales que
parecen tener correspondencia con las decisiones políticas fundamentales que
argumentaba Carl Schmitt;. Los límites al poder reformador de la Constitución se
fundan en el postulado del numeral 136 de la propia Constitución Nacional (que
en Baja California se ubica en el artículo 113)y en la naturaleza misma de esas
decisiones o valores. En efecto, el constituyente originario de Querétaro al
establecer en el último artículo de nuestra Ley Fundamenta la inviolabilidad de la
misma, quiso dejar asentado que la fórmula definida en el artículo 135 solo
puede conducir a modificaciones concretas, más nunca al cambio de los
principios fundamentales como, por ejemplo, la estructura de Estado, la forma de
Gobierno y los Derechos Humanos, ello requeriría o la intervención de otra
Asamblea constituyente o bien la participación del cuerpo ciudadano en el
proceso de reforma. Por analogía podríamos concluir lo mismo para nuestra
Constitución local.
Así parecen determinarlo diversas constituciones locales, entre ellas la de Baja
California, al establecer, esta última, en el párrafo tercero de su numeral 112 que
como ya vimos (supra, página 9) se refiere a su reforma:
Las
reformas
o
adiciones
efectuada
a
esta
Constitución,
aprobadas de conformidad al procedimiento señalado, podrán
ser
sometidas
a
Referéndum,
de
conformidad
a
las
disposiciones que la Ley establezca.
IV. C O N C L U S I O N E S Y RECOMENDACIONES
4.1 CONCLUSIONES
PRIMERA. El proceso de reforma a la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de Baja California establecido en su artículo 112 presenta deficiencias
que es necesario corregir modificando su texto.
SEGUNDA. No establece la atribución relativa al órgano a quien le corresponde
la facultad de iniciativa, por lo que se ha acudido indebidamente a las reglas que
se refieren al proceso legislativo, que concierne a las leyes comunes, por lo que
es necesario que en el mismo texto se defina la facultad de iniciativa.
TERCERA. El enunciado normativo del artículo 135 es omiso respecto a los
alcances de la actividad reformadora de la combinación de órganos prevista en
ese artículo, por lo que se ha presentado un amplio debate en este aspecto.
4.2 RECOMENDACIONES
Para subsanar el déficit que presenta la redacción actual del artículo 112 es
necesario:
PRIMERO. Que se reforme el artículo 112 de la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de Baja California, definiendo los órganos a quienes se les
atribuye la presentación de iniciativas en materia de reforma constitucional, que
deben ser quienes intervienen en ella, es decir Diputados al Congreso del
Estado y los Ayuntamientos.
SEGUNDO. Que se reforme el artículo 112, con una adición que seguiría el
espíritu de la constitución de Venezuela, previendo dos procedimientos distintos;
El primero de enmienda constitucional, que modificaría aquellos preceptos de
nuestra Constitución que son de naturaleza reglamentaria, procedimental, de
orden secundario, bajo el proceso de reforma actualmente previsto, con las
modificaciones aquí propuestas. El segundo procedimiento se reservaría para
modificar los principios verdaderamente sustanciales de nuestra Constitución:
forma de Estado y forma de Gobierno (con las relaciones entre poderes),
Derechos humanos y los de naturaleza social; régimen jurídico electoral, el rol
del Estado en la economía y los controles de constitucionalidad. Este
procedimiento deberá forzosamente legitimarse a través del referéndum popular.
Este último procedimiento requeriría de un proyecto presentado por el congreso
del Estado y aprobado por los Ayuntamientos, para después abrir foros de
discusión y debate sobre la reforma, cuyas conclusiones se divulgarían y así con
posterioridad, con el cuerpo ciudadano suficientemente informado, llevar a cabo
el referéndum popular.
Nos hubiera gustado abundar sobre este tema y desarrollar varias de las tesis
aquí presentadas, desafortunadamente este ensayo también tiene sus límites y
consideramos que éste es el relativo a este trabajo. Sin embargo estimamos que
las ideas sustanciales fueron vertidas y esperamos otra oportunidad para
profundizarlas.
Mexicali, Baja California, a 21 de febrero de 2007.
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