Documento 3666302
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Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Cuarta Época, vol. 1, núm. 11 enero-junio de 2013 342.02 C239f 2013 Justicia electoral : revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. – Cuarta época, vol. 1, núm. 11 (enero-junio, 2013). -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2013. v. ISSN 0188-7998 1. Derecho electoral – Publicaciones periódicas. 2. Justicia electoral – Publicaciones periódicas. 3. Elecciones – México - Publicaciones periódicas. I. Título. II. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Cuarta Época, vol. 1, núm. 11 enero-junio de 2013 Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Dr. Carlos Báez Silva, director de la revista. [email protected] Telefono: 57 22 40 00 exts. 4057 y 4169 Edición y distribución: Coordinación de Comunicación Social del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Teléfono: 54 84 54 10 exts. 5616 y 5620 Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, revista semestral, enero-junio de 2013. Editor responsable: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional del Derecho de Autor: 04-2010052713451900-102. Número de Certificado de Licitud de Título y Contenido: 15006. Domicilio de la publicación: Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, México, DF. Imprenta: Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), Calzada San Lorenzo 244, Paraje San Juan, CP 09830, México, DF. Distribuidor: Coordinación de Comunicación Social del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, México DF. Las opiniones expresadas en los artículos publicados en esta revista son responsabilidad exclusiva de los autores. Impreso en México. Directorio Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Dr. Carlos Báez Silva Director Lic. Ricardo Barraza Gómez Coordinador Editorial Sharon León García Josefina Pérez Reyes Corrección de estilo Lic. Claudia Elvira López Castro Diseño y formación Comité Académico y Editorial Magistrado presidente José Alejandro Luna Ramos Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador O. Nava Gomar Dr. Álvaro Arreola Ayala Instituto de Investigaciones Sociales de la unam, México Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam, México Dr. Alejandro Martín García Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chiapas, México Dr. Hugo Saúl Ramírez García Universidad Panamericana, México Dra. Elisa Speckman Guerra Instituto de Investigaciones Históricas de la unam, México Grupo de árbitros externos Dr. Federico Landera Universidad Austral, Argentina Dr. Juan Bautista Lucca Universidad de Rosario, Argentina Dra. María Teresa Zegada Claure Universidad Mayor de San Simón, Bolivia Dra. Eneida Desiree Salgado Universidad Federal do Paraná, Brasil Dr. José Aylwin Oyarzún Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas, Chile Dra. Carolina Botero Cabrera Fundación Karisma, Colombia Dr. Jordi Ferrer Beltrán Universidad de Girona, España Dr. Jordi Nieva Fenoll Universidad de Barcelona, España Dr. Josep María Reniu Vilamala Universidad de Barcelona, España Dr. Luis Pásara Universidad de Salamanca, España Dr. Miguel Ángel Presno Linera Universidad de Oviedo, España Dr. Sebastián Linares Universidad de Salamanca, España Dra. Amaya Úbeda de Torres Comisión de Venecia, España Dra. Piedad García Escudero Universidad Complutense de Madrid, España Dr. Francisco Javier Díaz Revorio Universidad de Castilla, La Mancha, España Dr. Óscar Sánchez Muñoz Universidad de Valladolid, España Dr. Xabier Meilán Pita Universidad de Girona, España Dr. Marco Olivetti Universidad de Foggia, Italia Dra. Irene Spigno Universidad de Siena, Italia Dr. Juan Antonio Cruz Parcero Instituto de Investigaciones Filosóficas de la unam, México Dr. Saúl López Noriega Instituto Tecnológico Autónomo de México, México Dr. José Roldán Xopa Centro de Investigación y Docencia Económicas, México Dr. César Iván Astudillo Reyes Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam, México Directorio Sala Superior Magistrado José Alejandro Luna Ramos Presidente Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa Magistrado Constancio Carrasco Daza Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar Magistrado Pedro Esteban Penagos López Felipe de la Mata Pizaña Secretario General de Acuerdos de la Sala Superior Jorge Enrique Mata Gómez Secretario Administrativo Rubén Enrique Becerra Rojasvértiz Coordinador General de Asesores de la Presidencia Francisco Javier Acuña Llamas Coordinador de Información, Documentación y Transparencia Carlos Báez Silva Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral Ricardo Barraza Gómez Coordinador de Comunicación Social José Izcoatl Bautista Bello Contralor Interno Eduardo Ramón Cano Barberena Coordinador de Protección Institucional Rolando Wilfrido de Lassé Cañas Coordinador de Relaciones con Organismos Electorales Pedro Estuardo Rivera Hess Coordinador de Recursos Humanos y Enlace Administrativo Víctor Manuel Zorrilla Ruiz Coordinador de Asuntos Jurídicos Sergio Arturo Guerrero Olvera Coordinador de Jurisprudencia, Seguimiento y Consulta Karla Iliana Ortiz Prado Coordinadora de Adquisiciones, Servicios y Obra Pública Álvaro Raúl Lozada Cortés Coordinador Financiero Claudia Valle Aguilasocho Coordinadora de Institucionalización de la Perspectiva de Género Contenido Presentación institucional Magistrado presidente José Alejandro Luna Ramos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11-13 Sección Doctrinal Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek sobre los sistemas democráticos parlamentarios. Una advertencia Considerations to the criticism of Georg Jellinek about parliamentary democratic systems. A warning Jorge Chaires Zaragoza, México. . . . . . . . . . . . . . . 17-52 La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el procedimiento de ilegalización de partidos políticos. Un tema pendiente The Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary and its jurisdiction in the procedure of becoming outlawed the political parties. A pending matter Luis Espíndola Morales, México. . . . . . . . . . . . . . . . 53-77 Claves de la procedencia del recurso de reconsideración en el control constitucional electoral Reconsideration appeal legitimacy essentials in the constitutional electoral control Enrique Figueroa Ávila, México. . . . . . . . . . . . . . . . 79-119 Libertad de expresión y campañas negativas en el proceso electoral federal 2011-2012 Freedom of speech and negative campaigning on the federal electoral process 2011-2012 José Pablo Abreu Sacramento, México. . . . . . . . 121-144 El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias. Una reflexión pendiente The principle utile per inutile non vitiatur and the special elections. A pending reflection Ignacio Hurtado Gómez, México. . . . . . . . . . . . . . 145-169 8 Contenido Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México On federal regulation of election polls in Mexico Ricardo de la Peña, México. Verónica Ortiz Ortega, México. . . . . . . . . . . . . . . . 171-206 El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina The diverse and difficult transition of Justice in Latin America Cecilia Aída Hernández Cruz, México. Juan Bautista Lucca, Argentina. . . . . . . . . . . . 207-233 Una nueva teoría integral de comportamiento judicial. Entendiendo las verdaderas motivaciones de los jueces A new comprehensive theory of judicial behavior. Understanding the real motivations of the judges Alfonso Ayala Sánchez, México. . . . . . . . . . . . . . . 235-264 Sección Estados Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012. El fenómeno de la votación nula Collateral effects of the concurrency of the federal and local electoral laws in 2012. The invalid ballot phenomenon Juan Carlos Villarreal Martínez, México. . . . . . . . 267-300 Constitucionalidad de la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional en el Estado de México. El caso 2012 Constitutionality of the Proportional Representation Deputies Assigning in Mexico State. The 2012 Case Arturo Bolio Cerdán, México. . . . . . . . . . . . . . . 301-336 Contenido Sección Documental Creación y evolución de la jurisdicción especializada en materia electoral en México Creation and evolution of specialized jurisdiction in electoral matter José Fernando Franco González Salas, México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339-406 Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo The twenty years of Justicia Electoral magazine. A commemorative reading Carlos Báez Silva, México. Rafael Caballero Álvarez, México. Antonio Márquez Aguilar, México. . . . . . . . . . . 407-430 Sección Entrevista Conversando con Szymon Janczarek Karolina Monika Gilas, México. . . . . . . . . . . . . . . . . 433-439 Sección Bibliográfica José Adolfo Ibinarriaga y Roberto Trad Hasbun. 2011. El arte de la guerra electoral. Guía esencial para entender cómo funciona una campaña política. México: Grijalbo Cecilia Montserrat Soto Huitrón, México. . . . . . . . . 443-446 Felipe de la Mata Pizaña. 2012. Manual del sistema de protección de los derechos político-electorales en México. México: Porrúa/Universidad Panamericana Roselia Bustillo Marín, México. Enrique Inti García Sánchez, México. . . . . . . . . . 447-455 Revista de Derecho Electoral 15, 2013, enero-junio Enrique Inti García Sánchez, México. . . . . . . . . . 457-461 9 11 Presentación institucional E l presente número de Justicia Electoral entraña un especial significado: con él se conmemoran 20 años de existencia de esta publicación. Para celebrarlo como se merece, se ha dispuesto una serie de distintivos que engalanan este número de forma gráfica, aunado a que, por esta ocasión, el número se presenta con un anexo: un disco conmemorativo que contiene todos los números de la revista publicados a lo largo de dos décadas. Se buscó que el disco facilitara su consulta con varios menús interactivos clasificados por tema, autor, fecha de publicación, número y título de los artículos. Además de consultar todo el acervo académico publicado en la revista durante su historia, el lector podrá descubrir los cambios que la misma ha experimentado en cuanto a imagen gráfica, épocas y responsables de su integración y publicación. Aunado a ello, en la sección documental se cuenta con la valiosa colaboración del señor ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, José Fernando Franco González Salas, fundador de la revista Justicia Electoral en la época del Tribunal Federal Electoral, quien aporta un artículo con matices históricos que da cuenta de los progresos y dificultades de la justicia electoral mexicana desde los orígenes de la nación independiente nombrada oficialmente Estados Unidos Mexicanos. En esta misma sección se publica un artículo conmemorativo que da cuenta del transitar de esta revista durante los últimos 20 años, incluso de cómo subsistió cuando el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) sustituyó al Tribunal Federal Electoral (Trife). La autoría de dicho artículo pertenece al doctor Carlos Báez Silva y a dos de sus colaboradores en el Centro de Capacitación Judicial Electoral (ccje) del tepjf, área que en la actualidad se encarga de la coordinación académica de la revista. 12 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Asimismo, nuevamente el Tribunal Electoral se honra en contar con destacadas colaboraciones, no sólo por el prestigio de los autores, sino por la pertinencia de los temas y la variedad de enfoques. La sección Doctrinal se integra por ocho artículos, que lo mismo debaten respecto a cuestiones teóricas —de carácter más general— que a otras prácticas —de ajustes al sistema de normas electorales vigente en México—, sin soslayar el análisis comparado, en este caso, de la adopción de la justicia electoral en América Latina, emparejado con la democratización de los países de la región. La sección Estados incluye dos artículos, convenientes como siempre para comprender la realidad electoral desde un punto de vista más focalizado: el de las entidades federativas. La entrevista de este número fue realizada por la doctora Karolina Monika Gilas, profesora investigadora del ccje de este Tribunal Electoral, a Szymon Janczarek, juez segundo del Ministerio de Justicia del Departamento de Derechos Humanos y jefe de la Unidad de Procedimientos ante la Corte Europea de Derechos Humanos en el Departamento de Derechos Humanos en Varsovia, ambas instituciones en Polonia. Como es tradición, la sección Bibliográfica se compone de varias reseñas de libros con temáticas actuales y de lectura obligada para los estudiosos del derecho, la ciencia política, la sociología y otras ramas afines desde las que pueden ser estudiadas las cuestiones electorales. La ocasión es pertinente para hacer un reconocimiento a todos los autores que han compartido su sapiencia en las innumerables páginas que se han escrito para Justicia Electoral a lo largo de 20 años, pero también para quienes han hecho lo propio para difundir ese conocimiento, apuntalando esfuerzos en cada número de la revista. Cada entrega lleva detrás muchas horas de trabajo, esfuerzo y profesionalismo del personal del tepjf involucrado, desde quienes coordinan el lanzamiento de la convoca- toria, la recepción de trabajos y la integración de contenidos, hasta quienes realizan la corrección de estilo y se encargan en general del cuidado Presentación institucional 13 editorial, sin olvidar por supuesto a los miembros del Comité Académico y Editorial que muy acuciosa y diligentemente revisan cada uno de los textos para emitir los dictámenes correspondientes con todo profesionalismo. Justo es reconocer no sólo a quienes realizan esta encomiable labor en la actualidad, sino a quienes lo hicieron en el pasado, incluidos los señores magistrados que a lo largo de cuatro lustros dieron continuidad a esta publicación que cada vez se posiciona más como un referente en la materia electoral, no sólo en México, sino en otras latitudes, en especial en Centro y Suramérica. Gracias a todos ellos Justicia Electoral ha hecho historia, y no tengo duda de que seguirá haciéndola. Estoy comprometido con ello. Se hace camino al andar, reza el poema de Machado, y vaya que se ha hecho camino durante este tiempo de vida de la revista, un sendero que continuaremos con entusiasmo y seriedad, como lo amerita toda publicación académica que se digne de serlo. Justicia Electoral seguirá siendo así un aporte a la justicia electoral en México desde la tinta y el papel, alentando el debate y la generación de conocimiento especializado. Enhorabuena. José Alejandro Luna Ramos Magistrado presidente Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación José Alejandro Luna Ramos Sección Doctrinal 17 Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek sobre los sistemas democráticos parlamentarios. Una advertencia Considerations to the criticism of Georg Jellinek about parliamentary democratic systems. A warning Jorge Chaires Zaragoza (México)* Fecha de recepción: 5 de noviembre de 2012. Fecha de aceptación: 31 de enero de 2013. Resumen ¿El descontento hacia los regímenes democráticos puede conducir al regreso de los sistemas autoritarios? Ésta fue la pregunta que se hizo Georg Jellinek hace poco más de 100 años. El jurista alemán consideraba que a pesar de las críticas que se habían levantado en contra de los sistemas democráticos parlamentarios, nunca resucitarían los poderes absolutos; desafortunadamente, no sólo resucitaron, sino que tomaron expresiones totalitarias inimaginables. Jellinek atribuye ese descontento a tres factores concretos: la obstrucción parlamentaria, los partidos políticos y la incapacidad de los parlamentos para desarrollar adecuadamente su labor como órganos del control gubernamental. Llama poderosamente la atención que ese mismo descontento que existía hace 100 años se manifiesta * Egresado de la Universidad de Guadalajara. Doctor por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor-investigador de la Universidad de Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel 1. [email protected]. 18 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de alguna forma actualmente. De aquí surge el interés por recuperar el pensamiento de Jellinek, en un momento en el que el descontento y la indignación social frente a la clase política, en particular hacia los diputados y los senadores, se han agudizado, de tal forma que sirva de advertencia acerca de la fragilidad del sistema democrático mexicano. Palabras clave: Georg Jellinek, democracia, sistema parlamentario, representación. Abstract The discontent on democratic regimes can lead the return of authoritarian systems? This was the question asked Georg Jellinek just over one hundred years. The German jurist considered that despite the criticisms that have been raised against parliamentary democratic systems, will never resurrected former absolute powers of the past, unfortunately, not only revived but took unimaginable totalitarian expressions. Jellinek attributes the discontent to three specific factors: parliamentary obstruction, political parties and the parliament inability to adequately develop their work as government control organs. We are extremely aware that this same discontent that existed a hundred years ago is now manifest in some way. This raises our interest in recovering the thought of Jellinek, in a time when social discontent and anger against the political class, particularly against the deputies and senators have intensified, in a way that helps to warn us about the fragility of our democratic system. Keywords: Georg Jellinek, democracy, parliamentary system representation. Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... A 19 Introducción finales del siglo xix y principios del siguiente se publicaron varios textos en los que se daba cuenta del descontento en la sociedad con respecto al sistema democrático parlamentario (Schmitt 1990, 24).1 Este descontento, como se sabe, fue el caldo de cultivo para los regímenes totalitarios que brotaron pocos años después como respuesta al abstencionismo del Estado democrático liberal (Vega 1996, 18). Frente a la idea de la representación parlamentaria, la discusión y la heterogeneidad, causa y origen del debilitamiento del Estado, aparecen la aclamación, el decisionismo y la unidad del pueblo, necesarios para la eficacia del Estado (Schmitt 1990, 22).2 1 2 Carl Schmitt advierte que desde 1919 en la literatura se denunciaba ese descontento y que en numerosos folletos y artículos periodísticos se subrayaban los errores más evidentes del funcionamiento parlamentario a partir de las experiencias cotidianas. No obstante, ya desde la segunda mitad del siglo xix varios autores se habían pronunciado acerca de los desperfectos de los sistemas parlamentarios, pero desde el enfoque doctrinal, como lo hicieron John Stuart Mill y Herbert Spencer. En 1860, Stuart Mill escribió su famosa obra Del gobierno representativo, en la cual sintetizó sus ideas expuestas en otras obras acerca de los males y peligros de los gobiernos representativos. En éste, el economista inglés dejó ver que el gobierno representativo no es para todos los pueblos, pues ello depende más de un Estado social, generalmente grosero y salvaje, que de una forma particular de unión política: “Cuando un pueblo está apegado a su bárbara independencia para soportar la dosis de poder que en su propio interés debiera sufrir, la sociedad […] no está aún preparada para el gobierno representativo” (Mill 2007). El pensador inglés Herbert Spencer, al inicio de su obra El individuo contra el Estado, publicada en 1884, recuerda que en un artículo que escribió para la revista Wesminster en 1960 había profetizado acerca del futuro de las libertades democráticas y advertía que: “[…] si no se tomaban las precauciones debidas, a un aumento de la libertad aparente seguirá una disminución real”; 24 años después retomó la tesis, asegurando que las mismas causas que produjeron los efectos que había predicho se mantenían, y que, en lugar de esperar a que desaparecieran, estaban tomando mayor vigor. “Nada ha venido después que modifique la creencia entonces expresada. Medidas dictatoriales, rápidamente multiplicadas, han tenido de continuo, por dos caminos diferentes, a mermar las libertades individuales. De una parte, las reglamentaciones, más numerosas cada año, restringiendo la actividad individual en esferas donde antes no tropezaba con obstáculo alguno, u obligaban al ciudadano a actos que antes podía libremente ejecutar o no. De otra, las cargas públicas, y en especial las locales –cada día más pesadas– privan al individuo de la libertad de disponer de una porción, cada vez mayor, de sus rentas o ganancias, trasladando este derecho a los funcionarios públicos” (Spencer 1884). Frente a los principios de discusión y publicidad, ratio de los sistemas parlamentarios, según Carl Schmitt, y por los que se superaba el poder abusivo y la violencia, alcanzando la victoria del derecho sobre el poder: la discussion subtittutée a la forcé, se opone la misma realidad de la vida parlamentaria y de los partidos políticos, que los convierten en meras concepciones ilusorias para dar pie a la aclamación, al decisionismo y la homogeneidad, propios de la democracia pura y efectiva del Estado. Jorge Chaires Zaragoza 20 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Entre esos escritos, llama la atención una publicación de hace poco más de 100 años de Georg Jellinek titulada Reforma y mutación de la Constitución. Considerado como uno de los principales exponentes de la teoría del Estado del siglo xx, su obra se inscribe con los representantes del constitucionalismo como un orden jurídico y político, en el que se regulan las relaciones de poder. Reforma y mutación de la Constitución fue escrita en 1906 y, de acuerdo con el mismo profesor de Heidelberg, se basa en una conferencia que pronunció ese mismo año en la Academia Jurídica de Viena. Está dividida en ocho capítulos, en los que hace un estudio jurídico-político de la dinámica constitucional ante la idea de la inamovilidad e inmutabilidad de los textos constitucionales. En este ensayo sólo me centraré en los dos últimos capítulos, los cuales ofrecen un panorama de la situación en la que se encontraban los sistemas parlamentarios a principios del siglo xx. El capítulo siete analiza las causas del descontento respecto del sistema democrático parlamentario, su futuro y el reforzamiento del poder del gobierno como resultado del desarrollo parlamentario. Por su parte, el capítulo ocho examina el incremento del poder directo del pueblo y las limitaciones de los parlamentos impuestas por otras instituciones democráticas. La importancia de releer la obra de Jellinek radica en su atemporalidad. Por la actualidad de su contenido, pareciera ser que el jurista vienés lo escribió en 2006 y no en 1906. Resulta por demás reveladora la advertencia que hace acerca de los problemas de los incipientes regímenes democráticos parlamentarios y su futuro, debido, en gran medida, a su descrédito entre la población, que percibía a estas instituciones democráticas como incapaces de responder a las necesidades concretas de la población, sobre todo en situaciones de crisis. La condena a los actuales sistemas democráticos y de representación no es un tema nuevo, ha sido objeto de un sinnúmero de estudios pormenorizados de importantes juristas y politólogos, que, como dice Norberto Bobbio (2004, 27-8), podrían llenar una biblioteca. Las advertencias Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 21 acerca del futuro de las democracias modernas, resurgidas con la derrota de los regímenes totalitarios a partir de la Segunda Guerra Mundial y la caída del Muro de Berlín, no han sido abandonadas. Por el contrario, existe una gran cantidad de obras que analizan los riesgos de su debilitamiento, con el fin de contener las embestidas de sus eternos detractores, quienes las consideran como la peor forma de gobierno (mediocracias). Por lo demás, afirma Bobbio, la condena de la democracia como forma de gobierno débil, para ser destruida por estados autocráticos, es mucho más antigua que la época en que el desafío a su supervivencia originó la existencia de estados autoritarios.3 No pretendo redundar en ello, sólo quiero resucitar las disertaciones de Jellinek acerca de la democracia y los sistemas parlamentarios de hace poco más de 100 años, que evocan los grandes problemas por los que actualmente atraviesa el endeble sistema democrático mexicano, sobre todo en cuanto a las tres preocupaciones que él aborda: la obstrucción parlamentaria, los partidos políticos y la incapacidad de los parlamentos para desarrollar adecuadamente su labor como órganos del control gubernamental. De ahí el interés por recuperar el pensamiento de Jellinek, en un momento en el que el descontento y la indignación social frente a la clase 3 Norberto Bobbio, sin querer predecir el futuro de la democracia, observó que no se necesita ser profeta ni filósofo de la historia para advertir que las democracias existentes no sólo han sobrevivido, sino que nuevas democracias aparecieron o reaparecen donde jamás habían sido eliminadas por dictaduras políticas o militares. Bobbio prefería hablar de transformación en lugar de crisis, pues no veía que las democracias modernas estuvieran seriamente amenazadas por movimientos fascistas, por lo que prefirió hablar de las diferencias entre los ideales democráticos y la “democracia real” (Bobbio 2004, 28). Los estudios de Samuel Huntington fueron una importante aportación acerca de los riesgos de los regímenes democráticos. En su obra La tercera ola, analiza las causas y la naturaleza de las transiciones de los regímenes autoritarios a los sistemas democráticos entre 1947 y 1990, y evalúa las posibilidades de su estabilidad. Cuestiona los problemas que deben afrontar los nuevos sistemas democráticos y si serán una contraola que los hará retroceder a alguna forma de autoritarismo. Huntington es precavido ante el futuro de las nuevas democracias, pues considera que rara vez resultan esclarecedoras, ya que “las predicciones sobre ese futuro a menudo son comprometedoras” (Huntington 1994, 190-1). El politólogo estadounidense está convencido de que el descontento respecto a la democracia es algo imprescindible para su consolidación. Jorge Chaires Zaragoza Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 22 política, en particular ante los diputados y los senadores, se han agudizado,4 de tal forma que sirva de advertencia acerca de la fragilidad del sistema democrático mexicano.5 El desprestigio de los parlamentos en el siglo xix Jellinek inicia su obra con una sentencia: “Para comprender científicamente una institución hay que conocer su despliegue histórico” (Jellinek 1991). Aseguraba que determinar el futuro de una institución estatal, de alguna manera más o menos segura, sólo era posible al seguirle el paso durante mucho tiempo, ya que el valor de cada institución política se infiere de su pasado y de la capacidad efectiva que ha demostrado. Añade que si se daba un vistazo a las experiencias vividas, se llegaba a resultados sorprendentes, a un grado que ni siquiera la generación anterior habría vislumbrado. Ése era el caso del sistema representativo, el cual se presentaba no sólo como el futuro del Estado, sino su culminación: “La era del absolutismo llegaría a sustituirse por la del parlamentarismo como última fase del desarrollo del Estado”.6 Sin embargo, aclara el autor, esos parlamentos habían 4 5 6 Acerca del descrédito de los diputados se han referido autores como Pedro de Vega, quien estima que resulta ocioso hablar del mandato representativo de los diputados cuando todos saben que obedecen las órdenes de los partidos. Incluso, continuar sosteniendo que ellos representan a toda la nación y no intereses particulares y concretos, equivaldría a seguir manteniendo un concepto de representación y de democracia representativa que hace tiempo forma parte de la arqueología constitucional (Vega 1996, 26). En el informe de 2010 de Latinobarómetro se señala: “Estamos ad portas de ¿La década de América Latina?”. Se indica que es posible esa pregunta ante el evidente avance en la consolidación de la democracia en América Latina, debido a que vive su mejor momento desde el punto de vista del Estado de sus democracias y sus economías de los últimos 15 años. No obstante, se subraya que la debilidad de la política y la desconfianza, por su parte, son el talón de Aquiles del proceso de consolidación de la democracia. La idea de la representación popular como expresión rousseuniana de la voluntad general, sustento teórico de la supremacía política y jurídica del parlamento, fue objeto de fuertes críticas por los primeros doctrinistas posrevolucionarios. Así, por ejemplo, Benjamín Constant le achacaba a los revolucionarios, que, “obrando de buena fe por amor a la libertad”, dieron a la Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 23 experimentado una trasformación imprevista, que muchos todavía no habían percibido, consistente en una tendencia creciente a ceder su poder a otros que brotaban o que estaban en contacto con ellos o a disminuir su importancia política (Jellinek 2000, 514-5).7 Jellinek cita las experiencias de algunos países democráticos, como Estados Unidos, Inglaterra y Francia, entre otros, para acreditar el cambio que habían experimentado en la posición política. Llama la atención el caso de Italia, no sólo porque desde algunos años antes ya había manifestaciones de descontento y porque sus críticas iban dirigidas sobre todo a los principios del parlamentarismo (Jellinek 1991, 65),8 sino porque fue 7 8 soberanía popular poderes ilimitados. “Vieron que a lo largo de la historia un pequeño número de hombres, o incluso uno solo, había disfrutado de un poder inmenso, causante de muchos males, pero su cólera se dirigió contra los detentadores de ese poder y no contra el poder en sí mismo. En lugar de destruirle, sólo pensaron en desplazarle. Era un azote, y lo consideraron como una conquista. Se lo entregaron a toda la sociedad; de la sociedad pasó forzosamente a la mayoría, de la mayoría a manos de unos cuantos y, con frecuencia, a los de uno solo. Ha hecho tanto daño como antes, y se han multiplicado los ejemplos, las objeciones, los argumentos y las acciones contra todas las instituciones políticas” (Constant 1989, 9-10). Incluso, dice Pedro de Vega, aunque Rousseau no lo formula expresamente, era obvio que sus críticas y recelos a los principios y esquemas de la democracia representativa lo que en realidad implicaban era la contraposición de los términos de legitimidad y representación, y exponían la más formidable denuncia de una forma de legitimidad democrática que teóricamente se asentaba en el principio de voluntad general, pero que prácticamente se convirtió, a través del mecanismo representativo, en criterio legitimador de la voluntad particular del representado (Vega 1996, 16). En su obra Teoría del Estado, Jellinek realiza un análisis pormenorizado del concepto de representación desde el punto de vista político y jurídico. Aclara que en el tema de la representación no existía una solución completamente satisfactoria, sobre todo, debido a la polémica existente respecto a si se debía considerar a los parlamentos como representantes de la unidad del pueblo o debían verse como representantes de grupos sociales determinados (Jellinek 2000, 506-27). Jellinek cita el trabajo de Bonghi La decadencia del régimen parlamentario, escrito en 1884, quien terminó su exposición acerca del futuro del parlamentarismo con una exclamación pesimista: “Questi è un uomo che morrà!”. Cita las obras de otros autores como la de P. Turiello, Governo et governati, escrita en 1890, y la de P. Chimiente, La vida política e la practica del regime parlamentare, de 1897, en las que criticaron fuertemente el sistema parlamentario en Italia. Por esas mismas fechas se publicó una de las obras más críticas en contra del sistema parlamentario, escrita por Gaetano Mosca, De la teoría de los gobiernos y del gobierno parlamentario (1884), considerada como uno de los documentos más importantes acerca de la crisis del liberalismo durante el periodo del Risorgimento italiano. Años después, en 1896, publicó su celebre libro La clase política, en el que desarrolló su clásica teoría acerca de las élites políticas, e hizo evidente la existencia de una clase política especial que, independientemente de quién la conforma, siempre constituye una escasa minoría que se impone ante la masa de gobernados (Mosca 2004, 91). Jorge Chaires Zaragoza Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 24 ahí en donde afloró con mayor rapidez la simpatía por el régimen dictatorial. De acuerdo con Jellinek, ahí surgieron ataques llenos de vehemencia y amargura contra el parlamentarismo. “Debido a las peculiares circunstancias italianas, el sistema de Gobierno parlamentario ha sufrido allí ataques y críticas muy fuertes” (Jellinek 1991). Cita el trabajo del famoso psicólogo de las masas, Escipión Sighele, quien había criticado fuertemente la irresponsabilidad penal de la muchedumbre, la cual, aseveraba, por su peculiar conformación heterogénea rompía con cualquier idea de la voluntad general o de la representación nacional o estatal (Sighele 1892, 26-8 y 125).9 Señalaba Jellinek que en otros sitios, como Bélgica y los Países Bajos, se comenzaban a presentar también demostraciones de descontento a raíz de su democratización, especialmente a partir del reconocimiento del sufragio universal. Por lo que advertía que ante esas manifestaciones de críticas y descontentos, no había que sorprenderse por el surgimiento de una enérgica protesta contra la introducción del parlamentarismo en otros países del continente, no sólo desde el ámbito doctrinal, sino también en cuanto a la indiferencia entre la misma población por las instituciones democráticas que no respondían a sus demandas: es muy comprensible que allí donde amplios estratos sociales, como consecuencia de la configuración del sufragio universal, no logran alcanzar una influencia notable sobre el parlamento, éste suscita una enorme indiferencia ente las masas (Jellinek 1991, 65-6). En La muchedumbre delincuente, Sighele (1892) define a ésta como un “agregado de hombres heterogéneo por excelencia, puesto que se compone de individuos de todas las edades, de ambos sexos, de todas las clases y condiciones sociales, de todos los grados de moralidad y de cultura; é inorgánico por excelencia, porque se forma sin acuerdo anterior, de improviso, instantáneamente”, que no se comportaba de acuerdo con las reglas de la sociología, sino con las leyes de la psicología colectiva, que explican su naturaleza y el peligro social de los delitos cometidos por la muchedumbre. Sighele cita a Gabriel de Tarde, quien encontraba en los parlamentos residuos de esa irresponsabilidad colectiva, propia de los tiempos antiguos, a causa de la inmunidad parlamentaria, en virtud de la cual un diputado o un senador no puede ser procesado sin la autorización de la asamblea de la que forma parte, como si ésta se considerase responsable con él. 9 Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 25 Jellinek encuentra tanto en la obstrucción parlamentaria como en la oligarquía de los partidos políticos y en la incapacidad de los parlamentos para cumplir con sus funciones, las principales causas de indiferencia y descontento de la sociedad respecto al parlamentarismo, las cuales habían aumentado entre amplias masas populares debido principalmente a su incapacidad de responder a las demandas de una sociedad que se consideraba democrática.10 Acerca de ello me referiré en las siguientes líneas, debido a que encuentro paralelismos con las causas que generan el descontento de la sociedad mexicana ante las instituciones democráticas. Obstrucción parlamentaria Jellinek indicaba que la obstrucción parlamentaria era un fenómeno que se presentaba de una manera similar en los parlamentos basados en la creación artificial de fuertes mayorías, de cuyo poder se usaba y abusaba para oprimir a los grupos minoritarios. Esta conducta, afirmaba, había alcanzado gran importancia, tanta que llegó a adquirir, en su forma extrema, el carácter revolucionario de las minorías dirigidas contra el mismo parlamento, sin que los partidos obstruccionistas tuvieran una conciencia clara de lo 10 Carl Schmitt expone los errores que consideraba más evidentes del funcionamiento parlamentario: “El dominio de