El presupuesto público: aspectos generales y desvíos

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El Presupuesto público: aspectos generales y desvíos.
por
Lucio M. Palumbo
1. Introducción.
En forma liminar, el término presupuesto nos sugiere la visión anticipada –
prever- de los ingresos y egresos durante un tiempo determinado, a fin de
ajustar la conducta a los medios y fines allí previstos. La previsión se presenta
entonces como una nota implicada necesariamente en la tarea de
presupuestar. Decimos que administra prudentemente su patrimonio quien
sabe anticipadamente cuáles erogaciones deberá atender y con qué recursos
hará frente a las mismas. Por el contrario nadie dudaría de calificar como
administrador imprudente a quien se maneja a ciegas en la atención de sus
cuentas.
Pero además de esta nota de previsibilidad, presupuestar también sugiere la
idea de decidir en forma previa en qué se gasta o invierte y cómo o de qué
fuentes se recauda. En este sentido, presupuestar tiene que ver con orientar.
Previsión y orientación son actividades propias de la prudencia, virtud por
excelencia del buen gobierno. Esto que predicamos del administrador virtuoso
cobra mayor imperatividad cuando se trata de bienes públicos confiados por la
sociedad a sus gobernantes.
Además, el carácter público de las finanzas comprometidas en el presupuesto
agrega al aspecto contable y económico antes aludidos la cuestión de i) a
quién le compete aprobar los gastos y las fuentes de recaudación y a quien le
corresponde ejecutar el presupuesto aprobado (cuestión de la competencia); ii)
en base a qué se confecciona y aprueba el presupuesto, (cuestión del
contenido) y iii) cómo se controla la ejecución del presupuesto finalmente
aprobado.
Antes de analizar las
respuestas que a estas cuestiones brinda nuestro
ordenamiento constitucional, corresponde digamos algo más acerca de la
noción del presupuesto público y su evolución histórica.
2. Concepto y evolución.
Tradicionalmente se ha entendido al presupuesto como un cálculo previo de los
ingresos y egresos de todas las áreas del Estado autorizados por la función
Legislativa para un determinado período de tiempo. Sobresalen en esta noción
el carácter estimativo previo y la autorización conferida al órgano Ejecutivo a
1
cargo de la administración, por parte del Poder Legislativo, órgano
representativo de la soberanía popular. Prevalece entonces un criterio contable
y administrativo. Así, encontramos caracterizado al presupuesto como “un acto
que contiene la aprobación previa de los ingresos y gastos públicos”1 ó “un acto
de previsión integral de los ingresos y gastos probables de la Nación durante
un determinado período”2.
Desde otra óptica se conoce al Presupuesto nacional como la ley de leyes “que
expresa el programa de gobierno”3. El mentor de nuestra Constitución de 1853,
Juan Bautista Alberdi ha dicho acerca del presupuesto que: "Esa ley es la
sanción que da el Congreso, o bien sea, es el consentimiento que presta el
país al programa o presupuesto de gastos y entradas de la administración
general... Este programa es una garantía de orden y de economía en las
entradas, de pureza en el manejo del Tesoro y de buen juicio en sus
aplicaciones, por la intervención inmediata que el país toma en esas funciones
decisivas del fruto de su sudor y por la inmensa garantía de la publicidad que
acompaña a la discusión y sanción de la ley que fija la carga o sacrificio anual
del bolsillo del pueblo y los objetos y destinos con que lo hace. Dada esa ley, el
Poder Ejecutivo no puede percibir recursos ni efectuar gastos que no estén
mencionados o autorizados en ella. Esta sola consideración deja presumir la
importancia inmensa que tienen en la suerte del país la formación de la ley de
presupuestos. Ella se toca por un lado con la libertad y con riqueza públicas y
por el otro con el orden general y la estabilidad del gobierno."4
Como bien se ha señalado5, el presupuesto “… configura un plan de trabajo
para el año y la exigencia de su aprobación por el Poder Legislativo se remonta
a la noción misma, ya registrada en la Carta Magna, y desarrollada en el
antiguo derecho público consuetudinario inglés, de que los impuestos o cargas
que ha de sufrir la población, requieren el consentimiento de los representantes
1
STOURM, Le Budget (6ªedición, Alcan, París 1909, pág. 4) cit. por GIULIANI FOUNROUGE, Carlos
M. en Derecho Financiero, tomo I, 9ª edición pág. 127.
2
ANGELOPOULUS, L’Etat et la prosperité sociale, pág.178, cit. por GIULIANI FOUNROUGE, Carlos
M. en Derecho Financiero, tomo I, 9ª edición pág. 127
3
GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, anotada y comentada, La Ley, 4ª edición
(2008).
