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ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA
REPÚBLICA DE COSTA RICA
PROYECTO DE ACUERDO
REFORMA DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PARA
INCLUIR UN PROCEDIMIENTO ESPECÍFICO DE APROBACIÓN
DE TRATADOS INTERNACIONALES
MAYI ANTILLÓN GUERRERO
DIPUTADA
EXPEDIENTE N.º 17.270
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS
PARLAMENTARIOS
PROYECTO DE ACUERDO
REFORMA DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PARA
INCLUIR UN PROCEDIMIENTO ESPECÍFICO DE APROBACIÓN
DE TRATADOS INTERNACIONALES
Expediente N.º 17.270
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
Los tratados internacionales constituyen hoy en día la fuente más
importante del derecho internacional público.
Como actos del derecho internacional, se han considerado siempre como
actos de política exterior, y en consecuencia, su negociación y adopción han sido
competencias tradicionales del Poder Ejecutivo; posición que recoge nuestra
Constitución Política en su artículo 140 inciso 10), cuando dispone como
competencia exclusiva del Poder Ejecutivo la de "celebrar convenios, tratados
públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la
Asamblea Legislativa..."
Esta misma disposición hace alusión a la competencia de la Asamblea
Legislativa, de brindar aprobación parlamentaria a dichos tratados o convenios
internacionales, tal como lo establece el artículo 121 inciso 4), que literalmente
dispone que corresponde exclusivamente a este Poder de la República "aprobar o
improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos..."
Configura de esta forma nuestro régimen constitucional un procedimiento
de derecho interno, basado en la clásica teórica de pesos y contrapesos dentro de
la división de poderes en el Estado, entregando la formulación de los actos de
política exterior al Poder Ejecutivo, entre ellos los tratados y convenios
internacionales, pero sometiendo esa potestad, en el caso de estos últimos, a la
aprobación parlamentaria configurada como potestad de veto: "aprobar o
improbar".
Esta autorización parlamentaria que requieren hoy en día los tratados
internacionales es solo una derivación del principio constitucional que reconoce al
pueblo como depositario de la soberanía y a la Asamblea Legislativa como la
legítima representación de este.
Se deduce de lo anterior, que si bien depende de la Asamblea Legislativa la
decisión de aceptar o permitir la entrada en vigencia de un tratado o convenio
internacional, le está restringido en cambio la potestad de intentar definir o
modificar los contenidos de dichos convenios, limitándose su potestad a aceptar o
rechazar como un todo, lo actuado por el Poder Ejecutivo, que en este caso
concreto se presenta como el texto de un convenio internacional.
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Bien entendida, la potestad de la Asamblea Legislativa de aprobar tratados
internacionales, más que potestad legislativa común y ordinaria, es un acto
especial que constituye una etapa dentro de un procedimiento más amplio que
tiene efectos internacionales.
Todos estos aspectos aquí enunciados han sido expresamente formulados
en esos términos por la jurisprudencia de nuestra Sala Constitucional: Véase por
ejemplo el Voto N.° 2005-7428 de las 16:47 horas, de 14 de junio de 2005, donde
en forma amplia se refirió a este punto:
“... resulta claro del texto constitucional que la competencia principal, parte
del ejercicio de sus potestades, para la formulación y negociación de
tratados internacionales, convenios públicos y concordatos, corresponde al
Poder Ejecutivo y en efecto, es a éste a quien le compete su negociación,
su suscripción y ratificación. A la Asamblea Legislativa por su parte, le
corresponde únicamente la función de aprobarlos o improbarlos (véase el
voto nº 1990-1026 de la Sala Constitucional). Es necesario reiterar, que el
texto del tratado no puede ser objeto de enmiendas por el Legislativo,
porque ello implicaría sustituir, en segunda instancia al Ejecutivo en la fase
de negociación, y significaría asimismo, la producción de un nuevo tratado
que tendría como ausentes al Ejecutivo nacional y al Ejecutivo o Ejecutivos
de los otros países que acordaron el texto original. Tales cambios o
modificaciones se insertarían ya no por decisión del Poder Ejecutivo, sino
del Legislativo. Considera la Sala que esto sería una usurpación de una
competencia que el constituyente originario otorgó de manera exclusiva al
Poder Ejecutivo. Como ya se dijo desde la otra perspectiva institucional, la
Sala reconoce expresamente que la facultad de aprobar o improbar que
posee la Asamblea Legislativa configura una forma necesaria y adecuada
de validar e incorporar lo negociado y pactado por el Poder Ejecutivo,
tendente no sólo a proteger los legítimos intereses del Estado de Costa
Rica, sino la constitucionalidad, legitimidad y legalidad de lo que aparece en
el texto sometido a tal control. Este control es una competencia
constitucionalmente otorgada al Poder Legislativo, el que desde esta óptica
debe ejercerla mediante el voto de aprobación o no del texto del Tratado
sometido a su consideración por el Ejecutivo y el que, para conseguir el
máximo nivel de ajuste con el sistema jurídico, puede apoyarse en el Poder
Judicial mediante consultas preceptivas.