los partidos y su inadecuada política de personalidades, el ‘gobierno de aficionados’, las permanentes crisis gubernamentales, la inutilidad y banalidad de los discursos parlamentarios, el nivel, cada vez más bajo, de los buenos modales parlamentarios, los destructivos métodos de obstrucción parlamentaria, el abuso de la inmunidad y privilegios parlamentarios por parte de una oposición radical que se burla del parlamentarismo mismo, la indigna práctica de las dietas y la escasa asistencia a las sesiones” (Schmitt 1990, 24-5). Precisaba que a todo ello se sumaba la idea cada vez más extendida de que la representación proporcional y el sistema de listas rompían con la relación entre el votante y su representante; que la obligatoriedad de la disciplina de voto dentro de cada grupo parlamentario se había convertido en un instrumento imprescindible; que el denominado principio representativo (artículo 21 de la Constitución del Reich: los diputados representan a todo el pueblo; sólo estarán sometidos a su conciencia y no se hallarán ligados por mandato imperativo) perdió su sentido, así como que la verdadera actividad no se desarrollaba en los debates públicos del pleno, sino en comisiones (y ni siquiera necesariamente en comisiones parlamentarias), y las decisiones importantes se tomaban en reuniones secretas de los jefes de los grupos parlamentarios o, incluso, en comisiones no parlamentarias, lo que originaba la derivación y supresión de todas las responsabilidades. De acuerdo con el jurista alemán, esto generó que el sistema parlamentario resultara ser al final sólo una mala fachada del dominio de los partidos y de los intereses económicos. Jorge Chaires Zaragoza Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 26 que entrañaba la esencia de ese comportamiento, pues se dirigía incluso contra toda decisión mayoritaria: “Si la obstrucción domina mucho tiempo y es imposible neutralizarla, el parlamento, en estos Estados, se ve reducido a la impotencia” (Jellinek 1991).11 Advierte acerca de los riesgos del abuso de la obstrucción parlamentaria para la conducción del gobierno, puesto que todo Estado necesita un gobierno en cualquier momento y de forma ininterrumpida; por ello, la obstrucción constante se convierte en el único factor jurídicamente determinante en la vida estatal.12 Con ello, dice, se corría el peligro de abrir a los estados que sufren una pertinaz obstrucción parlamentaria el camino del Estado absoluto: “La inactividad e incapacidad del Parlamento enajena las simpatías del pueblo; éste es presa fácil de una indiferencia total respecto a las instituciones democráticas” (Jellinek 1991, 68). Incluso, señalaba que países como Austria y Hungría ofrecían ejemplos contundentes de ello, en donde se planteó la idea de un nuevo absolutismo. Frente a esta opción, se proponía primero el perfeccionamiento de las instituciones parlamentarias, de tal modo que muchos veían un estímulo para la depuración del sistema. Algunas de estas medidas se dirigieron a la ampliación del sufragio, la introducción de la representación proporcional o de un sistema electoral orgánico como complemento de la representación nacional basado en el número de cabezas considerando los estratos profesionales, el ejercicio del gobierno de modo estrictamente parlamentario, entre otras. Estas medidas fueron percibidas como objetivos deseables 11 12 El tema ya había sido abordado por autores como Henri Masson en 1902 en su obra De l’obstruction parlementaire: étude de droit public et d’histoire politique (Jellinek 1991, 67). John Stuart Mill había dejado claro que la verdadera misión de una asamblea representativa no era gobernar, sino vigilar e intervenir el gobierno. Para él, la verdadera función era “poner a luz todos sus actos; exigir su exposición y justificación, cuando le parezca oportuno; condenarlos, si son censurables; arrojar de su puesto a los hombres que compongan el gobierno, si abusan de su empleo o lo llenan contrariamente a la voluntad manifiesta de la nación, y nombrar a sus sucesores. He aquí, sin duda, un poder bastante vasto y seguridades suficientes para la libertad de la nación” (Mill 2007, 148-9). Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 27 que llevarían, una vez alcanzados, a una configuración sin duda útil de las instituciones estatales. Y aclaraba que en esos estados predominaba la sensación de que no era el parlamentarismo en sí, sino sólo el parlamentarismo imperfecto el que merecía el menosprecio de su esencia y funcionalidad. Ahora bien, según Jellinek, cosa distinta ocurría en los estados en donde el parlamento se sostenía en una base democrática más o menos amplia, pues afirmaba que ahí ya no cabían simples dilaciones que prometían mejorar el sistema. Se refería al parlamento alemán como uno de los más débiles de Europa. Al contrario de lo que se podría alegar, ello no dependía del volumen de competencias, sino del hecho de que el Reichstag estaba escindido en más de una docena de partidos, de manera que era totalmente incapaz de expresar la voluntad unitaria de la nación. Argumentaba que, frente al poder de dominación del gobierno alemán, la implementación de mecanismos democráticos parlamentarios como la representación proporcional, vista como una nueva organización más justa de los distritos electorales, no cambiaría las cosas, debido a que era muy poco probable que un partido político pudiera conseguir la mayoría en el Reichstag, de modo que la idea de un gobierno apoyado por la mayoría parlamentaria se vislumbraba solamente desde el plano doctrinal. En ningún país del mundo, afirmaba, se encontraba un gobierno parlamentario con oposición tan exasperada como el Reich alemán, donde sólo mediante una transformación total de los partidos y la unión de los grupos parlamentarios en grupos mayores podría iniciarse un cambio. No obstante, precisa que la situación no era muy distinta en aquellos estados que contaban con un parlamento democrático, capaces de imponerse como factor dominante, incluso por encima del gobierno, pues los problemas intrínsecos a la esencia del parlamentarismo se destacaban con tanta mayor intensidad cuanto más se hacía valer dicho parlamento en la vida estatal. En este escenario se vislumbran dos posibilidades: Jorge Chaires Zaragoza 28 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación O la progresiva inestabilidad de las relaciones estatales protagonizadas por el parlamento debido a la fluctuación continua de los partidos o, bien, la consolidación del gobierno, de modo semejante a lo que ocurre en Norteamérica o en Inglaterra y, por ende, la pérdida del dominio efectivo del parlamento que lo trasmite así al Gobierno, basándose en la masa electoral. [...] en la medida en que en el continente siguen predominando los Parlamentos, se esgrime una fuerte crítica contra su actuación práctica aunque, en modo alguno, suponga una actitud hostil contra ellos. Por el contrario, personas que asumen completamente las del orden estatal constitucional, reconocen sus defectos y buscan medios para superarlos. Esta crítica práctica es tanto más enérgica cuando más grande es el papel real del Parlamento en cada Estado concreto. Hay una bibliografía, casi incalculable, que en este orden de cosas demuestra, caso por caso, lo insuficiente, imperfecto, inoportuno, condenable de las instituciones parlamentarias concretas e intenta superarlo (Jellinek 1991, 70-1). Explica que la institución parlamentaria, como otras instituciones estatales, había demostrado con el tiempo sus defectos e incapacidad para hacer frente a las necesidades por las que fue creada. Al igual que el absolutismo, que en su momento representó una idea trasformadora del sistema estamental por medio de la unidad del Estado, incluso defendido y alabado por personas ilustradas, después, al descubrirse su victoria, también sus facetas sombrías, se armó contra él la más dura resistencia de los pueblos. De la misma manera, aseveraba que los parlamentos fueron exigidos enérgicamente como realización de determinadas ideas políticas. No obstante, tan pronto como se establecieron los parlamentos se despertó en todas partes la sensación de que no armonizaban perfectamente con esas ideas, por lo que se emprendió, una y otra vez, la tarea de transformarlos para hallar finalmente su justa forma. Comenzó así una búsqueda Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 29 constante y precipitada de la mejor manera de obtener la representación nacional y de corregir los defectos existentes. Sin embargo, dice Jellinek, al final resultó que esta aspiración nunca logró resultados satisfactorios. Un elemento importante dentro del pensamiento de Jellinek es el inconveniente que implicaba el sistema de representación en el desarrollo del parlamentarismo, al ser la representación un concepto jurídico y no político.13 En virtud de un estatuto legal, la voluntad de una minoría se consideraba como voluntad del conjunto, sin embargo, aclara que en la realidad política únicamente prevalece la voluntad mayoritaria. Resalta que en el desarrollo del sistema parlamentario siempre ha existido la aspiración de encontrar la justa forma de representación mediante la cual pueda expresarse la voluntad del pueblo del modo más puro y seguro. Dentro de esta justa representación se han enfrentado dos posturas: una que considera a los hombres iguales en términos jurídicos y otra que entiende que son distintos. No obstante, concluye que los esfuerzos que se habían hecho para encontrar una justa representación de todos los intereses del pueblo terminaron por ser arbitrarios y siempre habrá grupos que no están satisfechos, pues en la realidad las diferencias existentes de un pueblo no se pueden identificar ni medir con seguridad, incluida la representación que busca la elección proporcional, porque las elecciones se articulan, en general, sólo con partidos y éstos no coinciden, en modo alguno, con la articulación total del pueblo. “El problema de un sistema electoral justo y adecuado no tiene solución” (Jellinek 1991, 74). Esto genera 13 Este asunto lo aborda de manera amplia en su obra Teoría del Estado: “No se puede negar que, justamente, el punto más importante de todo el sistema representativo lo olvidan, o al menos no lo consideran suficientemente, a saber: que éste cae fuera del círculo del derecho y el formalismo jurídico está incapacitado para comprenderlo y abarcarlo en su totalidad. Por consiguiente, las grandes transformaciones llevadas a cabo en la estructura de los Estados modernos mediante las modificaciones del derecho electoral, las grandes luchas para la democratización del sufragio, la representación de las mayorías, etc., no son comprensibles desde el punto de vista jurídico; no se trata mediante ellas meramente de una participación en el acto electoral, sino de alcanzar influjo en la vida del Estado gracias a los elegidos; pero este interés no sólo es interés real, sino jurídico” (Jellinek 2000, 518). Jorge Chaires Zaragoza Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 30 que aquellos sectores de la población que no se sienten debidamente representados, formulen fuertes críticas al sistema parlamentario. Los partidos políticos La segunda crítica de Jellinek al parlamentarismo la dirige hacia la configuración del sistema partidario, y aunque en este punto no se explaya como lo hiciera con la obstrucción parlamentaria, su embestida es igualmente enérgica y rigurosa. Es innegable la influencia que ejerció la obra La democracia y los partidos políticos, de Moisei Ostrogorski, en la percepción que tenía Jellinek sobre aquéllos. Afirmaba que mucha gente estaba indignada por las mentiras y la corrupción de los partidos políticos, por lo que no pedirían menos que reemplazar el sistema. Incluso, aclaraba que se había acogido con agrado la idea de un partido nacional, que imaginaban puro y honrado por definición (Ostrogorski 2008, 89-91).14 Al igual que el politólogo ruso, censuraba el sistema de partidos tanto de Inglaterra, la “madre patria” del sistema democrático parlamentario, como el sistema partidista de Estados Unidos. Señalaba Jellinek que en su configuración típica, ese sistema de partidos, que se limitaba a dos grandes 14 Moisei Ostrogorski publicó su obra en 1903 y para cuando Jellinek escribió Reforma y mutación de la Constitución ya había traducciones en inglés. En 1912 se publicó en francés la segunda edición del libro con el título La democracia y los partidos políticos. Jellinek la consideraba como la descripción más detallada y profunda del meollo de los partidos angloamericanos. El escritor ruso criticaba a los partidos políticos de Inglaterra y Estados Unidos de América, entre otras cosas, por ser organizaciones colectivas permanentes, rígidas, corruptas y tiranas. Como una organización de masas, afirmaba que éstas eran incapaces de autogobernarse en armonía y de común acuerdo, por lo que sólo se podía aceptar como un gobierno aparentemente democrático, distante de una genuina representación de los intereses de todos. El papel de las masas no era el de gobernar, sino el de intimidar a los gobernantes, en el sentido de vigilarlos y presionarlos para que cumplieran con su cometido de manera legítima. Para superar todas las carencias de la democracia y de los partidos políticos, Ostrogorski propone eliminar a los partidos políticos permanentes y sustituirlos por temporales, pues ello propiciaba que se tuvieran maniatados a los militantes a los designios de sus líderes por el mayor tiempo posible. Los dirigentes, aseveraba, mantenían esta condición a toda costa, por lo que a las bases no les quedaba más que seguirlos, aun cuando no estuvieran de acuerdo con ellos o con sus posiciones ideológicas. Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 31 grupos que ejercían el poder alternativamente, sólo se podía mantener mediante una organización social muy complicada en la cual los líderes partidarios atraían a las masas sin resistencia: “Abusos de todo tipo determinan que sean los dirigentes de los partidos los verdaderos dueños del país, falsean las decisiones de las masas, las rechacen o tergiversan” (Jellinek 1991, 75). Con ello, Jellinek abona a la crítica de los partidos políticos elementos que fueron retomados con mayor vehemencia pocos años después. En 1911, Robert Michels escribió Los partidos políticos, un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, ahí expuso la “ley de hierro de la oligarquía”; para él era inconcebible la democracia sin organizaciones, las cuales eran el único medio para llevar adelante una voluntad colectiva. Sin embargo, la configuración de los partidos políticos, la expresión moderna de la democracia, tendía indefectiblemente a una estructura piramidal: “Toda representación partidaria representa un poder oligárquico fundado sobre una base democrática”. Michels sostiene su postura en la base de que el liderazgo y la democracia son incompatibles entre sí, incluso en aquellas organizaciones políticas con orígenes e ideologías democráticas, pues el liderazgo inicial se transforma en una oligarquía. Afirmaba que la colectividad era incapaz de intervenir en la toma de decisiones: “… la democracia tiende a declinar, a medida que la influencia de los líderes aumenta”. La aparición del liderazgo anuncia así el principio del fin de la democracia y la imposibilidad de un sistema representativo (Michels 2003, 67-89).15 Años después, Carl Schmitt hizo también una fuerte crítica a los partidos políticos (en la que, por cierto, aclaró que, según el texto constitucional, oficialmente no existían): 15 Robert Michels termina por simpatizar con el poder carismático de Mussolini y la derecha fascista. Jorge Chaires Zaragoza 32 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Pero lo que es aún peor o incluso demoledor: en algunos Estados, el parlamentarismo ya ha llegado hasta el punto de que todos los asuntos públicos se han convertido en objeto de botines y compromisos entre los partidos y sus seguidores, y la política, lejos de ser el cometido de una élite, ha llegado a ser el negocio, por lo general depreciado, de una, por lo general despreciada, clase (Schmitt 1990, 7). De acuerdo con Schmitt, el argumento que caracteriza las discusiones de los parlamentos desapareció y su lugar lo ocupó la negociación, el cálculo de los intereses y las oportunidades de poder de los partidos políticos. Los partidos […] ya no se enfrentaban entre ellos como opiniones que discuten, sino como poderosos grupos de poder social o económico, calculando los mutuos intereses, y sus posibilidades de alcanzar el poder y llevando a cabo desde esta base fáctica compromisos y coaliciones. Se gana a las masas mediante un aparato propagandístico cuyo mayor efecto está basado en una apelación a las pasiones y a los intereses cercanos (Schmitt 1990, 9). Aunque Jellinek reconoce que este sistema de oligarquía partidaria ha llegado a sustituir a la democracia “tratando desconsideradamente a quien se cruza en su camino”, acepta que con todo en otros estados la proliferación, a veces excesiva, de los partidos produce tal vez perjuicios aún más graves, debido a que el número pequeño de partidos “persiguen sus objetivos mezquinos”, por medio de concesiones y falsos compromisos, que privilegian los intereses particulares partidistas. Acentúa que estas prácticas terminan por alejar a amplios sectores de la población de los parlamentos, con la indiferencia en la actuación política de la representación: Aquí el interés partidario sustituye, a menudo, sin tapujos, al interés del conjunto, los partidos persiguen inmediatamente en las luchas Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 33 parlamentarias sus objetivos mezquinos, regatean y comercian con el Gobierno para obtener algunas concesiones. Así, los Gobiernos se ven arrastrados, quieran o no, por el enrevesado sendero de una política insana con falsos compromisos que privilegia de modo excesivo a los intereses particulares partidistas. Semejantes experiencias alejan a amplios sectores del pueblo de los Parlamentos, y explican que en algunos Estados se imponga la indiferencia respecto a la actuación política de las representaciones nacionales, cosa antes no prevista (Jellinek 1991, 76). Pedro de Vega se refiere a este fenómeno partidista y señala que el protagonismo