AVISO JURÍDICO IMPORTANTE:

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 12 de noviembre de 2010 (*)
«FEOGA – Sección de Garantía – Gastos excluidos de la financiación comunitaria –
Ayudas a la producción de aceite de oliva – Ayudas por superficie de cultivos
herbáceos»
En el asunto T-113/08,
Reino de España, representado por el Sr. M. Muñoz Pérez, en calidad de agente,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. F. Jimeno Fernández, en calidad de
agente,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación parcial de la Decisión 2008/68/CE de la
Comisión, de 20 de diciembre de 2007, por la que se excluyen de la financiación
comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la
sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA)
(DO 2008, L 18, p. 12), en la medida en que se refiere a determinados gastos
efectuados por el Reino de España en los sectores del aceite de oliva y de los cultivos
herbáceos,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. N. Wahl (Ponente) y
A. Dittrich, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de
febrero de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1.
común
Normativa comunitaria reguladora de la financiación de la política agrícola
Normativa básica relativa a la financiación de la política agrícola común
1
El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la
financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su
versión modificada en último lugar por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de
22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1), estableció las reglas generales aplicables a la
financiación de la política agrícola común. El Reglamento (CE) nº 1258/1999 del
Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común
(DO L 160, p. 103), sustituyó al Reglamento nº 729/70 en lo que respecta a los gastos
realizados a partir del 1 de enero de 2000.
2
En virtud de lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, letra b), y en el artículo 3,
apartado 1, del Reglamento nº 729/70, así como en el artículo 1, apartado 2, letra b),
y en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999, la sección de Garantía
del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) financia, en el marco
de la organización común de mercados agrícolas, las intervenciones destinadas a la
regularización de dichos mercados efectuadas según las normas comunitarias.
3
Con arreglo al artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y al artículo
7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999, la Comisión Europea decidirá los gastos
que deban excluirse de la financiación comunitaria si comprobase que tales gastos no
se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias. Previamente a
cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones
de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de
comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo
sobre el curso que deba darse al asunto. Si no se llega a un acuerdo, el Estado
miembro dispondrá de un plazo de cuatro meses para solicitar la apertura de un
procedimiento para conciliar las respectivas posiciones; los resultados de dicho
procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que esta
examinará antes de adoptar una decisión de negativa de financiación. Al determinar
los importes que deben excluirse, la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la
gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad
Europea.
4
El artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999 establece:
«No podrá denegarse la financiación:
a)
de los gastos […] efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que
hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de
tales verificaciones al Estado miembro correspondiente;
b)
de los gastos correspondientes a una medida o acción […] para los cuales el
pago final se haya efectuado con anterioridad a los veinticuatro meses que
hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de
tales verificaciones al Estado miembro correspondiente.»
5
El artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento nº 729/70 contiene
una disposición similar.
6
Con arreglo al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 y al artículo 8,
apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999, los Estados miembros adoptarán, de
conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
nacionales, las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad
de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y tratar las irregularidades y
recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
7
En virtud del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 y del artículo 9,
apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999, los Estados miembros pondrán a
disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen
funcionamiento del FEOGA y adoptarán todas las medidas que puedan facilitar la
realización de los controles que la Comisión considere útiles en el marco de la gestión
de la financiación comunitaria, incluyendo verificaciones sobre el terreno. Con arreglo
al artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999, la Comisión podrá comprobar
la conformidad de las prácticas administrativas con las normas comunitarias, la
existencia de los documentos justificativos necesarios y su concordancia con las
operaciones financiadas por el FEOGA y las condiciones en las que se realizan y
comprueban las operaciones financiadas por el FEOGA.
Normativa específica relativa al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección
de Garantía del FEOGA
8
El artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de
julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento
nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas
de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), en su versión modificada por el
Reglamento (CE) nº 2245/1999 de la Comisión, de 22 de octubre de 1999 (DO L 273,
p. 5), dispone:
«En caso de que, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no
se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado
miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indicará las medidas
correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el
futuro.
La comunicación hará referencia al presente Reglamento. El Estado miembro deberá
dar una respuesta en un plazo de dos meses y la Comisión podrá modificar su posición
en consecuencia. En casos justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.
Terminado el plazo fijado para la respuesta, la Comisión convocará a las partes a una
reunión bilateral y éstas procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban
tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio
financiero causado a la Comunidad Europea. Tras la citada reunión y pasada cualquier
otra fecha posterior a la reunión bilateral fijada por la Comisión, en concertación con el
Estado miembro, para la comunicación de información suplementaria, o si el Estado
miembro no acepta la convocatoria en un plazo fijado por la Comisión, pasado este
plazo, la Comisión comunicará oficialmente sus conclusiones al Estado miembro,
haciendo referencia a la Decisión 94/442/CE de la Comisión [...]. Sin perjuicio de lo
dispuesto en el párrafo cuarto del presente apartado, la referida comunicación
evaluará los gastos que esté previsto excluir en virtud de la letra c) del apartado 2 del
artículo 5 del Reglamento [...] nº 729/70.
El Estado miembro notificará, sin demora, a la Comisión las medidas correctoras
adoptadas para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias y la fecha
efectiva de su aplicación. La Comisión adoptará, en su caso, una o varias decisiones en
aplicación de la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento [...] nº 729/70
para excluir, hasta la fecha efectiva de aplicación de las medidas correctoras, los
gastos respecto de los cuales se han incumplido las normas comunitarias.»
Orientaciones de la Comisión para aplicar las correcciones financieras
9
Las orientaciones para aplicar las correcciones a tanto alzado fueron definidas en el
documento nº VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado
«Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de
liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA». Cuando la información
obtenida en un control no permita calcular las pérdidas sufridas por la Comunidad,
puede llevarse a cabo una corrección a tanto alzado a partir de una extrapolación de
estas pérdidas, recurriendo a medios estadísticos o refiriéndose a otros datos
comprobables. En general, el porcentaje de corrección aplicado asciende al 2, al 5, al
10 o al 25 % de los gastos declarados, en función de la magnitud del riesgo de
pérdida.
10
El apéndice 2 del documento nº VI/5330/97, titulado «Repercusiones financieras de
las deficiencias de los controles efectuados por los Estados miembros detectadas con
motivo de la liquidación de cuentas de la sección de garantía del FEOGA», distingue
dos categorías de controles, los controles fundamentales y los controles auxiliares:
«Los controles fundamentales son las comprobaciones materiales y administrativas
necesarias para verificar los elementos sustantivos; en particular la existencia del
solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los
plazos, las condiciones de cosecha, los periodos de retención, etc. Se efectúan sobre el
terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del
registro catastral.
Los controles auxiliares son las operaciones administrativas necesarias para tramitar
correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de
presentación, la detección de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de
riesgos, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos.»
11
El apéndice 2 del documento nº VI/5330/97 prevé lo siguiente, por lo que se refiere a
los porcentajes de corrección:
«Cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma
tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la
subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una
corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto
riesgo de pérdidas para el Fondo.
Cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número,
frecuencia ni con el rigor requeridos en los reglamentos, está justificada una corrección
del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el
nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia
de un riesgo significativo para el Fondo.
Cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero
no realice uno o más controles auxiliares, está justificada una corrección del 2 %
debida a la existencia de un menor riesgo de pérdidas para el Fondo y la menor
gravedad de la infracción.
[…]
La corrección debe aplicarse a la parte de los gestos [sic] en peligro. Cuando la
deficiencia proceda de la no adopción de un sistema de control apropiado por parte de
los Estados miembros, la corrección deberá aplicarse a toda la medida afectada.
Cuando haya razones que dejen suponer que la deficiencia se limita a la aplicación del
sistema de control adoptado por el Estado miembro en un departamento o una región,
la corrección deberá limitarse a los gastos controlados por ese departamento o esa
región.»
2.
Normativa relativa a las ayudas a la producción de aceite de oliva
12
El Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que
se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas
(DO 1966, 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214), estableció la organización común de
mercados en el sector de las materias grasas.
13
El artículo 5 del Reglamento nº 136/66, en su versión modificada por el Reglamento
(CE) nº 1638/98 del Consejo, de 20 de julio de 1998 (DO L 210, p. 32), establece una
ayuda a la producción de aceite de oliva destinada a contribuir a la creación de una
renta equitativa para los productores. La ayuda se concede a los oleicultores en
función de la cantidad de aceite de oliva efectivamente producida.
14
El artículo 11 bis del Reglamento nº 136/66, en su versión modificada, tiene el
siguiente tenor:
«Los Estados miembros adoptarán, por la parte que les corresponda, las medidas
necesarias para sancionar las infracciones del régimen de ayuda establecido en el
artículo 5. En caso de que los organismos de control a que se refiere el Reglamento
(CEE) nº 2262/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se prevén medidas
especiales en el sector del aceite de oliva […], señalen una infracción, los Estados
miembros adoptarán una decisión sobre el curso que se vaya a dar al caso antes de
que transcurran 12 meses desde la fecha en que dicha infracción se haya señalado.»
15
El Reglamento (CEE) nº 154/75 del Consejo, de 21 de enero de 1975, por el que se
establece un registro oleícola en los Estados miembros productores de aceite de oliva
(DO L 19, p. 1; EE 03/08, p. 72), indicaba, en su primer considerando, que se hacía
necesario prever la realización de un registro oleícola por parte de los Estados
miembros productores con objeto de obtener los datos necesarios para el conocimiento
en la Comunidad del potencial de producción de aceitunas y de aceite de oliva, por una
parte, y de garantizar un mejor funcionamiento del régimen comunitario de la ayuda
para este último producto, por otra parte.
16
El artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 154/75 imponía a los Estados miembros
en cuestión la obligación de establecer un registro oleícola sobre las explotaciones
oleícolas situadas en su territorio.
17
El artículo 1, apartado 2, párrafo tercero, segundo guión, del Reglamento nº 154/75,
en su versión modificada, había fijado el 1 de noviembre de 1986 como fecha para la
creación de tal registro oleícola en España.
18
El Reglamento (CEE) nº 2261/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se
adoptan las normas generales relativas a la concesión de la ayuda a la producción de
aceite de oliva y a las organizaciones de productores (DO L 208, p. 3; EE 03/31,
p. 232), estableció las reglas generales relativas a la concesión de ayudas a la
producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores, así como la
obligación de los Estados miembros de crear y mantener al día ficheros permanentes
informatizados de datos oleícolas.
19
Por lo que se refiere al pago de la ayuda, el artículo 12 de dicho Reglamento dispone
que cada oleicultor podrá recibir un anticipo sobre el importe de la ayuda solicitada.
20
Según el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84, durante cada campaña
los Estados miembros productores controlarán sobre el terreno la actividad y la
contabilidad de existencias de un determinado porcentaje de almazaras autorizadas.
