Tema 9. La Corona. Las funciones del Rey en la Constitución

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TEMA 9
LA CORONA. LAS FUNCIONES DEL REY EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
DE 1978. EL REFRENDO. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA EN EL ESTADO
SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO.-
1. LA CORONA.
1.1. INTRODUCCIÓN.
1.2. SIGNIFICACIÓN DE LA CORONA EN LA CE DE 1978.
1.3. LA SUCESIÓN.
1.4. LA REGENCIA.
1.5. LA TUTELA DEL REY MENOR.
2. LAS FUNCIONES DEL REY EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978.
2.1. FUNCIONES GENERALES.
2.2. FUNCIONES ESPECÍFICAS.
2.1.1. Funciones en relación con el Gobierno.
2.1.2. Funciones en relación con Las Cortes Generales.
2.1.3. Funciones en relación con el Poder Judicial.
2.1.4. Funciones en relación con el Tribunal Constitucional.
2.1.5. Funciones en relación con las Comunidades Autónomas.
2.3. EL REFRENDO.
3. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO
DE DERECHO.
3.1. EVOLUCIÓN Y CONCEPTO.
3.2. FORMA POLÍTICA DE ESTADO.
3.3. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA EN EL ESTADO SOCIAL Y
DEMOCRÁTICO DE DERECHO.
Autor:
Raúl Galán Segovia.
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1. LA CORONA.
1.1. INTRODUCCIÓN
El término Corona está tomado del constitucionalismo comparado, en el cuál, es
utilizado en un doble sentido, amplio y estricto.
En un sentido amplio, García Pelayo considera que la Corona, tomada en su
significación general, es la forma de la unidad jurídico-político británica. La Corona,
aclara el mismo autor, tiene cierta homología con la idea continental del Estado, y ha
venido a ser para Gran Bretaña, entre otras cosas, las siguientes: la unidad frente al
pluralismo de poderes; un centro de imputación de actos; el soporte de la
personalidad jurídica del Estado; el factor de la continuidad del régimen; la
encarnación visible de la comunidad política, no ya inglesa, sino británica, es decir,
comprendiendo los dominios de ultramar.
Como afirma Sánchez Agesta, la interpretación común de la Corona inglesa es la
de un símbolo de la unidad de los órganos del Estado mismo. Es una forma popular
de expresar la unidad del Estado y de su poder, dentro de la pluralidad de funciones
que se atribuyen a órganos diferenciados, pero que cooperan entre sí. Más
precisamente, es un conjunto de prerrogativas y funciones que son ejercidas por
varios órganos, y entre los que el Rey es el órgano más relevante y representativo.
Por eso, se agrupan como facultades de la Corona las que ejerce el Gobierno en su
nombre y los mismos actos de los órganos legislativos, e, incluso, se refiere a la
Corona, o al Rey, como su representante, la administración de la justicia, y
específicamente el derecho de gracia, como un recuerdo histórico del sentido
original de la soberanía como facultad de aplicar criterios de equidad en
circunstancias excepcionales.
Por el contrario, y como afirma Jorge de Esteban, en las restantes monarquías
europeas, se da una evolución en la regulación de la Corona, que ya no es una
persona jurídica, sino un órgano constitucional al que se atribuye, entre otras
funciones, el poder ejecutivo. En la fase histórica en que se redactaron
originariamente las Constituciones monárquicas europeas que aún sobreviven, se
consideraba al Rey como el titular natural del poder ejecutivo: los Ministros eran
«ministros de la Corona» y, al desarrollarse el Gobierno como el conjunto de los
Ministros, «se siguió considerando al Gobierno casi incontestablemente como un
órgano monárquico, y como tal fue y quedó inconcebible sin la influencia y
participación de la Corona en su composición y duración». La evolución del
parlamentarismo monárquico europeo (que confiere la dirección efectiva del ejecutivo
a un primer ministro o jefe de Gobierno) no ha variado, en muchos casos, la fórmula
jurídico-constitucional originaria, incluso, hay que indicar que se atribuyen al Rey
capacidades de orden legislativo, al colaborar con el Parlamento en la elaboración
de las leyes.
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Raúl Galán Segovia.
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La concepción de la Corona en España no responde a ninguno de los dos
modelos aludidos, no se da, sin duda, la «personalidad jurídica» de la Corona al
modo británico, ya que la Corona se configura como órgano del Estado (el Rey es el
Jefe del Estado). Pero además, se atribuyen a la Corona funciones específicas que
la diferencian, claramente, de los órganos encargados de ejercitar las funciones
ejecutiva, legislativa y judicial.
1.2. SIGNIFICACIÓN DE LA CORONA EN LA CE DE 1978
En nuestra vigente Constitución Española, la Corona posee un significado
radicalmente distinto, y ya no se refiere a uno de los poderes clásicos del Estado,
sino a un órgano institucionalizado del mismo, cuyo titular, además de ser Jefe del
Estado, aparece como un poder moderador, claramente diferenciado de los otros
poderes estatales y al que se le atribuyen funciones propias.