que comenzaron a adquirir los partidos políticos en los regímenes democráticos condujo a la descolocación de la política, es decir, a la sustitución de los parlamentos y de los gobiernos como centros de decisión por los comités de los partidos. No obstante, subraya el jurista español, si bien no se puede negar que los partidos políticos acabaron con los presupuestos y principios con los que la burguesía construyó la noción de representación, tampoco se les puede atribuir la destrucción de los esquemas jurídicos y políticos con los que se edificó la estructura del Estado liberal: Dicho con toda contundencia, no son los partidos los que aniquilan la noción de representación clásica, sino que es la crisis anterior y más profunda de los supuestos en los que esa noción se fundamentaban, la que determina la presencia de los partidos (Vega 1996, 26). Antes de señalar al Estado de partidos como el gran causante de la destrucción del orden liberal, asevera Pedro de Vega, se debería ver como la manifestación más fehaciente y la consecuencia más clara de las contradicciones internas de un sistema llamado históricamente a decaer, pues al final lo único que hacen los partidos políticos es reflejar en el plano político Jorge Chaires Zaragoza Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 34 y estatal la contradicción y fragmentación producida previamente en el ámbito social.16 Incapacidad de los parlamentos La tercera embestida de Jellinek en contra de los parlamentos tiene que ver con la incapacidad para cumplir con sus tareas; ello en razón de que, para él, la legislación parlamentaria es partidista y deficiente, incoherente, además de que deteriora las buenas ideas legislativas debido a malas formulaciones y añadidos inadecuados y depender de miles de incidencias de naturaleza personal (Jellinek 1991, 76). Asevera que las elecciones no funcionan según las cualidades de competencia de los candidatos y que es sólo casualidad si hay suficientes expertos en los parlamentos capaces de participar adecuadamente en el trabajo legislativo, tan complejo, que exige muchos conocimientos específicos. Jellinek no es ajeno a las intensas críticas a los sistemas parlamentarios en otros países desde mediados del siglo xix. Conoce bien el traba- jo de J. Stuart Mill, quien proponía que por su incapacidad se les privara a los parlamentos del derecho de legislar. En efecto, para el economista inglés esa función debería confiarse a una pequeña comisión legisladora cuyos miembros serían designados por la Corona por un periodo de cinco años (Mill 2007, 96-109),17 pero no sólo en Inglaterra aparecían ese tipo 16 17 Lo que no obsta, precisa Pedro de Vega, para que se haga recaer en los partidos culpabilidades que no tienen, y se les convierta en destructores del sistema de principios y creencias en las que el Estado liberal cimentó la legitimidad política de la democracia representativa. Stuart Mill consideraba que las asambleas numerosas eran tan ineptas para la redacción directa de las leyes como para el ejercicio de las funciones administrativas. Hacer leyes, decía, es una de las cosas que exigen no sólo espíritus expertos y ejercitados, sino también formados en esta tarea por medio de estudios prolijos y copiosos. Bastaría esta razón, aunque no existieran otras, para que las leyes no pudiesen ser bien hechas sino por un comité compuesto de un pequeñí- Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 35 de propuestas, en Francia, dice el mismo Jellinek, Benoist también llegó a proponer que la atribución legislativa recayera en un consejo de Estado, que no estuviera sujeto a la agitación parlamentaria y el cual debería estar integrado por las personas más distinguidas del país, reservando a las cámaras sólo su discusión y sanción (Jellinek 1991, 77). Según Jellinek, el control permanente del gobierno, la labor más importante de los parlamentos junto con la tarea legislativa, no se cumplía en absoluto o se hacía de manera imperfecta. Aseveraba que la responsabilidad política, el arma de control del parlamento, se manejaba de un modo completamente inadecuado, porque en ellos reinaba la discordia y la manipulación de facultades. Señalaba que los ministerios apoyados en una mayoría sólida y unida de la cámara podían, mientras dispusieran de esa mayoría, acometer indiscutiblemente todo lo que quisieran. Que la mayoría en vez simo número de personas. El economista inglés reduce los males y peligros de los gobiernos representativos en dos: 1) por la ignorancia e incapacidad generales del cuerpo representativo, o para hablar con más propiedad, la deficiencia de sus capacidades intelectuales; 2) por el peligro de que este cuerpo no se halle bajo la influencia de intereses no identificados con el bienestar general de la comunidad. En el mismo sentido, Herbert Spencer criticaba la labor de los legisladores por las deficientes leyes que aprobaban. Estimaba que la responsabilidad de los legisladores era juzgada con excesiva indulgencia, por los males que causaban por las malas leyes que aprobaban, las cuales, decía, eran inspiradas sólo por su ignorancia: “En rigor, la adoración del poder legislativo es menos excusable que la del fetiche, a la cual había comparado. Los salvajes tienen la ventaja de que su fetiche es mudo; no confiesa su incapacidad” (Mill 2007, 99 y 100-22). Años después, Carl Schmitt, en su obra Sobre el parlamentarismo, retoma las críticas de los sistemas parlamentarios, precisamente por el desprestigio que tenían frente a la sociedad: “¿Qué significa el parlamentarismo para aquellos liberales y demócratas alemanés que lucharon contra el sistema de gobierno del imperio? Esencialmente y en suma, un medio para seleccionar a los líderes políticos, un camino seguro para eliminar el diletantismo político, permitiendo que los mejores y los más voluntariosos alcancen el liderazgo político. Resulta ya muy dudoso que el parlamento posea realmente la facultad de formar una élite política. Hoy día este instrumento de selección ya no es juzgado de modo tan esperanzador; muchos consideran que tales esperanzas han envejecido, y la palabra ‘ilusiones’, que Thomas utiliza contra Guizot, podría muy bien utilizarse también contra estos demócratas. La élite que generan sin cesar los numerosos parlamentos de los diversos Estados europeos y de fuera de Europa en forma de cientos de ministros no justifica un gran optimismo. Pero lo que es aún peor o incluso demoledor: en algunos Estados, el parlamentarismo ya ha llegado hasta el punto de que todos los asuntos públicos se han convertido en objeto de botines y compromisos entre los partidarios y sus seguidores, y la política, lejos de ser el cometido de una élite, ha llegado a ser el negocio, por lo general despreciado, de una, por lo general despreciada, clase” (Schmitt 1990, 9-10). Jorge Chaires Zaragoza 36 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de controlar los abusos los favorecía a menudo, ya sea por interés de los mismos diputados que asumían con frecuencia el papel de una oligarquía, o por el interés particular y local de sus electores, que buscaban ventaja personal a expensas del bienestar general. Señalaba que eran muy profundas las objeciones esgrimidas contra la participación del parlamento en la administración financiera. Una de las ideas más importantes que han acompañado el nacimiento, desarrollo y establecimiento de los parlamentos fue aquella que vio en la representación nacional una protección del pueblo contra una imposición excesiva e injusta. El teórico del Estado era consciente de los problemas del manejo de los recursos públicos, incluso por aquellos investidos de llevar a cabo su control. Afirmaba que el derecho de las cámaras a aprobar el presupuesto debería ser el contrapeso más efectivo frente a los gobiernos deshonestos y pródigos. Sin embargo, señalaba que la experiencia había enseñado que, con frecuencia, los parlamentos administraban las rentas públicas y el dinero del pueblo con mayor frivolidad que los gobiernos, ya que por razones demagógicas adoptaban decisiones que conducían al aumento de la recaudación, lo que abrumaba aún más al pueblo. Incluso, puntualiza, en algunos estados el control parlamentario del presupuesto estatal había degenerado casi en pura farsa, lo que provocó críticas muy duras en Inglaterra y Francia. Jellinek consideraba que al hacer un resumen del desarrollo de las instituciones parlamentarias, su prestigio y fuerza estaban disminuyendo en todas partes, en tanto que el poder gubernamental iba en progresivo aumento; que los temores acerca del debilitamiento del poder ejecutivo se disipaban debido a que el sistema parlamentario no había sido capaz de controlar con eficacia al gobierno, tal como correspondía a la naturaleza de un gobierno sostenido por una mayoría de la Cámara. Incluso, se llegó a decir que un presidente del gobierno de Francia era más poderoso que Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 37 Luis XIV, ya que durante la centralización francesa del Antiguo Régimen no consiguió imponer en todas partes su voluntad: del mismo modo se explica el notable fenómeno del creciente protagonismo personal de los jefes de Estado, tanto monárquicos como republicanos, que se percibe en el presente a pesar o, tal vez, gracias a la progresiva democratización (Jellinek 1991, 80). Mirada al futuro En el capítulo ocho, Jellinek hace un balance del incremento del poder directo del pueblo y el consecuente debilitamiento de los parlamentos, para concluir con un análisis acerca de su futuro. Aclara que a pesar de que se había insistido en los defectos de los parlamentos y que su declive se había proclamado hasta la saciedad, la sustitución de éstos por instituciones perfectas no se había planteado con seriedad. No obstante, no percibe que en el futuro se llegasen a suprimir formalmente los parlamentos. Consideraba que una progresiva depreciación política de éstos nunca resucitaría a los antiguos poderes absolutos: “Así como los ejércitos del futuro no combatirán de nuevo con arcos y flechas en lugar de con ametralladoras modernas, tampoco resucitará el autócrata absoluto de los siglos pasados” (Jellinek 1991, 83). Jellinek se equivoca en sus predicciones y, muy por el contrario, todas las admoniciones de los yerros del funcionamiento de los sistemas parlamentarios tomaron fuerza. Nunca se imaginó que el descontento del pueblo fuera tal que se prefiriera desenterrar de los cimientos de la historia a los regímenes absolutistas o totalitarios. Para él, lo que debería discutirse no era la cuestión del perfeccionamiento ni la sustitución de la institución parlamentaria, sino lo que se desprende del seno de la historia. Señala que las proposiciones jurídicas son incapaces de dominar efectivamente la distribución del poder estatal: “Las fuerzas Jorge Chaires Zaragoza Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 38 políticas reales operan según sus propias leyes que actúan independientemente de cualquier forma jurídica” (Jellinek 1991, 84).18 Aseguraba que los parlamentos podían cumplir las funciones que se les asignaban constitucionalmente, pero sólo si se aseguraban las fuerzas motrices del Estado. Afirmaba que en su lugar lo que debía plantearse era que si no surgen o ya existen poderes quizá en principio todavía no muy patentes, lo cual es frecuente en el curso de la historia, que luchan por atraerse el poder efectivo que el ordenamiento jurídico atribuye a las instituciones vigentes (Jellinek 1991, 84). Para responder esto, Jellinek consideraba que se debía buscar detrás de los parlamentos: “Allí veremos, dice, cómo asciende, elevándose cada vez más, un poder enorme”. Jellinek encuentra en el sufragio limitado o censitario el mejor momento de los sistemas representativos,19 y en la democratización progresiva de la sociedad, el declive de los parlamentos: Es un hecho histórico inequívoco que las Cámaras nacionales continentales tuvieron sus mejores días cuando procedían de un sufragio limitado o cuando, al no haber avanzado suficientemente la democratización de la sociedad, dejaron voluntariamente su liderazgo a individualidades distinguidas por su posición social o por sus cuali- Jellinek se refiere a la teoría de los factores reales de poderes esbozada por Lassalle 50 años antes. “Los factores reales de poder que rigen en el seno de cada sociedad son esa fuerza activa y eficaz que informa todas las leyes e instituciones jurídicas de la sociedad en cuestión, haciendo que no puedan ser, en sustancia, más que tal y como son” (Lassalle 1994, 84). Bobbio se refiere al poder invisible que se encuentra a un lado o abajo (incluso, sobre) del poder visible (Bobbio 2004, 94). 19 Con el sufragio restringido, lejos de interpretarse como un defecto, pues era una evidente limitación a la representación popular, se buscaba profesionalizar el debate político a la verdad, la justicia y la razón. De lo que se trataba era de encontrar a los hombres esclarecidos y a los varones preclaros, capaces por su inteligencia y virtud de cumplir con su noble y digna misión (Vega 1996, 24-5). 18 Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 39 dades individuales sobresalientes, como ocurrió, por ejemplo, en la Paulskirche. Sin embargo, la democratización progresiva de la sociedad produjo por doquier un declive de los Parlamentos, lo cual por lo general se ha lamentado muchísimo. Además, los parlamentos tenían antaño y poseen aún hoy en muchos Estados si prescindimos de su aspecto jurídico y consideramos solamente su realidad política, tal como se presenta a los sentimientos de las masas, el carácter de asambleas privilegiadas, de modo que las grandes masas aparecían frente a aquéllos políticamente sin derechos (Jellinek 1991, 84-5). Para Jellinek, la idea de Robert Von Mohl20 de que el parlamento en Alemania era el defensor de los derechos del pueblo, comenzaba a ceder por el surgimiento de poderes sociales muy distintos que eran capaces de esgrimir y utilizar esos derechos eficazmente. Consideraba que los tiempos en los que la tribuna parlamentaria era el único lugar para influir en el gobierno habían pasado. Pone como ejemplo de esos poderes sociales emergentes, en primer término, a la prensa, la cual, dice, había sido tan enorme en las últimas décadas que las fuertes críticas de los abusos públicos lograban, a menudo, más éxitos que la crítica parlamentaria, de tal suerte que, tal vez, eran capaces de determinar con mayor eficacia el curso legislativo que los partidos parlamentarios. En tal sentido, advierte de la aparición de un nuevo modo de responsabilidad de los gobiernos ante el pueblo, cuya opinión multívoca se expresa mediante la prensa, que es independiente de toda responsabilidad política y constitucional centrada en el parlamento. Precisa que esa responsabilidad solía tener poco efecto debido a la manipulación partidaria, por lo que la responsabilidad social garantizaba con mayor eficacia que los gobiernos actuaran diáfanamente ajustándose a su deber. 20 Jurista y político alemán (1799-1875). El concepto “Estado de Derecho” (Rechtsstaat) se debe precisamente a él, y fue utilizado por primera vez en su obra Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates, publicada en 1832-1833. Jorge Chaires Zaragoza 40 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Otro ejemplo que cita acerca de la aparición de los nuevos centros de poder que comenzaban a incidir en el ejercicio de gobierno era el de las organizaciones del pueblo, como las asociaciones o asambleas de todo tipo. Veía en las asociaciones de empresarios o de trabajadores representaciones de intereses multiformes en partes integradas y supervisadas por los interesados o por el Estado, que se colocaban en el lugar de la masa atomizada del pueblo, una estratificación inusitada difícil de calcular y que progresaba con rapidez. Advierte que la estructuración de las asociaciones o asambleas que intentaban expresarse —sin éxito— mediante el derecho electoral y parlamentario, repercutirían, por una necesidad histórica inevitable, en la configuración de las relaciones estatales. Para Jellinek esto era evidente sólo para “el ojo agudo del observador libre de prejuicios”. Las organizaciones partidarias extraparlamentarias que apenas accedían al parlamento manifestaban, no obstante, su influencia por encima de los líderes parlamentarios. Aseguraba que las reformas importantes partían de los gobiernos y no de la iniciativa parlamentaria. Destaca el hecho de que en países como Austria y Hungría las grandes reformas fueron resultado, en gran medida, del impulso de poderes que se situaban detrás de los parlamentos. Incluso, señala que muchos partidos ya no operaban según el número de sus parlamentarios, sino conforme a la fuerza de los intereses o de las masas que los apoyaban. Para Jellinek no había institución parlamentaria que pudiera resistir una crítica profunda, ya que todos los sistemas electorales y la composición de las cámaras mostraban, necesariamente, algo sofisticado, artificial, ficticio. Afirmaba que en cada parlamento había defectos de diversos tipos, como la postergación de las pequeñas minorías e incluso del individuo; compromisos dudosos entre los partidos o regateo con el gobierno, aunados a la estricta disciplina partidaria en los parlamentos dominantes que subyugaba la independencia del individuo, que iba en perjuicio del mismo pueblo, pues para él toda minoría había de expresarse libremente frente a las Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 41 organizaciones sociales más poderosas e, incluso, el individuo aislado debía hacerse oír con su voto. En tal sentido, apostaba por diversos mecanismos de participación ciudadana para limitar a los parlamentos. Creía en el sufragio universal como instrumento jurídico de relación entre los grupos populares y los gobiernos, pues consideraba que entre éstos no se daban compromisos, negociaciones y regateos, en razón de que tampoco cabía algún tipo de condicionamiento o limitación legal para la participación en la comunidad. En este sentido, creía que la universalización del sufragio como derecho a participar ante todo en las manifestaciones políticas constitucionalmente organizadas no podía ser limitada por ningún poder del mundo. Jellinek sostenía que en aquellos países en donde se había