21
El artículo 14, apartado 3 bis, del Reglamento nº 2261/84, en su versión modificada
por el Reglamento (CEE) nº 3500/90 del Consejo, de 27 de noviembre de 1990 (DO
L 338, p. 3), y por el Reglamento (CE) nº 1639/98 del Consejo, de 20 de julio de 1998
(DO L 210, p. 38), es del siguiente tenor:
«Con miras al pago de la ayuda a los oleicultores, los Estados miembros comprobarán:
22
–
la exactitud de las declaraciones de cultivo sobre la base de criterios por
determinar,
–
la correspondencia entre la cantidad de aceite indicado en la solicitud de ayuda,
y la resultante de la contabilidad de existencias de las almazaras autorizadas,
–
la compatibilidad entre la producción de aceitunas declarada por cada oleicultor
como si hubieran sido trituradas en una almazara autorizada y los datos de su
declaración de cultivo sobre la base de criterios por determinar.»
Por lo que se refiere al artículo 16, apartado 1, del Reglamento nº 2261/84, este
establece, en relación con los controles sobre las almazaras, que el fichero
informatizado deberá incluir para cada campaña los datos que figuren en la
contabilidad de existencias, los relativos al equipamiento técnico y a la capacidad de
trituración, así como los resultados de los controles realizados con arreglo a dicho
Reglamento.
23
El artículo 1, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (CEE) nº 2262/84 del
Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se prevén medidas especiales en el sector
del aceite de oliva (DO L 208, p. 11; EE 03/31, p. 240), en su versión modificada,
preveía que cada Estado miembro productor creara, con arreglo a su ordenamiento
jurídico, un organismo específico encargado de determinadas actividades y de la
supervisión de las ayudas comunitarias en el sector del aceite de oliva, exceptuando
las restituciones por exportación.
24
El artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2262/84 establecía en particular que,
para garantizar la aplicación correcta del régimen de ayuda a la producción, el
organismo debería:
–
comprobar que las actividades de las organizaciones de productores y de sus
uniones se atienen al Reglamento nº 2261/84;
–
comprobar la exactitud de los datos que figuren en las declaraciones de cultivo
y en las solicitudes de ayuda, sin perjuicio de los controles realizados por el
Estado miembro en virtud del artículo 14 del Reglamento nº 2261/84;
–
controlar las almazaras autorizadas;
–
controlar las empresas de envasado autorizadas, de conformidad con el artículo
7 del Reglamento (CEE) nº 3089/78 del Consejo, de 19 de diciembre de 1978,
por el que se establecen las normas generales relativas a la ayuda al consumo
para el aceite de oliva (DO L 369, p. 12; EE 03/15, p. 100), así como, en su
caso, los organismos profesionales reconocidos en virtud del apartado 3 del
artículo 11 del Reglamento nº 136/66.
25
Con arreglo al artículo 1, apartado 4, párrafos cuarto y quinto, del Reglamento
nº 2262/84, los Estados miembros efectuarán a la mayor brevedad posible las
diligencias que sean necesarias como resultado de las comprobaciones realizadas por
el organismo y transmitirán periódicamente a la Comisión un informe en el que se
recojan dichas diligencias y las sanciones impuestas a la vista de las comprobaciones
efectuadas por el organismo en sus controles.
26
El artículo 2, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1638/98, en su versión modificada
por el Reglamento (CE) nº 1513/2001 del Consejo, de 23 de julio de 2001, que
modifica el Reglamento nº 136/66 y el Reglamento nº 1638/98, en lo que respecta a
la prolongación del régimen de ayuda y la estrategia de la calidad para el aceite de
oliva (DO L 201, p. 4), dispone:
«1.
No obstante lo dispuesto en el Reglamento […] nº 154/75, los trabajos
relativos al registro oleícola se dirigirán hacia la creación, la actualización y la
utilización, en las campañas de comercialización 1998/1999 a 2002/2003, de un
sistema de información geográfico (SIG).
Este SIG estará basado en los datos del registro oleícola. Los datos complementarios
procederán de las declaraciones de cultivos vinculados a las solicitudes de ayuda. Las
informaciones del SIG se situarán geográficamente a partir de fotografías aéreas
informatizadas.
2.
Los Estados miembros comprobarán la correlación entre las informaciones de las
declaraciones de cultivos y las informaciones del SIG. Si tal correlación no existiere, el
Estado miembro llevará a cabo comprobaciones y controles in situ.
[…]»
27
El artículo 8 del Reglamento (CE) nº 2366/98 de la Comisión, de 30 de octubre de
1998, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de ayuda a la
producción de aceite de oliva para las campañas de comercialización 1998/1999 a
2000/2001 (DO L 293, p. 50), establece:
«En el contexto del régimen de control establecido en el artículo 14 del Reglamento
[…] nº 2261/84, los Estados miembros dispondrán lo siguiente:
[…]
b)
a partir de la campaña 1998/1999:
–
la llevanza de una contabilidad de existencias, vinculada a la contabilidad
financiera, que incluya, como mínimo, los datos indicados en el apartado 1 del
artículo 9 y, en su caso, las referencias de los análisis efectuados,
–
el envío al organismo competente y, en su caso, a la agencia de control, de un
resumen mensual de dichos datos antes del 10 del mes siguiente a que se
refiera; […]
[…]»
28
El artículo 28, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 2366/98 dispone:
«A partir de la campaña 1998/99:
[…]
b)
respecto de cada solicitud de ayuda, el control incluirá las comprobaciones a que
se refieren el segundo y el tercer guiones del apartado 3 bis del artículo 14 del
Reglamento […] nº 2261/84.
El control de la compatibilidad entre las declaraciones de cultivo y las solicitudes de
ayuda se efectuará teniendo en cuenta:
–
los rendimientos de aceitunas y aceite fijados de conformidad con el artículo 18
de dicho Reglamento para la zona en la que se encuentren la explotación o
explotaciones de donde procedan las aceitunas utilizadas,
–
los rendimientos medios de aceitunas y aceite de los municipios en los que se
encuentren la explotación o explotaciones de donde procedan las aceitunas
utilizadas, si los Estados miembros conocen estos rendimientos.
En el caso de que el control efectuado en virtud del párrafo primero revele una
incoherencia, se aplicará mutatis mutandis a los demás datos discordantes o
inexistentes el procedimiento indicado en los apartados 2 y 3 del artículo 25 para el
número de olivos. No obstante, la cantidad de aceite por la que se haya solicitado la
ayuda no podrá ser modificada.»
29
El artículo 28, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 2366/98, en su versión modificada
por el Reglamento (CE) nº 2070/2001 de la Comisión, de 23 de octubre de 2001 (DO
L 280, p. 3), es del siguiente tenor:
«2.
No obstante lo dispuesto en el párrafo primero del apartado 1, en las regiones
en las que no haya finalizado la constitución del SIG oleícola, el porcentaje del total de
las declaraciones de cultivo de cada campaña de comercialización que serán sometidas
a controles sobre el terreno será del 1 % en 1998/99, del 5 % en 1999/2000 y del
10 % en 2000/01 a 2002/03.
Como mínimo, dos terceras partes de las declaraciones a que se refiere el párrafo
primero serán declaraciones que no hayan sido objeto de controles sobre el terreno en
las dos campañas anteriores.
3.
Durante los controles sobre el terreno, se comprobarán todos los datos de la
declaración de cultivo y de la solicitud de ayuda, así como:
–
la localización y el número de olivos de cada parcela,
–
la comprobación del destino de los aceites en el caso contemplado en el
apartado 1 del artículo 10,
–
la coherencia entre los olivos de la explotación y la cantidad de aceite por la que
se solicita la ayuda.
Se rechazarán las solicitudes de ayuda en las que figure una cantidad de aceite
incoherente.»
30
Por último, en relación con el pago de la ayuda, el artículo 16 del Reglamento
nº 2366/98 precisa que el Estado pagará el anticipo contemplado en el artículo 12 del
Reglamento nº 2261/84 a partir del 16 de octubre de cada campaña, a reserva de los
resultados de los controles realizados. Por lo que se refiere al pago del saldo, precisa lo
siguiente:
«El Estado miembro, una vez realizados todos los controles previstos al efecto y a
reserva de sus resultados, pagará el saldo de la ayuda a los productores en los
noventa días siguientes a la fijación por parte de la Comisión de la producción efectiva
de la campaña de que se trate así como del importe unitario de la ayuda a la
producción prevista en el apartado 2 del artículo 17 bis del Reglamento […]
nº 2661/84.»
3.
31
32
Normativa sobre las ayudas por superficie de cultivos herbáceos
El artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de
1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de
determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1), en su versión
modificada por el Reglamento (CE) nº 1593/2000 del Consejo, de 17 de julio de 2000
(DO L 182, p. 4), aplicable en el momento de los hechos, prevé que cada Estado
miembro creará un sistema integrado de gestión y control, que se aplicará en
particular al régimen de ayuda a los productores de determinados cultivos herbáceos.
El artículo 2 del Reglamento nº 3508/92 establece lo siguiente:
«El sistema integrado estará compuesto por los siguientes elementos:
a)
una base de datos informática;
b)
un sistema de identificación de las parcelas agrícolas;
c)
un sistema de identificación y registro de los animales;
d)
las solicitudes de ayudas;
e)
un sistema integrado de control.»
33
El artículo 4 del Reglamento nº 3508/92, en su versión modificada por el Reglamento
nº 1593/2000, dispone que se utilizarán las técnicas de los sistemas informatizados de
información geográfica, incluida, de preferencia, una cobertura de ortoimágenes aérea
o espacial.
34
El artículo 6 del Reglamento nº 3508/92 establece que, para poder acogerse a un
régimen comunitario sujeto a las disposiciones de dicho Reglamento, cada titular de
explotación presentará, por cada año, una solicitud de ayuda «superficies» que
indique, en particular, la superficie de las tierras agrícolas y la naturaleza de la
explotación agrícola.
35
Con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 2419/2001 de la
Comisión, de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de
aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de
ayudas comunitarios introducido por el Reglamento nº 3508/92 (DO L 327, p. 11):
«1.
Las solicitudes de ayuda por superficie incluirán toda la información necesaria
para determinar la existencia del derecho a la ayuda solicitada y, en particular:
36
a)
la identidad del productor;
b)
datos que permitan identificar todas las parcelas agrícolas de la explotación, su
superficie expresada en hectáreas con dos decimales, su localización y su
utilización, así como el régimen de ayuda aplicable, especificándose además si
se trata de una parcela agrícola regada o no;
c)
una declaración del productor en la que afirme tener conocimiento de los
requisitos correspondientes a las ayudas en cuestión.»
El artículo 15 del Reglamento nº 2419/2001 dispone que «los controles
administrativos y sobre el terreno se efectuarán de una forma que garantice la
comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas».
Antecedentes del litigio
37
38
El 20 de diciembre de 2007, la Comisión adoptó la Decisión 2008/68/CE, por la que se
excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los
Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del FEOGA (DO 2008, L 18,
p. 12; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), y, en particular, ciertos gastos
declarados por el Reino de España en los sectores del aceite de oliva y de los cultivos
herbáceos.
