Con mayor calidad del gasto asistencial, no

Pontificia Universidad Católica Argentina
Facultad de Ciencias Sociales y Económicas
ESCUELA
DE
ECONOMIA
Con mayor calidad del gasto asistencial, no
debería haber hogares con ingresos por debajo
de la línea de la pobreza
Debido a las limitaciones que son de público conocimiento, el sistema
estadístico oficial no permite disponer de una medición precisa de la
pobreza. El último dato confiable producido por el INDEC corresponde al
segundo semestre de 2006, cuando arrojó un valor del 27% de la población
urbana. A partir de 2007, las estadísticas oficiales muestran que la
pobreza bajó y se ubicaría por debajo del 18%. Estimaciones más
objetivas, que aquí desarrollamos, la ubican alrededor del 30%. Pero más
allá de la metodología de estimación, en este número de Empleo y
Desarrollo social se plantea que si el gasto asistencial efectivamente
llegara a las familias más humildes no debería haber ningún hogar con
ingresos inferiores a la línea de pobreza.
Las intervenciones en el sistema estadístico oficial se siguen profundizando y
generalizando. Este proceso comenzó con alteraciones en la medición de la
inflación, algo que -de manera previsible- también afectó a la medición de la
pobreza. El hecho de no contar con estadísticas confiables condiciona seriamente la
posibilidad de realizar diagnósticos o diseñar y monitorear de manera apropiada las
políticas públicas, algo que afecta particularmente a los problemas sociales.
En este contexto, no es posible conocer la proporción de personas que vive en la
pobreza en base a la metodología que se utilizara tradicionalmente hasta el año
2006, sencillamente porque los datos para el cálculo ya no están disponibles. Sin
embargo, se pueden realizar algunas aproximaciones a lo que podría haber dado
como resultado aquella medición si no mediaran distorsiones. Realizando algunas
estimaciones en base a la información oficial y datos alternativos surge, bajo
supuestos realistas, que en el mejor de los casos la pobreza a finales de 2008
podría ser igual a la de 2006 (27%) aunque las posibilidades de que se ubique entre
el 30% y el 33% son muy elevadas.
Gráfico 1:
Porcentaje de personas pobres urbanas
60
57,5
54,0
55
54,7
50
47,8
44,3
45
ESTIMACIONES
ALTERNATIVAS
40,2
40
38,9
38,4
35
30,1
30
33,8
33%
31,4
32,6
26,5
30,5
31%
25
27%
23,4
20,6
20
17,8
Informes de la Economía Real
EMPLEO Y DESARROLLO SOCIAL
2008-I
2007-II
2007-I
2006-II
2006-I
2005-II
2005-I
2004-II
2004-I
2003-II
2003-I
2003
2002
2001
2000
SERIE
1999
1998
15
2008-II
MEDICION
OFICIAL
Fuente: elaboración propia en base a CEDLAS (1998-2003) e INDEC (2003-I a 2008-I)
DIRECTOR:
Patricio Millán
EDITOR:
Marcelo Marzocchini
INVESTIGADORES:
Jorge Colina
Osvaldo Giordano
Gabriel Molteni
Año IV Nro. 18 – Marzo 2009
EMPLEO Y DESARROLLO SOCIAL es una publicación de la Escuela de Economía
“Francisco Valsecchi” de la Facultad de Ciencias Sociales y Económicas de la UCA.
Su objetivo es brindar elementos para al análisis de las políticas públicas en el
campo del empleo y presentar propuestas que apunten a la reducción de la
pobreza y al desarrollo social de la Argentina.
El contenido de este informe es responsabilidad de sus autores y no compromete a
la Universidad Católica Argentina. Se autoriza su reproducción citando la fuente.
AÑO IV - Nro. 18
MARZO, 2009
El método de medición de la línea de pobreza
Cuadro 1:
De manera simplificada, la medición de la pobreza a
través del método de la línea de pobreza es como sigue:
Valor de la CBT y precios implícitos de la
economía (variaciones anuales – IV trimestre)
• Se estima el ingreso total familiar sumando todos los
ingresos (laborales y no laborales) que perciben los
miembros de las familias.
• Se obtiene la Canasta Básica Alimentaria, a partir de
los alimentos que -en base a los hábitos de consumo de
la población- cubren los requerimientos kilocalóricos y
proteicos imprescindibles para un hombre adulto de
entre 30 y 59 años de actividad moderada.
