I.1.- Fundamento constitucional de la potestad sancionadora

TEMA 20
LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION: PRINCIPIOS QUE
LA INFORMAN. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
SUMARIO:
I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION: PRINCIPIOS QUE LA INFORMAN
I.1.- Fundamento constitucional de la potestad sancionadora
I.2.- Principios que informan la potestad sancionadora
I.2.1.- El principio de legalidad
I.2.2.- El principio de tipicidad
I.2.3.- El principio de irretroactividad
I.2.4.- El principio de culpabilidad
I.2.5.- El principio de proporcionalidad
I.2.6.- El principio de prescripción
I.2.7.- El principio non bis in idem
II.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
II.1.- Introducción
II.2.- Principios del procedimiento sancionador
II.2.1.- El principio de garantía del procedimiento
II.2.2.- El principio de aplicación de las garantías procedimentales de defensa
II.2.3.- El principio de presunción de inocencia
II.3.- Estructura del procedimiento sancionador general
II.3.1.- Iniciación
II.3.2.- Instrucción
II.3.3.- Resolución
II.4.- El procedimiento simplificado
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I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN: PRINCIPIOS
QUE LA INFORMAN.
I.1.- Fundamento constitucional de la potestad sancionadora.
Por sanción puede entenderse en un sentido amplio un mal infligido por el poder del
Estado a un ciudadano como consecuencia de una conducta ilegal. En nuestro
ordenamiento, tal como reconoce nuestra Constitución, este mal puede ser impuesto
tanto por el poder judicial como por el ejecutivo, a diferencia del sistema judicialista,
fundamentalmente anglosajón que, basado en una estricta aplicación del principio de
división de poderes, reserva a los jueces la imposición de toda clase de pena y
castigos.
En efecto, nuestra Constitución reconoce la potestad sancionadora de la
Administración en el artículo 25, que al establecer el principio de legalidad en
materia punitiva, se refiere a la penal y a la administrativa cuando afirma en su núm.
1 que “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en
el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa
según la legislación vigente en aquel momento” y en el número 3 cuando establece
que “La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privación de libertad”, lo que a sensu contrario significa
que si puede imponer otro tipo de sanciones.
De forma particular y con referencia al medio ambiente, en el artículo 45.3 prevé
para quienes violen lo dispuesto en la legislación respectiva y “en los términos que la
ley fije, sanciones penales o, en su caso, administrativas”.
Consecuentemente con estos preceptos, la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la
Administración en diversos pronunciamientos, entre los que destaca la STC 77/1983,
en la que se puede encontrar incluso el fundamento de esta potestad, en la que dice
que “No cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras
la división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un
monopolio judicial y no podría estar en manos de la Administración, pero un sistema
semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar que fuera incluso
viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle, entre las que
se pueden citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la
Administración de Justicia, como consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la
conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en este tipo de
ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora
respecto de los hechos sancionados”.
Luciano Parejo señala que con el reconocimiento constitucional de la potestad
sancionadora de la Administración, nuestra Constitución se inscribe en el sistema
que rige hoy en la Europa continental (con la particularidad de Francia que cuenta
con tribunales específicos para las sanciones administrativas) y que obedece
fundamentalmente a razones organizativas y funcionales que difícilmente pueden
solucionarse con otras alternativas.
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La doctrina se encarga también de señalar que la coexistencia del poder punitivo
judicial con la potestad sancionadora de la Administración, como manifestaciones
del ius puniendi de la Administración, no significa en modo alguno equivalencia entre
ellas. Y así, se señala como primera diferencia, que la Constitución veta la
Administración, y reserva por tanto al poder judicial, la posibilidad de imponer penas
privativas de libertad, y como segunda que, mientras que el art. 25.2 de la
Constitución atribuye a las penas la finalidad de “reeducación y reinserción social”,
las sanciones administrativas buscan una finalidad represiva más pragmática de
restablecer el orden jurídico infringido.
En todo caso, también coincide la doctrina al señalar que aunque las consecuencias
de unas y otras infracciones sean distintas, como lo es también el órgano
administrativo titular de la potestad de sancionarlas, no es posible diferenciar por su
naturaleza entre ilícitos penales y administrativos. Como se desprende de la propia
Constitución (art. 45.3), es esta una opción que ha de hacer el legislador, en cada
momento histórico, por uno u otro instrumento de tutela más acorde con el bien
jurídico a proteger.