El presente recurso versa sobre las siguientes correcciones financieras:
–
la corrección a tanto alzado del 5 % del importe de las ayudas a la producción
de aceite de oliva para las campañas 1998/1999, 1999/2000 y 2000/2001,
excluyendo la parte de dicha corrección relativa a la campaña 1999/2000 en
Andalucía, que asciende a un importe total de 113.517.396,10 euros;
–
la corrección financiera del 2 % en relación con las ayudas solicitadas en 2003 y
2004 en Andalucía en el sector de las ayudas por superficie de los cultivos
herbáceos, por un importe total de 16.591.528,35 euros.
1.
La corrección financiera aplicada a los gastos en el sector del aceite de oliva
39
Mediante las investigaciones HO/2002/01/ES y OT/2003/05/ES, la Comisión llevó a
cabo auditorías en España del 11 al 15 de febrero de 2002 y del 7 al 11 de julio de
2003, respectivamente. Las observaciones de la Comisión con arreglo al artículo 8 del
Reglamento nº 1663/95 fueron formuladas en los escritos AGR 16844, de 11 de julio
de 2002, y AGR 8316, de 23 de marzo de 2004, respectivamente.
40
La reunión bilateral entre la Comisión y las autoridades españolas correspondiente a
ambas investigaciones se celebró en Bruselas e1 21 de diciembre de 2004. La
Comisión notificó el acta de dicha reunión el 10 de noviembre de 2005 a las
autoridades españolas, que dieron respuesta a dicho acta mediante escritos de 13 y 16
de enero de 2006.
41
El 11 de agosto de 2006, la Comisión comunicó formalmente sus conclusiones a las
autoridades españolas. Proponía un porcentaje de corrección a tanto alzado del 5 %
para cada una de las campañas en cuestión.
42
A consecuencia del dictamen del Órgano de Conciliación de 15 de marzo de 2007 y de
la información aportada por las autoridades españolas, la Comisión comunicó su
posición final, que figura en el epígrafe 13.1.5 del informe de síntesis notificado
mediante el documento AGRI 63341-01-2007, de 3 de septiembre de 2007, relativo a
los resultados de los controles en la liquidación de cuentas de la sección de Garantía
del FEOGA, de conformidad con el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento
nº 729/70 y el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/99 (en lo sucesivo,
«informe de síntesis»).
43
En relación con los controles fundamentales en el sector del aceite de oliva, se
señalaron, en particular, las siguientes deficiencias, que justificaban la aplicación de
una corrección financiera:
a)
b)
por lo que se refiere a las campañas 1998/1999 y 1999/2000:
–
supervisión insuficiente de los controles de la Agencia del Aceite de Oliva
(en lo sucesivo, «AAO») en las almazaras;
–
ficheros informatizados y registro oleícola no operativos, lo cual cuestiona
todos los controles basados en los rendimientos y se ve parcialmente
compensado por el porcentaje mínimo reglamentario de controles sobre el
terreno alcanzado a escala nacional;
en relación con la campaña 2000/2001:
–
deficiencias en los controles de las almazaras;
–
en las dos comunidades autónomas que utilizaron una base gráfica, esta
presentaba todavía numerosos errores debidos al catastro, y el cálculo del
número de discrepancias se vio con creces reducido por la contabilización
de las tolerancias técnicas. El cálculo de las sanciones en caso de
discrepancia no se atuvo a la normativa;
–
las once comunidades autónomas restantes presentaban deficiencias
parecidas a las que se habían registrado en la campaña 1998/1999;
–
en todas las comunidades autónomas, los controles de rendimientos
atípicos se basaban en un análisis extremadamente somero.
2.
La corrección financiera aplicable a los gastos en el sector de los cultivos
herbáceos
44
En el marco de la investigación AC/2004/13, la Comisión llevó a cabo auditorías en
España del 6 al 10 de junio de 2004. Las observaciones de la Comisión resultantes de
dicha investigación se comunicaron a las autoridades españolas el 11 de abril de 2005.
Estas respondieron el 18 de junio de 2005.
45
Ante la falta de acuerdo, se celebró una reunión bilateral entre la Comisión y las
autoridades españolas sobre los resultados de dicha investigación el día 20 de
diciembre de 2005. El 3 de febrero de 2006 la Comisión comunicó el acta de dicha
reunión a las autoridades españolas, que respondieron mediante escrito de 6 de marzo
de 2006.
46
El 22 de septiembre de 2006, la Comisión notificó sus conclusiones definitivas a las
autoridades españolas. Proponía una corrección a tanto alzado del 2 % de los gastos
autorizados en 2003 y 2004, por un importe total de 16.591.528,33 euros.
47
Tras el informe final del Órgano de Conciliación, de 10 de abril de 2007, la Comisión
comunicó su posición final el 7 de septiembre de 2007, recogida en el epígrafe 12.1.5
del informe de síntesis.
48
Según dicho informe, las deficiencias que justifican la corrección decidida son las
siguientes:
–
el material de referencia (catastro, ortofotografías) empleado en Andalucía no
siempre presentaba la calidad suficiente para garantizar la detección de
irregularidades en las solicitudes de ayudas durante los controles;
–
durante los controles la Administración no utilizaba sistemáticamente la
información sobre localización de las parcelas agrícolas que el agricultor
presenta en forma de croquis.
Procedimiento y pretensiones de las partes
49
Mediante demanda presentada el 29 de febrero de 2008 en la Secretaría del Tribunal,
el Reino de España interpuso el presente recurso.
50
Por escrito de 23 de julio de 2008, el Reino de España informó al Tribunal de que
renunciaba a presentar réplica.
51
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Octava) decidió iniciar la fase oral
y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el
artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, instó al Reino de España a que
presentara un documento mencionado en la demanda, a saber, una copia de un escrito
fechado el 9 de abril de 1997 relativo a los controles de los rendimientos atípicos que
debían efectuarse en el régimen comunitario de ayudas a la producción de aceite de
oliva sobre el que versa el presente asunto. El Reino de España dio cumplimiento a
dicho requerimiento.
52
En la vista celebrada el 25 de febrero de 2010 se oyeron los informes de las partes y
sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. En dicho acto, se decidió,
antes de finalizar la fase oral, instar a la Comisión a que aportara por escrito
determinadas precisiones sobre el momento en el que el Reino de España efectuó los
pagos con arreglo al régimen de ayudas a la producción de aceite de oliva. La
Comisión dio cumplimiento a dicho requerimiento y se instó al Reino de España a
formular observaciones sobre el documento presentado por la Comisión, lo que realizó
en el plazo fijado. La fase oral se cerró el 6 de abril de 2010.
53
54
El Reino de España solicita al Tribunal que:
–
Anule parcialmente la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
1.
Sobre la corrección financiera aplicada a los gastos en el sector del aceite de
oliva
55
En esencia, el Reino de España formula tres motivos contra la corrección financiera
aplicada a los gastos en el sector del aceite de oliva. El primer motivo está basado en
la vulneración del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, por no basarse la corrección
financiera relativa a las campañas 1998/1999 y 1999/2000 en las observaciones
efectuadas por la Comisión en las comprobaciones efectuadas a raíz de la investigación
HO/2002/01/ES, sino en la «extrapolación» de las observaciones correspondientes a
otras investigaciones. El segundo motivo se basa en la vulneración de los artículos 2 y
3 del Reglamento nº 729/70 y del artículo 2 del Reglamento nº 1258/1999, dada la
insuficiencia de las irregularidades invocadas por la Comisión para justificar la
corrección financiera finalmente acordada. El tercer motivo, invocado con carácter
subsidiario, se basa en la vulneración del artículo 7, apartado 4, del Reglamento
nº 1258/99, en la medida en que la Comisión denegó la financiación de gastos
efectuados con antelación al plazo de los veinticuatro meses anteriores a la
comunicación escrita de los resultados de las verificaciones.
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del artículo 8 del Reglamento
nº 1663/95
Alegaciones de las partes
56
El Reino de España recuerda que, de acuerdo con el artículo 8 del Reglamento
nº 1663/95 y según reiterada jurisprudencia, los Estados miembros afectados deben
disponer de todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista en el
procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA. El primer trámite del
procedimiento consiste en la comunicación formal al Estado miembro por parte de la
Comisión de los resultados de sus comprobaciones, con indicación de las medidas
correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el
futuro.
57
Pues bien, afirma que el escrito AGR 16844, mediante el que la Comisión consideró
que había cumplido esta formalidad en relación con las comprobaciones relativas a las
campañas 1998/1999 y 1999/2000, no recoge ninguno de los motivos que
fundamentaron la corrección financiera relativa a dichas campañas, a saber, por una
parte, la supervisión insuficiente de los controles de la AAO en las almazaras, y por
otra parte, la no operatividad de los ficheros informatizados y el registro oleícola.
58
El Reino de España concluye que de las observaciones de la investigación
HO/2002/01/ES, desarrollada en las comunidades autónomas de Extremadura y
Madrid, no pueden en ningún caso desprenderse las conclusiones a las que llega la
Comisión. A su juicio, dichas conclusiones solo pueden basarse en la «extrapolación» a
las campañas y a los organismos pagadores que fueron objeto de la investigación
HO/2002/01/ES de las conclusiones de investigaciones diferentes, en particular de la
investigación OT/2003/05/ES, correspondiente a las campañas 1999/2000 y sucesivas
en la Comunidad Autónoma de Andalucía.
59
El Reino de España considera que esa «extrapolación» de los resultados de
investigaciones referidas a otras campañas, que no se advierte al Estado miembro de
que se trata en el documento de comunicación del resultado de las verificaciones de la
Comisión, es contraria al procedimiento establecido en el artículo 8 del Reglamento
nº 1663/95 y a las garantías que en el seno del mismo deben asegurarse a los Estados
miembros, lo cual determina la nulidad de la Decisión impugnada en cuanto se refiere
a las correcciones financieras que afectan a las campañas 1998/1999 y 1999/2000.
60
La Comisión niega las alegaciones formuladas por el Reino de España.
Apreciación del Tribunal
61
Se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la decisión final y
definitiva sobre la liquidación de cuentas se adopta al término del procedimiento
contradictorio específico durante el cual los Estados miembros afectados disponen de
todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista (sentencias del Tribunal
de Justicia de 29 enero de 1998, Grecia/Comisión, C-61/95, Rec. p. I-207, apartado
39, y de 14 diciembre 2000, Alemania/Comisión, C-245/97, Rec. p. I-11261,
apartado 47).
62
El artículo 8 del Reglamento nº 1663/95 define las diferentes etapas que se deben
seguir en el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA. En particular, el
artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95 precisa el
contenido de la comunicación escrita mediante la cual la Comisión indica los resultados
de sus comprobaciones a los Estados miembros antes de convocar la reunión bilateral.
Con arreglo a esta disposición, en su redacción aplicable a las comunicaciones llevadas
a cabo antes del 30 de octubre de 1999, dicha comunicación debe precisar al Estado
miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indicar las medidas
correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el
futuro.
