El Estado de las Autonomías

EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS.
LA NUEVA ETAPA FEDERAL DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL
ESTADO
EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978
Ignacio Villaverde Menéndez
Profesor Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Oviedo
I. LA FORMA DE ESTADO EN LA CE. II. DEL ESTADO AUTONÓMICO AL ESTADO
DE LAS AUTONOMÍAS. LA ACTUAL DEFINICIÓN DEL MODELO DE ESTADO. a)
El modelo del Estado autonómico: la transitoriedad del modelo del Título VIII CE. b)
El Estado de las Autonomías: ¿el nacimiento del Estado federal autonómico?. c) La
interpretación que del principio de supletoriedad ha hecho el TC. Crónica de una
perplejidad.
I. LA FORMA DE ESTADO EN LA CE
Es bien sabido que nuestro modelo constitucional de organización territorial del Estado
goza de una extremada versatilidad1. O para ser más precisos, gozaba de un extrema
versatilidad derivada del carácter abierto (principio dispositivo2) con el que se diseño
ese modelo. Sin embargo la apertura constitucional en este extremo afectaba sólo a la
forma en la que se confeccionaba el mapa autonómico: quién, cómo y con qué alcance
se accedía a la autonomía política. Sin embargo, el art. 2 de la Constitución española de
1978 (en adelante, CE) garantizaba que el Estado español en ningún caso fuese un
Estado unitario. Las propias Disposiciones Adicionales de la CE, en relación con la
garantía del principio autonómico del art. 2 CE, llevaban necesariamente a esta
conclusión: España estaba diseñada constitucionalmente como un Estado compuesto,
sin perjuicio de su contingencia al cifrarlo en un “derecho” de los territorios que podían
o no ejercer3.
1
Es bien sabido también que en esto radicó parte de su éxito político en los años ochenta; así lo ha
visto Pedro CRUZ VILLALÓN, ¿Reserva de Constitución? (Comentario al Fundamento Jurídico
cuarto de la Sentencia del TC 76/1983, de 5 de agosto, sobre la LOAPA), Revista Española de
Derecho Constitucional, núm. 9, 1983, p.185 y ss, passim; Francisco CAAMAÑO, El abandono de
lo básico: Estado autonómico y mitos fundacionales, Anuario de derecho Constitucional y
Parlamentario, núm. 12/13, 2000-2001, p.87 y ss, p.88; Manuel ARAGÓN REYES, El Estado
Autonómico: ¿modelo indefinido o modelo inacabado?, En “Estudios de derecho Constitucional”,
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1998, p. 411 y ss, passim. Recientemente,
Germán FERNÁNDEZ FARRERES, La contribución de la jurisprudencia al Estado Autonómico,
Anuario Jurídico de la Rioja, núm.6-7, 2000-2001, p. 53 y ss.
2
Véase de César AGUADO RENEDO, su El principio dispositivo y su virtualidad actual en
relación con la estructura territorial del Estado, Revista de Estudios Políticos, núm. 98, 1997,
p.137 y ss.
3
Sobre esto véase el libro de César AGUADO RENEDO, César, El Estatuto de Autonomía y su
posición en el ordenamiento jurídico, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996;
Francisco CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, El abandono de lo básico: Estado autonómico y mitos
fundacionales, Anuario de derecho Constitucional y Parlamentario, núm. 12/13, 2000-2001, p.87 y
ss.
Dicho esto, la cuestión estriba obviamente en saber qué Estado compuesto es el que
diseña la CE y aquí sí es cierto que la apertura constitucional ha obrado un cambio
profundo en la forma usual de considerar esta cuestión. Ya no se trata simplemente de
que el activismo judicial haya hecho que la definición de modelos como el
norteamericano se cifre en la interpretación que la jurisdicción competente para resolver
los conflictos de competencia haya dado al alcance de unas y otras. Nuestro sistema
constitucional se cimenta precisamente en una apertura estructural cuya expresión más
acabada es el bloque constitucional. Esto ha provocado, de un lado, que el Estado
central a través de los mecanismos del art. 150, y la técnica de las bases, y de otro las
Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA) mediante las siempre posibles
iniciativas de reforma de sus Estatutos, mantengan la definición del modelo territorial
del Estado en una cierta indefinición temporal; o dicho quizá con más rigor, mantengan
un modelo siempre provisional y en constante proceso de cambio estructural que va más
allá del mero vaivén de la jurisprudencia constitucional4. Quizá el bloque constitucional
dote de cierta estabilidad formal a ese proceso dinámico de actualización de la forma de
Estado, pero no parece que esa estabilidad alcance ni pueda alcanzar a sus contenidos5
Conviene, siquiera brevemente, examinar ese modelo territorial de Estado.
