abrogar o derogar that is the question

¿ABROGAR O DEROGAR? THAT IS THE QUESTION (*)
por: Héctor Pérez Bourbon
Introducción
Se ha puesto de moda últimamente sostener, por pretendidas razones de
correcta técnica legislativa, que el verbo que debe utilizarse cuando se suprime
íntegramente una ley es “abrogar” y no “derogar”, reservándose la utilización de
este último sólo a los casos en los que la supresión es parcial.
Ello no es así; en la legislación argentina la palabra que se utiliza para indicar
que una ley ha sido suprimida totalmente del sistema jurídico es “derogar”, no
“abrogar”. El uso de “abrogar” y su sustantivo “abrogación” en la legislación
argentina es prácticamente inexistente.
A rebatir esa idea, mejor dicho esa nueva moda, apuntan estas breves líneas.
El origen de la moda
Todo parece haber comenzado con el Manual de Técnica Legislativa publicado
por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.1
Ese “Manual...”, por ejemplo, dice:
DEFINICIONES
Abrogación: la nueva disposición elimina totalmente un texto
previgente.
[...]
Derogación: la nueva disposición elimina parcialmente un texto
previgente.
Publicado en El Derecho – Legislación Argentina, Boletín nº 12 del 28 de julio de 2006
Nos referimos al Manual de Técnica Legislativa publicado por el Colegio Público de Abogados
de la Capital Federal, versión en CDRom. En la carátula del CD figura: “Universidad de Buenos
Aires – Facultad de Derecho”, abajo a la izquierda y “Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos”, abajo a la derecha. Este “Manual...”, como más abajo se amplía, fue elaborado en
el ámbito del Digesto por Antonio Martino, Ramón Brenna y otros colaboradores.
(*)
1
Más adelante, cuando habla del Título de las disposiciones normativas, reitera:
2. Las fórmulas a usar en el título pueden ser diversas según el
contenido (ley que sustituye, que integra, que abroga, que modifica,
etc.), sin embargo, aun así se aconseja:
[...]
b) usar abrogación y el verbo abrogar para el caso en el cual la
nueva disposición elimine totalmente una disposición normativa
previgente.
[...]
usar derogación y el verbo derogar para el caso en que la nueva
ley elimine una parte de una disposición normativa previgente.2
Y también, cuando se refiere a las modificaciones, señala:
En este ejemplo debió decir queda abrogada:
Artículo 25: A partir de la fecha señalada en el artículo precedente
queda derogada la ley 18.805. (Ley 22.315, B.O. 7/11/80)
A estar a lo que esa misma publicación señala, el “Manual...” fue preparado en
el ámbito del Proyecto Digesto Jurídico Argentino, cuyo Director Técnico es el
Dr. Ramón Gerónimo Brenna.
Asimismo, la dirección del “Manual...” estuvo a cargo del Prof. Antonio Anselmo
Martino, docente de la Universidad de Pisa, quien coordinó un equipo de
trabajo integrado por Carlo Biagioli, Pietro Mercatali, Manuela Sassi, Roberto
Brocchini, Silvia Pfarherr y María Cristina Pagano. Como Instituto soporte del
proyecto se registra al “INFORAV - Instituto para el Desarrollo y la Gestión
avanzada de la Información, Roma”.
No conozco a las personas que integraron el equipo de trabajo. Sólo intuyo que
tal vez –y a juzgar por sus nombres es muy posible- fueran personas con gran
experiencia en el sistema legislativo italiano lo que, de ningún modo, asegura
un suficiente conocimiento del sistema legislativo argentino. Los sistemas
legislativos, sin que ello indique mejores o peores, son diferentes en cada país.
2
Aunque seguramente esta oración debería constituir el inciso c), en el texto del CD figura tal
como se consigna, sin indicación de inciso.
Tal vez, ese equipo de trabajo advirtió la diferencia que el sistema legislativo
italiano hacía entre “abrogación” y “derogación” y pretendió adaptarlo para
nuestro país aunque, como veremos, se hizo mal.