producido una democratización progresiva de la sociedad, se habían establecido instituciones que alcanzaron reconocimiento constitucional, que incluían la participación directa del pueblo en el poder público, lo que conllevó una limitación del poder parlamentario, como fue el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular, incluso la elección o destitución por la vía electoral del primer ministro y la misma orientación política que los gobiernos trazaban según el resultado de las elecciones. Estos mecanismos de participación, asevera, habían sido utilizados en países como Suiza y Estados Unidos con gran provecho para el control de la legislación. Ahora bien, Jellinek no se aventura a presagiar el futuro de estos mecanismos de participación ciudadana, pues consideraba que ello se debía reservar, por naturaleza, a los poderes inciertos del futuro. Decía que averiguar si esas instituciones podían extenderse y desarrollarse sólo podía hacerse mediante las probabilidades de mayores y menores; lo más que podía hacerse, a su juicio, era una perspectiva sucesiva para los tiempos venideros independiente de cualquier deseo y cálculo sistemático. Consideraba que la sociedad moderna se entendía como un despliegue de autoorganización progresiva. Los miles de intereses humanos que se intentaban expresar, sin éxito, mediante la síntesis de un parlamento, Jorge Chaires Zaragoza 42 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación fueron sustanciados cada vez más por los grupos concretos que se entrecruzaban de muy diversas maneras. Ejemplo de ello es el derecho de asociación, que era, ante todo, una manifestación de la esfera de la libertad individual, y aunque también se ejercía con interés social por los poderes públicos, se había convertido en el medio más poderoso para la estructuración de la sociedad civil que, al principio, parecía entregada a una atomización permanente. Ante la aparición de estos grupos de asociación, Jellinek comparte la idea de Stuart Mill de la creación de parlamentos especiales formados a partir de agrupaciones con intensa impregnación social, de tal forma que lo único que se estaría haciendo era la estatalización de lo que hoy se mueve con independencia del Estado en la lucha de los grupos sociales. Estos parlamentos específicos, aclaraba Jellinek, que brotaban de la estratificación del pueblo, sólo podrían negociar directamente con el gobierno. Su tarea sería ponderar de modo recíproco las exigencias de grupos determinados del pueblo, con competencias mucho más limitadas, y el parlamento central tendría que lograr, en su seno, el equilibrio de intereses, el concreto, aprobándolas o rechazándolas. Jellinek termina su exposición con un vaticinio incierto acerca de las instituciones democráticas parlamentarias. De acuerdo con él, nadie que fuera capaz de abarcar, tranquila y sensatamente, las relaciones de los estados de su tiempo se apresuraría a afirmar que la vida constitucional había encontrado formas definitivas capaces de operar en tiempos imprevisibles. El hecho capital e innegable que firmemente enseña la historia, impetuosa y progresiva, es que de los parlamentos, por encima de estas creaciones artificiosas estatales de los tiempos modernos, surgen, frente a frente, los dos únicos poderes naturales indiscutibles del Estado: gobierno y pueblo; ahí subyace el capital cambio constitucional de lahistoria actual. “A dónde llevará, sólo lo sabrán algún día nuestros nietos” (Jellinek 1991, 91). Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 43 Una advertencia Al inicio de este ensayo señalé que las disertaciones de Jellinek acerca de la democracia y los sistemas parlamentarios de hace poco más de 100 años evocan los grandes problemas que atraviesa el endeble sistema democrático en la actualidad. Mi aseveración de la fragilidad de la democracia mexicana parte de la idea de que en los países de democracias recientes o no consolidadas, donde existe una fuerte decepción respecto a la implementación del sistema democrático como fórmula para resolver los graves problemas de la sociedad, la tentación autoritaria, como lo advierte Alain Rouquié, sigue latiendo,21 a diferencia de los países con una larga tradición democrática o con sistemas democráticos consolidados no se vislumbra, hasta ahora, una vuelta a los regímenes autoritarios. Exista o no la correlación democracia-desarrollo social y económico (Bou I Novensà y Macías-Aymar 2005), lo que me interesa resaltar, en todo caso, es que si se considera que, en efecto, se tiene una democracia endeble, ello significa que el andamio de ésta en cualquier momento se puede derrumbar y, por lo tanto, pasar a un sistema con fuertes tintes autoritarios. Los datos del informe de Latinobarómetro de 2010 pueden dar una perspectiva más amplia del problema. De acuerdo con este informe, en México 22% de la población está insatisfecha con la democracia; 27%, satisfecha y sólo 49% apoya a la democracia; en tanto que 44% apoyaría en alguna circunstancia a un gobierno militar. ¿Esto debe alertar? Frente a estos datos, ¿se puede decir que está en riesgo la democracia en México? El problema no es menor, sobre todo ante los nuevos escenarios, como la oleada de líderes carismáticos en América Latina o la caída de las dictaduras de los países del Oriente Medio, a raíz de la llamada Revolución árabe o Primavera árabe, en la que aparecieron 21 “Esta tentación constituye el horizonte maldito del misterio democrático, que lleva a los actores a liberarse de los topes institucionales, ya que el poder absoluto es absolutamente normal y la democracia, un frágil milagro cultural” (Rouquié 2010, 191). Jorge Chaires Zaragoza 44 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación nuevas formas de organización social (redes sociales), capaces de movilizar a la población para derrocar gobiernos. Cabe aclarar que el descontento a principios del siglo xx se dirigía a los sistemas democráticos parlamentarios. La crítica iba encaminada a la legitimidad de los parlamentos como órganos de representación de los verdaderos intereses de la unidad nacional y como instituciones de discusión más que de resolución. Ésta fue, precisamente, la bandera que portaron los críticos de los sistemas democráticos parlamentarios para abogar por la legitimidad del ejecutivo como verdadero representante de la unidad nacional, capaz de resolver los problemas de la población. De igual manera, el informe de Latinobarómetro ofrece datos que pueden resultar muy reveladores acerca de la legitimidad del Congreso en México: 52% de la población considera que sin éste no puede haber democracia. Esto significa que casi la mitad de la población piensa que los diputados y los senadores no son parte sustancial de la democracia; por consiguiente, se estima que bien puede haber democracia sin un Congreso. Ahora bien, aunque podría decirse que es absurdo hacer un paralelismo entre lo sucedido en Europa hace más de 100 años y lo que ocurre hoy en México, considero que gran parte de los problemas (aunque no los únicos) que padece la democracia derivan de las tres causas que advertía Jellinek acerca del descontento social que se vivía a principios del siglo xx respecto de los regímenes democráticos parlamentarios: la obs- trucción parlamentaria, la oligarquía de los partidos políticos y la incapacidad del parlamento para controlar al gobierno. No se puede perder de vista, como lo advertía Jellinek, que aunque es natural que en cada Estado existan nexos causales muy específicos que reducen el prestigio del parlamento, todas estas causas se pueden insertar en un pequeño número de grupos determinados. La obstrucción parlamentaria, la primera crítica de Jellinek a los sistemas parlamentarios del siglo xix y principios del siguiente, es un me- canismo sistemático en el Congreso mexicano que ha impedido que se Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 45 aprueben las “famosas” reformas estructurales. Temas como el hacendario, el laboral, el agrario, las comunicaciones, el energético, entre otros, ni siquiera han sido sometidos a debate.22 El problema de la obstrucción parlamentaria, de acuerdo con Jellinek, se presentaba cuando se abusaba de ella, de tal manera que el parlamento se veía reducido a la impotencia: “La inactividad e incapacidad del parlamento enajena las simpatías del pueblo; este es presa fácil de una indiferencia total respecto a las instituciones democráticas” (Jellinek 1991); hay que recordar que 48% de los mexicanos consideran que puede haber democracia sin un Congreso. El problema se complica aún más cuando el legislador confunde su labor con la idea de cogobernar. Utiliza la representación popular de la cual fue investido como mandato suficiente para imponer políticas económicas, sociales, arancelarias, entre otras, que considere adecuadas, a pesar de que su partido político no fue electo para gobernar ni cuente con la mayoría en el Congreso; esto no le implica ninguna responsabilidad en la toma de decisiones, de tal manera que, al evaluar la conducción del gobierno, no se juzga la obstrucción que ejerció en su momento el partido opositor. Frente a este problema, la primera opción que se planteaba, según Jellinek, era el perfeccionamiento de las instituciones democráticas, de forma que se percibiera como un estímulo para la depuración del sistema. Es aquí, precisamente, donde se encuentra el país. Se siguen haciendo reformas a las instituciones democráticas para encontrar la fórmula mágica que permita consolidar el régimen democrático, que armonice con la efectiva conducción del gobierno. Ahora hay que apostar a una participación 22 La excepción se realizó en materia de petroquímica, ya que en 2008 se llevaron a cabo una serie de debates en el Congreso de la Unión, que se abrieron a la comunidad científica, jurídica y diversos expertos para debatir las iniciativas de ley del Ejecutivo, que proponían, en esencia, permitir en este sector la participación privada en la explotación de hidrocarburos, sobre todo en la refinación del petróleo. Si bien no se llegaron a acuerdos concretos, el ejercicio fue muy interesante porque se evidenciaron las posturas y se flexibilizaron las ideologías de algunos actores políticos. Llama la atención que quien posteriormente sería candidato a la presidencia de la República por el Partido Revolucionario Institucional, Enrique Peña Nieto, se haya declarado partidario de darle intervención a la iniciativa privada en el sector petrolero (Vargas 2011). Jorge Chaires Zaragoza 46 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación directa de la sociedad, con la introducción en el ordenamiento constitucional de mecanismos como el plebiscito, el referéndum, la iniciativa popular, candidaturas independientes, reelección de legisladores, entre otros, percibidos como objetivos deseables que, una vez alcanzados, llevarían a una configuración indiscutiblemente útil de las instituciones estatales. Sin embargo, como lo advirtió Jellinek, la implementación de estos mecanismos democráticos parlamentarios no cambiará las cosas, debido a que no podrá evitar la obstrucción parlamentaria. Entonces, el problema se traslada a conseguir la mayoría parlamentaria que permita una adecuada actuación del gobierno y logre, a la vez, que los partidos minoritarios tengan una verdadera representación. De esta forma, el parlamento se convertiría en la expresión unitaria de la nación, antes de que se llegue a la inestabilidad de las relaciones estatales por la continua fluctuación de los partidos políticos o se consolide un gobierno con tintes de autoritarismo, sustentado en la legitimidad electoral. ¿Cómo conseguir esa anhelada unidad nacional? ¿Cómo lograr que los partidos políticos se sienten a debatir los grandes temas nacionales o las reformas estructurales que requiere el país? El desafío es, como lo señala Alain Rouquié (2010, 92), ¿cómo construir la democracia con no demócratas? Es necesario un punto de referencia que obligue a los actores políticos a llegar a consensos, ¡no puede ser un acto de voluntad política! Los textos constitucionales de 1824, 1857 y 1917 fueron el resultado de un conflicto armado que sirvió para apaciguar y aglutinar a las distintas fuerzas e intereses del Estado; lo mismo ha sucedido con muchos de los recientes textos constitucionales en varios países. La convocatoria a un Congreso constituyente puede servir para obligar a los ciudadanos a llegar a acuerdos y no esperar a que sea el resultado de un movimiento armado. Se necesita ver a la Constitución como un pacto nacional. La oligarquía de los partidos políticos, otra de las tres causas de descontento que encuentra Jellinek en el parlamentarismo, constituye una de las principales críticas hacia el actual sistema democrático no sólo en Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 47 México. De acuerdo con datos de Latinobarómetro en México, 43% de la población considera que puede haber democracia sin partidos políticos. La idea de Jellinek de que los dirigentes de los partidos sean los verdaderos dueños del país, no se aleja mucho de la realidad actual. Incluso, la crítica de Carl Schmitt, de que los asuntos públicos se habían convertido en objeto de botines y compromisos entre los partidos y sus seguidores, y que la política había llegado a ser el negocio de una despreciada clase, recuerda los fuertes señalamientos hacia los actuales partidos políticos. Aunque Jellinek reconoce que los partidos han sustituido a la democracia, considera que la proliferación de éstos, a veces excesiva, puede perjudicar aún más, puesto que los partidos “pequeños” persiguen objetivos mezquinos, lo cual termina por alejar a la población de los parlamentos, con la indiferencia de la actuación política de la representación. Ahora bien, resulta oportuno aclarar, como lo advierte Pedro de Vega, que antes de señalar al sistema de partidos como el gran causante de la destrucción de la democracia representativa, debería verse como la manifestación más fehaciente de la concentración de los intereses de un Estado, pues a fin de cuentas lo único que realizan los partidos políticos es reflejar en el plano político y estatal la fragmentación producida previamente en el ámbito social. Esta reflexión se aplica, de igual modo, a las candidaturas independientes, pues pensar que el candidato sin partido no necesita el apoyo de los factores reales de poder, según la definición de Lassalle, es una ingenuidad. ¿Cómo reaccionarían los banqueros si a este candidato independiente se le ocurre estatalizar la banca de nueva cuenta? ¿Cuál sería la reacción de los sindicatos si se le ocurre fiscalizar las cuotas sindicales? ¿Cómo reaccionaría la Iglesia católica si decide que la educación que impartan las escuelas y universidades privadas sea laica? Los riesgos de abusos de poder del líder carismático se hacen patentes cuando no se cuenta con una sólida estructura institucional que ponga Jorge Chaires Zaragoza 48 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación límites a su poder. No es posible olvidar que por cuestiones políticas se violó la autonomía del Instituto Federal Electoral (ife) cuando se removió de su cargo a los consejeros por el supuesto fraude electoral de 2006. No son, sin embargo, como lo deja ver Tocqueville, las instituciones o las leyes las que determinan a los pueblos democráticos, sino las costumbres de sus pueblos, y pone como ejemplo a México, el cual, dice, a pesar de apropiarse de las leyes de Estados Unidos (sistema federal) no había logrado establecer un gobierno democrático (Tocqueville 1998, 303). Finalmente, Jellinek ve en la incapacidad de los parlamentos para hacer adecuadamente sus funciones, tanto en el control de gobierno como en su función legislativa, un elemento más en el descontento hacia los sistemas parlamentarios. Incluso, una de las principales críticas que se venían realizando a los parlamentos desde mediados del siglo xix era, precisamente, la incapacidad de hacer buenas leyes, al grado de que se llegó a proponer que se privara a los parlamentos del derecho de legislar. Cien años después, la situación en el país no es muy diferente. De acuerdo con cifras de Integralia, en los dos primeros años de la LXI legislatura (2009-2011), se presentaron y turnaron a comisiones 2 mil 392 iniciativas en la Cámara de Diputados, de las que sólo se habían desahogado 12.4% (se aprobaron 199 y se desecharon 99). Esto significa que había 2 mil 94 iniciativas pendientes. Para Jellinek, el control del gobierno, la labor más importante de los parlamentos, junto con la legislativa, no se cumplía en absoluto o se hacía de manera imperfecta. La responsabilidad política, como arma de control parlamentario, su participación en la administración financiera, el control presupuestario y el manejo de recursos públicos habían degenerado en algunos países en pura farsa, lo que provocó fuertes críticas hacia los parlamentos. En la función de control parlamentario se hallan, tal vez, los principales motivos de descontento hacia los legisladores, pues es casi nula. La aprobación del presupuesto y de la cuenta pública se han convertido en monedas de cambio para las negociaciones y componendas. ¿Para qué Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 49 ha servido el juicio político en México? ¿Cuántos altos servidores públicos han sido sancionados por medio del juicio político o se ha decretado una declaración de procedencia? Es entonces cuando cobran sentido las palabras de Gabriel de Tarde, quien debido a la inmunidad parlamentaria encuentra en los parlamentos residuos de esa irresponsabilidad colectiva propia de los tiempos antiguos, en virtud de la cual un diputado o un senador no puede ser procesado sin la autorización de la asamblea de la que forma parte, como si ésta se considerase responsable con él.23 No por nada el descontento e indignación hacia los legisladores ha llegado a cifras indignantes. De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2009, realizada por el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, los partidos políticos y los legisladores son las instituciones con menos grado de confianza, por debajo de las policías locales; 83% de las personas encuestadas dijeron tener poca o nada de confianza en los partidos políticos y 74% en los legisladores. Datos similares ofrece la encuesta de Latinobarómetro, en el sentido de que sólo 28% de la población confía en el Congreso, y 19%, en los partidos políticos. No se puede perder de vista lo señalado por Jellinek, quien llegó a afirmar que, a pesar de que se había insistido en los defectos de los parlamentos y proclamado su declive hasta la saciedad, no creía que la desaparición de éstos resucitaría algún día a los poderes absolutos del pasado. Pues bien, no sólo resucitaron, sino que tomaron expresiones totalitarias inimaginables. Resulta difícil pensar que en pleno siglo xxi existan gobiernos que piensen perpetuarse en el poder (Proceso 2011).24 Hoy la frase quizá más famosa dentro de las ciencias políticas, escrita hace más de 260 años por el Barón de Montesquieu, debe ser recordada: 23 24 Véase la nota al pie 9. Hugo Chávez declaró el 1 de octubre de 2011 que estaba listo para gobernar Venezuela hasta 2030, después de 12 años en el poder. “El año que viene yo estoy seguro que ustedes me van a reelegir presidente por seis años más. Y en 2019 que yo decía que me iba a ir, no me voy tampoco. 