La Corona, por tanto, considerada como un órgano del Estado, implica que su
titular debe ejercer única y expresamente las competencias que le reconocen la CE
y las leyes; pero además, al ser un órgano institucionalizado, esto es, al tratarse de
una institución, abarca también algo más de lo que se refiere exclusivamente a su
titular.
Además, la CE proclama en su art. 1.3, entre los principios constitucionales y
dotados de la especial protección que deriva del art. 168, que la Monarquía
Parlamentaria es la forma política del Estado. Como indica Menéndez Rexach, la
Monarquía Parlamentaria es un producto histórico, resultado de una evolución que
permitió acomodar la Monarquía, primero, con el liberalismo, y, después, con la
democracia.
El resultado es que:
 El Rey ya no es soberano, lo es el pueblo.
 El Rey no legisla, lo hace el Parlamento.
 El Rey no gobierna, lo hace, bajo su exclusiva responsabilidad, el
Ejecutivo, con la única confianza del Parlamento.
Por tanto, la Monarquía Parlamentaria supone la conciliación entre la Monarquía
(que exige sucesión hereditaria e irresponsabilidad regia) y la democracia (que, por
su parte, requiere soberanía popular, emanación democrática del Derecho y
responsabilidad de los poderes públicos).
De esta forma, la Monarquía, cuyo origen representa el único eslabón que enlaza
el nuevo Estado democrático con el Estado franquista anterior, aparece como una
caracterización esencial de la forma de Gobierno (no de Estado), que adquiere
legitimación democrática desde que es refrendada por la voluntad del pueblo; y
cuyos poderes son más simbólicos y moderadores que efectivos y ejecutivos (a
diferencia de la Monarquía diseñada por las Leyes Fundamentales del franquismo).
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Raúl Galán Segovia.
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Antes de analizar las atribuciones y competencias de la Corona conviene hacer
mención a la regulación constitucional de aspectos fundamentales, como la
sucesión, la regencia y tutela del Rey menor.
1.3. LA SUCESIÓN
Nuestra Constitución regula la sucesión en el art.57, de acuerdo con el Derecho
tradicional histórico (Partidas, Ordenamiento de Alcalá).
La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I
de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica. La sucesión en el trono seguirá
el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea
anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto;
en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad
a la de menos.
El sistema se articula en varios puntos:
 Preferencia de la línea directa (ascendentes-descendentes) sobre la línea
colateral.
 Preferencia de hijos varones sobre las mujeres.
 En el mismo sexo preferencia del mayor sobre el menor.
 Principio de representación, es decir, los hijos del heredero premuerto
tiene preferencia en la línea sucesoria a los demás hijos del Rey.
Extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales
proveerán a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses
de España (art.57.3)
Aquellas personas que, teniendo derecho a la sucesión en el trono, contrajeren
matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales,
quedarán excluidas en la sucesión a la Corona por sí y sus descendientes (art.57.4).
Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que
ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverán por una ley orgánica (art.
57.5).
La preferencia del varón sobre la mujer, a la que alude el art. 57.1, es una
reminiscencia de la Ley sálica que supone una quiebra del principio constitucional de
igualdad. En los últimos tiempos, se ha suscitado el debate de la posibilidad de
reformar, o bien abolir, este precepto, en cuyo caso, habría de hacerse al final de la
legislatura, ya que, para ello, ha de seguirse el procedimiento agravado del art.168,
que incluye la disolución de las Cámaras. (Algunos autores han expresado la duda
de qué ocurriría en caso de que, en el transcurso de ese tiempo, los Príncipes de
Asturias tuviesen otro hijo varón. A nuestro juicio, no existe problema alguno, porque
“el Constituyente todo lo puede”. Así, podría indicarse en esa reforma, por ejemplo,
que, desde los sucesores del actual Príncipe de Asturias, no existirá preferencia del
varón en la sucesión).
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En cuanto a la designación de Don Juan Carlos I, hay que reconocer que su
fundamento no se encuentra únicamente en la normativa del régimen anterior,
conforme al cual fue proclamado Rey en noviembre de 1975, sino que encuentra su
legitimación, tanto en el respeto a una tradición histórica centenaria, después de
que, en 14 de mayo de 1977, su Alteza Real, el Conde de Barcelona, renunciase a
sus derechos dinásticos como heredero de su padre, Don Alfonso XIII, en favor de
Don Juan Carlos, como en la legitimación democrática reflejada en el referéndum de
la Constitución celebrado el 6 de diciembre de 1978.
1.4. LA REGENCIA
Se regula en el artículo 59 CE. Cuando el Rey fuere menor de edad, el padre o la
madre del Rey y, en su defecto, el pariente mayor de edad más próximo a suceder
en la Corona, según el orden establecido en la Constitución, entrará a ejercer
inmediatamente la Regencia y la ejercerá durante el tiempo de la minoría de edad
del Rey.(Regencia legítima).
Si el Rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad, y la imposibilidad fuere
reconocida por las Cortes Generales, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia
el Príncipe heredero de la Corona, si fuere mayor de edad.