II. DEL ESTADO AUTONÓMICO AL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. LA
ACTUAL DEFINICIÓN DEL MODELO DE ESTADO
Es la “dinámica” de la forma de Estado que ha fundamentado las tesis que quieren mantener el debate
sobre el alcance último del reparto competencial en el marco del proceso político institucional. Dicho de
otro modo, que sea en las cámaras parlamentarias, en particular las territorialmente representativas, y no
en los tribunales, el lugar en el que se defina el modelo territorial de Estado. Éste, como se sabe, es un
debate aún abierto en los Estados Unidos de Norteamérica en torno a las tesis de Jesse H. CHOPER sobre
la naturaleza esencialmente política del debate sobre el federalismo y la necesidad de alejar a la SCt.US
de las decisiones fundamentales sobre el funcionamiento del Estado federal (Judicial Review and the
National Political Process. A Functional Reconsideration of the Role of the Supreme Court, The
University of Chicago Press, Chicago/London, 1980; el debate estuvo vivo en el seno de la propia SCt.US
como demuestra la decisión en el caso National League of Cities v. Usery, 462 US 833 (1976), leading
case del denominado “renacer de la soberanía de los Estados”, y la opinión disidente del Juez Brennan
para quien la Corte estaba usurpando el papel que el proceso político debe desempeñar
constitucionalmente en la protección del federalismo. Se da cuenta de este debate en el trabajo de John E.
FINN, Federalism in Perpetuity: West German and UNited Status Federalism in Comparative
Perspectiva, New York Journal of Internacional Law and Politics, Vol. 22, 1989, p. 1 y ss, p. 5 y ss.
Véase también Laurence H TRIBE Unravelling National League of Cities: The New Federalism and
Affirmative Rights to Essential Government Services, Harvard Law Review, Vol. 90, 1977, p. 1065; John
WECHSLER, Toward Neutral Principles of Constitutional Law, Harvard Law Review, Vol. 73, 1959, p.1
y ss; y MICHELMAN, States’ Rights and States’ Roles, Yale Law Journal, Vol. 86, 1977, p.1165. La
decision de la SCt.US Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority, 469 US 528, 1985, ha
overruled la Sentencia Usery al hacer parcialmente suyas las tesis de Brennan, pero no sin señalar que la
cláusula de comercio permite que la federación extienda sus competencias a áreas de poder típicamente
estatales. La garantía del federalismo está, dice la SCt.US en esta Sentencia, en la estructura misma del
“federal government”. Para las últimas tendencias en el asunto consúltese el artículo de Diane
McGIMSEY, The Comerse Clause and Federalism after Lopez and Morrison: The Case for Closing the
Jurisdiction-Element Loophole, California Law Review, Vol. 90, 2002, p. 1675 y ss. Es muy ilustrativo el
título del artículo de Roberto BLANCO VALDÉS, El Estado federal interminable, en “El Estado de las
autonomías en el siglo XXI: cierre o apertura indefinida”, García de Cortázar (coord.), Papeles de la
Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales, núm. 66, 2001, p. 163 y ss.
5
Sobre todas estas cuestiones es imprescindible el trabajo de Paloma REQUEJO RODRÍGUEZ,
Bloque constitucional y bloque de la constitucionalidad, Universidad de Oviedo, Oviedo, 1997,
passim.
4
El modelo territorial de Estado que ha dominado el panorama doctrinal hasta fechas
muy recientes, y que bien podemos denominar Estado autonómico, respondía
claramente a esa idea del Estado unitario-federal (ENCINAR) o si se quiere, acaso con
mayor rigor, Estado unitario subyacente (CAAMAÑO). En él el principio autonómico
del art. 2 CE tenía un sentido peculiar y propio, y permitía sostener con razón que la
forma de Estado de la CE ni siquiera era una variante del federalismo6. Pero lo que, a mi
juicio, definía estructuralmente esta modalidad de Estado compuesto era, desde luego, el
alcance del principio de supletoriedad del Derecho estatal previsto en el art. 149.3 CE.
Hoy sin embargo se aprecia de forma distinta la estructura final del modelo; aunque es
cierto que a costa de lo que de peculiar tenía la CE en este extremo: el principio
autonómico. El Estado de las Autonomías emerge como el resultado fundamentalmente
de un aparente cambio de doctrina del Tribunal Constitucional (en adelante, TC) en su
jurisprudencia sobre el principio de supletoriedad del Derecho estatal del art. 149.3 CE.