Puede concluirse, por tanto, que la histórica discusión sobre la legitimidad de la
potestad sancionadora de la Administración y su diferencia cualitativa con la punitiva
penal, carece hoy de mayor interés tras el reconocimiento constitucional de la
cuestión. El estudio y debate doctrinal y jurisprudencial se centra pues, más que en
discutir estas cuestiones, en los límites y principios que deben enmarcar su ejercicio.
I.2.- Principios que informan la potestad sancionadora.
La doctrina señala que, precisamente por las razones pragmáticas que favorecieron
el nacimiento en nuestro Derecho de la potestad sancionadora de la Administración,
su construcción ha descansado en técnicas poco depuradas en relación a las que
tiene el Derecho Penal.
La consagración por la Constitución, en sus artículos 24,25 y 26, de un conjunto de
garantías individuales construidas como derechos fundamentales aplicables tanto a
penas judiciales como a sanciones administrativas ha sido entendida como la
corroboración de la identidad de naturaleza entre sanciones administrativas y
penales, que serían manifestaciones de un único ius puniendi del Estado. Y de aquí
que, primero la doctrina penalista, y posteriormente el Tribunal Constitucional en la
primera ocasión que tuvo de pronunciarse al respecto, declarase de aplicación a las
sanciones administrativas los principios que rigen en el orden penal.
En concreto, en la ya lejana STC 18/1981 declaró que “ha de recordarse que los
principios inspiradores del derecho penal son de aplicación, con ciertos matices, al
Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del
ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25,
principio de legalidad) y una reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo...,
hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas
administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que establece el
artículo 25.3...”, doctrina que ha sido mantenida en las STC 29/1989, 120/1994 y
3/1999, entre otras).
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La doctrina del Tribunal Constitucional ha sido tenido en cuenta por el legislador
quien en la LRJPAC dedica a esta materia el Capítulo I del Título IX, bajo el título de
“Principios de la potestad sancionadora”. Estos principios son: el de legalidad,
tipicidad, irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem, y el de
garantías procedimentales, dentro de los que destacan el del derecho a la defensa y
el de presunción de inocencia.
I.2.1.- El principio de legalidad.
Este principio se encuentra recogido en el artículo 127.1 del la LRJPAC en el que se
dice que “la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por
la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma
con rango de ley”, lo que supone que en ausencia de Ley formal la Administración
no puede sancionar. La Ley formal no sólo ha de reconocer la potestad
sancionadora en relación con una determinada actividad, sino que, además, debe
configurar los elementos esenciales de la misma, por lo que el principio de legalidad
está directamente vinculado al de tipicidad, como después veremos.
Ahora bien, como dijo el Tribunal Constitucional en su sentencia 15/1981, este
principio “no incide en las disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con
anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada” ya que como añade
el mismo Tribunal en sus sentencias 11/1981 y 42/1987, “no es posible exigir
reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de
materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con
el derecho anterior a la Constitución”.
Debe hacerse notar, no obstante, que el principio de legalidad viene referido a la
Administración no al órgano administrativo, pues como se dice en el número 2 del
artículo 127, su ejercicio corresponderá a los órganos administrativos que la tengan
expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentaria, pudiendo
ser delegada en los términos establecidos para la delegación, ya que la modificación
de la LRJPAC efectuada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ha eliminado la
prohibición de su delegación en aras del principio de eficacia.
I.2.2.- Principio de tipicidad.
Este principio se encuentra recogido en el art. 129 de la LRJPAC, tanto por lo que
respecta a la infracción como a la sanción. Respecto de la primera, el núm.1 del
referido artículo dice que “sólo constituyen infracciones administrativas las
vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una
Ley”, la cual, además las deberá clasificar en leves, graves y muy graves, y respecto
de la segunda, en su número 2 se dice que “únicamente por la comisión de
infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán
delimitadas por la Ley”.
En el ámbito administrativo y como reconoce el Tribunal Constitucional en las
sentencias citadas, la aplicación de este principio presenta “ciertos matices” con
respecto a las exigencias del Derecho Penal.
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Así, por lo que se refiere al rango de la Ley, mientras que los delitos y penas, por
afectar a un derecho fundamental (la libertad), han de ser regulados por Ley
orgánica, en el Derecho Administrativo se requiere únicamente Ley formal.