Si no lo fuere, se procederá de la manera prevista en el apartado anterior, hasta
que el Príncipe heredero alcance la mayoría de edad. (Regencia legítima).
Si no hubiere ninguna persona a quien corresponda la Regencia, ésta será
nombrada por las Cortes Generales, y se compondrá de una, tres, o cinco personas.
(Regencia dativa).
Para ejercer la Regencia es preciso ser español y mayor de edad.
La Regencia se ejercerá por mandato constitucional y siempre en nombre del
Rey.
El Regente prestará ante las Cortes Generales el mismo juramento que el Rey, y,
además, el de fidelidad al Monarca conforme al artículo 61.2 CE.
En cuanto a las funciones de la Regencia, la Constitución no hace ninguna
referencia, dando por entendido que serán las mismas que las del Rey. En el caso
de Regencia de más de una persona, procedería un desarrollo legal para la fijación
de esas funciones.
La duración de la Regencia será hasta la mayoría de edad del Rey menor o
hasta el fin de la inhabilitación del Rey.
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Como ejemplos de Regencia en nuestra historia, hay que destacar la de María
Cristina de Nápoles, mujer de Fernando VII, hasta la mayoría de edad de su hija
Isabel II y la larga regencia de María Cristina de Habsburgo hasta la mayoría de
edad de Alfonso XIII, hijo póstumo de Alfonso XII.
1.5 LA TUTELA DEL REY MENOR
La tutela del Rey menor es un mecanismo que actúa en aquellos casos en los
que el Rey es menor de edad; es decir, en aquellos casos en los que accede al
Trono una persona que, teniendo derecho a la Sucesión, es, en esos momentos,
menor de edad.
No debemos confundirla con la Regencia, pues mientras la tutela solo actúa en el
ámbito de la esfera jurídica privada de la persona del Rey, la Regencia constituye un
método de ejercicio de la Corona en nombre del Rey.
Su regulación la encontramos en el artículo 60 de la Constitución española de
1978.
En primer lugar, será tutor del Rey menor la persona que en su testamento
hubiese nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad y español de
nacimiento.
En caso de que el Rey difunto no lo hubiese nombrado, será tutor el padre o la
madre, mientras permanezcan viudos.
Por último, y en defecto del anterior, lo nombrarán las Cortes Generales
No podrán acumularse los cargos de Regente y de tutor sino en el padre, madre
o ascendientes directos del Rey.
El ejercicio de la tutela es también incompatible con el de todo cargo o
representación política.
2. LAS FUNCIONES DEL REY EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978.
La posición constitucional del Rey queda definida en el conjunto de funciones
que desempeña en relación con otros órganos e instituciones del Estado. En ese
sentido se pueden diferenciar unas funciones generales y unas funciones
específicas.
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2.1. FUNCIONES GENERALES
Las funciones generales del Rey están enumeradas en el artículo 56.1 de la
Constitución, según el cuál, el Rey es símbolo de la unidad y permanencia del
Estado, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones y asume la
más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales.
1. Símbolo de la unidad y permanencia del Estado.
Se podría realizar una reflexión teórica más allá del Derecho positivo sobre el
carácter simbólico del Rey, pues el término «símbolo» tiene una profunda carga
filosófica. En ese sentido, el Rey cumple una importante función integradora de la
vida política y de su continuidad, que se manifiesta principalmente de dos modos:
 Como símbolo de unidad; el Rey participa o se refieren a él todas las
actuaciones de los órganos constitucionales del Estado. Por eso, por
ejemplo, nombra y cesa a los miembros del Gobierno y de otros
órganos constitucionales, sanciona y promulga las leyes o la justicia se
administra «en nombre del Rey» (art. 117.1 CE).
 Como símbolo de permanencia; el Rey se identifica con la continuidad
histórica de España y, por tanto, con sus intereses permanentes por
encima de las disputas políticas partidistas. Por eso, según justifican
los defensores de la institución, la monarquía es hereditaria (art. 57
CE), pues permite la provisión de su titular al margen de la lucha de los
partidos políticos.
2. Arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones.
No es fácil diferenciar esas funciones de arbitraje y moderación, y por ello la
doctrina suele entender que son términos prácticamente equivalentes. Además,
como señala Sánchez Agesta, es una «zona de sombras», en cuanto se concreta en
facultades en relación con otros órganos del Estado, que realiza personalmente el
Rey, pero de cuyo ejercicio es responsable quien las refrenda. Por ejemplo, la
disolución anticipada de las Cortes, función de arbitraje típica entre Cortes y
Gobierno, corresponde ciertamente al Rey, pero a propuesta del Presidente del
Gobierno y bajo su exclusiva responsabilidad (art. 115.1 CE). Es decir, se puede
dudar razonablemente de si, desde el punto de vista jurídico, el Rey dispone de
facultades concretas para llevar a cabo su función de arbitraje y moderación, más
allá de su autoridad e influencia personales. O puede también defenderse que, de
esa función general, podrían derivarse algunas de las facultades implícitas a que nos
referiremos más adelante.
3. Asume la más alta representación del Estado español en las relaciones
internacionales.