4
Sistema Económico y Rentístico de la Republica Argentina-Ed.1921. Cap. V-p.211.
5 PUNTE, Roberto y ESTOL, Conrado en “El concepto de “programa general de gobierno” y el requisito
de ¡plan de inversiones públicas”, como base del presupuesto nacional en el art 75 inc. 8º de la
Constitución Nacional”, elDial.com - DC95C , publicado el 07/08/2006
2
del pueblo. Incluso esto era así dentro del antiguo régimen consuetudinario
francés, al punto que la convocatoria de estados generales realizada por Luis
XVI, tuvo por fundamento la necesidad de establecer nuevos impuestos, los
que
para
su
legitimidad,
se
entendió
requerían
su
consentimiento,
conformándose de tal modo la Asamblea Nacional, que, en definitiva, vino a
generar la Revolución Francesa y la caída del propio régimen.”
El marco restringido de la noción tradicional de presupuesto público obedece a
la concepción predominante del Estado y a su modo de actuar en la economía
a comienzos del siglo XX. Según los postulados del Liberalismo económico, al
Estado le compete primordialmente asegurar la seguridad y estructura política
de una Nación, sin intervenir en forma activa en la economía, dominio en el que
la primacía reside en el mercado y en el libre juego de la oferta y demanda de
bienes y servicios. Por supuesto, esta caracterización debe ser matizada en los
hechos. Aquí bástenos señalar su influjo en el campo conceptual de las
instituciones públicas, en el caso en la del presupuesto.
No obstante el predominio de la ideología liberal y del constitucionalismo
clásico, nuestra Constitución nacional de 1853 supo contemplar –bajo la
inspiración de Alberdi- entre las competencias del Congreso (viejo art. 67 inc.
16 de la CN) la conocida cláusula del progreso.
Este artículo
que consagra las competencias del Congreso estableció que
corresponde al Congreso “proveer lo conducente a la prosperidad del país”
(original artículo 67 inciso 16, actual artículo 75 inciso 18).
Sobre su texto se ha observado atinadamente 6 que “el programa del art. 75 inc.
18, perfila un Estado que lo es todo, menos prescindente..”
Por eso decimos, que no obstante el predominio del Capitalismo liberal, nuestro
país previó entre las prerrogativas del Estado, la de procurar lo conducente
para la prosperidad del país.
A comienzos del siglo XX, las revoluciones nacidas del Socialismo en los
países del Este trajeron consigo la implementación de economías planificadas.
Por su parte, en el mundo capitalista, la Gran Guerra del 14 y posteriormente la
crisis del 30, pusieron
en crisis el concepto mismo del Estado y su rol
GELLI, María Angélica en “Constitución de la Nación Argentina” (comentada y concordada), tomo II,
pág. 197. Buenos Aires, La Ley 2008.
6
3
prescindente en materia económica. Las políticas activas desarrolladas,
fundamentalmente, bajo el influjo de economistas como Lord Maynard Keynes,
propiciaron el abandono del Estado de su rol pasivo e indiferente. La propia
actuación de la Iglesia, sobre todo a partir de las encíclicas del papa León XIII y
sus sucesores7, fueron formando un cuerpo que luego se dio en llamar la
Doctrina Social de la Iglesia, con sustento en los principios de subsidiariedad y
bien común, refractarios tanto al abstencionismo liberal decimonónico como a
la férrea planificación centralizada de los países satélites de la ex Unión
Soviética.
Esta amplificación de los roles del Estado en materia económica influyó en
forma decisiva en el concepto de presupuesto. Sin caer en el grado de
implicancia e influencia que tuvo en la economía planificada, hoy el
presupuesto público no sólo constituye una autorización de gastos (aspecto
legitimador) y una previsión de ingresos (aspecto contable), sino también una
herramienta de influencia directa en la economía (efecto económico). Así, se ha
entendido al presupuesto como una “contribución al equilibrio y a la estabilidad
de la economía”8, como “forma de propiciar la expansión de ésta” 9 y como
“forma de optimizar los beneficios derivados del gasto público”.10
No obstante ello y salvo las posturas extremas, podemos decir que el
presupuesto entraña tres funciones primordiales: el pueblo por medio de sus
representantes i) prevé en forma ordenada los egresos y la fuente para la
atención de los mismos; ii) autoriza a la función administrativa a su ejecución y
iii) configura una determinada política económica.