2019-2024, 2024-2030, para allá vamos con el favor de Dios y la Virgen”. De no haber fallecido, el 5 de marzo de 2013, podría haber estado en el gobierno hasta los 80 años. Jorge Chaires Zaragoza 50 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Pero es una experiencia eterna, que todo hombre que tiene poder siente la inclinación de abusar de él, yendo hasta donde encuentra límites […] Para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la disposición de las cosas, el poder frene al poder (Montesquieu 1993, 114). Ahora bien, al igual que hace 100 años, hoy aparecen nuevas formas de poderes sociales que han sustituido al parlamento como el defensor de los intereses del pueblo, por lo que se puede afirmar que los tiempos en que la tribuna parlamentaria era el único lugar para influir en el gobierno han quedado atrás. Las redes sociales se han convertido en el único espacio privado de comunicación de las sociedades contemporáneas, cuya opinión, hasta ahora, es independiente de toda responsabilidad política y manipulación partidaria; capaces de derrocar gobiernos con más de 30 años en el poder; “monitory democracy”, en palabras de John Keane, quien ha defendido su hipótesis, al igual que lo hiciera Jellinek hace poco más de 100 años, acerca de la aparición de nuevos poderes sociales capaces de representar los derechos del pueblo de una manera más eficaz que los mismos parlamentos (Keane 2009, 3). Mientras que Jellinek hace alusión a la prensa y a las asociaciones y asambleas de todo tipo, como las de empresarios y trabajadores, Keane habla de nuevos mecanismos posparlamentarios, que ejercen un constante monitoreo y vigilancia a la labor de los poderes establecidos. Los mexicanos pueden aprender mucho de las reflexiones de Jellinek acerca del desprestigio de los sistemas democráticos parlamentarios si saben leer la historia. Si hay algo que puede enseñar es que nada es estático, en particular las formas de gobierno. Si no se hace nada al respecto, el desprestigio de los diputados y senadores tendrá, tarde o temprano, consecuencias. ¿Cuáles? Ello dependerá del grado de tolerancia de una sociedad determinada, “a dónde llevará sólo lo sabrán algún día nuestros nietos” (Jellinek 1991, 91). Consideraciones a las críticas de Georg Jellinek... 51 Fuentes consultadas Bou I Novensà, Marc y Macías-Aymar, Iñigo. 2005. “Democracia y desarrollo humano en América Latina… ¿una historia de desencuentro?”. Futuros. 10. Disponible en http://www.revistafuturos.info (consultada el 21 de octubre de 2012). Bobbio, Norberto. 2004. El futuro de la democracia. México: fce. Constant, Benjamín. 1989. Escritos políticos. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. Huntington, Samuel. 1994. La tercera ola. La democratización a finales de siglo XX. Barcelona: Paidós. icesi. Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, ac. Encues- ta Nacional sobre Inseguridad 2009. Disponible en http://alec.com. mx/uploads/links/96/U7._249_ICESI_-_Instituto_Ciudadano_de_ Estudios_Sobre_la_Inseguridad,_A.C._(2012-04-06_20-00-37).htm (consultada el 18 de octubre de 2010). Integralia. Empresa de análisis y consultoría, dedicada al estudio y promoción de la transparencia y la rendición de cuentas. 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Los partidos políticos, un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna. Buenos Aires: Amorrortu editores. Mill, John Stuart. 2007. Del gobierno representativo. Madrid: Tecnos. Montesquieu. 1993. Del espíritu de las leyes. Madrid-Barcelona: Altaya. Mosca, Gaetano. 2004. La clase política. México: fce. Ostrogorski, Moisei. 2008. La democracia y los partidos políticos. Madrid: Trotta. Proceso. 2011. “Anuncia Hugo Chávez que seguirá en el poder hasta el 2030”. Revista Proceso en línea. Disponible en http://www.proceso. com.mx/?p=282942 (consultada el 16 de mayo de 2013). Rouquié, Alain. 2010. A la sombra de las dictaduras. México: fce. Schmitt, Carl. 1990. Sobre el parlamentarismo. Madrid: Tecnos. Sighele, Escipión. 1892. La muchedumbre delincuente. Ensayo de psicología colectiva. Madrid: Biblioteca de Jurisprudencia, filosofía e historia. Spencer, Herbert. 1884. El individuo contra el Estado. Valencia: F. Sempere y Compañía Editores. 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Fecha de aceptación: 31 de enero de 2013. Resumen El artículo parte de la problemática a partir de la cual, en distintas latitudes, se han ilegalizado partidos políticos. Los motivos han sido diversos, dependiendo de los problemas de cada país; por ejemplo, casos de terrorismo, de fundamentalismo religioso, de discriminación, de racismo, de xenofobia, llegando así al contexto que se presenta en México. También se expone el panorama de la jurisdicción en América Latina, así como la necesidad de que en México se establezca un procedimiento de * Secretario de estudio y cuenta adscrito a la Sala Regional Guadalajara del tepjf. Licenciado en Derecho por la opción de promedio de la Universidad Autónoma de Querétaro y especialista en Justicia Constitucional y Procesos Constitucionales de la Universidad Castilla-La Mancha, Toledo, España. [email protected]. 54 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación esta naturaleza, cuyos planteamientos debe conocer el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, órgano especializado en la materia. Palabras clave: electoral, ilegalización, partidos políticos, registro, cancelación, democracia, sistema democrático, jurisdicción, principios. Abstract The article starts from the problem extant at various latitudes where political parties have been outlawed. Reasons of that problem are varied, depending on the problems of each country, such as cases of terrorism, religious fundamentalism, discrimination, racism, xenophobia, reaching so the context presented in Mexico. It also discussed the panorama of the jurisdiction in Latin America as well as the need in Mexico of such a procedure, approaches which must be field of study of the Federal Electoral Court of Mexico, specialized body in the field. Keywords: electoral, outlawed, register, decertification, democracy, democratic system, jurisdiction, principles. La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... L 55 Presentación a democracia y la construcción de un sistema democrático dependen de muchos aspectos y de premisas básicas. No se puede pasar por alto que la democracia tiene una relación con aspectos sociales en temas como alimentación, salud, educación, vivienda, seguridad pública, y algunos factores como religión, economía, y demás fenómenos culturales de una circunstancia específica. También la democracia tiene relación con los valores y premisas básicas que la influyen, como la libertad, la igualdad, la equidad, la ética y la justicia, pero pienso que los valores democráticos se encuentran en la sociedad que es una, los cuales se trata de diferenciar sólo para darse una idea de todo lo que está en juego cuando se habla de perfeccionar la democracia o los sistemas democráticos (Covarrubias 2008, 306). La democracia en México se entiende no sólo como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo (Covarrubias 2008, 56). Los partidos políticos cumplen una función auxiliar. Son instrumentos valiosos, por supuesto, pero sólo instrumentos de la democracia. Ésta no tiene por sujetos a los partidos, sino a los ciudadanos. Más aún, tampoco los partidos agotan los cauces de expresión del pluralismo político, que también puede y debe expresarse por medio de grupos de opinión partidistas (movimientos políticos independientes, agrupaciones de electores, etcétera), como tampoco agotan los cauces de expresión del pluralismo social, que se manifiesta por medio de sindicatos, asociaciones profesionales y demás formaciones colectivas que integran la diversidad de creencias e intereses que existen en una comunidad de hombres libres. Quizá uno de los problemas políticos más serios del presente consista en la tendencia de los partidos a introducirse en el seno de las organizaciones sociales, para influirlas o dirigirlas. Es el fenómeno de la tan denostada Luis Espíndola Morales 56 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación “politización” (mejor sería decir “partidización”) de las empresas económicas, sociales y culturales. Al margen de las críticas frívolas, cuando no simplemente antidemocráticas, que ese fenómeno a veces recibe, donde radica el problema es en el deterioro de la espontaneidad social que conlleva, así como en la disfuncionalidad (con la correspondiente ineficacia) que produce el traslado de las organizaciones sociales de un tipo de racionalidad. De ahí que resulta impropio poner los medios para que los partidos limiten sus actividades al mundo de las instituciones públicas, fomentándose (y no difuminándose) la distinción entre lo político y lo social, lo que parece hoy una tarea urgente si se quiere fortalecer la democracia. Por otra parte, la función de los partidos en las instituciones públicas debe ser objeto de algunas consideraciones. De un lado, el importante papel que los partidos desempeñan (y que constitucionalmente tienen reconocido) exige al mismo tiempo que se extreme la obligación (también impuesta por las constituciones y las leyes modernas) de que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos, postulado muy fácil de enunciar pero muy difícil de llevar a la práctica. Pese a las dificultades y a la casi irresistible tendencia oligárquica que se da en el seno de cualquier partido, la pretensión no es imposible y, probablemente, la salida a la crisis de legitimidad afecta a los partidos; situación que depende, en no escasa medida, de la capacidad de éstos para dotarse de una razonable democracia interna. Por otro lado, el papel institucional de los partidos debe ser concebido en sus justos términos: de la misma manera que los partidos no pueden sustituir al pueblo, tampoco pueden sustituir al Estado. Por ello, la tan utilizada expresión “Estado de partidos” es, cuando menos, incorrecta en un sistema democrático. Los partidos políticos debieran ser, pues, en los ordenamientos constitucionales democráticos, asociaciones privadas, aunque esos mismos ordenamientos reconozcan, como es obvio, la relevancia pública de sus actividades. Ni los partidos políticos son órganos del Estado ni pueden manifestar, por sí mismos, bajo otras investiduras jurídicas de derecho público, la voluntad estatal (Aragón 2007, 167-8). La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... 57 Planteamiento En el derecho comparado existen diversos casos en que, por distintas causas, se ha declarado la ilegalidad de los partidos políticos a los que se ha comprobado que se alejan de los principios democráticos que deben promover y que, contrariamente a ello, atentan contra el sistema democrático y la estabilidad del Estado. En atención a esto, a continuación se realizará una breve exposición sobre la posibilidad de que se instaure un procedimiento de ilegalización de partidos políticos que atenten contra los principios democráticos de nuestro país. De igual forma, se expondrá la posibilidad de que el procedimiento de ilegalización de partidos políticos sea competencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), por ser éste, constitucionalmente, la máxima autoridad y el órgano especializado en la materia. Introducción Tras la Segunda Guerra Mundial, algunos textos constitucionales europeos atribuían a sus respectivas jurisdicciones constitucionales el control de la legalidad electoral. El artículo 41 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 (Rallo 1997, 104) atribuye al Bundestag la verificación de las elecciones y la decisión sobre la pérdida de la condición de miembro de dicha cámara, pero, acto seguido, admite el recurso de queja ante el Tribunal Constitucional Federal contra la decisión del Bundestag. La ley constitucional austriaca de 1975 (Rallo 1997, 104-5), número 409, dotó de rango constitucional a la disposición de la Ley Constitutiva del Consejo de Justicia Constitucional de 1953 que otorgaba a éste competencia —entre otras— en la resolución de las impugnaciones de presidente de la Federación, de los cuerpos de representación general y profesional, del gobierno de land y de los órganos municipales. La Constitución francesa de 1958 (Rallo 1997, 104-5) atribuye al Consejo Constitucional la función de velar por la regularidad de la elección de Luis Espíndola Morales 58 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación presidente de la República (artículo 58), de examinar las reclamaciones y proclamar los resultados del escrutinio (artículo 58), de fallar, en caso de impugnación, sobre la validez de la elección de diputados y senadores (artículo 59) y de velar por las operaciones de referéndum y proclamar los resultados (artículo 60). Por último, el artículo 225 de la Constitución portuguesa (Rallo 1997, 104-5) atribuye a su Tribunal Constitucional, en virtud de lo dispuesto en la Ley Constitucional, competencia para juzgar, en última instancia, la regularidad y validez de los actos del proceso electoral, en los términos de la ley respectiva, y para verificar la constitucionalidad y la legalidad de los referendos, así como de las consultas directas a los electores en el ámbito local. El tratamiento que se ha dado en diversas latitudes a la ilegalización de un partido político es el de un caso de excepción, cuya sanción conduce a considerar que una determinada organización no puede seguir manteniendo vigencia ni desarrollando sus actividades, ya que, de manera notoria y sin lugar a dudas, se aleja de procurar y promover los principios democráticos, así como de las finalidades por las que obtuvo su registro, resultando nocivo para el desarrollo armónico y pacífico del Estado, como es el caso de las organizaciones subversivas, cuyo propósito se aleja diametralmente de las finalidades que debe perseguir un partido político. La ilegalización de los partidos políticos ha sido un tema de muchas aristas, en el que la divergencia de opiniones ha generado debates interminables. Diversos han sido los motivos que llevaron a ciertos órganos jurisdiccionales a emitir un fallo de tales dimensiones, destacando aquellos en los que se ha demostrado que atentan contra la seguridad nacional o cuyas actividades notoriamente se encuentran fuera de las finalidades que debe perseguir una entidad de esta naturaleza en un Estado democrático, a algunos de los cuales se hará referencia en seguida, así como a la necesidad de previsión normativa y procedimental en México respecto a este tema, cuya atribución debería corresponder a la Sala Superior del tepjf, La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... 59 por ser éste el órgano especializado en la materia, conforme a lo previsto en el artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum 2012). La ilegalización de partidos políticos en el contexto internacional y en México En el ámbito del derecho internacional, especialmente en las democracias occidentales, se han presentado diversos casos en que se ha llegado a declarar la ilegalidad de un partido político. Los motivos han sido diversos. Por ejemplo, en Alemania, en 1952, el Tribunal Supremo Alemán declaró la ilegalización del denominado Partido Nacionalista del Reich o Partido Social Imperial, debido a que poseía una milicia paramilitar y una clara vinculación a la ideología del partido nazi.1 La sentencia expresaba que los estatutos de un partido no pueden exigir a sus militantes un juramento de obediencia absoluta o antecedentes determinados (que en la especie consistían en expulsar a aquellos que hubieren participado en el atentado contra el Führer, el 20 de julio de 1944, en Prusia Oriental, o se hubiesen opuesto al Partido Nacionalsocialista). Incluso se exigía una vestimenta prácticamente idéntica al de las juventudes ss (con la única diferencia de que cambiaba el color de café a verde olivo), pero eso no era todo. En realidad, lo más grave radicaba en que el partido pretendía hacer pasar a los criminales de guerra, como inocentes e instaurar un régimen “invencible”, basado en un Estado autoritario, comandado también por un nuevo Führer. Como resultado de ello, el Tribunal Constitucional Alemán ordenaría su disolución (Tortolero 2009, 19). De esta manera, las primeras sentencias alemanas influyeron en el ánimo de los legisladores de otros países. A guisa de ejemplo, se puede advertir 1 Incluso antes que los alemanes, los australianos habían ya puesto el primer eslabón (no necesariamente complementario) de la disolución de partidos que negaran los postulados básicos de la democracia, en Australian Communist Party vs. Commonwealth, 83 C.LR. (1951) (Tortolero 2009, 20). Luis Espíndola Morales Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 60 esta tendencia en las constituciones de Argentina,2 Turquía,3 Portugal,4 España,5 Polonia,6 Rumania7 y Ucrania8 (Tortolero 2009, 29-31), países en los que se implementaron medios legales a fin de prevenir la puesta en marcha de partidos que pudieran representar riesgos concretos al sistema democrático. En España, los partidos Herri Batasuna, Euskal Herritarrok y Batasuna fueron declarados ilegales por el Tribunal Constitucional Español (STC 6/2002 y 7/2002 acumulados),9 que determinó que formaban parte de la organización terrorista eta (Euskadi Ta Askatasuna, que en español significa País Vasco y libertad) y cuya actividad, por tanto, es incompatible con el ejercicio de la política, ya que se basa en la invocación, defensa y justificación de la violencia como método válido para su ejercicio. 