Esta es una función propia de un Jefe de Estado y consecuencia del carácter
simbólico de representación de la unidad y permanencia del aquél, manifestado en
el plano de las relaciones con otros Estados u organizaciones, pero al máximo nivel,
pues no excluye otros tipos de representación inferior (ministros, embajadores, etc.).
Esta función se proyecta en facultades concretas, como las de acreditar y recibir a
los embajadores y otros representantes diplomáticos y manifestar el consentimiento
del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados (art. 63.1 y 2
CE).
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La Constitución ha añadido en su artículo 56.1, en virtud de una enmienda
introducida en el Senado, un párrafo conforme al cual esta función de representación
internacional del Rey lo es «especialmente con las naciones de su comunidad
histórica». Esta referencia tiene el valor emotivo que justifica constitucionalmente
alguna especialidad de las relaciones políticas españolas con esas naciones (se
trataría principalmente de los países iberoamericanos), pero no se traduce en una
acción efectiva personal del Rey, independiente del refrendo.
2.2. FUNCIONES ESPECÍFICAS
Se trata de funciones efectivas, que realiza personalmente el Rey, pero con la
participación de otros órganos, autores materiales de los actos en que se concretan
a través del refrendo, y que son responsables de la actuación del Rey.
Por esa razón, parece conveniente estudiar las funciones del Rey según la mayor
relación que suponga con los diferentes órganos del Estado.
2.1.1. Funciones en relación con el Gobierno.
Tradicionalmente, el Rey era el titular del poder ejecutivo aunque, de hecho, se
ejerciera por el Gobierno, figura a veces desconocida en las Constituciones. La
Constitución de 1978, recuerda Sánchez Agesta, ha cortado deliberadamente toda
identificación del Rey con el poder ejecutivo, para pasar a ser el órgano moderador y
representante del Estado, lo que ha modulado toda relación del Rey con el
Gobierno.
1. Nombramiento y cese del Gobierno [arts. 62.d) y e), 99, 100 y 113 CE]. Se
distingue entre el nombramiento del Presidente del Gobierno ordinario o
extraordinario, es decir, tras las elecciones generales o como consecuencia de una
moción de censura.
2. Derecho a «ser informado de los asuntos de Estado» [art. 62.g) CE] Se trata
de una prerrogativa de tradición inglesa que permite al Rey ejercer sus facultades de
influencia y consejo. En principio, esa información está limitada a la relación con el
Presidente del Gobierno, por tanto, no habría, como norma general, «despacho» con
los Ministros. Esa información ha de versar sobre «asuntos de Estado», es decir, los
temas de trascendencia nacional puesto que el Rey está por encima de problemas
políticos concretos o de asuntos que afectan a la política de partido, pero, en la
práctica, esa información es muy amplia.
3. Derecho a presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros,
cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno [art. 62.g) CE].
Estamos ante la excepción a la norma general de la presidencia del Consejo de
Ministros por el Presidente del Gobierno, pero con efectos puramente de recibir
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información. Lógicamente, en esas sesiones el Rey puede animar, advertir o
aconsejar, pero no tomar parte en las deliberaciones y acuerdos.
4. Facultad de expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros [art.
62.f) CE]. Con un término procedente de la Constitución de 1876, supone una forma
de participación del Rey en la función ejecutiva que corresponde al Gobierno.
Lógicamente, se incluyen los decretos legislativos y los decretos-leyes.
5. Facultad de conferir los empleos civiles y militares [art. 62.f) CE] Esta facultad
no tiene alcance general, pues se limita a aquellos cargos que, de acuerdo con la
legalidad vigente, precisan de un decreto acordado en Consejo de Ministros, lo que
sucede en la Administración civil para los cargos que tengan, al menos, rango de
Director General, y, para la Administración militar, los de General.
6. Facultades respecto a las relaciones internacionales (art. 63 CE). Corresponde
al Rey en este orden:
 Acreditar y recibir a los embajadores y otros representantes
diplomáticos (art. 63.1).
 Manifestar
el
consentimiento
del
Estado
para
obligarse
internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la
Constitución y las leyes (art. 63.2).
 Declarar la guerra y hacer la paz, previa autorización de las Cortes
Generales (art. 63.3). El Rey tampoco tiene en esta materia margen de
discrecionalidad, pues corresponde la iniciativa al Gobierno (art. 97) y
la autorización a las Cortes Generales.
7. Mando supremo de las Fuerzas Armadas [art. 62.h) CE]. Esta facultad del Rey,
conectada con las funciones que el artículo 8 CE atribuye a las Fuerzas Armadas
por encima de las interpretaciones políticas, ha de ser compatible con las facultades
del Gobierno que refrenda y al que el artículo 97 CE atribuye la dirección de la
Administración militar y la defensa del Estado.