3.- Competencia.
7
LEON XIII: Rerum Novarum (1891); PIO XI: Quadragessimo Anno (1931); JUAN XXIII Mater et
Magistra (1961), Pacem in terror (1961); CONCILIO VATICANO II : constitución pastora Gaudium et
Spes (1965); PAULO VI: Populorum Progressio (1967), Octogésima Adveniens (1971); JUAN PABLO
II: Solicitudo Rei Sociales (1988), Centessimus Anno (1991).
8
BARRÉRE, El presupuesto considerado como instrumento de equilibrio económico (Memoria de
Asociación española…, Madrid, 1962, p. 275.) NEUMARK, La política presupuestaria al servicio de la
estabilidad económica (Memoria de la Asociación Española…, 1959, pág. 287 y otros. Citados por
GIULIANI FOUNROUGE, Carlos M. en Derecho Financiero, tomo I, 9ª edición pág. 128.
9
PEREZ DE AYALA, Posibilidades de una política expansiva de equilibrio presupuestario de una
estructura económica subdesarrollada (Memoria de la Asociación Española… 1962… pág. 189 y otros.
Citados por GIULIANI FOUNROUGE, Carlos M. en Derecho Financiero, tomo I, 9ª edición pág. 129.
10
E. DOMINGUEZ, El Presupuesto ante los distintos fines del sector público, en Hacienda Pública
Española, nº 93, págs. 219 y 233 y otros. Citados por GIULIANI FOUNROUGE, Carlos M. en Derecho
Financiero, tomo I, 9ª edición pág. 129.
4
Para responder a la pregunta a quién le compete aprobar los gastos y las
fuentes de recaudación y a quien le corresponde ejecutar el presupuesto
aprobado es menester acudir al texto de nuestra carta fundamental.
En su art. 75 inciso 8 se establece que corresponde al Congreso “fijar
anualmente, conforme las pautas establecidas en el tercer párrafo inciso 2 de
este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la
administración nacional…”
La confección técnica del proyecto de presupuesto es competencia del Poder
Ejecutivo, debiendo ser preparado por el Jefe de Gabinete, tratado en Acuerdo
General de Ministros y aprobado por el Presidente en forma previa a su envío
al Congreso (art.100 inc.6º). Es decir que por un lado, el Poder Ejecutivo, a
través del jefe de gabinete y en el margo de su plan de gobierno elabora y
redacta el presupuesto, que debe ser enviado a la Cámara de Diputados antes
del 15 de setiembre del año anterior (art. 26 de la ley 24.156).
La aprobación y sanción del proyecto de ley de presupuesto enviado por el
Poder Ejecutivo, corresponde como hemos visto al Poder Legislativo. El
Congreso puede introducir modificaciones en el marco de su competencia
constitucional. En Inglaterra, no existe la posibilidad de introducir variantes al
proyecto enviado por el jefe de gabinete de ministros: el Parlamento lo acepta
in totum o lo rechaza in totum. Sin embargo no se advierte daño a la soberanía
popular, por cuanto, el jefe de gabinetes de ministro integra el Parlamento, a
diferencia de lo que ocurre en nuestro régimen presidencialista, en el cual el
jefe de gabinete se encuentra subordinado funcional y jerárquicamente al titular
del Poder Ejecutivo nacional. En nuestro país, el jefe de gabinete elabora el
proyecto de ley que envía al Congreso, ejecuta el presupuesto aprobado por
éste último y ejerce la administración general del país (cfr. CN, art. 100, incs. 7
y 1).
Este cuadro competencial que surge de la Constitución Nacional y de la ley
24.156, sin embargo se ve afectado en los últimos años por prácticas que
devalúan la acción del Congreso nacional,
erosionan el principio de
representación y lesionan la institución del Presupuesto.