La reserva de ley en el ámbito penal es estricta, mientras que en el administrativo se
admite una cierta virtualidad de la norma reglamentaria en la determinación de las
conductas. Así lo admite el Tribunal Constitucional en su sentencia 42/1987 cuando
afirma que “la reserva de Ley establecida en el artículo 25.1 CE no puede ser tan
estricta en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas
como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto” y ello
fundado en “razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las
potestades públicas y en el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad
reglamentaria en ciertas materias”. De ahí que el artículo 129.3 de la LRJPAC
establezca que “Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir
especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones
establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni
alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más
correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las
sanciones correspondientes”.
Como consecuencia de la aplicación del principio de tipicidad, la propia LRJPAC
proscribe la aplicación de la analogía en materia sancionadora al decir en su artículo
129.4 que “las normas definidoras de las infracciones y sanciones no serán
susceptibles de aplicación analógica”.
La reserva de Ley en la creación de infracciones y sanciones administrativas, como
las limitaciones del reglamento, únicamente operan respecto de las normas
postconstitucionales, no para las anteriores, donde es perfectamente aceptable que
un reglamento establezca infracciones y sanciones sin previa cobertura legal, si bien
no es legalmente aceptable que después de la Constitución se modifiquen tales
normas por otras también reglamentarias para crear nuevas infracciones o
sanciones.
I.2.3.- El principio de irretroactividad.
El art. 9.3 de la Constitución proscribe la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos, de lo que se deriva que en
materia sancionadora es de aplicación el principio tempus regit actum, salvo que la
nueva norma sea más favorable. Así se dice también en el artículo 128.1 de la
LRJPAC, según el cual “serán de aplicación las disposiciones sancionadoras
vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción
administrativa” , añadiéndose en el 128.1 que “las disposiciones sancionadoras
producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor”.
I.2.4.- El principio de culpabilidad.
Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, el principio de responsabilidad
personal o subjetiva, que es básica en el Derecho penal, también rige en el Derecho
Administrativo sancionador (STC 219/1988 y 76/1990), si bien en este último no
impide la responsabilidad directa de las personas jurídicas, es decir, la capacidad
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infractora de éstas (inexistente en el Derecho penal). En consecuencia, queda
excluida constitucionalmente toda responsabilidad estrictamente objetiva.
Este principio ha sido recogido en el artículo 130.1 de la LRJPAC, cuando dispone
que “sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción
administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los
mismos aun a título de simple inobservancia”, entendiendo así que la culpabilidad en
Derecho Administrativo no se exige sólo por dolo o culpa, sino también por omisión
de la diligencia exigible en el cumplimiento de la normativa administrativa. A juicio de
Luciano Parejo, esta última exigencia debe entenderse legítima siempre que se
contemple en relación con sujetos sobre los que pese, por su función, un específico
deber de conocimiento y aplicación de la normativa infringida.
El número 3 del propio artículo declara compatible con este principio la previsión de
una responsabilidad solidaria, siempre que la obligación dispuesta legalmente y cuyo
incumplimiento determine la infracción esté impuesta a varias personas
conjuntamente. En la medida en que dicho tipo de responsabilidad se acerca a la
objetiva, ha de interpretarse que esta responsabilidad no es exigible directamente
desde las previsiones de la LRJPAC, sino desde el precepto legal que lo habilite
específicamente, y que presupone la culpabilidad en los términos expuestos.
Además de la solidaria, cabe también la responsabilidad subsidiaria cuando la
infracción consista en el incumplimiento de una obligación legalmente impuesta que
comporte el deber de prevenir la comisión de infracciones administrativas por
terceros, pero siempre que así también lo determine la correspondiente norma.
I.2.5.- El principio de proporcionalidad.
Este principio demanda la adecuación de los medios empleados a los fines
perseguidos y es de trascendental importancia en el Derecho Administrativo
sancionador, por cuanto lo normal aquí es que éste regule las sanciones de forma
flexible, otorgando un cierto margen de apreciación la Administración para la
graduación de la sanción a la entidad de la infracción y de sus efectos.
La LRJPAC recoge este principio en el artículo 131.3 al disponer que “en la
determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de
sanciones por las Administraciones públicas se deberá guardar la debida
adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción
aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación
de la sanción a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteración.
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una
infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por
resolución firme”.