2 3 4 5 6 7 8 9 “Art. 38. Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas. El Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación de sus dirigentes. Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos de patrimonio”. “Art. 69. Las actividades, reglamentación interna y la operación de los partidos políticos deberá entenderse conforme a los principios democráticos. La aplicación de estos principios quedará regulada en la ley”. “Art. 51. Los partidos políticos deben regirse por los principios de transparencia, de organización y de gestión democráticas y de participación de todos sus miembros”. “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deben ser democráticos”. “Art. 11 (1). […] Los partidos políticos estarán basados en el principio de voluntariedad así como de igualdad entre los ciudadanos polacos, y su objeto tenderá a influir en la conformación de las políticas del Estado a través de los medios democráticos”. “Art. 37 (4). Las asociaciones secretas están prohibidas”. “Art. 37. Los partidos políticos y las asociaciones públicas no podrán contener formaciones de carácter paramilitar”. Respecto a este caso (Batasuna), el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se pronunció en la sentencia de las demandas acumuladas 25803/04 y 25817/04, de 30 de junio de 2009, mediante las cuales confirmó la resolución del Tribunal Constitucional Español, ya que la disolución de esos partidos corresponde a una “necesidad social imperiosa” además de que la acción fue “proporcional al fin legítimo perseguido”. La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... 61 En los años que sucedieron a la ilegalización de Batasuna, surgieron formaciones de corte nacionalista que se estructuraron con el esquema de partidos, las cuales pudieron esquivar la intención restrictiva del orden jurídico que parecía impedirles la presentación de candidatos. Organizaciones como Acción Nacionalista Vasca y el Partido Comunista de las Tierras Vascas finalmente se presentaron a la elección e incluso ganaron algunas diputaciones (nueve escaños). Posteriormente, el Tribunal Constitucional Español intervino para resolver, en espacio de dos días, la disolución de ambas formaciones, el 12 de marzo de 2003 (STC-48/2003). En Turquía, el Tribunal Constitucional determinó la ilegalización del partido político Prosperidad (Refah Partisi), en 1998, principalmente por actividades contra la República laica, debido a que varios dirigentes habían amenazado con imponer el Corán por medio de métodos violentos, ya que sugería que la sangre podría correr en el caso de que Turquía no fuese un verdadero Estado musulmán y que algunas personas habían declarado que eso iba a acontecer por métodos pacíficos o violentos. La reserva autoimpuesta por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (tedh) frente a las intenciones del gobierno turco, determinó que incluso si la actividad política de un partido puede ser incompatible con principios rectores del Estado, esto no significa necesariamente que sea incompatible con las reglas de la democracia. En democracia, continúa el Tribunal Europeo, aun las actividades partidistas que cuestionen la manera en que el Estado se encuentra organizado, deben ser toleradas, siempre y cuando no estén encaminadas a dañar la esencia de dicho régimen. En efecto, en los casos en que un programa político transgreda directamente las reglas de la democracia, el Estado se encuentra autorizado a tomar medidas que pueden llegar incluso a la disolución del partido, aunque estas medidas sólo se justifican cuando la intervención se dirija a evitar una merma al régimen democrático (Tortolero 2009, 43). Luis Espíndola Morales 62 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Un caso que escapa de estas tendencias se puede encontrar en el Estado de Israel, en el que la Ley de Partidos de 1992 terminó por descartar toda clase de intervención judicial. La explicación de esta medida se encuentra en la resistencia de los partidos de inspiración religiosa, que ciertamente querían evitar que se les impusieran prácticas ajenas a sus formatos, tradicionalmente oligárquicos (Rodríguez 2006, 117-38). De igual forma, existe el caso de los partidos que en su interior ejercen actividades o políticas antidemocráticas,; por ejemplo, la existencia de discriminación a determinados miembros del partido por motivos de género, raza o religión, o que se le impida a cierto grupo competir por cargos de dirigencia del partido. Así, el caso Nixon vs. Hendon (273 US 526 1927) (Tortolero 2009, 356), en el que la Corte Suprema estadounidense declaró que una ley emitida por el Congreso del Estado de Texas, que expresamente prohibía a los afroamericanos presentarse como candidatos a elecciones primarias de los partidos, estaba en franca contravención a la XIV Enmienda. Al poco tiempo, la legislatura de Texas corrigió la plana y publicó una nueva ley que otorgó a los partidos la posibilidad de establecer, con absoluta libertad, las calificaciones y restricciones que exigía a cualquiera de sus afiliados. El Partido Demócrata emitió un acuerdo por el que sólo los blancos podían presentarse a las elecciones primarias para la designación de candidatos. En una segunda resolución, Nixon vs. Condon (286 US 73 1932) (Tortolero 2009, 35-6), la Corte volvió a establecer, con base en el principio de equal protection of the laws, que en este caso específico los actos del partido operaban como actos públicos y que, en virtud de la XIV Enmienda, los estados no pueden negar a una persona la equitativa protección de las leyes. Pero en ningún momento se aborda el tema de inhabilitar, sancionar o disolver al partido. Lo contrario sucedió en Europa, específicamente en Bélgica, con el partido Vlams Blok (vb), que defendía prácticas racistas y xenófobas, lo que motivó la apertura de un proceso judicial que dio lugar a su disolución. La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... 63 En la sentencia, el Tribunal de Casación de ese país concluyó que el vb propugnaba clara y repetidamente por la discriminación. La condena para dicho partido consistió en una multa y el pago de daños y perjuicios a favor de las organizaciones no gubernamentales demandantes, lo que condujo al vb a la pérdida de fondos públicos y a la prohibición de su acceso a radio y televisión, imposibilitando de facto su existencia como partido (Corcuera 2008, 250). El debate que principalmente se presenta es en cuanto a los límites al derecho a las libertades de asociación y expresión de las ideas. Sin embargo, como todos los derechos fundamentales, éstos tienen límites, como los de no transgredir los derechos de terceros, poner en peligro la paz social o la seguridad nacional; conductas que, al ser realizadas por los partidos políticos, los alejan de los principios constitucionales que deben guiar sus actividades. Para el tedh, la disolución de un partido político sólo es factible cuando dicha medida sea necesaria en una sociedad democrática para tutelar la seguridad nacional, la defensa del orden y la prevención del crimen, la protección de la salud o de la moral, así como la protección de los derechos de terceros.10 De esta manera, el tedh construye una teoría al respecto y aporta dos elementos. El primero es la fuerza electoral del partido, su respaldo popular, esto es, la capacidad real y efectiva de influir en las decisiones legislativas del Estado. La existencia del riesgo plantea la posibilidad de que el programa político antidemocrático del partido en cuestión pueda llevarse a cabo. A contrario sensu, si se trata de un partido con escasa presencia y sin posibilidades de llevar a la práctica su ideario, el tedh entiende que este riesgo no se da. El segundo elemento para apreciar la existencia de ese riesgo grave viene determinado por el contexto histórico-político en el que el partido 10 Interpretación del artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (Sarmiento 2007, 99). Luis Espíndola Morales 64 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación actúa. La historia de cada país permite valorar la gravedad de los peligros y las posibilidades reales de que determinados proyectos políticos logren su implantación. Lo que en determinados estados puede ser una mera ilusión (instaurar el nacional-socialismo en el Reino Unido o la sharia en Noruega, por poner dos ejemplos), en otros es un peligro que la historia ha confirmado (Corcuera 2008, 308). La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Hitters y Fappiano 2007, 1141-2), en sus artículos 13, 15 y 16, que regulan la libertad de pensamiento, de expresión, de reunión y de asociación, señala como límites para el ejercicio de estos derechos la protección a la seguridad nacional, el orden público, la salud, la moral pública y el respeto a los derechos de terceros. Finalmente, es importante mencionar el reciente procedimiento de ilegalización del Partido Demócrata, realizado por la Corte Constitucional de Tailandia, que estuvo basado en dos casos en los que se concluyó que debía ser disuelto por violación a las disposiciones electorales sobre el financiamiento de gastos de campaña. Este partido encabeza actualmente la coalición del gobierno (tepjf 2010). En México sólo se prevé la posibilidad de cancelación del registro, ya sea en el ámbito nacional o en la entidad federativa de que se trate, cuando el partido político en cuestión no hubiera alcanzado el umbral mínimo de votación requerido para conservarlo, sin que, como se ha señalado, exista previsión normativa ni tampoco, de manera expresa, Órgano Jurisdiccional competente para resolver cuestiones relacionadas con la ilegalización de partidos políticos cuando éstos desvíen los fines esenciales establecidos en la cpeum o el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), disposiciones que también se replican de forma similar en el caso de los partidos políticos con ámbito de participación en los comicios para la renovación de autoridades electas mediante el voto popular en las entidades federativas; o bien, que realicen actividades que impliquen vulneración de derechos fundamentales o asuman posturas antidemocráticas o antisistema. La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... 65 En nuestro país, únicamente como referencia contextual, se han impuesto sanciones administrativas derivadas de actividades irregulares de los partidos políticos. Como ejemplo existen las multas ejemplares e históricas a los partidos Revolucionario Institucional y Acción Nacional, en los casos conocidos como Amigos de Fox (SUP-RAP-018/2003) y Pemexgate (SUP-RAP-98/2003 y acumulados). Sin embargo, en la actualidad, en el ámbito jurisdiccional, no se ha emitido algún precedente en el que se hubiera determinado la cancelación del registro de algún partido político por las causas referidas ni por otras relacionadas con su indebido actuar, que pudieran traducirse en irregularidades de tal magnitud que trascendiesen al grado de poner en riesgo inminente la estabilidad o el funcionamiento del sistema democrático, a partir de la asunción de posturas que pugnan en contra de éste, y que, de materializarse o por vías de hecho, pudieran representar un retroceso en los avances de una democracia participativa e incluyente, como parte esencial del fortalecimiento del Estado constitucional y democrático de derecho. En este aspecto, cabe mencionar también que en México se han dado supuestos en los que se ha negado el registro como partido a agrupaciones políticas. Tal es el caso de la denominada Parnaso, de ámbito local en el Distrito Federal, por incumplimiento de los requisitos legales para su registro, y también la cancelación del registro como agrupación política nacional; en este último caso por incumplimiento de las actividades que les son propias (SDF-JDC-112/2008 y SUP-RAP-108/2010, respectivamente). Aunque el tepjf se ha pronunciado por el incumplimiento de los requisitos legales para su constitución o la conservación de éste como agrupación política, lo cierto es que, desde mi punto de vista, con independencia del cumplimiento de los requisitos legales para la constitución y legal registro de estas agrupaciones, debe realizarse un estudio pormenorizado sobre sus objetivos y finalidades, para evitar que ello pugne con los principios elementales del Estado, evitando la discriminación de toda índole, el lenguaje de animadversión hacia determinados grupos de la sociedad, la Luis Espíndola Morales 66 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación exclusión de minorías, la intolerancia, la violencia o el vinculo con el crimen organizado, sindicatos, asociaciones religiosas o algún otro de los poderes fácticos identificados o identificables —como los medios de comunicación masiva—, la intervención del crimen organizado o fomentar la creación de organizaciones paramilitares entre sus militantes. Por lo anterior, considero que ante la ausencia de regulación normativa resulta, en consecuencia, pertinente la previsión de un procedimiento para ello, así como el Órgano Jurisdiccional competente que conozca sobre este tema. Breve panorama de la jurisdicción electoral en América Latina A partir del segundo decenio del siglo xx, se inició en Latinoamérica un proceso de creación de organismos electorales especializados e independientes, por lo menos teóricamente. El ánimo que promovió este proceso fue el de brindar transparencia a las contiendas electorales, como condición necesaria para el establecimiento de la democracia. En varios países, estos organismos contribuyeron de manera decisiva a dotar de credibilidad a los procesos electorales. Este es el caso de Brasil, Costa Rica, Chile y Uruguay, países donde desde hace muchas décadas no se han presentado disputas de carácter grave acerca de la honestidad con que se han celebrado los comicios (Jaramillo 2007, 410). Los organismos electorales supremos son instituciones de primer orden dentro de los sistemas políticos nacionales, puesto que muchas de sus decisiones versan sobre asuntos políticos de gran calado y afectan de manera definitiva su futuro y estabilidad (Jaramillo 2007, 410). Los sistemas de justicia electoral se clasifican, según sea el órgano que la imparte, en políticos, jurisdiccionales y mixtos, salvando las diferencias entre proceso y justicia electoral y la naturaleza diferenciada que presentan los recursos administrativos de connotación electoral, los cuales contienen peculiaridades diversas, según el sistema de estudio en cuestión. La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... 67 Al respecto, Jesús Orozco Henríquez señala que la finalidad esencial del contencioso electoral —también conocido como justicia electoral— ha sido la protección auténtica o tutela del derecho a elegir o ser elegido para desempeñar un cargo público, mediante un conjunto de garantías a los participantes (partidos políticos y, en su caso, ciudadanos y candidatos) a efecto de impedir que pueda violarse en su perjuicio la voluntad popular, lo que contribuye a asegurar la legalidad, la certeza, la objetividad, la imparcialidad, la autenticidad, la transparencia y la justicia de los actos y procedimientos electorales (Orozco 2007, 1153). De esta manera, según Orozco, entre los sistemas contenciosos jurisdiccionales es posible distinguir, dependiendo de los medios de impugnación que sean interpuestos ante la jurisdicción ordinaria (esto es, el propio Poder Judicial), una jurisdicción especializada en materia electoral autónoma (los llamados tribunales o cortes electorales, predominantes en América Latina), una jurisdicción constitucional o alguna combinación de las anteriores, en el entendido de que la competencia en materia contencioso electoral asignada a jurisdicciones distintas a las del Poder Judicial, principalmente, ha pretendido salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de la función de juzgar las elecciones sin exponer al referido judicial a los eventuales cuestionamientos y asechanzas político-partidistas (Orozco 2007, 1158). Con la excepción de Argentina, en América Latina los países prevén, en sus respectivas constituciones, la existencia de órganos electorales especializados encargados de la dirección, administración y vigilancia de los procedimientos electorales o de la resolución jurisdiccional o, en su caso, emanada de un órgano político, de conflictos electorales, en el entendido de que algunos países consideran órganos distintos para una y otra tareas, en tanto que en otros se le asignan ambas a un mismo órgano (Orozco 2007, 1163-70). En los países latinoamericanos es posible distinguir entre el contencioso electoral administrativo, el contencioso electoral jurisdiccional y el contencioso electoral mixto (caracterizado este último por la interposición sucesiva de impugnaciones ante un órgano administrativo, jurisdiccional o político). Luis Espíndola Morales 68 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Contencioso electoral administrativo Varios países de la región cuentan con un contencioso electoral administrativo, caracterizado por recursos administrativos que se sustancian por los propios órganos electorales (o su superior jerárquico) encargados de la dirección, organización, administración y vigilancia de los procedimientos electorales (Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá, República Dominicana y Uruguay). De igual forma, existen otros países que prevén órganos electorales de naturaleza administrativa, autónomos, no subordinados, sino independientes de los órganos jurisdiccionales (juntas electorales en Argentina y Brasil, el Consejo Nacional Electoral de Colombia, el Servicio Electoral de Chile, el Instituto Federal Electoral en México, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil de Perú, así como el Consejo Nacional Electoral en Venezuela). Contencioso electoral jurisdiccional En Latinoamérica es posible apreciar una tendencia en cuanto al establecimiento de medios de impugnación jurisdiccionales mediante órganos especializados en materia electoral (Argentina, Brasil, México, Paraguay), sea porque se trate de órganos jurisdiccionales autónomos o que estén insertos en el Poder Judicial, o porque sus resoluciones puedan ser combatidas (Honduras, Panamá, El Salvador, Bolivia o Guatemala) o que éstas sean definitivas e inatacables (Costa Rica, Ecuador, República Dominicana, Uruguay y México). Contencioso electoral mixto Son sistemas que se caracterizan, en esencia, por combinar sucesivamente impugnaciones ante órganos administrativos, jurisdiccionales o políticos. En los países de la región es posible distinguir entre los sistemas que combinan un contencioso electoral administrativo con uno jurisdiccional (como en Brasil, Colombia, Chile, México, Perú y Venezuela) de aquellos La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... 