Veamos que hay de cierto en ello y si no estamos, como ha dicho PEREZ ROYO,
“escribiendo en prosa sin saberlo”7.
a. El modelo del Estado autonómico: la transitoriedad del modelo del
Título VIII CE
El Estado autonómico era, dice CAAMAÑO, un Estado descentralizado, pero unitario y
reversible. Y la razón de tan tajantes afirmaciones deben buscarse en una forma de
entender la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 CE y la función que se le otorgó en
un primer momento de construcción del modelo territorial del Estado.
El modelo lo formuló OTTO Y PARDO8, y en él se sostiene, en síntesis, que el Estado
central posee una competencia legislativa universal. En primer lugar, puede dictar
normas con rango de ley sobre todas las materias atribuidas funcional o materialmente a
su competencia en el art. 149.1 CE. En segundo lugar, la cláusula de supletoriedad le
permitiría dictar normas con rango de ley en cualquier materia, incluso en materias de la
competencia de las CCAA según sus Estatutos de Autonomía (en adelante, EEAA), a
título de derecho supletorio9.
De un lado, afirma que, lo que sea dicho principio, no es lo que el Constituyente ha
plasmado en el Título VIII, ya que el art. 2 CE puede ser parámetro de la corrección de
la reforma de dicho Título por el procedimiento del art. 167 CE. Luego el principio
6
Es indudable que ese esfuerzo constructivo debe buscarse en el trabajo de Ignacio de OTTO Y
PARDO, con el que abre su Estudios sobre Derecho estatal y autonómico, Civitas, Madrid, 1986,
y en el que en los primeros años ochenta trata de llenar de contenido al principio autonómico. Será
más tarde cuando otros prestigiosos juristas, como GARCIA DE ENTERRÍA, se sumen a esta tesis
y extraigan también sus consecuencias que se reflejan en el texto de este trabajo (así de este autor,
su Estudios sobre autonomías territoriales, Civitas, Madrid, 1985, p. 345 y 346.).
7
Así precisamente se titula su trabajo Hablando en prosa sin saberlo: reflexiones sobre la
articulación territorial del estado en la Constitución de 1978, Revista de Derecho Político, núm.
54, 2002, p. 11 y ss.
8
De este modo lo señalan CAAMAÑO en su citado El abandono de lo básico, p. 89; e Ignacio
BORRAJO INIESTA, La supletoriedad del Derecho estatal, en “La supletoriedad del derecho
estatal. Actas de las IV Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional”,
Tribunal Constitucional/Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999, p.11 y ss,
p.14 y 15.
9
Véase sus libros Estudios sobre Derecho estatal y autonómico, Civitas, Madrid, 1986, p. 45 y ss;
y su Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, pp. 87 y ss y 282 y ss.
autonómico ha de ser a la fuerza algo diverso a lo regulado en el Título VIII. OTTO Y
PARDO identifica esa peculiaridad en la disposición que sobre la forma jurídica ley
tienen las CCAA para ejercer sus competencias. Esa es la única forma efectiva de
garantizar la horizontalidad de las relaciones Estado central y CCAA y es la esencia de
dicho principio. Y en tercer lugar, si esto es así, el modelo español para nada es una
variante o podría derivar hacia un modelo federal porque es claro que las CCAA no son
Estados ni pueden serlo en el sentido de entes políticos soberanos, dotados de poder
constituyente y cuya norma básica es una Constitución.
Así las cosas, la estructura del modelo español presentaría un Derecho estatal con
competencia legislativa universal, pues puede regular cualquier materia, bien con
normas aplicables y con vigencia universal o bien normas con vigencia supletoria. Y
superpuesta sobre el Derecho del Estado estarían los ordenamientos jurídicos parciales
de las CCAA que sólo pueden regular las materias de su competencia conforme a sus
EEAA. El ordenamiento jurídico del Estado es un ordenamiento total, mientras que los
de las CCAA son en todo caso ordenamientos parciales.
No cabe duda de la coherencia de este modelo territorial de Estado descentralizado y
también del enorme avance que suponía una propuesta como ésta estribada en la
cualidad política (la disposición sobre la ley) de la autonomía de los distintos territorios
frente a quienes devaluaban las potencialidades del sistema identificando dicha
autonomía con un autarquía administrativa de grado superior, pero autarquía al fin y al
cabo. NO debe soslayarse tampoco que, además, el modelo de Ignacio de OTTO Y
PARDO, por lo demás, respondía con eficacia a un problema práctico de importancia: el
tránsito de una forma unitaria de Estado a otra plural que exigía garantizar una cierta
continuidad en el ordenamiento jurídico anticipándose a las posibles lagunas derivadas
del repliegue del derecho estatal y la tardanza de las CCAA en legislar.
Es obvio que desde esta perspectiva el diseño constitucional del Estado autonómico
fuese opuesto a cualquier tentación federalizante ya que al menos le faltaba una
condición indispensable para serlo o poder ser: el carácter parcial también del
ordenamiento jurídico estatal. De ahí que CAAMAÑO califique a este modelo de
Estado unitario subyacente10.