• Se obtiene la Canasta Básica Total (CBT) ajustando la
Canasta Básica Alimentaria por un coeficiente (Coeficiente de Engel) que refleja la relación entre gastos
alimentarios y gastos totales requeridos para satisfacer
las necesidades básicas totales.
• Los bienes de la Canasta Básica Alimentaria y los componentes no alimentarios de la Canasta Básica Total se
valorizan mensualmente con los precios relevados para
la elaboración del Índice de Precios al Consumidor.
• Como los requerimientos nutricionales difieren según la
edad y el sexo de las personas, se calcula una unidad
adulto equivalente que refleja las características de los
diferentes integrantes del hogar.
• Se multiplica el valor de la CBT para el adulto varón de
30 a 59 por la unidad de adulto equivalente según la
edad y el sexo de cada miembro del hogar y se suman,
lográndose así la Canasta Básica Total de ese hogar.
Ese valor es la línea de la pobreza para ese hogar.
Los hogares que tengan un ingreso total familiar inferior
a la línea de la pobreza son considerados, a los fines
estadísticos, pobres.
Línea de pobreza y evolución de los precios
Por más de tres décadas. el INDEC ha desarrollado y
perfeccionado sus estimaciones sobre la pobreza urbana.
Pero hacia 2007 tuvo lugar un quiebre inédito, con el
comienzo de las intervenciones en la medición del Índice
de Precios al Consumidor. Esto llevó a una subestimación
del valor de la Canasta Básica Total. En paralelo, se dejo
de poner a disposición del público la base de datos con el
ingreso total familiar. Posteriormente, se fueron generalizando las prácticas de publicar datos visiblemente
inconsistentes y discontinuar la publicación de información que desde hacia mucho tiempo era rutina difundir.
Los propios datos oficiales dan indicios sobre la intensidad de las manipulaciones. Uno de ellos es la inconsistencia entre la evolución de la CBT y el Indice de Precios
Implícitos del PBI (indicador que refleja la evolución del
promedio de los precios de la economía). En el Cuadro 1
se presenta la evolución reciente del valor de la CBT, de
los precios implícitos en general y de los precios implícitos en el sector comercio. Este último da una idea más
aproximada que el general sobre la evolución de los
precios para el consumo final.
PERÍODO
CBT
(1)
PRECIOS
IMPLÍCITOS
PIB (2)
PRECIOS
DIFERENCIA DIFERENCIA
IMPLÍCITOS
(2) - (1)
(3) - (1)
COMERCIO (3)
2003 IV
-1%
5%
3%
6pp
2004 IV
4%
8%
6%
4pp
2pp
2005 IV
12%
12%
8%
0pp
-4pp
4pp
2006 IV
7%
13%
10%
6pp
3pp
2007 IV
8%
18%
14%
10pp
6pp
2008 IV
2%
16%
23%
14pp
21pp
Fuente: elaboración propia en base a INDEC y MECON
Mientras que hasta el 4º trimestre del 2006 los tres tipos
de mediciones muestran una evolución similar, a partir
de 2007 los comportamientos son claramente divergentes. De hecho, se llega al extremo de informar que la
CBT creció apenas un 2% anual en 2008, cuando la misma
fuente afirma que los precios implícitos de la economía
en su conjunto crecieron un 16% y los del sector comercio un 23% anual.
Aunque los precios implícitos también están sufriendo
distorsiones, se los ha utilizado para simular una
situación que refleje mejor que la CBT actual la
verdadera evolución del valor de la canasta utilizada
para medir la pobreza. En el Cuadro 2 se muestran los
resultados de esta simulación, en la que se supone que la
CBT siguió la evolución de los precios implícitos del
sector comercio.