2.1.2. Funciones en relación con Las Cortes Generales.
Le corresponden al Rey las siguientes facultades:
1. Convocatoria de elecciones a Cortes Generales [art. 62.b) CE] Dicha
convocatoria se realiza mediante Real Decreto, expedido con el refrendo del
Presidente del Gobierno, a propuesta del mismo y bajo su exclusiva responsabilidad
y previa deliberación del Consejo de Ministros (art. 167.1 y 2 LOREG). El Presidente
del Congreso de los Diputados refrenda la convocatoria de las elecciones en el
supuesto previsto en el artículo 99.5 CE (art. 167.4 LOREG).
2. Convocatoria de las Cortes Generales [art. 62.b) CE] No se trata de la
convocatoria ordinaria, que corresponde al Presidente de la Cámara respectiva, sino
la primera convocatoria tras la celebración de elecciones generales (art. 68.6 CE).
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3. Disolución de las Cortes Generales [art. 62.b) CE] Son posibles varios tipos de
disolución:
a) Supuesto del artículo 99 CE. Se trata de una disolución automática, pues si,
transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura,
ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá
ambas Cámaras, con el refrendo del Presidente del Congreso (art. 99.5 CE).
b) Supuesto del artículo 115 CE. En el caso de la disolución anticipada, el Rey
decreta la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, a
propuesta del Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros,
y bajo su exclusiva responsabilidad, refrendando el correspondiente decreto de
disolución (art. 115.1 CE).
c) Supuesto del artículo 168.1 CE. Cuando se propusiere la revisión total de la
Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo II, Sección 1a
del Título Primero, o al Título Segundo, se procederá a la aprobación del principio
por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las
Cortes.
4. Sanción y promulgación de las leyes [art. 62.a) CE] Parece tratarse de un acto
debido, pues según el artículo 91, el Rey sancionará, en el plazo de quince días, las
leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata
publicación.
5. Convocatoria de los referendos [art. 62.c) CE]. En concreto se refiere esta
facultad regia a la convocatoria de los referendos constituyente (arts. 167.3 y 168.3),
el político o consultivo (art. 92), y los de iniciativa autonómica y aprobación y reforma
de los Estatutos de autonomía plena (arts. 151 y 152.2). La convocatoria se realiza
por el Rey, mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado
por su Presidente (art. 2.3 LO 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las
distintas modalidades de referéndum).
2.1.3. Funciones en relación con el Poder Judicial.
Le corresponde al Rey:
1. Relación simbólica de carácter pasivo La justicia se administra «en nombre del
Rey» (art. 117.1 CE), lo que alude al carácter público de la justicia, dada la condición
del Rey de símbolo de la unidad del Estado, al tiempo que supone un recuerdo
histórico de la época en que los soberanos eran titulares efectivos de la
administración de justicia.
2. Nombramiento del Presidente y de los miembros del Consejo General del
Poder Judicial (arts. 122.3 y 123.2 CE)
3. Nombramiento del Fiscal General del Estado El citado nombramiento se
efectúa a propuesta del Gobierno, oído previamente el Consejo General del Poder
Judicial (arts. 124.4 CE y 29 Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula
el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal).
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4. Derecho de gracia [art. 62.i) CE] Esta facultad, que se ejerce en los términos
de la Ley de 18 de junio de 1870, reguladora del derecho de gracia, modificada por
la Ley 1/1988, de 14 de enero, ha perdido el valor emotivo que suponía la pena de
muerte. En la actualidad se concreta en la facultad de conceder amnistías e indultos,
con los límites que señala la Constitución. En efecto, en primer término quedan
prohibidos los indultos generales [art. 62.i) CE], y en segundo lugar, la prerrogativa
real de gracia no es aplicable en los casos de responsabilidad penal del Presidente y
de los demás miembros del Gobierno (art. 102.3 CE).
2.1.4. Funciones en relación con el Tribunal Constitucional.
Corresponde al Rey el nombramiento de los Magistrados del Tribunal
Constitucional y de su Presidente (arts. 159.1 y 160 CE).
2.1.5. Funciones en relación con las Comunidades Autónomas.
Además de los actos de otros órganos del Estado (por ejemplo la sanción y
promulgación de las leyes orgánicas de aprobación y reforma de los Estatutos de
autonomía, o de cualesquiera otras leyes en relación con las Comunidades
Autónomas) se pueden citar.
1. Convocatoria de los referendos, concretamente los de iniciativa autonómica y
de aprobación de reforma de los Estatutos de autonomía plena [arts. 62.c), 151 y
152.2 CE].
2. Nombramiento del Presidente de las Comunidades Autónomas (art. 152.1 CE),
previamente elegido por la Asamblea Legislativa correspondiente, y con el refrendo
del Presidente del Gobierno (STC 5/1987, de 27 de enero, de la cuál se hablará más
adelante).
3. Promulgación de las leyes de las Comunidades Autónomas por el Presidente
de la Comunidad Autónoma «en nombre del Rey», según disponen los diferentes
Estatutos de autonomía. La razón es simplemente la integración del ordenamiento
jurídico de las Comunidades Autónomas en el del Estado, cuya unidad simboliza el
Rey.