Ciertamente las CCAA no gozan de competencias legislativas universales, descansan
sobre el terreno del Derecho supletorio del Estado, y resulta de todo punto imposible
considerar que unos entes territoriales cuya autonomía es obra de la ley y no de una
Constitución puedan ser calificados de “soberanos” o gocen de “poder constituyente”,
rasgos propios, a juicio de OTTO Y PARDO, del Estado federal.
Nadie se le escapa que semejante modelo, que fue de enorme utilidad para articular el
tránsito de un Estado unitario a un Estado compuesto, se apoyaba en dos pilares
capitales a nuestro juicio: la condición de ley del Estado de los EEAA 11 y la
consideración del principio de supletoriedad como norma atributiva de competencias a
favor del Estado central12. Con ambos se conjuraba el riesgo de la federalización del
modelo y, además, se conseguía que el modelo fuese operativo y práctico en un sistema
asimétrico de reparto de competencias y por tanto carente de homogeneidad en la
10
Francisco CAAMAÑO, El abandono de lo básico, ob.cit., p.95.
Véase de Ignacio de OTTO Y PARDO en especial su Derecho Constitucional, p.257 y ss.
12
Ignacio de OTTO Y PARDO, Estudios, ob.cit., p.68 y Sistema de fuentes, pp.87 y 282.
11
distribución territorial de las mismas. De igual modo que se materializó la doctrina de
las bases para que la inactividad del Estado no privase a las CCAA de sus legítimas
competencias de desarrollo, la supletoriedad se consideró una fuente de competencias
implícitas a favor del Estado central para así asegurar una cierta homogeneidad en la
regulación de ciertas materias, que el Estado pudiese dotarlas de un régimen legal en los
territorios en los que no se hubiesen asumido competencias sobre ellas y evitar también
perjudiciales vacíos normativos fruto, esta vez, de la inactividad de las CCAA.
En suma, era un modelo pensado, no tanto para que el sistema de descentralización
autonómico fuese posible incluso en el caso de que sólo unos pocos territorios
accediesen a la condición de CCAA o si no todos lograban ese estatuto. Pero el juicio
no puede ser el mismo cuando todo el territorio del Estado dividido está en CCAA (con
la chocante excepción de Ceuta y Melilla13) y se ha culminado el proceso de asunción
de competencias que inicialmente diseño la CE.
Es aquí donde se enmarca el tránsito a un nuevo modelo territorial de Estado propiciado
también por la finalización del proceso autonómico que diseñó originariamente la CE
tras las reformas de los EEAA del año 1999.
Pero antes de explicar ese tránsito y examinar el Estado de las Autonomías, conviene
que nos detengamos siquiera un instante en la cuestión de la disputada reversibilidad del
modelo territorial. CAAMAÑO afirma que sólo si se considera reversible todo el
proceso autonómico, al menos en hipótesis jurídica, cobra sentido el modelo de de
OTTO Y PARDO14. Discrepo de este juicio. Nada hay en la obra de OTTO Y PARDO
que permita pensar que el autor cifrase su modelo en su posible reversibilidad. Más bien
todo lo contrario. En efecto, aunque los EEAA son tenidas, así también lo creo yo, por
leyes del Estado y eso pudiera hacer pensar que otra ley del Estado podría modificarla e
incluso abrogarla; tanto la reserva estatutaria del art. 147 CE y el carácter de leyes
reforzadas que poseen los EEAA por mor de esa misma norma constitucional, cuanto la
circunstancia de que el Estatuto es la norma que precisa y cierra la apertura del Título
VIII pero no define el contenido y alcance del principio autonómico, impiden pensar
que OTTO Y PARDO erigiese en pilar de sus tesis la posible reversibilidad jurídica del
proceso autonómico (esto es, la vuelta a un Estado unitario). Nuestro caso no es el
británico en el que, en efecto, ha tenido que ser la doctrina la que a partir de la
imposibilidad política de un proceso de abrogación de las Devolution Acts llegase a la
conclusión de que estas normas son leyes constitucionales del Reino Unido e
irreformables unilateralmente por el Parlamento británico15. El art. 2 CE impediría esa
reversibilidad.
13
Véanse los AATC 201 y 202 de 2000 en los que se les niega la condición de CCAA. Consúltese
el trabajo de Paloma REQUEJO, Ceuta y Melilla: ¿Ciudades con Estatuto de Autonomía o
Comunidades Autónomas con Estatuto de Heteroorganización?, Revista de Estudios de la
Administración Local, nº 277, 1998, p. 55 y ss.