Este mismo principio es el que se ha tenido en cuenta al decir en el artículo
131.2 que “el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la
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comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor
que el cumplimiento de las normas infringidas”.
I.2.6.- Principio de prescripción.
La LRJPAC establece en su artículo 132 un régimen general de prescripción de las
infracciones y sanciones que sólo es de aplicación en defecto de regulación
específica al decir que las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto
en las leyes que las establezcan.
En el caso de que las mismas no fijen plazos de prescripción, las infracciones muy
graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis
meses, desde el día en que la infracción se hubiere cometido. La prescripción se
interrumpirá por la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento
sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador
estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto
responsables. En el supuesto de que se produzca la prescripción, el órgano
competente deberá acordar la no iniciación del procedimiento y, de haberse iniciado,
deberá dictar resolución declarando la caducidad del procedimiento y el archivo de
las actuaciones.
En los mismos supuestos, o sea, en defecto de regulación específica, las sanciones
impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, por faltas graves a los
dos años y por faltas leves al año. El plazo de prescripción de la sanción comenzará
a contarse desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por
la que se impone la sanción. La prescripción se interrumpirá por la iniciación, con
conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir
el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al
infractor, debiéndose comunicar esta circunstancia al interesado por parte del
órgano competente.
I.2.7.- Los principio non bis in idem.
La tradicional autonomía de la potestad sancionadora de la Administración respecto
del poder punitivo del juez, condujo a la admisión de la posibilidad de la concurrencia
perfecta entre sanción administrativa y penal respecto de unos mismos hechos y
responsables. Sin embargo, el Tribunal Constitucional tempranamente declaró la
aplicación del principio non bis in idem (interdicción de doble sanción por unos
mismos hechos a un mismo responsable) en las relaciones entre el orden penal y
administrativo, afirmando que este principio, aunque no esté expresamente recogido
en el art. 25.1 de la Constitución, es un principio general del Derecho, en directa
conexión con los de legalidad y tipicidad (STC 2/1981).
El contenido del principio incluye dos aspectos: de un lado, la no duplicidad de
sanciones administrativas y penales siempre que se cumpla la triple identidad de
sujeto, hechos y fundamento; y de otro que cuando exista previsión legal de dos
procedimientos punitivos (penal y administrativo) sobre los mismos hechos, tenga
preferencia el primero, de manera que sólo cuando la calificación penal de los
hechos no conduzca a la imposición de una pena podría producirse –respetando los
hechos declarados probados en la sentencia penal- una sanción administrativa por
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los mismos hechos (STC 77/1983), doctrina hoy día recogida como derecho positivo
en los artículos 133 y 137.2 de la LRJPAC.
Esta circunstancia es la que obliga a que en cualquier momento del procedimiento
sancionador en que los órganos competentes estimen que los mismos hechos
pudieran ser constitutivos de ilícito penal, lo deban poner en conocimiento del
Ministerio Fiscal, acordando la suspensión hasta que recaiga resolución judicial o
comunicación del Ministerio Fiscal en contrario.
El principio del non bis in idem también es de aplicación en los supuestos en que
pudiera existir duplicidad administrativa, pero sin que en estos casos esté resuelto
legislativamente la prelación de uno sobre otro.
La aplicación de los principios examinados está dirigida a las relaciones que se
producen entre la Administración y los ciudadanos en general, no a las que se
puedan derivar de una relación especial, razón por la cual el artículo 127.3 de la
LRJPAC dice que “las disposiciones de este Título – principios de la potestad
sancionadora y principios del procedimiento sancionador- no son de aplicación al
ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del
personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación
contractual”.
II.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
II.1.- Introducción.
A diferencia de lo que sucede con el procedimiento administrativo, la LRJPAC no
regula un procedimiento sancionador común, sino que en sus artículos 134 y
siguientes, se contienen los principios que deben informar los diversos
procedimientos que legal o reglamentariamente puedan aprobarse, pero no efectúa
una regulación de los trámites procedimentales. Esta regulación responde, como se
dice en la Exposición de Motivos del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el
que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora (en adelante RPPS), a la consideración de que este procedimiento se
integra en el concepto del procedimiento administrativo común previsto en la
Constitución para garantía del tratamiento común a los ciudadanos, plasmándose en
los principios recogidos en la Ley que deben ser respetados por las concretas
regulaciones de los procedimientos específicos.
