BLOQUEOS INSTITUCIONALES LEY DE COPARTICIPACION

QUINTO CONGRESO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Administración Pública y Cuestión Federal
San Juan Mayo de 2009
Bloqueos Institucionales, Ley de Coparticipación Federal y Sistema
Constitucional.
Por AG Héctor Santiago Mazzei
I.- Introducción
La Constitución Nacional Reformada en 1994 establece como plazo para la
aprobación del Régimen de Coparticipación Federal el 31 de diciembre de
1996. Transcurridos más de 12 años del vencimiento de ese plazo, el mandato
constitucional sigue sin ser saldado.
El presente trabajo se propone analizar los artículos constitucionales
correspondientes a la Coparticipación Federal y al denominado Organismo
Fiscal Federal que surgiría de la misma Ley Convenio, a fin de analizar las
razones de esta grave anomia, que se dilata en su resolución en el tiempo. Las
interpretaciones más comunes se centran en la falta de compromiso de la clase
dirigente, en la incapacidad de consensuar medidas o en cuestiones que tienen
que ver con la poca contracción al trabajo de nuestros legisladores. También
existen múltiples interpretaciones basadas en criterios económicos, ya sea
fundadas en problemas del estado nacional por el manejo de los recursos
fiscales y la necesidad de mantener los superávits gemelos en el modelo
económico post crisis 2001/2002, o en la necesidad de que el gobierno central
se pare frente a los gobiernos provinciales con el manejo de los recursos a fin
de equilibrar el poder frente a es unidades políticas.
En el presente trabajo se analiza este problema desde una perspectiva de
diseño institucional de rango constitucional. La hipótesis planteada es que el
esquema constitucional plantea una estructura institucional con múltiples
actores de veto que hacen de la aprobación de la Ley y su reglamentación una
suerte de “juego imposible” y lo transforman en un caso de bloqueo
institucional.
A fin de avanzar y apoyar este análisis se empleará el criterio de “actores de
veto” en los términos expresados por Georges Tsebelis. Según Tsebelis “la
lógica de los procesos de toma de decisiones políticas es tal que, para que
ocurra un cambio en el statu quo en particular, un número de actores de veto
deben estar de acuerdo con él. Según esta perspectiva, sólo importan tres
características de los actores de veto: el número de actores de veto, su
congruencia y su cohesión”.1
II.- Las Relaciones Fiscales entre el Estado Nacional y las Provincias
La Constitución Nacional denominada 1853/60 representó un acuerdo nacional
que integró al conjunto de Provincias reunidas desde 1810 y su independencia
Tsebelis, George. “La toma de Decisiones en los Sistemas Políticos” en La Nueva Economía Política:
Racionalidad e Instituciones”. Saiegh, Sebastián y Tomassi, Mariano. Compiladores. Eudeba 1998.
1
en 1816 en un Estado Federal. Dicha Constitución implicó un hito donde
severos problemas que derivaron en luchas intestinas por decenios culminara
en el acuerdo por la construcción de una Nación. Sin embargo son conocidas
las luchas posteriores por la determinación de la Capital Federal de la Nación y
por el reparto de los recursos que hicieran sostenible esa Nación.
La Constitución contenía un conjunto de reglas de reparto de facultades sobre
la recaudación y disposición de los recursos obtenidos.
El primer gran tema fue definir el destino de la renta de la Aduana. La posición
triunfante dejó en manos del Estado Federal dichos recursos. Por el art 67 inc 2
de esa Constitución, se establecía en cabeza del Congreso la facultad de
imponer impuestos directos en concurrencia con las provincias bajo ciertas
condiciones de emergencia y necesidad. Mientras, los impuestos indirectos -al
no haber sido delegados expresamente por las provincias a la Nación-, es
plausible interpretar como lo hace Alberto Dalla Via que corresponden
originariamente a las provincias2. Las crisis hicieron que la denominada
Constitución Material y la dinámica política, social y económica viraran hacia
otros horizontes. Ya en 1890 con la crisis que lleva a la renuncia de Juarez
Celman tras la denominada Revolución del Parque, Carlos Pellegrini enviara un
proyecto para establecer Impuestos Indirectos en forma concurrente con las
Provincias. Lo que era pensado como transitorio, finalmente se convirtió en
permanente.