14
En puridad la irreversibilidad de la que habla CAAMAÑO termina por significar tan sólo que no es
posible la reforma de los EEAA para reducir los niveles competenciales ya asumidos (ibidem, p. 98). A
mi juicio, ninguna norma constitucional lo impide. En esto sí creo que sigue vigente la afirmación de
OTTO Y PARDO según la cual el contenido del principio autonómico del art. 2 CE no es el plasmado en
los arts. 148 y 149 CE. En fin, nada impide reformar los EEAA para ampliar o reducir las competencias
de la CCAA correspondientes siempre que esto no suponga privar a dicha CCAA de su disposición sobre
la ley, que es en lo que ha de cifrarse el contenido del principio consagrado en el art. 2 CE.
15
Consúltense por ejemplo los libros de Eric BARENDT, An Introduction to Constitutional Law, Oxford
University Press, 1998, p. 43, Vernon BOGDANOR, Devolution in the United Kingdom, Oxford
University Press, Oxford, 2001, p.3, o los artículos de Sandra O'CONNOR, Altered states: federalism and
En efecto, como ya se dijo, la CE diseña un modelo territorial descentralizado y no
unitario. Iniciada la senda autonómica, la forma de Estado podrá sufrir modificaciones
más o menos profundas, pero no una abrogación mediante leyes abrogatorias de los
Estatutos. El Estado tiene competencia únicamente para revestir con la forma de ley
orgánica los EEAA pero no para disponer de ellas porque hacer tal caso supone
establecer una forma de Estado distinta a la prevista en el art. 2 CE. La centralización es
un proceso que sólo es posible mediante una reforma constitucional y, además, agravada
(arts. 2 y 168 CE), pero de ninguna manera mediante reformas legales. Abrogar un
Estatuto es entrar en contradicción con el principio autonómico del art. 2 CE; esto es,
decidir mediante ley una centralización frente a la descentralización que fue decidida
por el Constituyente mediante la CE.
b. El Estado de las Autonomías: ¿el nacimiento del Estado federal
autonómico?
Ese modelo denominado del Estado de las Autonomías no sólo responde a la
culminación del proceso autonómico previsto en el Título VIII CE, sino a un cambio
sustancial de percepción del valor del principio de supletoriedad. Con este nuevo
modelo estamos asistiendo a una federalización de la forma de Estado de la CE.
Pero quizá convenga señalar aquí que en rigor esa federalización no conlleva que el
Estado español se haya transformado en un Estado federal o que su sistema político
pueda calificarse de federal. Con la aludida federalización nos referimos únicamente a
que el principio autonómico ha perdido su peculiaridad como modelo de organización
territorial del Estado para convertirse en una forma de denominar el principio federal 16.
Nada más, pero nada menos.
devolution at the "real" turn of the millennium. 60 Cambridge Law Journal 2001, pp.493 y ss, p.497,
OLOWOFOYEKU, Devolution: conceptual and implementational problems, Anglo-American Law
Review, núm.29, 2000, pp.133, pp. 161 y 162, entre muchos.
16
Existe una clara percepción sobre la naturaleza federal del modelo territorial español. Baste
mencionar aquí los trabajos Juan José SOLOZABAL ECHAVARRÍA, El Estado autonómico
como Estado compuesto, revista de Estudios Políticos, núm. 110, 2000, p. 9 y ss, y Las bases
constitucionales del Estado autonómico, McGraw Hill, Madrid, 1998, p. 55 y ss; también su Spain:
A Federation in the Making?, en “Federalizing Europe? The Cost, Benefits and Precondition of
Federal System”, Hesse/Wright (edit.), Oxford University Press, Oxford, 1995, p. 240 y ss; Eliseo
AJA, El Estado Autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza, Madrid, 2003 (2ª edic),
p. 79 y ss. Pero así también lo ven autores foráneos, Wilfried SWENDEN, Managing Federalism.
A comparative Overview, en Modernising Britain. Central, Devolved, Federal?, HENIG (eds), The
Federal Trust for Education and Research, 2002, p.167 y ss, p. 169; HAZELL/O'LEARY, A rolling
programme of devolution: slippery slope or safeguard of the union?, en Hazell, R. (ed.),
Constitutional futures : a history of the next ten years. Oxford: Oxford University Press, 1999,
pp.21-46, p. 41.Una visión opuesta se puede leer en Javier PÉREZ ROYO, Desarrollo y evolución
del Estado autonómico: el proceso estatuyente y el consenso constitucional, en “El funcionamiento
del Estado Autonómico”, MAP, Madrid, 1996, p. 53 y ss, p. 67; Pedro CRUZ VILLALÓN, La
estructuración del Estado en Comunidades Autónomas, en “La curiosidad del jurista persa, y otros
estudios sobre la Constitución”, Cruz Villalón, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
Madrid, 1999, p. 395 y ss, p. 430 y ss; Enric FOSSAS, Propuestas para un debate crónico, Revista
de Occidente, núm. 229, 2000, p. 55 y ss. No cabe eludir la cita del clásico en la materia, K.C.