Cuadro 2:
Línea de pobreza según el INDEC y simulada con el
índice de precios implícitos del sector comercio
2º semestre 2006
4º trimestre 2008
Tasa de
Pobreza
Línea de
Pobreza
Ingreso
Total
Brecha de
Pobreza
Línea de
pobreza
con CBT
INDEC
Línea de
pobreza
con CBT
ajustada
OCUPADOS
FORMALES
5%
$ 1.349
$ 951
$ 398
$ 1.493
$ 1.888
OCUPADOS
INFORMALES
30%
$ 1.211
$ 693
$ 517
$ 1.340
$ 1.695
DESOCUPADOS
43%
$ 1.157
$ 570
$ 587
$ 1.281
$ 1.620
INACTIVOS
MENORES DE 14
40%
$ 1.424
$ 730
$ 694
$ 1.576
$ 1.994
INACTIVOS
ENTRE 14 Y 65
32%
$ 1.292
$ 700
$ 592
$ 1.430
$ 1.809
INACTIVOS
MAYORES DE 65
10%
$ 831
$ 512
$ 319
$ 920
$ 1.163
TOTAL
26,90%
$ 1.281
$ 699
$ 581
$ 1.418
$ 1.793
10%
40%
POBRES
INCREMENTO EN LA LÍNEA DE POBREZA (respecto 2006)
Fuente: elaboración propia en base a la EPH de INDEC
En las primeras columnas del cuadro se presenta la
información obtenida de la EPH para el 2º semestre de
2006. En las dos últimas, la estimación del valor de la
Línea de Pobreza tomando la valoración de la CBT oficial y
la que surge si se supone que los precios de los bienes que
integran la CBT han seguido la evolución del índice de
precios implícitos del sector comercio. Complementariamente, la información se presenta desagregada para
diferentes categorías ocupacionales de las personas.
Tomando la información oficial, la línea de pobreza pasa
de $1.281 en 2006 a $1.418 en 2008, es decir, un aumento
en el orden del 10% (acumulado para los dos años que
transcurren en el período). Usando como cálculo alternativo los datos oficiales de precios implícitos del sector
comercio, la línea de la pobreza llegaría a $1.793, es
decir, un aumento de aproximadamente el 40%. La diferencia del 30% sería, a los efectos de este trabajo, una
aproximación a la distorsión de la CBT.
La evolución de los ingresos de los pobres
Al discontinuarse la publicación de la base usuarios de la
EPH no se dispone de estimaciones confiables sobre la
evolución de los ingresos. Ante esta carencia sólo es
factible aproximar tendencias y para esto, resulta útil
tomar como referencia la estructura de ingresos de los
hogares pobres que fuera desarrollada en números
anteriores de Empleo y Desarrollo Social1 (Gráfico 2). A
grandes rasgos, la estimación indica que la principal
fuente de ingreso de los pobres es el ingreso laboral
proveniente del empleo informal –tanto asalariado no
registrado como cuentapropista de baja productividad– el
cual representa aproximadamente la mitad del ingreso
total. Le siguen en orden de importancia los ingresos no
laborales (28%) y los ingresos laborales del trabajo formal,
que representan el 22% del total de ingresos.
Los ingresos no laborales provenientes de ayudas asistenciales han tenido un comportamiento mucho más errático
y lo más probable es que sus incrementos hayan sido
mínimos. El programa más importante (Plan Jefes) tiene
congelado el valor del beneficio en $150 desde su creación
en 2002 y el que le sigue (Plan Familias) tiene un beneficio
que en promedio se ubica en los $200, pero su cobertura
es inferior a la del Plan Jefes. Las moratorias previsionales
podrían ser consideradas como un incremento en los
ingresos de los pobres, aunque las evidencias disponibles
sugieren que su impacto ha sido menor. Los datos de la
EPH señalan que sólo el 23% de los hogares pobres a
finales de 2006 (cuando comienza a operar de manera
intensa la moratoria) tenían una persona mayor de 60 años
conviviendo con ellos. Este porcentaje se ubica en el
orden del 15% si lo que se tiene en cuenta son los hogares
pobres que conviven con mayores de 60 años que no
tenían jubilación o pensión. En otras palabras, sólo 1 de
cada 6 personas mayores de 60 años eran pobres sin
cobertura previsional al momento en que se lanzaron estas
moratorias. No es aconsejable ser concluyente, pero las
evidencias sugieren fuertemente que la mayor parte de los
casi 2 millones de nuevos beneficios fue a manos de
personas que no eran pobres, con un altísimo costo fiscal.
Con la precaución que impone la precariedad de las
fuentes de información, en el Gráfico 3 se presenta una
aproximación a la evolución que podrían haber tenido los
ingresos de los hogares pobres entre fines de 2006 y fines
de 2008. En la cuarta columna se resume el incremento
total aplicando los ponderadores de cada fuente, el cual
habría sido de aproximadamente un 43%.
Gráfico 3:
Estimaciones sobre posibles incrementos en los
ingresos de los hogares pobres
80%
Gráfico 2:
Fuentes de ingresos de los hogares pobres
70%
65%
60%
SEGURIDAD
SOCIAL
9%
ASISTENCIA
SOCIAL
9%
RESTO
9%
57%
50%
43%
40%
30%
20%
10%
TRABAJO
FORMAL
22%
TRABAJO
INFORMAL
50%
Nota: las diferencias se deben al redondeo de decimales.