63
En consecuencia, en el caso de autos, habida cuenta de las alegaciones formuladas
por el Reino de España, es preciso comprobar si la Comisión indicó suficientemente en
su comunicación, en el sentido del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, a saber, en
el escrito AGR 16844, los resultados de la investigación y, por tanto, las carencias que,
en definitiva, fundamentaron la corrección financiera en el sector del aceite de oliva en
relación con las campañas 1998/1999 y 1999/2000 que fueron objeto de la inspección
HO/2002/01/ES.
64
Es pacífico que la Comisión basó dicha corrección financiera, por un lado, en la
supervisión insuficiente de los controles de la AAO de las almazaras y, por otro, en el
carácter no operativo de los ficheros informatizados y del registro oleícola.
65
En primer lugar, en relación con el motivo basado en que las autoridades españolas
no dieron curso suficiente a las propuestas de la AAO, este no fue, como reconoce la
Comisión, mencionado en el escrito AGR 16844, que simplemente se refiere a la
circunstancia de que, en general, la misión de investigación consideró satisfactorio el
trabajo llevado a cabo por dicha agencia. En efecto, como señaló el Reino de España,
la única alusión a esta agencia figura en el epígrafe 2.2, en el cual se indica que «las
visitas a las dos almazaras fueron satisfactorias y confirmaron la labor realizada por la
agencia de control AAO, por lo que no dieron lugar a observación alguna».
66
No obstante, esta afirmación, que se relaciona únicamente con el trabajo llevado a
cabo por la AAO, no impedía a la Comisión, en una fase posterior del procedimiento de
liquidación de cuentas y habida cuenta de las informaciones y de los datos
proporcionados por las autoridades españolas, en particular en la perspectiva de la
reunión bilateral de 21 de diciembre de 2004, llegar a la conclusión de que el
seguimiento por las autoridades españolas de las sanciones propuestas por esta
agencia era insuficiente. Por el contrario, la satisfacción expresada respecto del trabajo
llevado a cabo por la AAO señala precisamente la importancia que debe darse a las
consecuencias de las constataciones realizadas por dicha agencia, con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 1, apartado 4, del Reglamento nº 2262/84.
67
En segundo lugar aunque, como evoca el Reino de España, el escrito AGR 16844 se
refiere en los epígrafes 1, 2.1 y 2.3 a las insuficiencias constatadas en la operatividad
de los ficheros informatizados y el registro oleícola en términos diferentes de las
conclusiones del informe de síntesis, se desprende de la jurisprudencia que los Estados
miembros no pueden adoptar, en sus relaciones con la Comisión, posiciones
puramente formalistas, si de los hechos del caso se deduce que sus derechos han
quedado totalmente protegidos (sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de enero de
2002, Finlandia/Comisión, C-170/00, Rec. p. I-1007, apartado 34, y de 7 de octubre
de 2004, España/Comisión, C-153/01, Rec. p. I-9009, apartado 93; sentencia del
Tribunal General de 17 de junio de 2009, Portugal/Comisión, T-50/07, no publicada en
la Recopilación, apartado 85). Tal es el caso cuando el Estado miembro ha tenido
perfecto conocimiento de las reservas de la Comisión y de las correcciones que
posiblemente se apliquen por lo que respecta a las ayudas de que se trata, de modo
que el documento ha cumplido la función de advertencia que tiene la comunicación
escrita a que se refieren el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y
el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95.
68
Pues bien, en el caso de autos procede señalar que los resultados de las auditorías
expuestos en el escrito antes mencionado eran lo suficientemente precisos para que el
Reino de España tuviera un perfecto conocimiento de las reservas de la Comisión en
cuanto al respeto de la normativa aplicable y de las correcciones que con toda certeza
se aplicarían a las ayudas a la producción de aceite de oliva. En efecto, el escrito
AGR 16844 precisa en el punto 1 de su anexo A 1, que «[…] la misión corroboró una
situación ya conocida, esto es, que el registro oleícola español (y su sucesor, el SIG
oleícola) y los ficheros informatizados aún no [eran] operativos». Aparte de las
observaciones generales relativas al incumplimiento de los requisitos establecidos por
los Reglamentos nos 136/66, 2261/1984 y 2366/98, la Comisión mencionó las
principales constataciones relativas a la gestión de las ayudas a la producción de aceite
de oliva llevada a cabo por las autoridades españolas.
69
70
Esta apreciación es aún más válida porque, como indica la convocatoria a la reunión
bilateral de 21 de diciembre de 2004, las constataciones de la Comisión constituían la
prolongación de las carencias constatadas en campañas anteriores y en las
conclusiones adoptadas por la Comisión a este respecto, sin que pueda reprocharse a
la Comisión ninguna «extrapolación» de dichas conclusiones. En este contexto, el
Reino de España no discute la consideración expuesta en el epígrafe 13.1.2 del informe
de síntesis, según la cual «las autoridades españolas ya estaban avisadas de
investigaciones anteriores de que seguirían aplicándose correcciones financieras
mientras el registro oleícola y los ficheros informáticos no fuesen completamente
operativos».
Habida cuenta de estas consideraciones, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración de los artículos 2 y 3 del
Reglamento nº 729/70 y del artículo 2 del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
71
A juicio del Reino de España, el conjunto de irregularidades «teóricas» invocadas por
la Comisión en su escrito AGR 21222, de 11 de agosto de 2006, cuyo contenido está
incluido en el informe de síntesis, no pueden justificar en ningún caso la corrección
financiera decidida en el caso de autos. Considera que dichas irregularidades pueden
clasificarse en cuatro grandes categorías, referidas, respectivamente, a los controles
de las almazaras, los controles de árboles, los controles de los rendimientos atípicos, y
por último, los controles alternativos.
–
Controles de las almazaras
72
En primer lugar, respecto de la irregularidad basada en que las autoridades
competentes de las comunidades autónomas no han seguido en muchos casos,
injustificadamente, las propuestas de sanción adoptadas por la AAO, el Reino de
España afirma que, para que verdaderamente pudiese considerarse que existe una
irregularidad que justificara la aplicación de una corrección financiera, la Comisión
debería haber demostrado que las autoridades españolas dejaban de sancionar
situaciones que con arreglo a los reglamentos comunitarios deberían haberlo sido, pero
no simplemente que las autoridades españolas no habían seguido las propuestas de
sanciones de la AAO.
73
En todo caso, afirma que la justificación de las divergencias entre las propuestas de la
AAO y las sanciones impuestas por las autoridades autonómicas españolas
competentes radicaban en que estas últimas se encuentran sujetas, al ejercer su
potestad sancionadora, a las disposiciones establecidas en las leyes aplicables a dicha
potestad administrativa, en particular para respetar los derechos de los productores en
el procedimiento sancionador.
74
Además, señala que no puede considerarse, tal como hace la Comisión, que las
autoridades autonómicas españolas no sigan las propuestas de la AAO de forma
sistemática. Sobre este punto, en primer lugar sostiene que procede subrayar que,
según los datos aportados durante el procedimiento de conciliación, casi el 87 % del
importe de sanciones propuesto por la AAO llegó a convertirse en sanción efectiva. En
segundo lugar, afirma que si bien los datos ofrecidos por la Comisión en el epígrafe
1.1.1 del informe de síntesis, de acuerdo con los cuales las comunidades autónomas
no dieron curso a las propuestas de la AAO en el 61 % de los casos en la campaña
1998/1999 y en el 37 % de los casos en la campaña 1999/2000, son correctos desde
el punto de vista cuantitativo, la Comisión no distinguió entre las propuestas que
dieron lugar a requerimientos o retiradas de autorización como consecuencia de graves
irregularidades detectadas en los controles sobre el terreno y las que dieron lugar a
requerimientos como consecuencia de retrasos en la remisión de los partes mensuales
por parte de las almazaras. El Reino de España considera que, si se lleva a cabo esta
distinción, el porcentaje de seguimiento dado a las propuestas de la AAO es
claramente superior al comunicado por la Comisión.
75
76
En segundo lugar, en relación con la inexistencia de controles cruzados sistemáticos
de la contabilidad de existencias y la contabilidad financiera, el Reino de España
considera que el tipo de control exigido por la Comisión no es el previsto en el artículo
8, letra b), del Reglamento nº 2366/98, ya que dicho precepto únicamente exige la
«llevanza de una contabilidad de existencias, vinculada a la contabilidad financiera», y
no necesariamente controles sistemáticos cruzados de ambos tipos de contabilidad.
Además de que el Reglamento nº 2366/98 no exige la realización de controles
cruzados sistemáticos entre la contabilidad financiera y la contabilidad de existencias,
tales controles son, por otra parte, materialmente imposibles durante el desarrollo de
una mera inspección y solo se pueden realizar como control a posteriori, de
conformidad con lo establecido en el Reglamento (CEE) nº 4045/89 del Consejo, de 21
de diciembre de 1989, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las
operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de
Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía, y por el que se deroga la Directiva
77/435/CEE (DO L 388, p. 18). De ello se deduce que, como ha podido considerar la
Comisión respecto de otros cultivos, la falta de realización de este tipo de controles por
parte de los inspectores de la AAO no puede ser fundamento suficiente para la
imposición de ninguna corrección financiera.
La Comisión refuta estos motivos.
–
Control de árboles
77
En primer lugar, en relación con las campañas 1998/1999 y 1999/2000, sobre las
cuales se declaró la inexistencia de registro oleícola en todas las comunidades
autónomas, lo cual cuestionaba la calidad de todos los controles basados en los
rendimientos, el Reino de España considera que la Comisión infringió el artículo 28,
apartado 2, del Reglamento nº 2366/98, según el cual «en las regiones en las que no
haya finalizado la constitución del SIG oleícola, el porcentaje del total de las
declaraciones de cultivo de cada campaña de comercialización que serán sometidos a
controles sobre el terreno será del 1 % en 1998/1999, del 5 % en 1999/2000 y del
10 % en 2000/2001».
78
En efecto, afirma que, durante las campañas de que se trata, los controles
practicados superaron los porcentajes que en dicho artículo se establecen, lo que
reconoció la propia Comisión en el documento AGR 739, de 17 de marzo de 2005. Por
otro lado, se desprende en particular de las respuestas de la Comisión al Informe
especial nº 11/2000 del Tribunal de Cuentas sobre el régimen de apoyo al aceite de
oliva (DO 2000, C 215, p. 1), que la Comisión era consciente de las dificultades a las
que se enfrentan los Estados miembros para completar los registros oleícolas y
admitió, en el caso en el que el SIG oleícola no estuviera operativo, que los controles
alternativos previstos por el artículo 28, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98
podían sustituir a este elemento de control. No obstante, aunque se llevaron a cabo
tales controles alternativos, la Comisión continúa dudando de la calidad del sistema de
control español. Además, considera que se desprende del Informe especial antes
mencionado que la creación del SIG oleícola sobre la base del registro oleícola ya
estaba bastante avanzada en España para las campañas en cuestión.