Producto por un lado de la ampliación paulatina de facultades del Estado
Nacional y por otro lado de la falta de capacidad institucional de los aparatos
recaudadores de los estados provinciales, la “transitoriedad” de la concurrencia
en los impuestos directos, se transformó también en permanente.
Producto de los conflictos que generaron la denominada doble imposición,
apareció el remedio de las Leyes de Coparticipación. Mediante dicha Ley se
establece un reparto de los recursos denominados “coparticipables”: la
distribución primaria, por la cual se fijaba un porcentaje del total recaudado
para la Nación y otro para las provincias; y la distribución secundaria que
consiste a grandes rasgos en fijar los porcentajes que le corresponde a cada
provincia de la masa coparticipable que le corresponde.
Dichas leyes participan de determinadas características: a) Son leyes convenio
que requieren de la aprobación de las legislaturas provinciales, b) Tienen un
tiempo acotado de vigencia, c) Representan una autolimitación a sus
facultades recaudatorias recibiendo como contraprestación una parte de lo
recaudado, pero sin poner en juego la autonomía, d) La remisión de los fondos
es automática, como forma de garantizar que los recursos lleguen a las
provincias destinatarias en tiempo y forma.
El sistema mereció el apoyo y la censura de los principales doctrinarios y
especialistas en Derecho Constitucional, que por los objetivos del presente
trabajo no sería productivo reseñar, dado que finalmente la práctica material del
Sistema Fiscal Federal adquiere rango constitucional en el artículo 75 inc. 2
segunda parte, en lo que el Constituyente Masnatta denominó el proceso de
DALLA VIA, Alberto R. “Derecho Constitucional Económico” pag 768. Lexis Nexis. Abeledo Perrot.
2006.
2
constitucionalización, tal como lo cita Horacio Corti del Diario de sesiones de la
Convención de 1994.3
La idea es detenerse en el mecanismo diseñado por la nueva Constitución y
verificar las razones de la falta de sanción de la norma y un posible camino de
salida a esta situación.
III.- Esquema Constitucional
En el primer párrafo del art. 75 inc. 2, luego de establecer la facultad del
Congreso de imponer contribuciones, establece que “Las contribuciones
previstas en este inciso….son coparticipables”.
En el segundo párrafo establece que dicho régimen se instituirá en base a los
acuerdos entre la Nación y las Provincias. Dicho de otra manera la Ley de
marras será la consecuencia y la objetivación del producto de dichas
negociaciones. El párrafo finaliza con el establecimiento de la garantía de
automaticidad en la remisión de fondos.
En la tercera parte del inciso establece las pautas y los principios de la
distribución. Sobre el particular no nos vamos a detener por el momento sino
que los analizaremos al final del presente trabajo.
En el cuarto parágrafo se establece el procedimiento de sanción de la Ley y, a
fin de desagregar el análisis los listaremos a continuación:
1. La Cámara de Origen por donde se debe presentar la Ley es el Senado;
2. Debe ser sancionada por la mayoría absoluta de los miembros de cada
Cámara, imponiendo una forma de sanción agravada respecto de las
leyes ordinarias.
3. No puede ser modificada unilateralmente
4. No puede ser reglamentada
5. Debe ser aprobada por las provincias
6. Establecimiento de un organismo Fiscal Federal para controlar su
cumplimiento que será institucionalizado por la misma ley
7. El organismo debe garantizar la representación de las provincias y de la
Ciudad de Buenos Aires en su composición.
Sin por todo ello encontrar cierta tranquilidad para garantizar los derechos de
los Estados Provinciales, se estableció la denominada Cláusula Transitoria
Sexta, que fijó nuevos condicionamientos:
1. Un límite temporal para la sanción de la Ley fijado a finales de 1996;
2. Imposibilidad de modificar la distribución de competencias, servicios y
funciones vigentes al momento de la reforma constitucional sin el
acuerdo de la Provincia involucrada,
3. Imposibilidad de modificar la distribución de recursos vigentes en
desmedro de las Provincias vigentes a ese momento,
4. Reserva por parte de las Provincias de los reclamos administrativos y
judiciales al momento de la Reforma, originados en las transferencias de
servicios, funciones y competencias pasadas.
CORTI, Horacio G. “Derecho Constitucional Presupuestario” pag. 130. Lexis Nexos Abeledo Perrot
2008.