WHEARE, Federal Government, Oxford University Press, London/New Cork/Toronto, 1963.
Si el Estado central ya no se beneficia de los poderes implícitos que le otorgaba la
interpretación de la cláusula de supletoriedad como norma atributiva de competencias,
habrá perdido su competencia legislativa universal y en consecuencia la estructura del
modelo ha de ser otra17.
Ahora el ordenamiento jurídico español está compuesto, pues, por la suma de
ordenamientos todos ellos parciales: el del Estado, sólo competente en sus materias e
impedido ya de dictar normas con valor supletorio en cualquier materia, y el de las
CCAA. Ya no hay un Derecho del Estado extendido horizontalmente bajo los
ordenamientos parciales autonómicos para llenar sus lagunas con normas estatales
supletorias. Desaparecido el legislador estatal universal el modelo de OTTO Y PARDO
de Estado autonómico carece de sentido.
La consecuencia ha sido, desde luego, una federalización clara del modelo territorial
español. Si el principio federal se caracteriza por una descentralización del poder de
crear normas en el nivel legislativo y en una ordenación horizontal de los entes
territoriales, incluido Estado central, con potestad legislativa, el principio autonómico
del art. 2 CE no es sino una forma propia de llamar al principio federal.
No es menos cierto, y algo hemos dicho antes, que el art. 2 CE impide con todo que el
Estado español pueda considerarse un Estado federal a pesar de que el principio
autonómico hoy por hoy esconde un principio federal mal disimulado. La razón de ello
radica en que el art. 2 CE en relación con el Título VIII CE permite la coexistencia de
varios ordenamientos parciales situados en un plano de igualdad. Pero esa igualdad se
produce sólo en el plano de la legislación y no de la constitución.
Las normas con rango de ley del Estado central y las CCAA se articulan
horizontalmente de acuerdo con criterios de distribución de materias y funciones,
delimitadas territorialmente. Para ser además un Estado federal esa misma igualdad de
rango debiera darse entre la CE, en su condición de norma constitutiva del Estado
17
Además de los ya mencionados de CAAMAÑO, consúltese también el de Ignacio BORRAJO
INIESTA ya citado en el que examina con detalle la cuestión sobre el alcance de esta cláusula, La
supletoriedad del Derecho estatal, en “La supletoriedad del derecho estatal. Actas de las IV
Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional”, Tribunal
Constitucional/Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999, p.11 y ss (y la
respuesta que le da Pablo PÉREZ TREMPS en ese mismo volúmen, Notas sobre el principio de
supletoriedad del derecho estatal respecto del derecho de las Comunidades Autónomas, p. 85 y
ss, y la posterior discusión sobre el asunto, p. 95 y ss en ese mismo volumen); Paloma REQUEJO
RODRÍGUEZ, La supletoriedad del derecho estatal en la STC 118/96, Revista Jurídica de
Asturias, nº20, 1996, p. 19 y ss; Ignacio TORRES MURO, La doctrina del TC sobre la cláusula de
supletoriedad. Una defensa matizada, revista de la facultad de Derecho de la Universidad
Complutense de Madrid, núm. 85, 1998, p. 176 y ss; PUNSET BLANCO/REQUEJO PAGÉS,
Rehabilitación de la cláusula de supletoriedad del derecho estatal (STC 79/1992), Anuario de
Derecho Constitucional y Parlamentario, núm. 5, 1993, p. 201 y ss; que junto con el de GÓMEZ
PUENTE, Supletoriedad del Derecho estatal e inactividad del legislador autonómico, Revista
Española de Derecho Administrativo, num. 98, 1998, p. 211, abordan el espinoso asunto de los
casos de inactividad legislativa de las CCAA en competencias asumidas en sus EEAA; finalmente,
Juan Luis REQUEJO PAGÉS, El estado autonómico: ¿un modelo transitorio? La cláusula de
supletoriedad del derecho estatal en la STC 61/1997”, Cuadernos de Derecho Público, núm. 1,
1997, p. 157 y ss; y Javier BARNÉS, Una reflexión sobre la cláusula de supletoriedad del art.