2.3. EL REFRENDO
La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Tal y como
se ha expuesto anteriormente, sus actos tienen que estar siempre refrendados,
careciendo de validez sin el mismo. La necesidad de que los actos del Rey sean
siempre refrendados; es decir, autorizados o confirmados por otro órgano
constitucional, normalmente el Presidente del Gobierno o los Ministros, es una regla
tradicional del constitucionalismo, como exención de la responsabilidad del monarca.
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El refrendo surge como un límite a las facultades del monarca, de tal forma que
se autentifican sus actos y se asume la responsabilidad que le hubiera
correspondido. La responsabilidad del refrendante se extiende tanto a la regularidad
formal del acto como a su contenido.
En concreto, serían objeto de refrendo los actos que el Rey realiza como titular
de la Jefatura del Estado, exceptuando por tanto, los correspondientes a su vida
privada, como son los actos relativos a la administración de su propio patrimonio.
Fuera de ese ámbito privado, el refrendo es siempre exigible, sin más salvedad que
aquéllos que el Rey lleve a cabo para la distribución de la cantidad global que
anualmente recibe de los presupuestos del Estado para el sostenimiento de su
familia y para el nombramiento de los miembros civiles y militares de su casa.
La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado por
parte del refrendante; pero hay otras formas:
 Refrendo tácito: Consiste en la presencia de los ministros junto al Jefe del
Estado en sus actividades oficiales (ceremonias, discursos, viajes o
entrevistas) que implica la correspondiente asunción de responsabilidad.
 Refrendo presunto: Es una presunción general de que el Gobierno cubre
con su responsabilidad la actuación del Jefe del Estado, a no ser que
dimita en discrepancia con ella.
La titularidad del refrendo se le atribuye al Presidente del Gobierno, a los
Ministros y al Presidente del Congreso de los Diputados. El poder de los Ministros
viene limitado por su propia competencia, de tal manera que les corresponde
refrendar los Reales Decretos que cada uno haya propuesto al Consejo de Ministros.
El refrendo del Presidente del Congreso sólo es posible en los casos expresamente
previstos (artículo 99 CE), que son la propuesta del candidato y nombramiento del
Presidente del Gobierno, y la disolución de las Cortes Generales, si ningún
candidato hubiera sido investido pasados dos meses desde la primera votación de
investidura.
En cuanto a su naturaleza jurídica, resulta claramente definida en el artículo 56.3
CE, tratándose de una condición para la validez de los actos del Rey, y su ausencia
determina la nulidad de dichos actos. El refrendo es un control entre el Gobierno y la
Jefatura del Estado neutral y separada tanto del poder legislativo como del ejecutivo.
Es un control cuya función primordial es compensar la inviolabilidad del Rey.
De tal modo, el principal efecto es el traslado de la responsabilidad por el acto del
rey al titular legitimado para prestarlo. Un acto sin refrendo es un acto carente de
validez, es un acto nulo.
El refrendo ha sido objeto de polémica constitucional. La sentencia del Tribunal
Constitucional 5/1987 de 27 de enero declaró inconstitucional la previsión de la ley
de Gobierno vasca que establecía que el Real Decreto de nombramiento del
lehendakari electo debía ser refrendada por el presidente del parlamento
autonómico, lo que era contrario a los arts. 56.3 y 64.1 CE, en los que se establece
que dicha facultad corresponde al Presidente del Gobierno de la nación.
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La citada sentencia 5/1987 resulta especialmente importante para la
interpretación de cuestiones básicas relativas a la Monarquía, tales como la
definición del rey como símbolo de la unidad y permanencia del Estado, los sujetos y
la naturaleza del refrendo, así como su integración en la esfera institucional de las
Comunidades Autónomas.
3. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA
DEMOCRÁTICO DE DERECHO.
EN
EL
ESTADO
SOCIAL
Y
El artículo 1.3 de nuestra Constitución dice: «la forma política del Estado español
es la Monarquía parlamentaria».La problemática fundamental del precepto afecta a
dos órdenes de cuestiones: en primer lugar, a la forma política del Estado, donde
parece contemplarse una confusión entre las formas de Estado y las formas de
gobierno, y, en segundo lugar, la cuestión referente a la Monarquía parlamentaria,
que hace necesario efectuar una serie de consideraciones sobre las distintas formas
históricas que la Monarquía ha revestido, así como sobre el proceso de instauración
de la actual Monarquía española y los rasgos esenciales de lo que es un sistema de
Gobierno parlamentario.
3.1. EVOLUCIÓN Y CONCEPTO.
Dejando de lado precedentes anteriores al siglo XVI (en la Edad Media y,
conforme al régimen feudal, los perfiles de definición del Rey frente a otros grandes
señores feudales no son siempre fáciles), podemos distinguir históricamente tres
grandes tipos de regímenes monárquicos, que suelen conocerse con los nombres de
Monarquía absoluta, Monarquía constitucional y Monarquía parlamentaria.