4. Veamos estos desvíos.
i) Desde el año 2003 se ha inaugurado la práctica de subestimar ingresos,
disponiendo de ese modo el Poder Ejecutivo de los excedentes en base a
5
criterios políticos no autorizados previamente por el Congreso. Esta práctica
atenta contra la institucionalidad y noción misma del presupuesto como
autorización de gastos por parte del poder representativo de la soberanía
popular. De este modo se establece una falsa dicotomía entre lo formal y
exigido por la Constitución Nacional y la realidad imperante, divorcio que
degrada el Estado de Derecho a un nivel no menor y genera una costumbre
inconstitucional malsana de difícil erradicación.
ii) La posibilidad permanente de modificar el presupuesto aprobado por el
Congreso, mediante la reasignación de partidas por el Jefe de Gabinete con
base en la reforma
del art. 37 de la ley 24.15611, ha sido otro modo de
desnaturalizar el régimen constitucional en la materia. Se ha dicho con acierto
que esta delegación, ya no en materias de emergencia (art. 76 de l CN), es
violatoria de nuestra carta magna. En este sentido Gelly señala que “la reforma
sancionada es manifiestamente inconstitucional ya que la asignación de los
gastos públicos constituye una atribución legislativa (art. 75 inc. 8 de la CN),
por principio indelegable, salvo supuestos de excepción (art. 76 CN-de cuyos
requisitos la ley de reforma prescindió”.12
iii) La “reconducción del presupuesto” es otra situación no deseada que lesiona
y devalúa el rol parlamentario. Tal situación es la que se vive en este ejercicio
(2011), dado que el proyecto de presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo el
15 de setiembre de 2010 (decreto PEN 673/10) no tuvo aprobación
parlamentaria. El art. 27 de la ley 24.156 prevé que, en ausencia de aprobación
parlamentaria, se recurra al presupuesto del año anterior con las adaptaciones
del caso por parte del jefe de gabinete (decreto PEN 2053/10, 2054/10,
Decisión Administrativa 1 y Resolución de la Secretaría de Hacienda 133/11).
La prórroga de un presupuesto aprobado para un ejercicio anterior supone una
situación no deseada por el Poder Constituyente. Con sólo reparar en la norma
del inciso 8 del artículo 75 se advierte que la anualidad es un recaudo
constitucional del presupuesto. Es que el presupuesto público, como hemos
visto, trasciende una mera formalidad o un mero trámite autoritativo. Importa la
herramienta fundamental que plasma las políticas públicas que la propia
Constitución pone en cabeza del Congreso y del Poder Ejecutivo en el orden y
11
12
Ley 26.124 (B.O. 8 de agosto de 2006).
GELLY, María Angélica, op. Cit., pág. 166.
6
rol que antes vimos. Por eso la reconducción del presupuesto, no obstante las
adaptaciones que formule el Jefe de Gabinete en el marco de su atribución
infraconstitucional, no contribuye a la vigencia de las instituciones de nuestra
Carta Magna, ni fortalece la salud de la República.
5.- Contenido.
El nuevo artículo 75 inc. 8 de la CN establece que corresponde al Congreso “el
presupuesto general de gastos y cálculos de recursos de la Administración
Nacional en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones
públicas…”.
Un programa es “un grupo de proyectos relacionados cuya gestión se realiza
de manera coordinada para obtener beneficios y control, que no se obtendrían
si se gestionaran en forma individual”.13
La definición precedente se relaciona con los fines propios del Estado y la
razón de ser de la sociedad política. En efecto, el bien común, esto es “el
conjunto de aquellas condiciones de vida social con las cuales los hombres, las
familias y las asociaciones pueden lograr con mayor plenitud y facilidad su
propia perfección”14, es la razón de ser, la causa final, la justificación y el
sentido de esa realidad colectiva que llamamos Estado. En la búsqueda
constante a través de las políticas y en la gestión pública del bien común reside
la legitimación de ejercicio por parte del gobierno, de su autoridad. En un
trabajo reciente,15 hemos puesto de relieve la relación existente entre Estado,
bien común, principio de subsidiariedad y la cláusula del progreso y del
desarrollo humano del artículo 75 incisos 18 y 19 de la CN. El presupuesto
público se vincula entonces con los fines más nobles del Estado. La falta de
sanción del mismo, no obstante el recurso técnico del art. 27 de la ley 24.156l ,
o desviaciones como las apuntadas en el capítulo anterior deslegitiman
entonces el ejercicio del gobierno del Estado en sus funciones legislativa y
ejecutiva.