Lo cierto es que el “Manual...” fue presentado al comitente de la tarea, el
Ministerio de Justicia, aunque sólo fue formalmente aceptado por éste como un
documento presentado; nunca fue aprobado ni mucho menos declarado de uso
obligatorio. Por otra parte, el Ministerio no tendría facultades para hacerlo por
cuanto ello equivaldría a derogar (¿o abrogar?) un Decreto presidencial: el
333/85.
De cualquier manera, la difusión mediática del “Manual...” sirvió para que
muchos creyeran, a pie juntillas, la verdad de lo aseverado: debe usarse
“derogación” y “derogar” cuando se suprime sólo parte de una ley y
“abrogación” y “abrogar” cuando se suprime totalmente una ley.
Las razones esgrimidas
La principal -y única- defensa de esa posición de distinguir entre “abrogación” y
“derogación” según que la supresión sea de la totalidad de una ley o sólo de
parte de ella, se vincula con la terminología utilizada por los antiguos romanos
en lo referente a las modificaciones de la legislación.
Por eso Leiva Fernández, uno de los seguidores de esta moda, sostiene: 3
Hoy reina una gran discordancia en la utilización de los términos,
derogación, abrogación, etc. No fue así en Roma.
[..]
"Abrogar" (abrogatio) equivalía a la supresión total de la norma;
"derogar" (derogatio) a su supresión parcial; "obrogar" (obrogatio)
era si se modificaba algo de su contenido, y finalmente, "subrogar"
(subrogatio) si se procedía a incorporar una previsión a la ley ya
vigente.
3
Luis F. P. Leiva Fernández. "Técnica Legislativa en el Momento Actual: El Uso de las Check
Listed". Conferencia dictada en el Congreso de Perú el 13 de agosto de 1999, publicada en
www.congreso.gob.pe/comisiones/1998/r_codigos/mdeloinv.htm.
Posteriormente se atribuyó un mal uso de la voz "derogación" pues
en vez de significar una abolición parcial de la norma, pasó a
significar una derogación total.
Más allá del respaldo ad autoritatem que pretende esgrimirse (“...se atribuyó un
mal uso...”, sin explicar por qué) el argumento es, en sí mismo, absolutamente
endeble: si ése fuera un motivo suficiente como para justificar la necesidad de
seguir utilizando “abrogar”, no se ve razón alguna para que no tengamos que
usar también “obrogar” cuando se modifica el contenido de una ley, o
“subrogar” cuando se le agrega algo.
Vale la pena aclarar que “obrogar” no existe en el Diccionario de la Real
Academia Española ni en el Diccionario Panhispánico de Dudas; asimismo,
“subrogar”, para el Diccionario de la RAE, significa: “sustituir o poner a alguien
o algo en lugar de otra persona o cosa”, o sea, más semejante a lo que para
los romanos era la “obrogatio” que a lo que era en esa época la “subrogatio”.
Las palabras van variando su significado con el transcurso del tiempo, sea
porque lo restringen, sea porque lo amplían o sea porque lo modifican. El
“recordar” como sinónimo de “despertar” (Recuerde el alma dormida, avive el
seso y despierte... en las Coplas de Jorge Manrique), aunque todavía sobrevive
en Salta y parte del noroeste argentino, se ha perdido en el resto del habla
común y habitual de nuestro país. La palabra “nimio” cuya etimología latina
indica como algo excesivo o exagerado, se transformó en algo insignificante o
sin importancia, significados, todos ellos, receptados en el Diccionario de la
Real Academia Española.
Si ello sucede en un mismo idioma, con mayor razón al pasar de un idioma a
otro, como es el caso del latín al castellano; mejor dicho, del latín de hace dos
mil años al castellano de hoy.
Más aún. En el italiano actual –que se utiliza en el mismo lugar que habitaron
los antiguos romanos-, si bien se ha mantenido una diferencia entre “abrogar” y
derogar”, no es en el sentido que pretende el “Manual...”.