0%
0%
INGRESOS
DEL EMPLEO
FORMAL
INGRESOS
DEL EMPLEO
INFORMAL
INGRESOS
NO LABORALES
INGRESOS
TOTALES DE
LOS POBRES
22%
50%
28%
100%
Fuente: elaboración propia
Fuente: elaboración propia en base a EPH del INDEC
¿Cuál es la verdadera pobreza?
Entre fines de 2006 y fines de 2008, el empleo informal
cayó aproximadamente un 8% y según el INDEC -con la
posibilidad de que este dato también esté distorsionado–
el salario no registrado se habría incrementado un 70%
aproximadamente. Esto implicaría que el ingreso de los
pobres (calculado en base al aumento de la masa salarial,
es decir, empleos por salarios) se habría incrementado
aproximadamente un 57%. Por otro lado, los ingresos
provenientes del empleo formal se incrementaron aproximadamente en un 65%, producto de que el empleo formal
creció un 16% y el salario formal un 43%.
1
Ver Empleo y Desarrollo Social Nº1 (Junio 2006) sobre datos actualizados al 1º trimestre del 2007 de la base usuarios de la Encuesta
Permanente de Hogares del INDEC (última disponible).
Si los precios crecieron un 40% –tal como lo sugiere el
índice de precios implícitos del sector comercio– y los
ingresos de los hogares pobres aumentaron en una
proporción similar (43%), el cálculo es intuitivamente
obvio: la incidencia de la pobreza se mantuvo en niveles
muy similares a los de 2006 (27% de la población urbana).
Pero la imprecisión en las estimaciones aconseja ser
prudentes y plantear escenarios alternativos.
Un escenario optimista podría ser confiar en la información sobre los aumentos de empleo y salarios, asumiendo
que la ayuda asistencial tuvo un comportamiento mucho
más dinámico como factor impulsor del ingreso de los
pobres. Bajo estas condiciones, se podría suponer que el
crecimiento del ingreso total de los pobres habría sido de
60% en lugar del 43%.
Alternativamente, un escenario pesimista podría ser suponer que la información sobre los ingresos provenientes del
empleo formal e informal está sobreestimada o bien que
los aumentos no llegaron integralmente a los pobres por
haber estado sesgados a favor de los no pobres. En estos
casos, los supuestos serían que los ingresos de los pobres
crecieron sólo un 30% (escenario pesimista débil) o un 20%
(escenario pesimista fuerte).
Si los ingresos de los hogares pobres crecieron un 43%, la
tasa de pobreza sería muy similar a la del 2006, esto es
27%. Si el aumento fue menor, la tasa de pobreza resultante sería mayor: 30% (si los ingresos de los pobres
crecieron un 30%) o bien 33% (si los ingresos de los pobres
crecieron apenas un 20%).
Lo que no deja de ser interesante es el escenario
optimista. Aún con una hipótesis de máxima –asumir que
los hogares pobres recibieron incrementos por mayor
empleo, salarios y asistencia social que totalizan un 60%
entre 2006 y 2008– la tasa de pobreza sería de aproximadamente el 20%. Un valor superior al que seguramente
informará el INDEC para el 2º semestre del 2008 mientras
esta publicación está en impresión.
Es posible que los hogares pobres tengan un ingreso
que les permita estar sobre la línea de la pobreza
En el Presupuesto Nacional 2009 se planea asignar $9.200
millones a los programas Familias, Pensiones No Contributivas, Seguridad Alimentaria y Desarrollo Local (Manos a la
Obra). Con el Plan Jefes se planea gastar $1.800 millones
más. La suma arroja un monto global de aproximadamente
$11.000 millones, sólo a nivel nacional. Los recursos
asistenciales a nivel de provincias y municipios pueden
estar igualando esta suma, con que el total de recursos
asistenciales que se invertirían en el país alcanzaría unos
$22.000 millones en 2009.