3
Un caso particular lo constituye la denominada Cláusula del Nuevo Progreso.
En el segundo párrafo del Artículo 75 inc. 19 se pude leer como atribución del
Congreso de la Nación: “Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al
poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a
equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas
iniciativas, el Senado será Cámara de origen”. Nuevamente, en un caso de vital
importancia para establecer relaciones de igualdad y armonía a lo largo y a lo
ancho del territorio nacional, el Senado tiene un papel preponderante dentro del
esquema de sanción de las leyes, ya que como sabemos, de acuerdo al
mecanismo constitucional, la Cámara de Origen es quien tiene más facilidades
de imponer su criterio frente a la Cámara Revisora a través del mecanismo de
insistencia.
Por último, en el inciso 3 del artículo 75 se establece la posibilidad de
“Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables,
por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de
la totalidad de los miembros de ambas Cámaras”.
Cuatro son los
condicionamientos:
1. Que sea una asignación específica de recursos que en principio son
Coparticipables
2. Que sea por tiempo determinado, (ya tenemos ejemplos de lo que
significa la temporalidad para nuestras leyes impositivas),
3. Que se determine por Ley Especial,
4. Que se vote por una mayoría especial
Algunos autores sostienen que, si bien no está establecido en el artículo, la
Cámara de Origen debería ser el Senado en razón de la materia.4
Este inciso también representa una aparente garantía para que las Provincias
no se vean afectadas en una porción de los recursos que pertenecen a la masa
coparticipable. Sin embargo existen casos previos de asignación específica de
impuestos
que pertenecen a esa masa previamente a la reforma
constitucional, lo que exigiría un cambio en la ley a favor de esa masa
coparticipable: ¿Requieren del cumplimiento de los cuatro condicionamientos
para modificar una ley que devuelva la normalidad?
IV.- Los Actores de Veto
Del resumen del esquema Constitucional transcripto surgen algunos actores de
veto que son ineludibles:
1. El Senado como Cámara de Origen
2. El Congreso en su conjunto a partir del requerimiento de Mayorías
Especiales
DROMI, Roberto y MENEM, Eduardo. “La Constitución Reformada”, pag.224.Ediciones Ciudad
Argentina. 1994.
4
3. Las Legislaturas Provinciales
4. Los Gobernadores
5. El Presidente de la Nación por su poder de veto a las leyes
Para George Tsebelis “Un actor de veto es un actor individual o colectivo cuyo
acuerdo es requerido para tomar una decisión política”.
Para este autor si tomamos como variable dependiente el potencial para
introducir cambios en la política bajo diferentes escenarios institucionales, la
estabilidad en las políticas causa la inestabilidad del gobierno o la del
régimen.5
Para que el cambio en lo que Tsebelis denomina status quo sea posible
dependerà de tres factores: la cantidad de los actores de veto, su congruencia
interna y su cohesión. Cuanto mas actores de veto, más difícil el cambio dado
que es mayor la posibilidad de que uno de ellos se oponga a los cambios.
En los países en desarrollo como Argentina, las graves desigualdades generan
un conjunto creciente de demandas. La necesidad de cambios en las políticas
públicas exige un esquema que genere la posibilidad de llevar adelante esos
cambios, de tal manera que no paralice el gobierno afectándolo, y que una
acumulación de demandas no termine en un cambio en el régimen.
Muchas veces los bloqueos institucionales están estructurados de manera
perversa: mayorías agravadas y multiplicidad de actores de veto para
cuestiones que requieren cambios urgentes; conjuntamente con una gran
laxitud para el cambio de políticas que requieren largo plazo y estabilidad para
consolidarse. Entendemos que la cuestión Federal es un caso evidente de
bloqueo institucional de rango constitucional. Esto es así atento a la cantidad
de actores de veto que deberían ponerse de acuerdo para que la situación
cambie.
V.- Un mundo de incertidumbres… acotadas.