Las “Reglas y sugerencias para la redacción de textos normativos”, elaboradas
por el Observatorio Legislativo Interregional, recomiendan utilizar “abrogar” para
la supresión total o parcial de textos legales y “derogar” para indicar que la nueva
ley configura una excepción a otra ley vigente, sin alterarla en su texto.4, 5 y 6
Nótese, de paso, que la primera parte de la segunda de las reglas citadas del
“Manual...” es de una notable semejanza literal con la transcripta (en nota 4,
como regla 64) de las “Regole...”. Sin embargo, se ha alterado sustancialmente
la segunda parte, destinando “abrogar” a la derogación total y “derogar” sólo a
la derogación parcial.
Ventajas y desventajas
Sin perjuicio de que, como he dicho, no encuentro argumentos suficientes
como para imponer el uso de “abrogar” en reemplazo de nuestra derogación
total, no me he cerrado a analizar si hubiera o no ventajas en ese reemplazo.
Lamentablemente, debo decir que, analizada la cuestión, no he encontrado
ninguna ventaja. Antes bien, he encontrado dos desventajas importantes.
La primera de ellas se vincula con un problema práctico.
4
Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi. Documento elaborato
dall'Osservatorio legislativo interregionale. Seconda edizione, marzo 2002.
Las reglas a que se hace referencia son las siguientes:
61. Uso dei termini sostituzione, integrazione, abrogazione
Usare termini più specifici solo quando il caso rientra senza ambiguità nelle definizioni seguenti:
[...]
c) "abrogazione": la nuova disposizione si limita a togliere disposizioni (se toglie singole
parole usare il termine "soppressione");
[...]
64. Titolo degli atti che modificano precedenti atti come loro contenuto principale o esclusivo
Quando il legislatore delibera un nuovo atto con lo scopo principale o esclusivo di modificare
uno o più atti precedenti, l'atto modificativo indica nel titolo l'intento modificativo e gli atti
modificati.
Le formule da usare nel titolo possono essere diverse a seconda del contenuto (legge che
sostituisce, che integra, che abroga, che modifica, ecc.), però si consiglia:
[...]
b) di riservare la parola "abrogazione" e il verbo "abrogare" solo al caso in cui la nuova legge
si limita a eliminare un precedente atto, o si limita ad abrogare una parte di un precedente
atto;
[...]
84. Deroghe
Si ha deroga quando la nuova disposizione prescrive una regola che fa eccezione a una
precedente disposizione rimasta immutata nel suo tenore letterale. Per conseguenza, se la
deroga viene tolta, la primitiva disposizione riespande la sua efficacia anche nei confronti della
fattispecie prima disciplinata con norme di eccezione.
5 En el sistema legislativo argentino, si bien tenemos el principio jurídico de que “Ley especial
se aplica por sobre la general”, no existe modo alguno de señalar esto en el texto de las leyes.
Sólo surge de su interpretación jurídica.
6 La legislación francesa adopta una terminología semejante a la italiana.
La derogación total de una ley no siempre se obtiene mediante la fórmula
“derógase la ley Nº XX”. Muchas veces se produce el mismo efecto mediante la
derogación de un solo artículo o un grupo de artículos.
Por ejemplo: la Ley Nº 819 de la Ciudad de Buenos Aires, derogó los artículos
1º, 2º, 3º y 4º de la Ley Nº 633. Aparentemente, una derogación parcial.
Sin embargo, de la Ley Nº 633, luego de esta derogación, aparentemente
parcial, sólo quedó el artículo 5º que era, a su vez, un artículo derogatorio cuya
derogación carecía de efectos en el sistema jurídico. 7
7
Los textos legales citados son:
LEY N° 819
Artículo 6º.- Derogase los Artículos 3º y 4º de la Ley Nº 622 (BOCBA 1272 del 10/9/2001 y los
arts. 1º, 2º, 3º y 4º de la Ley Nº 633 (BOCBA 1293 del 10/10/2001)..