La medición oficial del INDEC sostiene que la pobreza
alcanza al 18% de la población o, lo que es lo mismo, el
12% de los hogares. Sobre un total de 7,4 millones de
hogares en los grandes aglomerados urbanos, la cantidad
total de hogares pobres sería de 886.000. Si la brecha de
la pobreza era de aproximadamente $600 por hogar en
2006 (Cuadro 2), según la medición oficial, ésta sería de
$300 en 2008, con lo cual harían falta $3.200 millones
anuales para que todos los hogares pobres tuvieran
ingresos suficientes para cubrir su CBT. Este monto
representa el 25% de lo que sólo el Estado Nacional asigna
hoy día a la asistencia social. Por lo que, si este es el
verdadero número de pobres, los recursos asistenciales
actuales sobran para eliminar totalmente la pobreza.
Naturalmente, el punto es que los pobres son más. Pero
los recursos igual son suficientes. Si la pobreza llegara a
ser del 30% (escenario pesimista débil) la cantidad de
hogares pobres sería de aproximadamente 2,2 millones, es
decir, casi dos y media veces más. La brecha también
sería mayor -en el orden de los $880- y en este caso los
recursos necesarios para compensar a los hogares pobres
con el ingreso que necesitan para salir de la pobreza
estarían del orden de los $23.000 millones. Este monto no
difiere mucho del que hoy se estaría destinando desde las
jurisdicciones nacional, provincial y municipal al fin
asistencial e incluso resulta inferior a los recursos que se
otorgan a través de subsidios discrecionales a empresas
públicas y privadas y -más recientemente- a productores
agroalimentarios y de petróleo, que estuvieron en el orden
de los $30.000 millones en 2008.
Gráfico 4:
Recursos necesarios para que todos los hogares
pobres cubran la CBT
(con la medición oficial del INDEC y suponiendo 30% de pobreza)
$1.800
$1.600
$1.400
$1.200
LINEA DE
POBREZA
$1.420
$600
$400
RECURSOS
ASISTENCIALES
NECESARIOS
INGRESO
TOTAL
DEL HOGAR
$1.120
$200
$0
BRECHA
$910
BRECHA
$300
$1.000
$800
LINEA DE
POBREZA
$1.790
MEDICION
OFICIAL
$3.200
millones
11
7%
RECURSOS
ASISTENCIALES
NECESARIOS
INGRESO
TOTAL
DEL HOGAR
$880
$23.000
millones
MEDICION CON
33% DE POBREZA
Fuente: elaboración propia en base a EPH del INDEC y estimaciones
En definitiva, hay recursos para eliminar la pobreza. El
problema es la baja calidad de gestión de las políticas
públicas, que priorizan determinados fines (estatizaciones,
subsidios distorsivos, partidas sociales condicionadas a
apoyos electorales) en desmedro de objetivos sociales y
estratégicos mucho más trascendentes y urgentes, como el
combate a la pobreza.
Un factor fundamental a la hora de explicar esta baja
calidad de la gestión es el hecho de que el presupuesto
asistencial se ejecuta a través de numerosos programas a
cargo de diferentes organismos dependientes de los
gobiernos nacional, provincial y municipal. El resultado es
que a través de mecanismos superpuestos se trata de
suministrar similares tipos de ayuda a las mismas
personas, lo que deriva en una focalización débil y
enormes gastos administrativos. La oferta de programas es
tan compleja e inaccesible para las familias más humildes
que fatalmente éstas deben recurrir a la intermediación
de punteros políticos. En el fondo, este perverso esquema
de organización es resultado de una especie de
competencia que se produce a nivel de las jurisdicciones
nacional y provincial para explotar en términos clientelistas la ayuda social.
Un testimonio ilustrativo de la baja calidad de gestión del
gasto asistencial lo brinda el Plan Jefes. Una intervención
cuyo rudimentario esquema de ejecución estuvo justificado por la emergencia y la gravedad de la crisis del
momento en que fue lanzado. Sin embargo, tras 6 años de
fuerte recuperación económica –que afortunadamente
permitió superar la emergencia– el programa aún tiene 1
millón de beneficiarios. El extremo de la pasividad estatal
se pone en evidencia con el hecho de que se mantuviera
fijo el monto de la prestación en $150 mensuales, cuando
la inflación fue de aproximadamente 200%. Es decir, se
paga a 1 millón de personas una prestación que equivale
en términos reales a la mitad del valor originalmente
fijado y que representa además una proporción ínfima de
la brecha de pobreza. Este simple ejemplo pone de
manifiesto una de las causas fundamentales por las que en
Argentina existen hogares pobres que no superan la línea
de la pobreza, mientras el Estado está gastando recursos
públicos por montos que serían más que suficientes como
para que no los hubiera.
ESCUELA DE ECONOMIA “FRANCISCO VALSECCHI”
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