79
Respecto del hecho de que en España se admitiera la presentación de varias
declaraciones de cultivo, el Reino de España sostiene que no existe ningún precepto de
los reglamentos comunitarios aplicables a las campañas 1998/1999 y 1999/2000 que
prohíba la presentación de declaraciones de cultivo por municipio. Además, se debe
considerar que el número de declaraciones controladas estaba por encima del
porcentaje reglamentario de control y que no se han planteado deficiencias en la
realización de los controles sobre el terreno de las declaraciones de cultivo. Asimismo,
no se debe olvidar que en estas campañas se aplicó el artículo 15, apartado 2, del
Reglamento nº 2366/98, por el que se establecen las sanciones a aplicar en el caso de
que el número de árboles indicado en la declaración de cultivo sea superior al
comprobado.
80
En cuanto al elevado número de discrepancias en los resultados de los controles
señalado por las autoridades españolas, el Reino de España considera que sirve para
demostrar precisamente el correcto funcionamiento de estos.
81
En segundo lugar, por lo que se refiere a la campaña 2000/2001, respecto de la cual
la Comisión indicó que el SIG oleícola estaba disponible solo en algunas comunidades
autónomas (Andalucía y Valencia), el Reino de España subraya, en primer lugar, que la
imposición de un elevado número de sanciones supone, también en este ámbito, un
indicio del correcto funcionamiento de un sistema que está orientado, precisamente, a
la detección de las declaraciones de cultivo irregulares.
82
A continuación, señala que la incidencia de la aplicación de la tolerancia técnica sobre
el volumen de sanciones previstas en el artículo 15 del Reglamento nº 2366/98 ha sido
muy pequeña, tal y como se ha informado a la Comisión, como demuestran los datos
transmitidos por las comunidades autónomas de Valencia y Andalucía. En
consecuencia, considera que la imposición de una corrección financiera del 5 % sobre
la base de las presuntas irregularidades en la aplicación de las tolerancias técnicas
resulta injustificada y, en todo caso absolutamente desproporcionada. En efecto, con
arreglo al documento VI/5330/97, si los elementos objetivos aducidos por el Estado
miembro demuestran que la pérdida máxima probable se limita a un importe inferior al
de la corrección propuesta, debe retenerse para la corrección el importe de la pérdida
máxima. De esta forma, la corrección máxima a aplicar por este motivo debería
limitarse al importe señalado de 1.501.003,13 euros.
83
Finalmente, en relación con la falta de recuperación de las ayudas abonadas de forma
indebida, el Reino de España señala que la información referida a la Comunidad
Valenciana fue solicitada por la Comisión no en el curso de la investigación
OT/2003/05/ES, sino en el curso de la investigación OT/2004/01/ES, siendo remitida
por las autoridades españolas mediante el escrito del Fondo Español de Garantía
Agraria (en lo sucesivo, «FEGA») 15571, de 5 de octubre de 2004. Por lo que se
refiere a las sanciones de cuantía inferior a 20 euros, afirma que es cierto que las
autoridades españolas no las aplican, dado que en estos casos los gastos ocasionados
por la imposición y recaudación de la sanción superan con creces su importe, y que las
autoridades españolas no hacen más que aplicar el criterio establecido por la propia
Comisión en el documento PGAR/ES/0140, de 30 de octubre de 1992.
84
En tercer lugar, por lo que se refiere a la afirmación según la cual durante la campaña
2000/2001 el SIG oleícola no estaba operativo en las once comunidades autónomas
restantes, el Reino de España recuerda que, como en el caso de las campañas
1998/1999 y 1999/2000, se optó por la aplicación de los controles previstos en el
artículo 28, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98, que alcanzaron a un porcentaje
superior al 10 % de las declaraciones de cultivo, tal como reconoce la Comisión en el
documento AGR 21122.
85
Además, alega que no resulta correcto entender que los controles de coherencia de
los rendimientos declarados durante los controles sobre el terreno solo se efectúen en
dos comunidades autónomas, Madrid y Extremadura. A este respecto, la verificación
de la coherencia entre el número de olivos de la explotación y la cantidad de aceite
solicitada se efectúa en todos los Organismos pagadores, con arreglo en particular al
epígrafe 4.3.2 de la Circular del FEGA nº 25/2003, de 25 de diciembre de 2003, sobre
las normas de coordinación para la gestión y el pago de las ayudas a la producción de
aceite de oliva y aceituna de mesa.
86
La Comisión refuta las alegaciones del Reino de España.
–
Control de rendimientos atípicos
87
El Reino de España afirma que las autoridades españolas efectúan los controles de
rendimientos atípicos considerando una tolerancia de tres veces y media los
rendimientos de la correspondiente zona homogénea, criterio que resulta conforme al
criterio establecido por la Comisión en su escrito 15206, de 9 de abril de 1997.
Considera que, en los casos en que las divergencias entre los rendimientos declarados
y los de la zona homogénea son inferiores a tres veces y media, existen otra serie de
controles, como los controles de almazaras y los controles a posteriori del Reglamento
nº 4045/89, que aseguran el buen funcionamiento del sistema y la detección de los
posibles fraudes sin necesidad de llevar a cabo controles de rendimientos atípicos o
sobre el terreno. En consecuencia, sostiene que tampoco esta teórica irregularidad
puede servir de fundamento a la imposición de una corrección financiera del 5 %, ya
que no existe irregularidad en la aplicación de un control esencial, y, por tanto, no se
ha producido un auténtico riesgo financiero para el FEOGA.
88
La Comisión señala que el escrito 15206 antes mencionado afectaba únicamente a los
primeros resultados de una muestra de 62 expedientes con el fin de verificar la
fiabilidad de los datos del registro oleícola y los rendimientos en el marco del
procedimiento de corrección financiera relativo a la campaña 1994/1995. Estos
resultados se distribuyeron de acuerdo con un porcentaje que determinaba su
aceptabilidad, sin que en ningún momento se precisase que un determinado
porcentaje debiese ser sistemáticamente aceptado.
–
Deficiencias en los controles alternativos
89
El Reino de España considera que las deficiencias en los controles alternativos, que no
se mencionan en el informe de síntesis, no fueron tomadas en consideración a la hora
de determinar la corrección financiera. Además, a su juicio dichas deficiencias no son
motivación suficiente para la imposición de una corrección del 5 % porque, según el
documento nº VI/5330/97, en este supuesto solo se prevé una corrección del 2 %. En
todo caso, afirma que la Comisión era conocedora de las dificultades de abordar los
controles de nuevas plantaciones de olivos no declaradas y de que no entrañaban
riesgo para los pagos de las campañas controvertidas. Por último, en cuanto a la
supervisión por el organismo pagador, el Reino de España sostiene que la información
a la que se refiere la Comisión estuvo disponible durante la misión de control,
concretamente el 11 de febrero de 2002 en Madrid, y posteriormente fue depurada y
remitida a la Comisión mediante el escrito del FEGA nº 18689, de 17 de octubre de
2002, una vez que fueron solicitadas por el escrito AGR 16844 de la Comisión.
90
La Comisión pone de manifiesto simplemente que, como precisa el Reino de España,
no valoró las deficiencias en los controles alternativos a la hora de determinar la
corrección financiera.
Apreciación del Tribunal
91
Con carácter previo, procede recordar que, en virtud de jurisprudencia reiterada, el
FEOGA financia únicamente las intervenciones llevadas a cabo según las disposiciones
comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (véase
la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión,
C-300/02, Rec. p. I-1341, apartado 32, y la jurisprudencia citada) y, a fin de probar la
existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados
agrícolas, a la Comisión no le corresponde demostrar de forma exhaustiva la
insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la
irregularidad de las cifras transmitidas por estas, sino aportar un elemento de prueba
de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles o dichas
cifras. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por
el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y
comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en
consecuencia, le incumbe probar de manera detallada y completa la realidad de sus
controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la
Comisión (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 4 de marzo de 2004,
Alemania/Comisión, C-344/01, Rec. p. I-2081, apartado 58, y la jurisprudencia citada,
y de 17 de marzo de 2005, Grecia/Comisión, C-285/03, no publicada en la
Recopilación, apartado 43).
92
Por su parte, el Estado miembro interesado no puede invalidar las comprobaciones de
la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la
existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si el Estado miembro no puede
demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, estas constituyen
elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un
conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (véase, en este
sentido, la sentencia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado
91 supra, apartado 95).
93
En el caso de autos, es preciso analizar las diferentes alegaciones y pruebas
presentados por el Reino de España en el marco del presente motivo a la luz de estas
consideraciones.
–
Controles de las almazaras
94
Se plantea si la Comisión estaba legitimada para reprochar al Reino de España, por un
lado, el seguimiento insuficiente de las propuestas de sanciones de la AAO, y, por otro,
la inexistencia de controles cruzados sistemáticos de la contabilidad de existencias y la
contabilidad financiera.
95
En primer lugar, en relación con el seguimiento insuficiente de las propuestas de
sanciones de la AAO, es obligado declarar que el Reino de España no discute las cifras
presentadas por la Comisión en el epígrafe 13.1.1 del informe de síntesis, a saber, que
no se dio curso a dichas propuestas en el 61 % de los casos en la campaña 1998/1999
y en el 37 % de los casos en la campaña 1999/2000, pero indica que tenía que
haberse llevado a cabo una distinción en función de la naturaleza de las propuestas a
las que no se dio curso.
96
Es necesario desestimar esta alegación. En efecto, en el caso de autos está
demostrada la insuficiencia de los controles llevados a cabo por las autoridades
españolas, infringiendo la normativa aplicable, y el Reino de España no ha podido
probar que las propuestas de sanciones de la AAO fueran consecuencia de
irregularidades menores (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia
de 8 de mayo de 2003, España/Comisión, C-349/97, Rec. p. I-3851, apartados 65
a 72).
97
De ello se deduce que, según la jurisprudencia recordada en los apartados 91 y 92
anteriores, la Comisión aportó elementos que probaban la duda seria y razonable que
albergaba sobre la eficacia de los controles. Por su parte, el Reino de España no pudo
demostrar que las declaraciones de la Comisión fueran inexactas.
98
Seguidamente, en relación con la inexistencia de controles cruzados sistemáticos de la
contabilidad de existencias y la contabilidad financiera, cabe señalar que,
contrariamente a la interpretación defendida por el Reino de España, el requisito de
previsión de un control cruzado sistemático de la contabilidad de existencias y la
contabilidad financiera se desprende de la normativa aplicable.
99
En efecto, por lo que se refiere al control de las almazaras, ha lugar a recordar que,
según el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84, durante cada campaña
los Estados miembros productores controlarán sobre el terreno la actividad y la
contabilidad de existencias de un determinado porcentaje de almazaras autorizadas.
Con arreglo al artículo 30, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2366/98, a
partir de la campaña 1998/1999, el control contemplado en el apartado 3 del artículo
14 del Reglamento nº 2261/84 incluirá, en cada campaña de comercialización, un
control pormenorizado de la coherencia de la información y de los datos facilitados
como mínimo en el 30 % de las almazaras autorizadas, elegido en función de un
análisis de riesgo.