Este artículo produce una derogación, aparentemente parcial, de la Ley nº 633. Sin embargo, el
texto vigente de la Ley nº 633 al momento de esa derogación era el siguiente:
LEY N° 633
Artículo 1º — Créase la Comisión de Seguimiento de Traspaso de los Terrenos del Mercado de
Hacienda de Liniers al ámbito de la Ciudad de Buenos Aires.
Artículo 2º — Serán funciones de la COMISIÓN, las siguientes:
a) Realizar el seguimiento de las gestiones necesarias para el traspaso al dominio de la
Ciudad de Buenos Aires de los terrenos ocupados por el "Mercado de Liniers" a la
finalización de la concesión de la sociedad Mercado de Liniers Sociedad Anónima.
b) Verificar las condiciones de las instalaciones del inmueble, en cuanto al estado de
mantenimiento y conservación del "Antiguo Edificio de la Administración de los
Mataderos", declarado monumento histórico por Decreto Nº 1.021 de fecha 3 de Mayo de
1979 y Área de Protección Histórica Ley N° 449.
c) Proponer las condiciones de remodelación y puesta en valor del área comprendida por
dicho Mercado.
d) Analizar las distintas propuestas de proyectos y su futura zonificación.
Artículo 3º — La COMISIÓN creada en el artículo precedente, estará integrada de la siguiente
forma:
a) Cinco (5) representantes de entidades vecinales zonales debidamente reconocidas e
inscriptas en el Registro de Organizaciones de Acción Comunitaria (ROAC) de la Ciudad
de Buenos Aires elegidos en el marco del Consejo Consultivo del correspondiente centro
de gestión y participación.
b) Cinco (5) diputados de distintos bloques designados por el/la presidente/a de la
Legislatura a instancia de los bloques legislativos.
c) Cuatro (4) miembros pertenecientes al Poder Ejecutivo, uno de los cuales lo hará en
representación del COPUA y tres (3) con rango no inferior a subsecretario.
d) Un (1) miembro de la Corporación Buenos Aires Sur.
De su seno nombrará un (1) Presidente, un (1) Vicepresidente y el resto ocuparán el cargo de
vocales.
El vicepresidente reemplazará al presidente en caso de ausencia de éste durante las
deliberaciones y gestiones generales.
Artículo 4º — Los miembros pertenecientes a la COMISIÓN, desempeñaran sus funciones adhonorem.
Artículo 5º — Derógase la Ordenanza Nº 50.775. Boletín Oficial Nº 38, del 27/9/996.
Artículo 6º — Comuníquese, etc.
Como se dijo, el único artículo no derogado es, a su vez, un artículo derogatorio con lo que su
posterior derogación no tiene efecto alguno. En consecuencia, de todas las normas que tenía la
Ley nº 633 al momento de su derogación, aparentemente parcial, por la Ley nº 819, no queda
Por lo tanto, esa derogación aparentemente parcial fue, en realidad, una
derogación total de la Ley Nº 633.
¿Cómo hacer en estos casos? ¿Cuál sería la palabra correcta a utilizar?
¿”Abrogar” o “derogar”?
La complicación práctica de utilizar dos verbos distintos es evidente.
La segunda desventaja está vinculada con la finalidad de la ley.
Alguna vez hemos sostenido que las leyes se hacen, o deben hacerse, para
aumentar el bienestar de la población y no para lucimiento personal del autor
del proyecto o para prestigio del cuerpo legislativo que lo aprueba.
Para ello es imprescindible que la ley sea absolutamente clara para el lector
común, el ciudadano que no tiene por qué estar al tanto de tecnicismos
jurídicos.
Para cualquier persona, si se le dice que tal ley o tal resolución está derogada,
lo entiende perfectamente y sin que le quepa duda alguna: esa ley o esa
resolución “desapareció del mapa”.
En cambio, si se le dice que esa ley ha sido abrogada, aunque entienda que en
ese momento es probable que no se aplique, le quedará la duda en cuanto a si
en el futuro podrá renacer. La palabra “abrogada” es una palabra que se
comprenderá a medias.