Por ello, analizaremos, primero, los principios informadores que se contienen en la
LRJPAC, que como se ha dicho son de aplicación a todos los procedimientos
sancionadores y, posteriormente, los aspectos principales contenido en el RPPS, el
cual, según se dice en su artículo 1, se aplicará en defecto total o parcial de
procedimientos específicos, no sólo en la Administración General del Estado, sino
también en la Administración de las Comunidades Autónomas, respecto de aquellas
materias en que el Estado tiene competencia plena y de forma supletoria (art. 149.3
Constitución), cuando no exista normativa concreta.
II.2.- Principios del procedimiento sancionador.
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Al inicio del tema decíamos que los principios inspiradores del Derecho Penal
también eran de aplicación al Derecho Administrativo sancionador y ello no sólo en
cuanto a su fundamento, sino también a su procedimiento. Ahora bien, como
también dijo el Tribunal Constitucional en las sentencias citadas, la aplicación de
dichos principios al procedimiento administrativo sancionador debe efectuarse con la
necesaria cautela, dadas las diferencias existentes entre uno y otro procedimiento,
de tal manera que la aplicación de las garantías allí establecidas a la actividad
sancionadora de la Administración “únicamente tendría lugar en la medida que fuera
necesaria para preservar los valores que se encuentran en la base del precepto
constitucional y que resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento
administrativo sancionador” (STC 29/1982, 120/1994 y 56/1998, entre otras.)
II.2.1.-El principio de garantía de procedimiento.
El ejercicio de la potestad sancionadora, dice el artículo 134 de la LRJPAC, requerirá
la tramitación del procedimiento legal o reglamentariamente establecido. Asimismo
los procedimientos que regulen el ejercicio de esta potestad deberán establecer la
debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a
órganos distintos. Ahora bien, dada la confusión en que incurre la LRJPAC entre
órganos y unidades administrativas, debe indicarse que en la aplicación de esta
garantía, el concepto de órgano no es asimilable al de órgano administrativo
meramente organizativo y jerárquico que recogen algunas normas, sino que como
se dice en el artículo 10 del RPPS, a efectos de la aplicación de este Reglamento,
son órganos administrativos competentes para la iniciación, instrucción y resolución
de los procedimientos sancionadores, las unidades administrativas a las que cada
Administración atribuya esas competencias.
Por otra parte, en aplicación de lo establecido en el artículo 35 de la LRJPAC, el
procedimiento se debe desarrollar de acuerdo con el principio de acceso
permanente (art. 3 RPPS), teniendo derecho los interesados a conocer, en cualquier
momento, su estado de tramitación y a obtener copias de los documentos
contenidos en el mismo.
II.2.2.- El principio de aplicación de las garantías procedimentales de defensa.
La doctrina del Tribunal Constitucional, a partir del contenido del artículo 24 de la
Constitución, incluye entre las garantías aplicables a los procedimientos
administrativos sancionadores los derechos a la defensa y a la actividad probatoria.
A estos efectos, dice el Tribunal Constitución en su sentencia 3/1999, de 26 de
enero, efectuando una síntesis de su doctrina anterior que “este Tribunal ha ido
elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el ámbito
administrativo sancionador de un conjunto de garantías derivadas del contenido del
artículo 24 CE, de las que, conforme se expuso en la STC 7/1998, conviene
destacar ahora el derecho de defensa, excluyente de indefensión (STC 95 y 143 de
1995) ...y, por ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el
expedientado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime
pertinente alegar lo que a su derecho convenga (STC 56/1998), la vigencia del
derecho a la utilización de los medios pertinentes para su defensa (STC 83/1997),
de lo que se deriva que vulnera el artículo 24.2 CE la denegación inmotivada de una
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determinada prueba (STC 39/1997), así como la prohibición de utilizar pruebas
obtenidas con vulneración de derechos fundamentales (STC 127/1996). Igualmente,
son de aplicación los derechos a ser informado de la acusación, con la ineludible
consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados (STC 120/1996) y a la
presunción de inocencia (STC 45/1997), que implica que la carga de la prueba de
los hechos constitutivos de la infracción recaigan sobre la Administración (STC
197/1995 y 45/1997).
La LRJPAC, teniendo en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional dice en su
artículo 135 que “Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto
responsable los siguientes derechos:
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales
hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran
imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para
imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el
ordenamiento jurídico que resulten procedentes.
Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de esta Ley”.
II.2.3.- El principio de presunción de inocencia.
El Tribunal Constitucional ha reclamado reiteradamente la extensión de este
principio al ámbito administrativo, sobre la base de la interdicción de la indefensión
contenida en el artículo 24 de la Constitución (STC 13/1982, 37/1985, 42/1989).
Tal aplicación determina que únicamente se podrá imponer una sanción
administrativa cuando haya existido una actividad probatoria de cargo con todas las
garantías, incumbiendo a la Administración sancionadora la carga de la prueba,
quién, además, habrá de motivar la resolución sancionadora con la valoración
otorgada a cada medio de prueba practicado.
El artículo 137.1 de la LRJPAC consagra este principio al disponer que “los
procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario”, añadiendo en
el num. 4 que “se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto
responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y
posibles responsabilidades” y que “sólo podrán declararse improcedentes aquéllas
pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a
favor del presunto responsable”. El Tribunal Constitucional ha declarado a este
respecto que no serán pertinentes aquellas pruebas que nada tengan que ver con el
objeto del procedimiento, las que sean puramente reiterativas o dilatorias, o las
obtenidas mediante lesión de los derechos fundamentales de la persona.
Respecto al debatido problema del valor probatorio de las constataciones de hechos
por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, que se formalicen
en documento público y con los requisitos pertinentes, el artículo 137.3 dispone que
tendrán valor probatorio “sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los
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respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios
administrados”, con lo que no les atribuye el carácter de prueba plena o iuris et de
iure.
II.3.- Estructura del procedimiento sancionador general.
II.3.1.- Iniciación.
El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, por acuerdo del órgano
competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior,
petición razonada de otros órganos o denuncia.
Con carácter previo a la iniciación, y con objeto de determinar la concurrencia o no
de circunstancias que justifiquen la iniciación, se podrán realizar actuaciones previas
que deben orientarse a precisar los hechos susceptibles de motivar la incoación, la
identificación de la persona o personas responsables y las circunstancias relevantes
que concurran en unos y otros.
La resolución por la que se inicie el procedimiento sancionador deberá tener el
siguiente contenido mínimo:
a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoación del
procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran
corresponder, sin perjuicio de las que resulten de la instrucción.
c) Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa
indicación del régimen de recusación de los mismos.
d) Organo competente para la resolución del expediente y norma que le
atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto
responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad.
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano
competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las
que se pueden adoptar durante el mismo.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el
procedimiento y de los plazos para su ejercicio.
El acuerdo de iniciación debe trasladarse al instructor, junto con las actuaciones
realizadas, y también se notificará al denunciante y a los inculpados. En la
notificación se advertirá a los inculpados que de no efectuar alegaciones sobre el
contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo de 15 días que se concede
para alegaciones, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución
cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad
imputada.
II.3.2.- Instrucción.
Dentro de la fase de instrucción, y al igual que sucede en el procedimiento
administrativo común, se comprenden las siguientes fases: alegaciones, prueba,
propuesta de resolución y audiencia.
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a) Alegaciones
A partir de la notificación de la iniciación del procedimiento, el o los interesados
disponen de un plazo de 15 días para la formulación de alegaciones, aportación de
documentos o informaciones y, en su caso, proponer prueba, concretando los
medios de que intente valerse.
Por su parte, el instructor deberá realizar de oficio cuantas actuaciones resulten
necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que
sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades
susceptibles de sanción.
Si como consecuencia de la instrucción del procedimiento resultase modificada la
determinación inicial de los hechos, de su posible calificación, de las sanciones
imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sanción, se notificará todo
ello al inculpado en la propuesta de resolución.
b) Prueba
Concluido el trámite de alegaciones, el instructor podrá acordar la apertura de un
período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. La
práctica de las declaradas pertinentes debe realizarse en los términos previstos en el
artículo 81 de la LRJPAC para el procedimiento ordinario.
c) Propuesta de resolución.
Concluida, en su caso, la prueba, el órgano instructor formulará la propuesta de
resolución, la cual deberá contener al menos:
a) Fijación los hechos, especificándose los que se consideren probados y su
exacta calificación jurídica.
b) Determinación de la infracción que dichos hechos constituyan
c) Persona o personas responsables.
d) Sanción que se propone, medidas provisionales que se hubieran adoptado
o bien declaración de inexistencia de infracción o responsabilidad.