100
Por último, en virtud del artículo 8, letra b), del Reglamento nº 2366/98, los Estados
miembros dispondrán a partir de esta misma campaña la llevanza de una contabilidad
de existencias, vinculada a la contabilidad financiera, que incluya, como mínimo,
determinadas informaciones y el envío al organismo competente y, en su caso, a la
agencia de control, de un resumen mensual de dichos datos antes del 10 del mes
siguiente a que se refiera. Con arreglo al artículo 30, apartado 2, letra c), del mismo
Reglamento, el control pormenorizado comprenderá, en particular, un contraste entre
las cantidades que figuren en la contabilidad de existencias y las cantidades totales
que figuren en las solicitudes de ayuda de los oleicultores de que se trate.
101
Se desprende del conjunto de estas consideraciones que las alegaciones de la
Comisión contra los controles de las almazaras estaban fundadas.
–
Controles de árboles
102
El Reino de España discute, en esencia, no solo el contenido de las obligaciones de
establecer un registro y un SIG oleícola que se derivan de la normativa aplicable, sino
también el alcance de la corrección aplicada teniendo en cuenta los incumplimientos
constatados.
103
En primer lugar, sobre si las irregularidades constatadas permiten declarar la
existencia de dudas serias y razonables en cuanto a la eficacia de los controles de
árboles, procede subrayar que la creación del SIG reviste una importancia fundamental
en el marco de las obligaciones de realizar controles establecidas por la normativa
pertinente (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2004,
España/Comisión, citada en el apartado 67 supra, apartado 73). En efecto, la
identificación de las parcelas agrícolas, por sí sola, constituye un elemento clave para
la aplicación correcta de un régimen vinculado a la superficie. La inexistencia de un
sistema fiable de identificación de las parcelas implica en sí misma un elevado riesgo
de perjuicio para el presupuesto comunitario (véase la sentencia del Tribunal General
de 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión, T-243/05, Rec. p. II-3475, apartado
61, y la jurisprudencia citada).
104
Más concretamente, por lo que respecta a la obligación de orientar los trabajos
relativos al registro oleícola hacia la creación, la actualización y la utilización del SIG,
que se deriva de los Reglamentos nos 1638/98 y 2366/98, debe precisarse que no hace
sino completar la obligación de establecer tal registro, que incumbe a los productores
en virtud del Reglamento nº 154/75. En efecto, según el artículo 2, apartado 2, del
Reglamento nº 1638/98, el SIG está basado en los datos de dicho registro oleícola. En
cuanto al incremento del número de controles previsto en el artículo 28, apartado 2,
del Reglamento nº 2366/98 para aquellas regiones en las que no haya finalizado la
constitución del SIG, que alega el Reino de España en diversas partes de la demanda
(véanse los apartados 77 a 81 y 83 a 85 supra), este está destinado a compensar la
falta de los datos que el SIG debería aportar, tales como las fotografías aéreas, pero
no a reemplazar los datos que debían estar disponibles con anterioridad.
105
De ello se desprende que la Comisión, al basar las correcciones financieras de que se
trata en la falta de creación del registro oleícola y de los ficheros informatizados, aplicó
correctamente la normativa comunitaria y no se excedió en su facultad de apreciación
(véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 2005,
Grecia/Comisión, C-387/03, no publicada en la Recopilación, apartado 66).
106
En segundo lugar, en cuanto al porcentaje de corrección aplicado del 5 %, procede
recordar que el registro oleícola y los ficheros informatizados constituyen elementos
fundamentales del sistema comunitario de control de las ayudas y que, en la medida
en que estos elementos no se crean, en principio está justificado aplicar el porcentaje
de corrección del 10 % establecido en las directrices de la Comisión, tal y como se
exponen en su documento nº VI/5330/97 (véase la sentencia de 27 de octubre de
2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 105 supra, apartado 68, y la
jurisprudencia citada).
107
La alegación formulada por el Reino de España de que la corrección financiera del 5 %
decidida por la Comisión es injustificada y desproporcionada, en la medida en que la
incidencia de la aplicación de la tolerancia técnica sobre el volumen de las sanciones
previstas en el artículo 15 del Reglamento nº 2366/98 fue muy pequeña, no puede
desvirtuar esta conclusión.
108
En efecto, es necesario recordar que, en los casos difíciles en los que no puede
conocerse con exactitud el importe del perjuicio, las pérdidas para los fondos
comunitarios deben determinarse mediante la evaluación del riesgo que supone para
ellos la deficiencia de los controles. Si bien incumbe a la Comisión probar la existencia
de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas,
una vez probada, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la
Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben
deducirse de dicha infracción. Le incumbe entonces probar de la manera más detallada
y completa posible la realidad de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos
de la Comisión (sentencia de 8 de mayo de 2003, España/Comisión, citada en el
apartado 96 supra, apartados 146 a 157).
109
En el caso de autos, aunque las cifras facilitadas por las autoridades españolas tenían
por objeto minimizar la repercusión de la mala utilización de la tolerancia técnica en el
nivel de discordancias del SIG oleícola, no permitían aclarar todas las dudas relativas a
su estado de terminación, en el sentido del artículo 26 del Reglamento nº 2366/98. Al
hacer esto, la Comisión determinó la probabilidad de un perjuicio al presupuesto
comunitario. No se puede exigir más a la Comisión, ya que no puede llevar a cabo
controles sistemáticos y que el análisis de la situación existente en un mercado
determinado depende de las informaciones recopiladas por los Estados miembros.
110
De ello se desprende que el porcentaje de corrección aplicado a este respecto no es
inapropiado en el caso de autos.
–
Controles de los rendimientos atípicos
111
Es preciso determinar si, como afirma el Reino de España, la Comisión admitió en su
escrito 15206, aportado en el marco de las medidas de ordenación del procedimiento
(véase el apartado 51 supra), que las autoridades españolas podían efectuar los
controles de rendimientos atípicos con una tolerancia correspondiente a tres veces y
media los rendimientos de la correspondiente zona homogénea.
112
Se desprende de dicho escrito, que es un complemento al escrito de 18 de diciembre
de 1996, relativo a la notificación de los resultados de una inspección llevada a cabo
en España entre el 17 y el 21 de junio de 1996, relativa a los años 1994 y 1995, que
este se limita a un análisis detallado del conjunto de los documentos de
62 expedientes de oleicultores seleccionados en dicha inspección. Además, es obligado
señalar que no se deduce en modo alguno de dicho escrito que la Comisión tuviera la
intención de reconocer ningún porcentaje de tolerancias en los controles de los
rendimientos atípicos.
–
Controles alternativos
113
En la medida en que es pacífico que las insuficiencias relativas a los controles
alternativos no fueron tomadas en consideración para liquidar la corrección financiera
decidida en el sector del aceite de oliva, no es necesario determinar si dichas
insuficiencias han sido debidamente probadas.
114
Preguntado en la vista sobre las razones por las que evocó este aspecto del informe
de síntesis en el recurso, el Reino de España indicó que había abordado este aspecto
en la demanda «con carácter preventivo», para el caso de que la Comisión lo
esgrimiera y el Tribunal considerase que las insuficiencias relativas a los controles de
las almazaras y de los árboles, así como los controles alternativos, no habían sido
suficientemente demostradas por la Comisión. El Reino de España indicó que, habida
cuenta de la argumentación expuesta por la Comisión, la discusión relativa a los
controles alternativos carece ahora de pertinencia.
115
Teniendo en cuenta todas las consideraciones anteriores, debe desestimarse
igualmente el segundo motivo contra la corrección financiera decidida en el sector del
aceite de oliva.
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento del plazo de veinticuatro meses
previsto en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
116
El Reino de España considera, en esencia, que se infringió el artículo 7, apartado 4,
del Reglamento nº 1258/1999, en la medida en que la decisión impugnada afecta a
pagos efectuados antes de los veinticuatro meses inmediatamente anteriores a la
notificación establecida en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95.
Afirma que la Comisión no puede basarse en el carácter «continuado» de la corrección
efectuada en relación con otras campañas (habida cuenta de la jurisprudencia y de la
modificación del marco normativo), ni en la explicación según la cual el dies a quo del
plazo de veinticuatro meses es el día del pago final y definitivo de la ayuda, y no el del
pago del anticipo. En efecto, sostiene que esta explicación no solo se presentó
extemporáneamente sino que además no es fundada.
117
La Comisión refuta las alegaciones formuladas por el Reino de España en el marco de
este motivo.
Apreciación del Tribunal
118
El artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999 establece que
«no podrá denegarse la financiación de los gastos […] efectuados con anterioridad a
los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión
de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente».
119
En el caso de autos, no se discute que, según las reglas desarrolladas en la
jurisprudencia (sentencias del Tribunal de 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión,
citada en el apartado 103 supra, apartado 43, y de 14 de febrero de 2008,
España/Comisión, T-266/04, no publicada en la Recopilación, apartado 41), la
Comisión notificó los resultados de las comprobaciones mediante el escrito AGR 16844,
comunicado con arreglo al artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento
nº 1663/95.
120
Por otro lado, en relación con la investigación HO/2002/91/ES, consta que dicho
escrito fue notificado al Reino de España el 15 de julio de 2002.
121
Por consiguiente, procede únicamente determinar cuál es la fecha que se ha de tener
en cuenta para el cómputo del plazo de veinticuatro meses (dies ad quem) establecido
en el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999, es decir, la
que debe considerarse fecha del pago efectivo de la ayuda controvertida.
122
A falta de precisión en la normativa pertinente, es preciso referirse a la jurisprudencia
en la materia, y en particular, a la doctrina emanada de la sentencia del Tribunal de
Justicia de 19 de junio de 2003, España/Comisión (C-329/00, Rec. p. I-6103, apartado
43). En efecto, en relación con un gasto de la ayuda en el sector del plátano, el
Tribunal de Justicia declaró que la fecha determinante para aplicar el plazo de
veinticuatro meses previsto en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento
nº 729/70 (cuyo contenido normativo coincide, en esencia, con el del artículo 7,
apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999) era aquella en que se había
fijado el importe definitivo de la ayuda compensatoria y se había realizado el pago del
saldo. En efecto, aunque puedan reflejarse en la decisión de liquidación de cuentas, los
importes abonados durante el año anterior no son sino pagos provisionales
condicionados a la constitución de una garantía y, por tanto, no son pertinentes para
determinar la fecha en que se ha realizado el gasto de la ayuda para aplicar el plazo
de veinticuatro meses.
123
Ahora bien, al igual que en la ayuda en el sector del plátano controvertida en esa
sentencia, se deduce del artículo 12 del Reglamento nº 2261/84 en relación con el
artículo 16 del Reglamento nº 2366/98 que los productores de aceite de oliva reciben
un anticipo de la ayuda solicitada al comienzo de la campaña agrícola. El Estado paga
el saldo después de que se realicen los controles previstos a tal fin y habida cuenta de
los resultados de dichos controles. En estas circunstancias, la fecha del pago del saldo
es la que determina el cálculo del plazo de veinticuatro meses.