La Monarquía absoluta, que se hace coincidir con la desaparición del régimen
feudal y el nacimiento de la Edad Moderna, se caracteriza por una aglutinación de
todos los poderes del Estado en la persona del Rey, el cual, se hace titular de la
soberanía, definida ésta según la conocida frase de Bodino como «poder supremo
sobre los ciudadanos y súbditos, no sometido a las Leyes». El poder del Rey es
perpetuo, ilimitado, incondicionado, inalienable e imprescriptible. No está sometido a
las leyes porque se considera que el soberano es la fuente del derecho. El soberano
no puede obligarse a sí mismo ni obligar a sus sucesores, ni puede ser hecho
legalmente responsable ante sus súbditos. El atributo primario de la soberanía es el
poder dar por sí leyes a los ciudadanos tanto colectiva como individualmente; los
demás atributos (declarar la guerra y concluir la paz, designar magistrados y
funcionarios, establecer tributos, acuñar moneda, etc.) son consecuencia de la
posición del Rey soberano como Jefe jurídico del Estado.
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La Monarquía absoluta que hemos descrito es el régimen imperante en Europa
en los siglos XVI, XVII y XVIII, pero va a ser sustituida desde finales de este último
por la llamada Monarquía constitucional o Monarquía limitada, cuyo rasgo más
característico es que el poder del Rey va a dejar de ser omnímodo, para pasar a
estar limitado por una Constitución que le priva (en mayor o menor medida, según
los distintos tipos de monarquía constitucional) de la potestad legislativa, que pasa a
ser ejercida por las Cortes o Parlamento, y que reconoce, frente a su actuación, y en
general, frente a la actuación de los poderes públicos, una serie de derechos, y
parlamentaria (en la que el poder ejecutivo, en la práctica, es ejercido por un
Gobierno responsable ante el Parlamento, que, a su vez, ejerce la función
legislativa). En este último caso, Parlamento, Gobierno y jueces, se configuran como
auténticos centros de poder, mientras que, el Rey, se convierte en una figura casi
honorífica (el Rey reina pero no gobierna).
3.2. LA FORMA POLÍTICA DE ESTADO.
La mayor parte de la doctrina ha criticado la consideración de la Monarquía
parlamentaria como forma política del Estado, ya que con esta configuración
parecen yuxtaponerse, desde la perspectiva doctrinal contemporánea, las formas de
Estado, las formas de gobierno y los sistemas de gobierno.
En efecto, cabe preguntarse si la Monarquía es una forma de gobierno o una
forma de Estado, como propugna el citado precepto. Sin embargo, A. Torres del
Moral apunta que la cuestión es más académica que sustancial.
Señala M. Aragón que, sólo tomando Estado en sentido amplio y gobierno en
sentido restringido, se puede decir, con Bodino, que las formas de Estado se
identifican con la soberanía. Y entendidos así, la Monarquía sólo puede ser forma de
Estado cuando se identifica con la Monarquía absoluta. A medida que la Monarquía
va dejando paso al principio democrático, va pasando de ser una forma de Estado a
ser una forma de gobierno, pues, en efecto, los Monarcas retienen el poder
ejecutivo. Pero también este último fue desplazado del protagonismo monárquico
por el principio democrático.
Por esta línea de consideraciones, lo que se desprende, según López Guerra, es
que la Monarquía es hoy una forma de Jefatura de Estado, porque, por formas de
gobierno, suele aludirse al sistema de relaciones que pueden establecerse entre los
diversos órganos constitucionales del Estado. A su vez, dentro de las formas de
gobierno, cabe efectuar una distinción entre lo que serían los sistemas de gobierno
(parlamentario, presidencial y de asamblea) y las formas de gobierno stricto sensu,
que afectaría al carácter electivo o no de la suprema magistratura del Estado, esto
es, a la distinción entre Monarquía y República.
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Las formas de Estado hacen alusión al sistema de relaciones que se pueden
producir entre los elementos constitutivos del Estado (territorio, pueblo y poder).
Dentro de ellas podría hablarse de formas jurídicas del Estado, que afectan a la
distribución territorial del Poder político (Estado unitario, federal, y regional) y, de
formas políticas de Estado, que apuntan a las relaciones entre los dos términos de la
relación política, gobernantes y gobernados, es decir, a la noción de sistema y
régimen políticos. Dentro de estas últimas, y prescindiendo de otras formas
históricas políticas de Estado, como pudieran ser el Estado patrimonial o el Estado
policía, hay que considerar, en la actualidad, el Estado democrático liberal y sus
transformaciones, el Estado autoritario y el marxista.
Como puede apreciarse, desde este planteamiento, la Monarquía parlamentaria
no admite la consideración de forma política de Estado, ya que ésta se encontraría
fundamentalmente definida en el artículo 1.1 de nuestra Constitución, y en su
consideración de forma jurídica de Estado, en el artículo 2. y demás preceptos
concordantes. Y es que la Monarquía, sin adjetivaciones, sería una forma de
gobierno en sentido estricto, y, en su consideración de Monarquía parlamentaria,
sería un sistema de gobierno.
Las razones de esta formulación se han querido hallar en varias explicaciones.
Primero, en la influencia que tuvieron diversos autores en la misma, autores que
abogaban desde hacía tiempo por ella (Conde, 0llero, Fraga, Fernández Miranda,
Jiménez de Parga, etc.).