Es cierto que si recurre al diccionario se encontrará con que “abrogar” es un
sinónimo de “derogar”, como también es un sinónimo de “abolir”. no es para
nada usual que se diga que tal ley fue “abolida”.8
Por lo tanto su duda subsistirá: ¿por qué me dijo “abrogada” y no me dijo
directamente “derogada”?
ninguna en el orden jurídico. Sólo permanece, inútilmente, en la legislación, el artículo 5º
derogatorio de la Ordenanza nº 50.775. Aunque no se lo diga, se ha producido implícitamente
una derogación total.
8 Según el Diccionario de la Real Academia Española: abrogar. (Del lat. abrogāre).1. tr. Der.
Abolir, derogar. Abrogar una ley, un código.
Según el Diccionario Panhispánico de Dudas: abrogar. ‘Derogar o abolir [una ley]’
Un botón para muestra
La Constitución de la Provincia de Río Negro utiliza el verbo “abrogar” y su
sustantivo “abrogación” en el artículo 208, que textualmente dice:
ABROGACION
Artículo 208.- Cuando el Superior Tribunal de Justicia, en juicio
contencioso, declara por unanimidad
y por tercera
vez la
inconstitucionalidad de un precepto materia de litigio contenido en
una norma provincial o municipal puede, en resolución expresa
dictada por separado, declarar abrogada la vigencia de la norma
inconstitucional que deja de ser obligatoria a partir de su
publicación oficial.
Si la regla en cuestión fuere una ley, el Superior Tribunal de Justicia
debe dirigirse a la Legislatura a fin de que proceda a eliminar su
oposición con la norma superior. Se produce la derogación
automática de no adoptarse aquella decisión en el término de seis
meses de recibida la comunicación del Superior Tribunal de Justicia
quien ordena la publicación del fallo.
(Los resaltados y subrayados son míos)
Pueden aquí verse claramente las incertidumbres a que he aludido.9
Dice la Constitución que el Superior Tribunal puede “declarar abrogada la
vigencia”, con lo que la norma jurídica “deja de ser obligatoria”.
Ahora bien; en nuestro sistema la derogación de una norma lo que produce es
su extinción, no la pérdida de su vigencia. La pérdida de vigencia, o sea la no
obligatoriedad, manteniéndose la existencia es, en nuestro sistema, el efecto
de la suspensión, no de la derogación.10
¿Qué significa esto, entonces? ¿Qué es lo que determina el Superior Tribunal
al declarar la “abrogación”? ¿La derogación o la suspensión de la norma?
9
En rigor, el artículo transcripto tiene no menos de seis o siete errores de técnica legislativa. A
fin de no distraer la atención haremos caso omiso de ello.
10 La diferencia entre existencia y vigencia de una norma jurídica es un tema ampliamente
tratado por distintos estudiosos del tema, particularmente Fermín P. Ubertone.
Nótese que para el caso de las leyes, el mismo artículo constitucional dice que
en caso de inacción por parte de la Legislatura se produce la derogación de la
ley. Parecería reforzarse entonces la idea de que la mentada “abrogación” es
llana y simplemente una suspensión.
¿Vale la pena introducir un término que genera ambigüedades, incertidumbres?
Conclusión
En resumen, me opongo enfáticamente a que se modifique nuestro actual
sistema legislativo por causa de una simple moda, sin ningún sustento racional
y sin ninguna ventaja apreciable.
Es mucho más sensato continuar utilizando el verbo “derogar” y el sustantivo
“derogación”, para la supresión total o la supresión parcial de normas jurídicas,
que introducir forzadamente una terminología que a alguien podrá parecerle
más elegante o más fashion pero que es totalmente ajena al vocabulario usual
y corriente del ciudadano real y concreto quien es, en definitiva, el destinatario
final de la ley.
¡Declaro a la “abrogación” totalmente derogada, abrogada y abolida!
Buenos Aires, 5 de junio de 2006.