Además de la función señalada, la Sala interpreta el texto
constitucional, en cuanto se refiere al ejercicio de la competencia del
Parlamento, como restrictiva ya que se debe limitar a la aprobación o
improbación de Tratados Internacionales. Considera la Sala que de esta
manera se garantiza adecuadamente el equilibrio entre poderes, como lo
quiso diseñar el constituyente y tal como corresponde al proceso de toma
decisiones en un Estado Democrático de Derecho. La Sala también apoya
su razonamiento, en que en esta ocasión, no estamos en presencia de
ninguna de las fases para la formación de las leyes ni la aprobación de las
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mismas, sino en un procedimiento conformante de un proceso de mayor
envergadura tendente a la aprobación de un tratado..."
Es claro entonces que la potestad de aprobar o improbar convenios, es una
competencia especial de la Asamblea Legislativa, distinta de su potestad ordinaria
de formación de las leyes, y que una de las manifestaciones de esa especificidad
es la imposibilidad de modificar el texto sometido a aprobación.
Sin embargo, no obstante estas radicales diferencias, la aprobación de
tratados y convenios no tiene contemplado ningún procedimiento especial en el
actual Reglamento de la Asamblea Legislativa, lo que sin lugar a dudas es una
carencia que ha devenido en problemática.
En efecto, obsérvese que en la Tercera Parte del Reglamento, denominada
"Los Procedimientos Parlamentarios", se dedica un título I, a regular el
procedimiento legislativo ordinario; un título II se reserva a los procedimientos
legislativos extraordinarios (dispensa de trámites, presupuestos de la República y
veto de las leyes); el título III, se dedica enteramente al procedimiento de reformas
constitucionales; el título IV, a los procedimientos de control político, y finalmente
un título V, denominado "procedimientos especiales", regula la concesión de
honores, los nombramientos, el recurso de insistencia y las reformas al
Reglamento.
No hay entonces un procedimiento especial, para la ejecución de una
competencia que la Sala Constitucional expresamente ha reconocido como
distinta del proceso de formación de las leyes, y sin embargo, hasta el día de hoy,
ese ha sido el trámite regular de estos asuntos.
Se impone entonces, por una razón de especialidad de la materia, dotar a
esta Asamblea Legislativa de un camino procesal que sea acorde con la
especificidad del asunto en conocimiento, en este caso la autorización o no, de
convenios y tratados internacionales.
Esta necesidad de crear un procedimiento que responda a las
particularidades específicas de esta competencia de la Asamblea Legislativa ha
resultado más evidente últimamente, por el uso, y abuso, del procedimiento
ordinario de formación de las leyes que se ha venido empleando, el cual ha
empezado a ser utilizado como una estrategia de bloqueo y obstrucción que
impide la votación definitiva de un tratado o convenio sometido a aprobación.
Esta situación, ha sido posible con respecto a los tratados internacionales, a
raíz de una práctica válida, pero de carácter excepcional, que ha consistido en la
introducción de cláusulas de interpretación en la ley de aprobación de un
convenio, con lo cual se recupera el derecho de presentar mociones de fondo,
aunque el texto mismo del proyecto no pueda ser modificado.
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Las cláusulas interpretativas, al igual que las normas de ejecución, en la
medida que no buscan producir efectos con respecto a partes del convenio, sino
únicamente a lo interno del derecho del Estado, no constituyen técnicamente una
modificación del convenio o tratado sometido a aprobación, y proceden por tanto y
en el tanto, que se limiten a esos extremos.