Según Acuña, una matriz política es un sistema de variables estructurales,
político-institucionales e ideológicas que : a)Fijan los límites de factibilidad para
la realización de intereses y alcances de objetivos políticos; b) Definen
probabilidades diferenciales para la realización de intereses y el alcance de
objetivos políticos factibles ; y c) Brindan a los distintos actores un
conocimiento o mapeo de cómo funcionan las relaciones socio-políticas y, por
lo tanto, influyen la percepción sobre los límites de factibilidad y más eficientes
cursos de acción para el alcance de objetivos y realización de intereses”
(Acuña.1995ª:15-16).6
En un clásico trabajo sobre las transiciones a la democracia Adam Przeworski
sostuvo que la incertidumbre es una característica referencial de la democracia:
no podemos determinar de antemano los resultados del proceso político. Por
5
TSEBELIS, George. Op. Cit. Pag. 293.
Conf. Repetto, Fabian. “Gestión Pública y Desarrollo Social en los noventa. Las Trayectorias de
Argentina y Chile”. Prometeo 3010. UDESA.
6
ello, “el problema de la democratización no sólo consiste en provocar la caída
de un régimen autoritario, sino de establecer un compromiso entre las fuerzas
que se han aliado para derrotar a dicho régimen”7. Esos compromisos se
objetivan a partir de Instituciones a través de las cuales las fuerzas
democráticas y actores estratégicos fijan las reglas de juego a través de las
cuales dirimen en primer lugar sus conflictos, y en segundo lugar encuentran
garantías de que determinados intereses particulares de esos actores no serán
alterados en forma razonable.
Si analizamos el resultado de esa objetivación en las Cláusulas
Constitucionales analizadas podemos concluir que todos esos elementos están
presentes, pero que el concepto de Garantías tiene un peso preponderante: El
sistema político pudo haber concluido con un esquema institucional que
después de más de cien años de jurisprudencia y de un nuevo período de once
años de democracia, resolver en forma inequívoca el reparto de los recursos
entre la Nación y las Provincias. Se podría haber saldado el problema de
definición entre impuestos directos e indirectos hoy ya perimida y establecer a
partir de ese reparto un mecanismo de reparto transparente. No fue así. Las
Provincias, principales afectadas de el esquema vigente, con presencia
importante de gobernadores y ex gobernadores entre los Convencionales
Constituyentes optaron por un mecanismo en extremo de supuesto control del
poder central con el fin de “garantizar” que las cosas no empeoren en vez de
apostar a un mejoramiento constante del sistema.
Nadie puede “predecir” con certeza que la Ley de Coparticipación Federal
nunca va a ser aprobada, pero el sistema resultante le adjudica bajas
posibilidades de que así sea. La preocupación por proteger lo obtenido da por
resultado un verdadero bloqueo institucional con escasas posibilidades de
salida y con resultados en la Administración diaria que están a la vista: El
excedente de recursos es atribuido en forma arbitraria con un criterio de
disciplinamiento hacia los gobiernos provinciales de acuerdo a compromisos
bilaterales entre los gobernadores y el poder central.
Entiendo también que otra idea está subyacente en este esquema institucional:
el de las instituciones como limitación de poderes. Stephen Holmes acierta al
plantear como un error que las reglas institucionales tienen como único objetivo
la limitación a través de la separación de poderes, el establecimiento de
controles, frenos y balances entre los mismos y la fractura en las funciones del
poder. Es una interpretación errónea de los conceptos de Montesquieu, basado
en la lectura histórica sobre la necesidad de limitar la capacidad de los
monarcas absolutos. Además de limitadoras, estas instituciones son
ampliamente “capacitadoras”. Según Holmes, en las modernas democracias “
una constitución democrática no sólo maniata a mayorías y funcionarios,
también asigna facultades (da estructura al gobierno, garantiza la participación
popular, etc.) y regula el modo en que se emplean esas facultades…En
general, las reglas constitucionales son capacitadoras y no incapacitadoras, y
por ello resulta insatisfactorio identificar exclusivamente el constitucionalismo
PRZEWORSKI, Adam. “La democracia como resultado contingente de conflictos”. En
“Constitucionalismo y Democracia”. ELSTER, Jon y SLAGSTAD, Rune. Et. al. Fondo de Cultura
Económica 2001.
7
con limitaciones al poder.”8 Este autor identifica la división de poderes con la
acción creadora de la división del trabajo definiéndola como su versión política,
siendo una forma de asegurar las condiciones de un gobierno popular.