124
En su respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal en la vista en cuanto a la
fecha exacta en que los pagos del saldo de las ayudas correspondientes a la campaña
1998/1999 habían sido efectuados por el Reino de España a los productores de aceite
de oliva (véase el apartado 52 supra), la Comisión indicó que, con arreglo al artículo
16 del Reglamento nº 2261/84, el Estado debía pagar el saldo de las ayudas entre
julio y octubre de 2000. Precisó que, según la información extraída de una base de
datos relativos a los pagos efectuados a cargo del FEOGA, el saldo de las ayudas a la
producción de aceite de oliva para la campaña 1998/1999 había sido pagado por las
autoridades españolas entre el 21 de septiembre y el 14 de octubre de 2000, y por
tanto, dentro del plazo de veinticuatro meses establecido en el artículo 8 del
Reglamento nº 1663/95. Instado a formular sus observaciones acerca de estas
indicaciones, el Reino de España no discutió las afirmaciones de la Comisión sobre este
extremo.
125
Habida cuenta de estas consideraciones, no puede estimarse este motivo.
2.
Sobre la corrección financiera aplicada a las ayudas por superficie de cultivos
herbáceos
126
En esencia, el Reino de España invoca cuatro motivos contra la corrección financiera
aplicada a las ayudas por superficie de cultivos herbáceos. El primer motivo se basa en
la vulneración del procedimiento establecido en el artículo 8, apartado 1, del
Reglamento nº 1663/95, por no haberse hecho constar los motivos que justifican la
corrección financiera en el documento en que se comunicaban al Estado miembro los
resultados de las auditorías. El segundo motivo se basa en la vulneración del plazo de
veinticuatro meses establecido en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento
nº 1258/1999. El tercer motivo se basa en la vulneración del artículo 2 de este
Reglamento, ya que la Decisión impugnada lo aplica a un supuesto en el que no
procede, dada la insuficiencia de las irregularidades apreciadas por la Comisión para
fundamentar la corrección. El cuarto motivo se fundamenta en la infracción del artículo
8, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999 y de las orientaciones recogidas en el
documento nº VI/5330/97.
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del artículo 8, apartado 1, del
Reglamento nº 1663/95
Alegaciones de las partes
127
El Reino de España alega, en sustancia, que las presuntas anomalías detectadas por la
Comisión, que fundamentan la corrección financiera aplicada al sector de los cultivos
herbáceos, a saber, la falta de calidad del material de referencia y la no utilización
sistemática por las autoridades españolas de la información sobre localización de las
parcelas agrícolas que el agricultor presenta, no se mencionan de manera
suficientemente explícita en el documento AGR 9085. Afirma, en particular, que la
Comisión evocó por vez primera la cuestión de la utilización sistemática de los croquis
después de la reunión bilateral, en el documento AGR 3508, de 3 de febrero de 2006.
Afirma que al proceder de este modo no respetó las garantías fijadas en el artículo 8,
apartado 1, del Reglamento nº 1663/95.
128
Por el contrario, la Comisión considera que dicho escrito cumple los requisitos del
artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, tal y como los ha precisado la
jurisprudencia pertinente.
Apreciación del Tribunal
129
Debe examinarse si el documento AGR 9085, identifica de manera suficientemente
precisa las insuficiencias declaradas por la Comisión por lo que se refiere al sistema de
identificación de las parcelas agrícolas establecido en el régimen de apoyo a los
productores de determinados cultivos herbáceos.
130
A este respecto, en primer lugar cabe señalar que este escrito hace referencia expresa
a la investigación AC/2004/13 en el sector de los cultivos herbáceos, durante la que se
examinó la aplicación del sistema integrado de gestión y de control y tras la cual la
Dirección General (DG) «Agricultura y desarrollo rural» de la Comisión consideró que
las autoridades españolas no habían respetado completamente los requisitos
establecidos en los Reglamentos nos 3508/92 y 2419/2001 (véanse las páginas 1 y 2
del escrito). En segundo lugar, el epígrafe 2.2.2 del anexo 1 de dicho documento no
solo se refiere al problema de calidad del material utilizado, sino también a la
utilización de los planos por los agricultores, insuficiencias que se corresponden en
esencia a las finalmente consideradas. En este contexto, dicho escrito menciona
concretamente la «calidad […] [que] dejaba que desear» de la información relativa a la
localización de las parcelas y la falta de utilización del plano proporcionado por un
agricultor en un caso concreto.
131
Estos elementos bastan para declarar que el escrito AGR 9085 cumple los requisitos
del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, en la medida en que menciona
de manera suficientemente precisa el objeto de la investigación llevada a cabo por los
servicios de la Comisión y las insuficiencias constatadas durante esta, que podían ser
invocadas posteriormente como prueba de las dudas serias y razonables que albergaba
respecto de los controles efectuados por las administraciones nacionales y, de este
modo, justificar la corrección financiera que se aplicó finalmente. Según la
jurisprudencia, el escrito AGR 9085 desempeña la función de advertencia que le
conceden el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95 y el
artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999 (véanse, en este sentido, la
sentencia de 7 de octubre de 2004, España/Comisión, citada en el apartado 67 supra,
apartado 93, y la sentencia Portugal/Comisión, citada en el apartado 67 supra,
apartado 39).
132
Contrariamente a lo que deja entender el Reino de España, no se puede exigir en esa
fase del procedimiento que el Estado miembro de que se trata tenga perfecto
conocimiento de los resultados definitivos de las auditorías de la Comisión, dado que
las conclusiones definitivas de la Comisión son deudoras en amplia medida de las
precisiones aportadas por las autoridades nacionales a las solicitudes de información
formuladas en tal escrito. En efecto, según la jurisprudencia las decisiones en materia
de liquidación de cuentas se adoptan tras un procedimiento contradictorio, de modo
que los resultados de las comprobaciones que figuran en la primera comunicación no
son definitivos y pueden precisarse y revisarse a la luz de las respuestas aportadas por
el Estado miembro durante el procedimiento administrativo posterior (véase, en este
sentido, la sentencia Portugal/Comisión, citada en el apartado 67 supra, apartados 34
y 37, y la jurisprudencia citada).
133
Habida cuenta de todas estas consideraciones, procede desestimar este motivo.
Sobre el segundo motivo, invocado con carácter subsidiario, basado en la infracción
del artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
134
135
Con carácter subsidiario, el Reino de España alega que, en caso de que se considerase
que las irregularidades alegadas anteriormente no son suficientes para determinar la
nulidad de la Decisión impugnada, debería entenderse que el documento que cumple
los requisitos establecidos en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95 no
es el documento AGR 9085, sino el documento AGR 24995, de 22 de septiembre de
2006, notificado el día 25 de septiembre de 2006, en el que la Comisión precisa por
primera vez los dos argumentos que fundamentan la corrección financiera. En
consecuencia, en virtud del artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento
nº 1258/1999, entiende que debe anularse la Decisión impugnada en cuanto impone
correcciones financieras en el sector de las ayudas por superficie de cultivos herbáceos
que afectan a pagos realizados más allá de los veinticuatro meses anteriores al 25 de
septiembre de 2006. La estimación de esta pretensión daría lugar a la reducción de la
corrección acordada en la Decisión impugnada, de acuerdo con un cuadro que se
adjunta en el anexo 21 de la demanda.
La Comisión refuta esta alegación.
Apreciación del Tribunal
136
Habida cuenta de lo que se ha señalado en el marco del examen del primer motivo, el
presente motivo debe declararse infundado.
137
En efecto, dado que es ciertamente el escrito AGR 9085 el que debe calificarse de
comunicación, en el sentido del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95,
todos los gastos efectuados veinticuatro meses antes de la notificación de este podían
ser objeto de una corrección financiera.
138
A este respecto, como se desprende de la jurisprudencia, en relación con la
comunicación que sirve de punto de partida al período de veinticuatro meses que
precede a dicho punto y que limita la denegación de financiación de gastos efectuados
durante dicho período, procede señalar que el artículo 7, apartado 4, letra a), del
Reglamento nº 1258/1999 prevé expresamente que la notificación por escrito al
Estado miembro de que se trata de los meros resultados de las verificaciones llevadas
a cabo por la Comisión fija el punto de partida de dicho período (véanse, en este
sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 2005,
Grecia/Comisión, citada en el apartado 91 supra, apartados 67 a 70, y de 11 de
octubre de 2007, Grecia/Comisión, C-332/06 P, no publicada en la Recopilación,
apartado 48).
Sobre el tercer motivo, basado en la vulneración del artículo 2 del Reglamento
nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
139
En primer lugar, el Reino de España señala que tanto la Comisión en su primer
balance de conclusiones como el Órgano de Conciliación en su informe final
mencionaron el carácter menor de las irregularidades que afectan al material de
referencia.
140
Respecto de la falta de actualización del catastro, el Reino de España subraya que las
autoridades nacionales han puesto en marcha un procedimiento eficaz para actualizar
los datos alfanuméricos, que son los únicos que pueden tener una incidencia
significativa sobre la eficacia de los controles. En relación con la irregularidad referida
al hecho de que las ortofotografías empleadas datan del año 1998, por lo que en
ocasiones no reflejaban la realidad actual de las fincas inspeccionadas, el Reino de
España alega que esta irregularidad afecta exclusivamente a los controles de
teledetección de alta resolución por satélite, que suponen exclusivamente el 32,59 %
de los controles de teledetección, y tan solo un 28,69 % de la totalidad de los
controles sobre el terreno efectuados, incluyendo visitas in situ y controles por
teledetección fotográfica. Además, afirma que no todos los controles por teledetección
de alta resolución se verán afectados, puesto que la irregularidad apreciada por la
Comisión no consiste en la ausencia de ortofotografías, sino en que estas datan
de 1998.
141
En segundo lugar, por lo que se refiere a la irregularidad consistente en la no
utilización de la información sobre localización de las parcelas agrícolas que el
agricultor presenta en forma de croquis, el Reino de España recuerda con carácter
previo que la Comisión formuló las observaciones relativas a las inspecciones solo con
posterioridad a la reunión bilateral, en el epígrafe 12.1.5 del informe de síntesis.
142
A continuación, señala que, como se desprende de las indicaciones aportadas a la
Comisión con motivo de las inspecciones, la información sobre la localización de las
parcelas facilitada por el agricultor sí es empleada en los controles por parte de las
autoridades nacionales.
143
Además, el Reino de España considera que no se ha demostrado que la información
suministrada por el agricultor en el croquis, que es una mera representación hecha a
mano sobre una diversidad de documentos gráficos, tenga una importancia sustancial
en la realización de los controles, más allá incluso de lo que se indique en las
declaraciones alfanuméricas. Por otro lado, afirma que esta misma idea es compartida
por el Órgano de Conciliación cuando señala en el informe final que «no está claro en
qué medida la información de esos mapas podría tener prioridad sobre otros datos de
las solicitudes de ayuda que han de ser muy específicos en lo relativo al terreno y al
cultivo declarados para la obtención de una prima».
144
Por último, el Reino de España pone de manifiesto que las dudas de la Comisión en
cuanto a la fiabilidad de los controles sobre el terreno debido a la metodología
empleada solo pueden referirse a los expedientes controlados mediante teledetección,
y no a los controles clásicos, que no fueron objeto de la inspección realizada por los
servicios de la Comisión. Considera que no es admisible que la Comisión pueda
«extrapolar» las conclusiones a aspectos no comprobados directamente.