Además de lo anterior, cuando como consecuencia de la instrucción del
procedimiento resultase modificado alguno de los hechos, sanciones o
responsabilidades contenidos en la iniciación del procedimiento, esta circunstancia
se deberá incluir en la propuesta de resolución.
Igualmente, cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el
fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza
imprescindible en la evaluación de los hechos, esta circunstancia también habrá de
incluirse en la propuesta de resolución.
d) Audiencia.
La propuesta de resolución se notificará a los interesados, acompañando a la misma
una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, concediéndoles un
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plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e
informaciones que estimen pertinentes.
Se podrá prescindir de este trámite cuando no figuren en el procedimiento ni sean
tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por
el interesado, salvo que el escrito de iniciación del expediente se hubiese
transformado en propuesta de resolución cuando concurran los requisitos exigidos
para ello
II.3.3.- Resolución.
El órgano competente para resolver puede acordar, motivadamente, la realización
de las actuaciones complementarias que considere indispensables para su
resolución. En este caso, el acuerdo se deberá notificar a los interesados,
concediéndoles un plazo de siete días para formular alegaciones. Estas actuaciones
complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días,
quedando suspendido, en este caso, el plazo para resolver el procedimiento.
La resolución deberá dictarse en el plazo de diez días, desde la recepción de la
propuesta de resolución, salvo en el caso de que se realicen las actuaciones a que
se refiere el párrafo anterior.
En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la
fase de instrucción del procedimiento, salvo lo que pueda derivarse de las
actuaciones complementarias, sin perjuicio de su posible diferente valoración
jurídica, en cuyo caso y de ser más grave la sanción, se le deberá notificar este
extremo al interesado para alegaciones por un nuevo plazo de quince días.
La resolución del procedimiento sancionador, además de los requisitos generales
que para las resoluciones se contienen en el artículo 89.3 de la LRJPAC, incluirán la
valoración de las pruebas practicadas, especialmente de aquellas que constituyan
los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona
o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o
sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o
responsabilidad.
En el supuesto de que no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses
desde la iniciación, excluidos los supuestos de interrupción por causas imputables a
los interesados o de suspensión por tramitarse otro procedimiento por los mismos
hechos ante los Organos Comunitarios Europeos o ante el orden jurisdiccional
penal, se deberá declarar la caducidad del expediente.
La resolución que pongan fin al procedimiento sancionador habrá de ser motivada y
resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente y será ejecutiva cuando
ponga fin a la vía administrativa. Cuando no sea ejecutiva, en la misma se adoptarán
las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia hasta que sea ejecutiva.
Si las conductas sancionadoras hubieran causado daños o perjuicios a la
Administración, la resolución del procedimiento también podrá declarar:
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a) La exigencia al infractor de la reposición a su estado original de la
situación alterada por la infracción.
b) La indemnización por los daños y perjuicios causados, cuando su cuantía
haya quedado determinada durante el procedimiento. En otro caso, la
indemnización
se
determinará
mediante
un
procedimiento
complementario.
II.4.- El procedimiento simplificado.
Cuando el órgano competente para iniciar el expediente considere que puede
calificarse la sanción como leve, se tramitará el procedimiento simplificado, el cual
debe resolverse en el plazo de un mes desde que se inició.
En la iniciación del procedimiento deberá especificarse el carácter simplificado del
procedimiento. En este caso, en el plazo de diez días a partir de las comunicaciones
y notificaciones, tanto el órgano instructor como los interesados, efectuarán las
actuaciones preliminares, la aportación de cuantas alegaciones, documentos o
informaciones estimen convenientes y, en su caso, la proposición y práctica de la
prueba.
Transcurrido dicho plazo, el instructor formulará la propuesta de resolución, salvo
que aprecie que los hechos pueden ser constitutivos de infracción grave o muy
grave en cuyo caso deberá continuar por el procedimiento ordinario a partir de la
fase de prueba, notificándolo a los interesados para que, en el plazo de cinco días,
propongan las pruebas que estimen conveniente.
Elevada la propuesta de resolución al órgano competente para resolver, éste deberá
dictar la resolución en el plazo de tres días en la forma y con los efectos previstos
para el procedimiento ordinario.
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