Sin embargo en el afán por no perder los recursos conseguidos hasta el
presente, los constitucionalistas decidieron un sistema fiscal federal que está
pensado más en el sentido de control que en el de capacidad. La multiplicidad
de actores de veto sin cohesión interna dada la diferenciación de intereses de
las provincias entre sí que corresponde a un juego de suma cero, enfrentados a
un actor de veto con alta coherencia interna (el Poder Ejecutivo Nacional) con
intereses y necesidades precisas – la necesidad de conservar y acrecentar el
poder y de hacer frente a compromisos económicos unificados en el resultado
fiscal de las cuentas nacionales.
VI.- Posibles salidas:
Quizás la solución pasa por una interpretación integral de la Constitución
Nacional que tenga en cuenta no sólo el esquema de estructuración del poder,
sino también en los principios y criterios que fija el mismo artículo 75 de la CN y
en la directrices estipuladas en el Preámbulo de la Constitución. Colmes, cita a
Madison que en “Los dos tratados sobre el Gobierno” sostiene que “la ley, en
su auténtico concepto, no es tanto la limitación sino la dirección de un agente
libre e inteligente hacia su propio interés”.
En este sentido, el tercer párrafo inciso 2 del artículo 75 contiene los criterios
que la Ley de Coparticipación debe tener en cuenta en el reparto. Así podemos
leer que la distribución entre la Nación y las Provincias y entre ellas “…se
efectuará en relación directa a las competencias y funciones de cada una de
ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y
dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.
Como sostiene Horacio Corti, cuatro son los principios que surgen del texto
constitucional:
1. Proporcionalidad, lo que significa que los recursos deben estar
distribuidos en forma directa a los recursos que cada unidad política
requiera para el cumplimiento de sus funciones jurídicas
2. Solidaridad, lo que implica que para aquellos casos que una de las
unidades políticas no alcanzaran la autosuficiencia financiera, la Nación
y el resto de las Provincias deben acudir a apoyarlas financieramente
para que cuenten con los recursos que les permitan cumplir con sus
objetivos.
3. Equidad; que implica que todas las unidades políticas deban contar con
los recursos suficientes para llevar adelante el programa de derechos
humanos, económicos y sociales que inspiran el ideario constitucional.
4. Igualdad, que involucra la necesidad que el ejercicio de los derechos no
sea desigual en las diferentes unidades territoriales y políticas de la
Nación, proyectando garantizar un nivel de calidad de vida y de
HOLMES, Stephen. “El compromiso y la paradoja de la democracia”. En “Constitucionalismo y
Democracia”. ELSTER, Jon y SLAGSTAD, Rune. Et. al. Fondo de Cultura Económica 2001.
8
posibilidades de acceso a los bienes y derechos igual en todo el
territorio.9
Interpretamos que desde el punto de vista de un debate productivo para las
provincias y la Nación que nos lleve a una nueva Ley de Coparticipación
Federal, poner el acento en los objetivos y las reglas de juego mas que en
los aspectos negativos, de control y garantías es un buen punto de partida
para salir del bloqueo.
Buenos Aires, Mayo de 2009
BIBLIOGRAFIA
TSEBELIS, George. “La toma de Decisiones en los Sistemas Políticos” en La
Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones”. Saiegh, Sebastián y
Tomassi, Mariano. Compiladores. Eudeba 1998.
DALLA VIA, Alberto R. “Derecho Constitucional Económico”. Lexis Nexis.
Abeledo Perrot. 2006.
CORTI, Horacio G. “Derecho Constitucional Presupuestario”. Lexis Nexis Abeledo
Perrot 2008.
DROMI, Roberto y MENEM, Eduardo. “La Constitución Reformada”.Ediciones
Ciudad Argentina. 1994.
REPETTO, Fabian. “Gestión Pública y Desarrollo Social en los noventa. Las
Trayectorias de Argentina y Chile”. Prometeo 3010. UDESA.
PRZEWORSKI, Adam. “La democracia como resultado contingente de conflictos”.
En “Constitucionalismo y Democracia”. ELSTER, Jon y SLAGSTAD, Rune. Et. al.
Fondo de Cultura Económica 2001.
HOLMES, Stephen. “El compromiso y la paradoja de la democracia”. En
“Constitucionalismo y Democracia”. ELSTER, Jon y SLAGSTAD, Rune. Et. al.
Fondo de Cultura Económica 2001.
9
Conf. CORTI, Horacio. “Derecho Constitucional Presupuestario”. Lexis Nexis 2008.