149.3 CE a propósito de la STC 118/1996, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 93,
1997, p.83 y ss; Paloma BIGLINO CAMPOS, La cláusula de supletoriedad: una cuestión de
perspectiva, Revista Españla de Derecho Constitucional, núm. 50, 1997, p. 29 y ss.
central (como Teilverfassung) y las normas constitutivas de las CCAA. Pero el caso es
que los EEAA son también normas con rango de ley, y, además, son leyes del Estado
sujetas jerárquicamente a la CE. A nuestro juicio el art. 2 CE, en relación con los arts.
81, 146 y 147 CE, impide considerar los EEAA como normas originarias de las CCAA
y menos aún como producto del ejercicio de un supuesto poder constituyente de las
CCAA. No son Constituciones territoriales ubicadas en un plano de igualdad con la
CE18.
c. La interpretación que del principio de supletoriedad ha hecho el TC.
Crónica de una perplejidad
BORRAJO nos ha hecho reparar en la lectura equivocada que se venía haciendo de la
jurisprudencia del TC sobre la cláusula de supletoriedad. Para la mayoría de los
comentaristas las SSTC 118/1996 y 61/1997 habrían supuesto un giro radical en la
jurisprudencia del TC en la materia, iniciándose así una nueva etapa en el modelo
territorial de la CE19.
Lo cierto, y así lo señala con agudeza BORRAJO, es que no ha habida tal giro radical.
El TC en esto había contradicho el modelo de Estado autonómico sustentado en una
cláusula de supletoriedad atributiva de competencias al Estado central desde
prácticamente sus primeras Sentencias. Desde la STC 5/1981, el TC ha ido madurando
y perfilando su doctrina hasta eclosionar en todo su vigor en las célebres SSTC
118/1996 y 61/1997. Pero ya en las SSTC 15/1989, 147/1991 y 149/1991 se formula
con claridad la tesis de que la cláusula en cuestión no es fuente de competencias a favor
del Estado distintas a las previstas en el art. 149.1 CE.
Debe matizarse, no obstante, que el TC fue adaptando su doctrina sobre este extremo a
las circunstancias cambiantes de un modelo territorial de Estado abierto y dinámico que
estaba en pleno proceso de construcción. Mientras el Estado autonómico estaba por
hacer, muchas de las materias aún no habían sido asumidas o, en su caso reguladas, por
las nacientes CCAA, el Derecho del Estado obraba, a juicio del TC, como un remedo de
derecho por defecto para cubrir las lagunas y omisiones del Derecho autonómico. Una
vez que el modelo se perfila, pero aún adolece de un grado alto de heterogeneidad al ser
dispares los niveles competenciales, el TC comienza a exigir al legislador estatal que
indique con claridad cuáles de sus normas poseen la cualidad de derecho supletorio y
cuales no.
Lo realmente novedoso de las SSTC 118/1996 y 61/1997 no estriba en la afirmación de
algo que ya desde la STC 5/1981 venía diciendo el TC: la cláusula de supletoriedad no
es una norma atributiva de competencias (aunque en la práctica funcionase de este
modo). Dichas Sentencias lo que hacen es rechazar que justamente el legislador estatal
pueda crear normas con la única finalidad de ser derecho supletorio del derecho de las
CCAA. Ambas Sentencias además dan un paso más. Los problemas de compatibilidad
18
Véase Ignacio de OTTO Y PARDO, Estudios, p.36 y ss; y Derecho Constitucional. Sistema de
fuentes, Ariel, Barelona, 1995 (4ª reimp.), p. 245 y ss. Creemos que esté es el sentido de las
palabras de Francisco CAAMAÑO cuando afirma que el Estado de las Autonomías es un Estado
federal porque la competencia legislativa está dividida entre las Cortes Generales y las CCAA;
esto es, en realidad donde dice Estado federal debiera decirse modelo federal o federalismo como
principio constitucional (El abandono de lo básico, p. 97).
19
Véase su trabajo ya citado La supletoriedad, en especial las pp. 24 y ss.
entre Derecho del Estado y Derechos de las CCAA se venían resolviendo acudiendo a
criterios de aplicabilidad.
La ley del Estado que regulaba una materia que no era competencia del Estado resultaría
inaplicable en aquella CCAA en la que esa materia hubiese sido competencialmente
asumida en el EA, y sería derecho supletorio en los restantes casos a excepción de los
territorios en los que el Estado siguiese conservando la competencia en aplicación de la
cláusula residual del mismo art. 149.3 CE. Tras las SSTC 118/1996 y 61/1997 el criterio
cambia, y ahora la ley estatal que regula materias que no son competencia del Estado
con arreglo a lo dispuesto en el art. 149.1 CE, aún manifestando su propósito de ser
mero derecho supletorio, será, en principio, nula por incompetencia.