6.- Control.
13
Cfr. Project Management Institute, Inc. Guía de los Fundamentos de la Dirección de Proyectos (Guía
PMBOK), tercera edición, PMI, Newton Square, Pennsylvania, EE U, 2004, citado en el artículo
referenciado en la nota 5 anterior.
14
CONCILIO VATICANO II, Constitución “Gaudium et Spes”, nº 74.
15
PALUMBO, Lucio M.: “La cláusula del progreso y el desarrollo humano en la Constitución Nacional”,
ponencia presentada en el XX Encuentro de Profesores de Derecho Constitucional, Mendoza, 25, 26 y 27
de agostote 2011.
7
Según nuestro diseño constitucional el control de la ejecución del presupuesto
es competencia del Congreso (control externo), con sustento en los dictámenes
de la Auditoría General de la Nación y mediante la aprobación anual o rechazo
de la Cuenta de inversión (arts. 85 y 75 inc. 8 de la CN). A ello cabe agregar la
actuación de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (creada por
los arts. 127 y 128 de la ley 24.156) integrada por seis diputados y seis
senadores, junto a personal técnico.
La cuenta de inversión es preparada por la Contaduría General de la Nación
(art. 91 inc. Ha de la ley 24.156), debiendo ser presentada al Congreso antes
del 30 de junio (art. 95 ley cit.). El contenido de la cuenta de inversión está
previsto en el art. 95 de la ley 24.156. Su importancia reside en que mediante la
preparación de esta cuenta, el Poder Ejecutivo debe exhibir en términos de
eficiencia, eficacia y economía la ejecución del Presupuesto aprobado por el
Congreso para el ejercicio que cerró el 31 de diciembre.
Asimismo, con la cuenta de inversión a la vista el Poder Legislativo se
encuentra en mejores condiciones para analizar a los fines de su aprobación –
con o sin modificaciones- el presupuesto para el siguiente año.
Lamentablemente, nuestro país registra una triste historia en materia de
rendición de cuentas públicas.16 La falta de control por parte del Congreso, la
renuencia a entregar información a la AGN en tiempo y forma, deprecian aún
más la acción del Poder Legislativo y con ello la institución del Presupuesto, ya
que como bien se ha dicho, “el Parlamento debe comprobar si sus decisiones
han sido respetadas”17.
7.- Colofón.
Hemos abordado en este trabajo, algunos aspectos salientes del Presupuesto
público, su régimen constitucional y legal y las desviaciones que la vida política
e institucional de nuestro país evidencia en los últimos años al respecto. Así
hemos levantado acta de abusos por parte del Poder Ejecutivo y omisiones por
parte del Poder Legislativo, que lesionan y dañan una institución que se
16
DESPOUY Leandro, Presidente de la Auditoría General de la Nación: “EL CONTROL DE LA
CUENTA DE INVERSION. PAPEL DE LA AGN”. Cfr. www.agn.gov.ar. Contiene una enunciación de
las cuentas correspondientes a períodos en los que fueron presentadas y rechazadas, presentadas y no
tratadas, presentadas y aprobadas tardíamente y no presentadas.
THOMPSON Roberto: “El presupuesto y su control de constitucionalidad” (La Ley, 14/8/2000), cit.
por GIULIANI FONROUGE en Derecho Financiero, tomo I, pág. 243. La Ley, 9ª edición.
17
8
encuentra en los orígenes mismos del Estado de Derecho. La calidad de las
instituciones republicanas no constituye un preciosismo formalista al cual no
deba prestársele la debida atención. En el caso del presupuesto, los abusos y
la falta de control deslegitiman la acción del gobierno (en sus funciones
Ejecutivas y Legislativas), socavan la división de poderes, contribuyen a la falta
de políticas públicas debidamente legisladas y abonan por ello la crisis de
representación popular en la que estamos inmersos (art. 22 de la CN).
La invocación permanente a la emergencia y el recurso del presidencialismo
para justificar el apartamiento del Congreso de sus funciones y prerrogativas
constitucionales, no son más que intentos por convalidar un factualismo que se
resiste desde el poder al sometimiento a las normas y al Estado de Derecho,
deteriorando así, cada día un poco más, la vida pública de los argentinos.
9
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