145
Afirma que, en consecuencia, basar la corrección financiera en dicha «extrapolación»
es desproporcionado, como indicó por otro lado el Órgano de Conciliación en su
informe final. Dicho Órgano invitó a los servicios de la Comisión a reconsiderar si está
justificada una propuesta de corrección a la luz de los resultados de su auditoria y, en
caso de ser así, a tener en cuenta el bajo riesgo aparente correspondiente al FEOGA.
146
La Comisión refuta el conjunto de alegaciones formuladas por el Reino de España.
Apreciación del Tribunal
147
En este motivo, procede examinar si las dos series de insuficiencias identificadas por
los servicios de la Comisión justificaban la aplicación de una corrección financiera y, en
tal caso, pronunciarse sobre el porcentaje de corrección elegido.
148
Es preciso recordar que el epígrafe 12.1.1 del informe de síntesis, que recoge las
principales constataciones de la Comisión en relación con las ayudas por superficie,
menciona que la calidad de los controles no estaba garantizada, debido a dos series de
deficiencias en el sistema de identificación de las parcelas agrícolas. En primer lugar,
la visita de inspección puso de manifiesto que el material de referencia (catastro,
ortofotografías) empleado en Andalucía no siempre presentaba la calidad suficiente
(habida cuenta, en particular, de los problemas de actualización) para garantizar la
detección de irregularidades en las solicitudes de ayuda. En segundo lugar, la
información sobre la localización de las parcelas agrícolas que el agricultor presenta
junto a su solicitud de ayuda no se utilizaba sistemáticamente durante los controles.
Sobre las irregularidades que afectan a la calidad del material de referencia utilizado
en los controles
149
El Reino de España afirma, en esencia, por un lado, que las autoridades nacionales
habían puesto en marcha un procedimiento eficaz para poner fin al desfase en la
actualización del material gráfico al producirse un cambio alfanumérico, y, por otro,
que el hecho de que las ortofotografías empleadas databan del año 1998, y no
reflejaban la realidad de las explotaciones de que se trata, afectaba exclusivamente a
los controles de teledetección de alta resolución por satélite, que no suponían sino el
32,59 % de los controles de teledetección, y tan solo un 28,69 % de la totalidad de los
controles sobre el terreno efectuados, incluyendo visitas in situ y controles por
teledetección fotográfica. Considera que, habida cuenta del carácter menor de las
insuficiencias que afectan a los materiales de referencia utilizados en los controles, el
riesgo de error en la concesión de las ayudas era muy reducido y la corrección
financiera del 2 % aplicada en el caso de autos fue desproporcionada.
150
Como señala la Comisión, el Reino de España reconoce que determinadas anomalías
afectan a la calidad del material de referencia. En efecto, no solo admite expresamente
la existencia en varios casos de un desfase en la actualización del material gráfico al
producirse un cambio alfanumérico (véase más concretamente el punto 136 de la
demanda), sino también que las ortofotografías utilizadas no reflejaban siempre la
realidad del terreno (punto 142 de la demanda). En cambio, intenta minimizar la
importancia de estas irregularidades al indicar que las autoridades españolas han
puesto en marcha procedimientos para resolver las posibles incoherencias y que las
anomalías detectadas solo se refieren a una parte de las parcelas que fueron objeto de
control.
151
En consecuencia, se plantea exclusivamente si estas anomalías podían justificar la
aplicación de un porcentaje de corrección financiera del 2 %.
152
A este respecto, procede recordar que las insuficiencias detectadas constituyen un
incumplimiento de los requisitos de verificación eficaz que se derivan del artículo 15
del Reglamento nº 2419/2001. Tal incumplimiento autoriza a la Comisión a justificar
que se excluyan determinados gastos efectuados por el Estado miembro (sentencia
Portugal/Comisión, citada en el apartado 67 supra, apartados 102 y 103) y constituye
un riesgo innegable para el FEOGA que justifica por sí mismo el tipo de corrección
aplicado, tipo de corrección que, cuando menos, es el más reducido de los previstos en
el documento nº VI/5330/97.
Sobre la irregularidad consistente en la no utilización de la información sobre
localización de las parcelas agrícolas que el agricultor presenta en forma de croquis
153
El Reino de España sostiene esencialmente que la Comisión denunció erradamente
irregularidades relacionadas con la falta de utilización sistemática por parte de la
Administración de información relativa a la localización de parcelas agrícolas,
información presentada por el agricultor en forma de croquis adjuntado a su solicitud
de ayuda. Afirma que la información sobre la localización de las parcelas facilitada por
el agricultor sí es empleada en los controles por parte de las autoridades españolas.
Asevera que, si bien es cierto que el croquis no se comprobó en un caso concreto, se
trata de una mera anomalía de la cual no se puede deducir la existencia de un error
sistemático en el cual la Comisión funda la corrección financiera.
154
Ahora bien, como se deduce de los autos, la Comisión pudo correctamente albergar
dudas sobre el uso sistemático por las autoridades españolas de la información relativa
a la localización de las parcelas proporcionada por el agricultor.
155
Por un lado, el Reino de España no refuta mediante pruebas concretas que se detectó
un procedimiento deficiente en dos casos, que representaban más del 4 % de la
muestra a partir de la cual se realizó la auditoría.
156
Por otro, se desprende de las precisiones aportadas por las autoridades españolas,
tanto durante la liquidación de cuentas como en la demanda, que consideraban que la
utilización de croquis proporcionados por los agricultores no era sistemática, habida
cuenta de su falta de utilidad en algunos casos. De este modo, en el escrito de 2 de
marzo de 2006, en el que se daba respuesta al acta de la reunión bilateral, las
autoridades españolas mencionaron concretamente que «si sobre una única parcela de
referencia donde sólo hay un declarante, en la que todas las parcelas agrícolas
encontradas en dicha parcela de referencia pertenecen al declarante, la utilidad de los
croquis es relativa». En el punto 150 de la demanda se recoge una afirmación similar,
según la cual, «en aquellos casos en que la parcela catastral de referencia es de un
único titular, y solo él solicita una ayuda sobre dicha parcela, los datos más
importantes a la hora de realizar los controles son los que figuran en la declaración
alfanumérica, y no el croquis de situación, ya que en supuestos como ese resulta más
relevante la extensión del cultivo que la localización concreta del mismo dentro de la
parcela».
157
Toda vez que se ha probado que el Reino de España incumplió en determinados casos
lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento nº 2419/2001, en relación con el artículo
6, apartado 1, de dicho Reglamento y con los artículos 2, 4 y 6 del Reglamento
nº 3508/92, por lo que se refiere tanto a la calidad de la información que debía
utilizarse en los controles como al uso efectivo de la información aportada por los
agricultores en apoyo de su solicitud de ayuda, procede igualmente desestimar el
tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración del documento nº VI/5330/97
Alegaciones de las partes
158
159
El Reino de España recuerda que, con arreglo al documento nº VI/5330/97, «no
procede aplicar correcciones a tanto alzado cuando sean los propios servicios de
control de Estado miembro los que detecten las deficiencias». Pues bien, en el caso de
autos, afirma que los servicios de la Comisión detectaron una posible irregularidad en
el catastro que ya estaba siendo corregida por las autoridades españolas. Por otro
lado, considera que los servicios de la Comisión detectaron una presunta irregularidad
relativa al uso sistemático de los croquis en dos solicitudes de ayudas, de las cuales
solo una dio lugar a un riesgo real de sobrepago. Por tanto, de las 73 parcelas
comprendidas en la auditoría, solo una generó riesgo real para el FEOGA. En
consecuencia, la Decisión impugnada adolece de un vicio que entraña su anulación.
La Comisión refuta las alegaciones formuladas por el Reino de España.
Apreciación del Tribunal
160
Como se desprende del documento nº VI/5330/97, «las deficiencias encontradas, por
los [propios organismos de control de los] Estados miembros no darán lugar a
repercusiones financieras siempre que se tomen las medidas correctoras adecuadas».
161
El hecho de que las autoridades españolas hayan podido detectar ellas mismas
algunas de las irregularidades que justificaron la corrección global a tanto alzado del
2 % no puede llevar a estimar el presente motivo. En efecto, no solo es cierto que
varias de las insuficiencias identificadas por los servicios de la Comisión, en particular
las referidas a la falta de utilización sistemática de los datos aportados por los
agricultores no fueron detectadas por las autoridades españolas, sino también que el
Reino de España no ha demostrado que se adoptaran medidas correctoras adecuadas
para poner fin a tales insuficiencias. Por el contrario, dado que el Reino de España
negó la existencia de insuficiencias en el sistema de identificación de las parcelas
agrícolas, no puede ahora afirmar en apoyo del presente motivo que adoptó medidas
eficaces para ponerles fin.
162
De ello se desprende que el cuarto motivo contra la corrección financiera aplicada a
determinados gastos efectuados en el sector de los cultivos herbáceos no puede
estimarse.
163
Del conjunto de estas consideraciones resulta que debe desestimarse el recurso en su
totalidad.
Costas
164
A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que
pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Por haber sido desestimadas las pretensiones del Reino de España, procede condenarlo
en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas al Reino de España.
Martins Ribeiro
Wahl
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de noviembre de 2010.
Firmas
Índice
Marco jurídico
1.
Normativa comunitaria reguladora de la financiación
de la política agrícola común
Normativa básica relativa a la financiación de la política
agrícola común
Normativa específica relativa al procedimiento de
liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA
Orientaciones de la Comisión para aplicar las correcciones
financieras
2.
Normativa relativa a las ayudas a la producción de
aceite de oliva
3.
Normativa sobre las ayudas por superficie de cultivos
herbáceos
Antecedentes del litigio
Dittrich
1.
La corrección financiera aplicada a los gastos en el
sector del aceite de oliva
2.
La corrección financiera aplicable a los gastos en el
sector de los cultivos herbáceos
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
1.
Sobre la corrección financiera aplicada a los gastos en
el sector del aceite de oliva
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del
artículo 8 del Reglamento nº 1663/95
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración de los
artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 y del artículo 2
del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
–
Controles de las almazaras
–
Control de árboles
–
Control de rendimientos atípicos
–
Deficiencias en los controles alternativos
Apreciación del Tribunal
–
Controles de las almazaras
–
Controles de árboles
–
Controles de los rendimientos atípicos
–
Controles alternativos
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento del
plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 7,
apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
2.
Sobre la corrección financiera aplicada a las ayudas por
superficie de cultivos herbáceos
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del
artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el segundo motivo, invocado con carácter
subsidiario, basado en la infracción del artículo 7, apartado
4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el tercer motivo, basado en la vulneración del
artículo 2 del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre las irregularidades que afectan a la calidad del
material de referencia utilizado en los controles
Sobre la irregularidad consistente en la no utilización de
la información sobre localización de las parcelas
agrícolas que el agricultor presenta en forma de croquis
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración del
documento nº VI/5330/97
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Costas
* Lengua de procedimiento: español.