La cláusula de supletoriedad del art. 149.3 CE se ubica, pues, en su lugar natural: ya no
entre las reglas de reparto de competencias, para surtir sus efectos entre las reglas de
interpretación y aplicación de las normas autonómicas. La supletoriedad nunca fue del
todo un norma de distribución de competencias; y desde las SSTC 118/1996 y 61/1997
está meridianamente claro que en modo alguno puede serlo. Su destinatario no es el
legislador estatal sino el intérpreto y/o aplicador del derecho autonómico. Es a él a
quien corresponde examinar si es necesario o no acudir a las normas del Estado para
integrar las omisiones o lagunas que a su juicio puedan darse en el Derecho de las
CCAA. El Estado ya no puede regular cualquier materia escudado en el propósito de la
supletoriedad.
Así lo expresaba la STC 61/1997 en su FJ 12:
“Por lo que se refiere a las «normas de aplicación plena», esta categoría no tiene
correspondencia en el texto constitucional, por lo que habrá de estarse, sin fijar cuál sea
el sentido y alcance que el legislador ha querido atribuirla, a lo establecido en el orden
constitucional de competencias. La «supletoriedad del Derecho estatal ha de ser inferida
por el aplicador del Derecho autonómico, mediante el uso de las reglas de interpretación
pertinentes». Por consiguiente, «la cláusula de supletoriedad no permite que el Derecho
estatal colme, sin más, la falta de regulación autonómica en una materia. El presupuesto
de aplicación de la supletoriedad que la Constitución establece no es la ausencia de
regulación, sino la presencia de una laguna detectada como tal por el aplicador del
Derecho» (STC 118/1996). Dado que a partir de los arts. 148 y 149 C.E., todos los
Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas la competencia
exclusiva sobre la materia de urbanismo, es evidente que el Estado no puede dictar
normas supletorias al carecer de un título competencial específico que así lo legitime,
sin que por otra parte el hecho de ostentar otros títulos competenciales susceptibles de
incidir sobre la materia pueda justificar la invocación de la cláusula de supletoriedad del
art. 149.3, «in fine», C.E. La calificación como normas supletorias, pues, en coherencia
con cuanto se ha dicho, es contraria al art. 149.3 C.E., «in fine», y al orden
constitucional de competencias. En consecuencia, han de ser declarados
inconstitucionales tanto el apartado 3. de la Disposición final única como los preceptos
así calificados, esto es, todos aquellos que, de conformidad con lo que establece la
indicada Disposición, no tienen carácter de norma básica ni de aplicación plena”
“La imposibilidad de dictar normas supletorias con tal exclusivo propósito allí donde el
Estado carece de competencias sobre la materia, como en el caso del urbanismo, trae
también como consecuencia … Si la cláusula de supletoriedad no es una fuente
atributiva, en positivo, de competencias estatales, ni aun con carácter supletorio,
tampoco puede serlo en negativo; es decir, tampoco puede ser un título que le permita al
Estado derogar el que era su propio Derecho, en este caso sobre urbanismo, pero que ya
ha dejado de serlo o, más exactamente, que ya no se encuentra a su disposición, ya sea
para alterarlo (aun con eficacia supletoria) o para derogarlo. De otro modo, si el
legislador estatal suprimiese, mediante su derogación, el derecho sobre una materia
cuya competencia ya no es suya, sino de las Comunidades Autónomas, vendría a
quebrantar una de las finalidades básicas de la cláusula de supletoriedad, cual es la de
que, con la constitución de los órganos de poder de las Comunidades Autónomas y su
correspondiente asunción de competencias normativas, no se origine un vacío parcial
del ordenamiento, permitiendo y prescribiendo, con este propósito, la aplicación
supletoria, potencialmente indefinida, del ordenamiento estatal”
Con todo, las dificultades de interpretación de la cláusula permanecen si no se han
agrandado con la doctrina del TC. Sólo que ahora la responsabilidad pesa sobre el
“aplicador del derecho autonómico” ya que deberá ser él quien valore y pondere la
condición de supletorio del Derecho estatal. El problema ya no está en el orden de
reparto de competencias, pero sí en el proceso de interpretación y aplicación del
Derecho autonómico.
Así las cosas, no hay razón alguna para sostener que el modelo territorial actual del
Estado sigue siendo el propio del Estado autonómico. La propia doctrina del TC avala el
cambio de paradigma y el tránsito a la fórmula del Estado de las Autonomías. Una
forma de Estado caracterizada por la inexistencia de legisladores universales, lo que
alguna importancia tendrá. Y la tiene porque, como se ha tratado de explicar más arriba
sin una supletoriedad fuente de competencias, ya no hay ordenamiento total alguno en el
Estado español, sólo ordenamientos parciales cuya suma componen nuestro Estado
plural, nuestro Estado de las Autonomías.