En segundo lugar, el considerar que la fórmula «forma política» engloba tanto a
la forma de Estado como a la de gobierno, considerando como forma política a la
Monarquía parlamentaria.
Una última explicación consiste en basar la fórmula en el grado de apreciación
del papel desarrollado por el Monarca en la transición política.
Para M. Aragón, el concepto encierra dos enunciados perfectamente
discernibles: uno de carácter político y otro de carácter jurídico. El primero enuncia la
forma política del Estado o, mejor dicho, la forma de Estado desde el punto de vista
político; el segundo enuncia la forma de gobierno, con indudable trascendencia
jurídica. Del primer enunciado se derivan funciones latentes y políticas, del segundo,
funciones manifiestas y jurídicas, es decir, del primero, influencia, y del segundo,
competencia.
En realidad, como hemos dicho, la cuestión parece más terminológica que
materialmente importante, y así lo subrayan Torres del Moral y Álvarez Conde. Más
importancia tiene el calificativo de parlamentaria que se predica de la Monarquía.
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3.3. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA
DEMOCRÁTICO DE DERECHO.
EN
EL
ESTADO
SOCIAL
Y
Consideraciones aparte de la propia evolución de los conceptos Estado social y
democrático de derecho, objeto de estudio en otro tema, la constitucionalización de
la Monarquía parlamentaria es una de las novedades de nuestra Carta Magna. El
adjetivo «parlamentaria» supone la traslación del poder de decisión política del
Monarca al Parlamento.
Siguiendo a Álvarez Conde, la idea de Monarquía parlamentaria implica al menos
dos premisas:
 El abandono total del principio monárquico, en cuanto corresponde al Monarca
la potestad de expresar la voluntad del Estado y de ejercer los poderes públicos
que, pese a sus modernas formulaciones, no puede olvidar su entronque con la
teoría del origen divino del poder.
 La falta de adecuación al momento presente, que supone la consideración del
Monarca como un poder moderador, ya que ello implicaría la existencia de
poderes residuales a favor de éste, lo cual no es propio de una Monarquía
parlamentaria.
Señala Basile que, aunque la institución monárquica es la única fuera del
principio democrático, es conciliable con éste, no sólo por la legitimidad democrática
que alcanza con el referéndum constitucional, sino también por el carácter simbólico
formal de la Corona, que resulta del artículo 56 CE, según el cual: «El Rey es el Jefe
del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento
regulador de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español
en las relaciones internacionales y, especialmente, con las Naciones de nuestra
comunidad histórica y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la
Constitución y las Leyes». La Monarquía no puede ser democrática más que siendo
parlamentaria.
La Monarquía parlamentaria supone la última etapa en la evolución histórica de
las Monarquías, como consecuencia de la introducción y desarrollo de los principios
democráticos. Aquí, el Rey ya no conserva ningún poder de decisión, ya que el
centro de la dirección estatal ha pasado a manos del Parlamento y, a través de éste,
al Gobierno. En este sentido, hay que señalar que el establecimiento de las
Monarquías parlamentarias no se ha producido por cambios en la estructura
constitucional, sino por la acomodación de la Monarquía a un nuevo proceso
democrático.
En este proceso de racionalización, el Rey deja de ser soberano y se convierte
en órgano del Estado, con los poderes que la Constitución la confiere. La soberanía,
como hemos dicho, pertenece al pueblo, cuya organización política es el Estado,
siendo el poder de la Corona, parte del poder del Estado.
De esta configuración se deriva que los poderes del Monarca son poderes
tasados, atribuidos por la Constitución y delimitados por ella. El resultado de este
proceso de racionalización ha sido la regla y la plena constitucionalización de la
figura del Rey, de modo que sus funciones quedan estrictamente limitadas a las que
le atribuyen la Constitución y las leyes.
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Dentro del sistema parlamentario establecido, todas las funciones del Rey
pueden ser consideradas como actos debidos, sin perjuicio de sus funciones
coadyuvadoras a la estabilidad gubernamental y al funcionamiento regular de las
instituciones.
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BIBLIOGRAFÍA Y LEGISLACIÓN.
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Constitución Española de 1978.
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Modalidades de Referéndum.
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ensayo de un sistema: (diez lecciones sobre la Constitución de 1978)”.
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García Pelayo, M. “Derecho constitucional comparado”. Alianza, Madrid, 1984
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Álvarez Conde, E. “Curso de Derecho constitucional. El Estado
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De Esteban, J. “Las Constituciones de España”, Boletín Oficial del Estado,
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Menéndez Rexach, A. “La Jefatura del Estado en el Derecho Público
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Aragón Reyes, M. “Dos estudios sobre la Monarquía parlamentaria en la
Constitución Española”, Cuadernos Civitas, Madrid, 1990.
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Aragón Reyes, M. “La Monarquía Parlamentaria”, en Predieri, A. y García de
Entrerría, E., “La Constitución Española de 1978”, Civitas, Madrid, 1980.
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Bodino, J. “Los seis libros de la República”, 1576.
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Pulido Quecedo, M. “La Constitución Española con la jurisprudencia del
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