Sin embargo, la experiencia reciente ha demostrado, que la discusión de
este tipo de normas, muy accesorias, con respecto a la potestad principal de la
Asamblea que es aprobar o improbar los tratados, ha permitido el bloqueo y la
obstrucción de la votación final, constituyendo formalmente una técnica de fraude
a la ley, pues mediante el uso (y abuso) de una potestad legítima y válida de por
sí, se ha pretendido buscar un fin distinto para el cual fue diseñado o creado ese
instituto jurídico, que no pudo ser nunca, impedir la votación final de la aprobación
parlamentaria.
La discusión de lo accesorio (las cláusulas interpretativas y normas de
ejecución mediante mociones de fondo) impiden la votación de lo principal,
contraviniendo el espíritu claro del constituyente original.
A esta práctica, o mala praxis reglamentaria, se suma el hecho de que
generalmente los convenios y tratados internacionales contienen disposiciones
sobre su vigencia y el plazo para ser aprobados que urgen un trámite especial que
permita atender estas particularidades.
Conviene entonces, que junto con esta necesidad de dotar a la Asamblea
Legislativa de un procedimiento especial para tramitar asuntos especiales, como lo
es la aprobación parlamentaria de tratados, se tenga cuidado en reglamentar este
procedimiento de forma que se impidan los abusos y las prácticas que desvirtúan
una de las potestades más importantes de esta Asamblea Legislativa.
Se propone consecuentemente un procedimiento que básicamente esté
orientado a ejercer la competencia limitada de la Asamblea Legislativa,
limitándose su actuación a "aprobar o improbar" conforme al mandato
constitucional, pero manteniendo la posibilidad, excepcional y con la necesidad de
un acuerdo de mayoría reforzada, de introducir cláusulas interpretativas, normas
de ejecución o cualquier tipo de otro tipo de disposiciones en la ley de aprobación
del tratado mediante mociones de fondo.
Quedaría limitada de esta forma la discusión de los tratados internacionales
al fondo del asunto como un todo, conforme al mandato constitucional, y solo
excepcionalmente y mediante mayoría calificada podría darse la oportunidad de
discutir mociones de fondo, para incluir normas de ejecución o cláusulas
interpretativas.
Se regula además la posibilidad de que el debate sobre la conveniencia o
no de aprobación de un convenio internacional pueda contar con la opinión de
expertos o comparecientes en representación de sectores interesados en la
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sociedad, todo a criterio de la mayoría de la Comisión, siguiendo en esto el
precepto actualmente vigente, y asegurando también que el uso de mociones de
orden no vaya a ser un instrumento de obstrucción.
Como puede observarse este proyecto de acuerdo de reforma al
Reglamento legislativo que se propone, es conforme en detalle con lo preceptuado
por nuestra Constitución Política, tanto en lo regulado a este nivel normativo para
la negociación y aprobación parlamentaria de tratados y convenios
internacionales, pero también, claramente por el fondo mismo de la propuesta.
El artículo 121 inciso 22) de nuestra Constitución establece como una
potestad exclusiva de la Asamblea Legislativa "darse el Reglamento para su
régimen interior", con total independencia y autonomía, y con el único limitante de
lo expresamente dispuesto por la norma constitucional. Véase reiterada
jurisprudencia de la Sala Constitucional, que así lo ha reconocido:
"Esta Sala, desde su sentencia N° 990-92, de las 16:30 horas del 14
de abril de 1992 ha tratado el tema de la reglamentación interna de la
Asamblea Legislativa, señalando que es una potestad que puede ejercer
libre y autónomamente, en tanto, claro está, no enfrente disposiciones,
principios o valores constitucionales. Específicamente, en aquella decisión
se sostuvo que cuando la Constitución Política (artículo 121 inciso 22)
otorga a la Asamblea una atribución de competencias para autoorganizarse
y, por su medio, regular los procedimientos de actuación, organización y
funcionamiento, también hay que asumir, de principio, que se trata entonces
de una materia sobre la cuál únicamente la Asamblea tendrá competencia
interpretativa. Evidentemente, reiterando, en cuanto estemos ante
disposiciones reglamentarias de materias sobre las que la propia
Constitución guarda silencio (Voto N° 2865-2003)”.
Puede afirmarse que dotar al Reglamento de la Asamblea Legislativa de un
procedimiento especial con las características señaladas, es aún más conforme y
más apegado al texto y mandato constitucional que la práctica actualmente
existente.
La propuesta se complementa con la disposición que ordena la alteración
del orden del día de Plenario, una vez al mes, para colocar los tratados en primer
lugar de discusión, lo que se justifica en el interés especial que tiene esta materia,
lo cual no se refleja en el trato de procedimiento ordinario que se otorga en la
actualidad.
Por las consideraciones expuestas, esta Diputada se permite someter a
consideración-de esta Asamblea Legislativa el presente proyecto de acuerdo.
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ACUERDA:
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INCLUIR UN PROCEDIMIENTO ESPECÍFICO DE APROBACIÓN
DE TRATADOS INTERNACIONALES
ARTÍCULO ÚNICO.Adiciónase un nuevo título VII a la Tercera Parte del
Reglamento de la Asamblea Legislativa, que se denominará: "Aprobación de
tratados y convenios internacionales", consistiendo en tres nuevos artículos que
llevarán los números 209, 210 y 211, corriendo la numeración posterior del
articulado, y que dirán así:
“TÍTULO VII
Aprobación de tratados y convenios internacionales
Artículo 209.-
Procedimiento Ordinario
Para la tramitación de proyectos de aprobación de tratados o
convenios internacionales se utilizará el procedimiento ordinario de
formación de las leyes, con las siguientes salvedades:
1.
No será válido de ninguna forma, modificar, adicionar o
enmendar, el texto mismo del Convenio sometido a aprobación por
parte del Poder Ejecutivo.
2.
La discusión del proyecto se limitará en consecuencia a su
discusión por el fondo, no siendo posible presentar mociones de
fondo para introducir cláusulas interpretativas, normas de ejecución,
o ningún otro tipo de disposición o de norma relativo al Convenio o su
aplicación, que no haya sido incluida expresamente por el Poder
Ejecutivo.
3.
Cuando el proyecto se discuta en Comisión, podrán sin
embargo acordarse audiencias o comparecencias de expertos, o
personas o grupos interesados, por moción de orden aprobada por la
mayoría de la Comisión, la cual podrá en todo caso, por una única
vez, igualmente mediante moción de orden aprobada por la mayoría,
omitir este procedimiento, limitar la recepción de audiencias o
suspender las ya acordadas.
4.
En la tramitación de estos proyectos de aprobación de
convenios internacionales, el Poder Ejecutivo gozará junto con la
iniciativa exclusiva en esta materia, con el poder de enmienda que le
permita modificar el texto de la ley de aprobación, y el poder de
retirar o suspender la tramitación de la aprobación en cualquier
momento.
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Artículo 210.-
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Procedimiento extraordinario
No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, en cualquier
momento de discusión de un tratado o convenio internacional, antes de su
votación en primer debate, podrá presentarse por una única vez, una
moción de orden para abrir la discusión del proyecto a la inclusión de
cláusulas interpretativas, normas de ejecución, o cualquier otro tipo de
disposición relativa al convenio en discusión.
Dicha moción deberá ser presentada en el Plenario y conocida en los
asuntos de régimen interno, y deberá contar con el voto de la mayoría
simple de la totalidad de los miembros que integran la Asamblea Legislativa
para ser aprobada.
Aprobada la moción se permitirá la discusión e inclusión de normas
de ejecución y cláusulas interpretativas, las cuales se presentarán como
mociones de fondo en Comisión, o en Plenario, siguiendo las reglas de los
artículos 123 y 137 del Reglamento, según sea el caso.
La moción de ampliación de la discusión podrá sin embargo fijar
límites de plazo o sesiones de discusión a dichas mociones de fondo, o
reglas diferentes sobre el uso de la palabra a las consignadas en esos
artículos.
Artículo 211.-
Alteración del Orden del Día del Plenario
El primer jueves de cada mes, se tendrá por alterado el Orden del
Día del Plenario, colocando en los primeros lugares la aprobación de
convenios o tratados internacionales que se encuentren pendientes de
discusión, según su mismo orden de ingreso.
Finalizada la sesión, se dejará sin efecto la alteración y los
expedientes de aprobación de tratados y convenios volverán de nuevo al
lugar que tenían previamente en el Orden del Día del Plenario.”
TRANSITORIO ÚNICO.- Proyectos en trámite
Las disposiciones contenidas en esta reforma al Reglamento de la
Asamblea Legislativa no serán aplicables a los convenios y tratados que se
encuentren en discusión al momento de ser aprobada la misma, salvo que
por moción de orden y por mayoría de votos de dos terceras partes de la
Asamblea Legislativa se disponga lo contrario.
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Rige a partir de su aprobación.
Mayi Antillón Guerrero
DIPUTADA
17 de febrero de 2009.
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