69 que lo hacen entre un contencioso electoral administrativo con alguno político (como ocurre, parcialmente, en Argentina) (Orozco 2007, 1171-80). En este sentido, como señala Orozco Henríquez, un aspecto fundamental en la administración de justicia electoral es la existencia de las llamadas garantías judiciales o jurisdiccionales, entendidas como aquellos instrumentos jurídicos para lograr que los órganos electorales puedan actuar con autonomía e independencia frente a los demás órganos del poder público y los propios partidos políticos, a fin de estar en aptitud de resolver en sus méritos, lo que no solamente implica resolver conforme a derecho, sino también asegurar el respeto de los actores políticos y de los órganos públicos a las determinaciones de los jueces, sin represalias o sanciones para ellos (Orozco 2007, 1171-80). En México, la Sala Superior del tepjf ha resuelto sobre la ilegalidad e inconstitucionalidad de disposiciones estatutarias de los partidos políticos (SUP-JDC-781/2002 y SUP-JDC-021/2002), pero lo cierto es que aún no se ha presentado un caso en el que se solicite la disolución de un partido político por su naturaleza inconstitucional o antidemocrática. Por ello, al ser el tepjf un órgano especializado en materia electoral, al que atañe conocer de forma definitiva e inatacable las impugnaciones relacionadas con dicha materia por disposición del artículo 99 de la cpeum, debería corresponder a dicho Órgano Jurisdiccional el planteamiento de disolución vía declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad de los partidos políticos. Competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Por justicia electoral, en sentido técnico o estricto (también es conocida como contencioso electoral), cabe entender los diversos medios jurídicotécnicos de impugnación o control (juicios, recursos o reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un órgano de naturaleza administrativa, jurisdiccional o política, para garantizar Luis Espíndola Morales 70 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la regularidad de las elecciones y que éstas se ajusten a derecho, esto es, a los principios de constitucionalidad y legalidad, corrigiendo eventuales errores o infracciones a la normativa electoral, a los que cabría agregar, en su caso y por su especificidad, los medios de control de la constitucionalidad de las leyes o normas generales de carácter electoral. La finalidad esencial de la justicia electoral ha sido la protección auténtica o la tutela eficaz del derecho a elegir o ser elegido para desempeñar un cargo público, mediante un conjunto de garantías a los participantes (partidos políticos e, incluso, funcionarios electorales, así como, según el caso en los distintos regímenes electorales, ciudadanos y candidatos) a efecto de impedir que pueda violarse la voluntad popular, contribuyendo a asegurar la constitucionalidad, la legalidad, la certeza, la objetividad, la imparcialidad, la autenticidad, la transparencia y, en general, la justicia de los comicios (sircp 2000, 25-6). El peso de la evidencia, tanto en las democracias consolidadas como en las nuevas, indica que su fortalecimiento a largo plazo —esto es, el grado en que un régimen democrático está aislado de desafíos domésticos a la estabilidad del orden político— requiere del crecimiento y el mantenimiento de partidos fuertes y efectivos. Por lo tanto, el sistema electoral debe alentar esta tendencia más que afianzar o promover un fraccionamiento de partidos. Asimismo, la mayor parte de los expertos opina que el sistema debe alentar el desarrollo de partidos fundados tanto en valores e ideologías políticas de carácter amplio como en programas políticos específicos, más que partidos fundados en limitados intereses étnicos, raciales o regionales (tepjf 2000, 12). Aquí cabe realizar una reflexión en cuanto a las previsiones constitucionales y legales que resultan aplicables al tema en estudio. El artículo 41, fracción I, de la cpeum, señala que los partidos políti- cos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... 71 en el proceso electoral y la función que estos tienen en la vida democrática de un país. Por su parte, el Cofipe establece los lineamientos por los que deben conducirse los partidos políticos en la vida democrática del país, como la prohibición de la intervención de las organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos o cualquier forma de afiliación corporativa a ellos (Cofipe, artículo 22.2). En cuanto a los requisitos mínimos con los que deberá contar su declaración de principios, destacan la obligación de no aceptar pacto o acuerdo que lo sujete o subordine a cualquier organización internacional cualquier organización internacional o lo haga depender de entidades o partidos políticos extranjeros (Cofipe, artículo 25, inciso c). También se les impone la obligación de conducir sus actividades por medios pacíficos y por la vida democrática [Cofipe artículo 25, inciso d], y dentro de los cauces legales, ajustando su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos, absteniéndose de recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden público, perturbar el goce de las garantías o impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno (Cofipe, artículo 38.1, incisos a y b). Luis Espíndola Morales 72 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación En México, el Cofipe señala sanciones a los partidos políticos, que van desde la amonestación hasta la cancelación del registro, en el caso de conductas que de manera reiterada violen la Constitución. Sin embargo, en nuestro país, como se dijo, únicamente se han impuesto multas a los partidos políticos y no se ha llegado a la cancelación del registro (SUP-RAP-018/2013, SUP-RAP-98/2003), sino que ésta se ha verificado en los casos en que no obtienen el porcentaje mínimo de votación requerido en los ámbitos federal o local, dependiendo de la elección de que se trate. De igual forma, se ha presentado la negativa de registro de agrupaciones políticas por diversas causas, como es el caso del Partido Nacionalsocialista de México (Parnaso), al cual se hizo referencia en apartados anteriores (SUP-JDC-413/2008, SDF-JDC-112/2008). Más allá de que la disolución de un partido político pudiera representar una solución meramente legal, lo cierto es que el mantenimiento de la democracia es un bien tan valioso que justifica la intervención de más de un mecanismo para fomentar su establecimiento. En los términos expuestos, es importante que, en principio, exista en nuestro país un procedimiento de control de la actuación ilegal de los partidos políticos que permita garantizar la estabilidad de nuestro sistema democrático. Esto es así porque los partidos políticos, como entes de interés público, tienen el deber de conducirse conforme a los cauces de la democracia y promover los valores por los que ésta se sustenta. Pero cuando dichas entidades de interés público se conducen de manera tal que atentan contra los referidos principios constitucionalmente protegidos, la jurisdicción constitucional no debe limitarse, como hasta ahora, a realizar procedimientos en los que se sanciona únicamente con multas a los partidos políticos, sino que, de acuerdo con la gravedad de las faltas que cometan, de una magnitud tal de que se ponga en riesgo la estabilidad del sistema democrá- La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... 73 tico, deben establecerse mecanismos como el que se propone, que permitan seguir un procedimiento en el que, de resultar fundadas y acreditadas las faltas imputadas, se proceda a declarar su ilegalización. En este sentido, considero que el órgano constitucionalmente facultado para realizar el procedimiento de ilegalización y, en su caso, declararlo ilegal es, precisamente, la Sala Superior del tepjf, porque en términos de lo previsto en el artículo 99 de la cpeum, dicho Órgano Jurisdiccional ac- tualmente se erige como máxima autoridad y órgano especializado en materia electoral. Lo anterior también encuentra sustento en las previsiones que sobre el tema han motivado al Constituyente permanente, principalmente en las últimas dos décadas, para desligar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) de las controversias electorales, incorporándose al Poder Judicial de la Federación el entonces Tribunal Federal Electoral, órgano que a la fecha ha desempeñado la importantísima función de dirimir las controversias de esta naturaleza. Conclusiones a) Si bien, en nuestro país, ante la scjn y el tepjf no se han presentado casos como los expuestos, lo cierto es que nuestra Constitución establece los principios elementales por los que deben guiarse los partidos políticos para conducir sus actividades en un entorno democrático, sin transgredir los derechos fundamentales de otros. b) En México no se cuenta con una legislación que regule el procedimiento de ilegalización de un partido político, por lo que, de presentarse un caso similar a los expuestos en el plano internacional, dentro del contexto y la problemática del país, la declaratoria de ilegalización se tendría que realizar con base en la interpretación del marco constitucional y legal vigente. Por ello, para prevenir este tipo de situaciones, es necesario que se legisle al respecto. Luis Espíndola Morales 74 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación c) Los partidos políticos, como entidades de interés público, gozan de las prerrogativas que la Constitución les otorga, de entre las que destacan el otorgamiento de financiamiento público y el acceso a medios de comunicación. Por ello, si desvían sus actividades de las finalidades que la Constitución señala, a tal grado que los derechos de terceros, el orden público o la seguridad nacional se vulneren (o, como se expuso, promuevan el derrocamiento del sistema democrático, realicen actividades atentatorias de los derechos fundamentales de terceros, promuevan la violencia o utilicen actividades de segregación racial, de género u otras), deben sujetarse a un procedimiento por el que, de acreditarse las irregularidades denunciadas, pierdan el registro como partidos políticos. d) Es necesario que se establezcan directrices que permitan a las autoridades, en el ámbito de sus facultades, conocer y resolver sobre este tema, con base en elementos objetivos, proporcionales, idóneos y necesarios para el establecimiento de la medida, evitando que el gobierno pueda usar esta vía para excluir a sus adversarios políticos. e) Finalmente, un aspecto importante es el relativo a la facultad del tepjf para declarar la ilegalización de un partido político, ya que sobre este tópico tendría que realizarse una adición al artículo 99 constitucional, que permita al máximo Órgano Jurisdiccional especializado en la materia conocer y resolver sobre un procedimiento de ilegalización de partidos políticos, y en las leyes secundarias se deben establecer las reglas de competencia y el procedimiento que se debe seguir. La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... 75 Fuentes consultadas Aragón, Manuel. 2007. Derecho de sufragio. En Nohlen, Zovatto y Orozco 2007, 167-8. Corcuera, J. 2008. La ilegalización de partidos políticos en las democracias occidentales. Madrid: Dykinson. Covarrubias, José de Jesús. 2008. Derecho Constitucional Electoral. 5ª ed. México: Porrúa. cpeum. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2008. México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Hitters, Juan Carlos y Oscar L. Fappiano. 2002. Derecho internacional de los derechos humanos. Tomo I, vol. 2. Argentina: Ediar. Jaramillo, Juan. 2007. Los órganos electorales supremos. En Nohlen, Zovatto y Orozco 2007, 410. Nohlen, Dieter; Daniel Zovatto y Jesús Orozco, coords. 2007. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. 2ª ed. México: Fondo de Cultura Económica. Orozco, Jesús. 2007. El contencioso electoral, la calificación electoral. 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Disponible en: http://www.almendron.com/politica/pdf/documentos/terror/ batasuna.pdf (consultada el 15 de noviembre de 2012). ––– STC-48/2003. Sobre inconstitucionalidad de la ley de partidos políticos y sobre la libre difusión de ideas. Disponible en: http:// derecom.com/recursos/juris/pdf/propag.pdf (consultada el 15 de noviembre de 2012). ––– SUP-JDC-021/2002. Actor: José Luis Amador Hurtado. Autoridad responsable: Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral. Disponible en: http://10.10.15.15/ siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 15 de noviembre de 2012). ––– SUP-JDC-413/2008. Actor: Parnaso Distrito Federal, Agrupación Política Local. Disponible en: http://10.10.15.15/siscon/gateway. dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 15 de noviembre de 2012). ––– SUP-JDC-781/2002. Actor: Asociación solicitante del registro como “Partido Popular Socialista”. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en: http://10.10.15.15/ siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 15 de noviembre de 2012). ––– SUP-RAP-018/2003. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en: http://10.10.15.15/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default. htm (consultada el 15 de noviembre de 2012). ––– SUP-RAP-098/2003. SUP-RAP-099/2003, SUP-RAP-100/2003, SUP-RAP-101/2003 y SUP-RAP-102/2003 acumulados. Actores: Partidos Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México y de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en: La jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación... 77 http://10.10.15.15/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 15 de noviembre de 2012). ––– SUP-RAP-108/2010 Recurrente: Agrupación Política Nacional “Parnaso Nacional”. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://10.10.15.15/siscon/ gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de noviembre de 2012). sircp. Seminario Internacional sobre Resolución de Conflictos Elec- torales. 2000. “Perspectiva comparada en Centroamérica, México y República Dominicana”. 25 y 26. San José, Costa Rica: sircp. tepjf. 2000. Manual para el diseño de sistemas internacionales de IDEA Internacional. México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. –––. 2010. Tailandia: La petición de la Comisión de Elecciones a la Corte Constitucional para disolver al Partido Demócrata y destituir a sus miembros del gobierno. Boletín informativo (interno). México: ccje-tepjf. Tortolero, Francisco. 2009. La disolución de los partidos antisistema. México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Luis Espíndola Morales 79 Claves de la procedencia del recurso de reconsideración en el control constitucional electoral Reconsideration appeal legitimacy essentials in the constitutional electoral control Enrique Figueroa Ávila (México)* Fecha de recepción: 29 de octubre de 2012. Fecha de aceptación: 31 de enero de 2013. Resumen En 2007, el Constituyente permanente depositó en las Salas Superior y Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el control concreto de constitucionalidad de las leyes electorales, autorizándolas a inaplicarlas en el caso concreto. Como resultado, desde la reforma legal de 2008, la procedencia del recurso de reconsideración previsto en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral se ha convertido, desde el punto de vista jurisprudencial de la Sala Superior, en un tema de vanguardia. Ello porque mientras dicha ley establece que por ese medio de impugnación sólo las sentencias de las Salas Regionales que inaplican leyes pueden ser revisadas por la Sala Superior, la jurisprudencia, sólo aparentemente, indica algo distinto. Con esa lógica, el objetivo de este artículo consiste en evidenciar que el núcleo esencial de tales criterios es la salvaguarda del principio de supremacía constitucional. * Secretario de estudio y cuenta en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y profesor definitivo por oposición de la materia de Derecho Electoral en la Facultad de Derecho de la unam. [email protected]. 80 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Palabras clave: control, constitucional, electoral, facultad, justicia y reconsideración. Abstract In 2007, the Permanent Constituent gave the Superior and Regional courtrooms of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary the constitutional control of electoral laws, which authorizes to disapply them in concrete cases. As a result, since 2008 legal reform, the legitimacy of the reconsideration appeal, established in the Legal Remedies System in Electoral Matters Law, has been, from the Superior Court jurisprudential point of view, a forefront topic. This is so because, while the law states that only by that appeal regional courts’s resolutions that disapply laws can be revised by the Superior Court; apparently, the jurisprudence marks different. In this logic, this paper intends to demonstrate that the essence of both criteria is the safeguard of the constitutional supremacy principle. Keywords: control, constitutional, electoral, competence, justice, reconsideration. Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... C 81 Planteamiento del tema ontrariamente a lo que aparenta, este artículo no trata de explicar únicamente la procedencia de un medio de impugnación federal en la materia electoral. Su propósito es describir cuándo ha pro- cedido el medio de impugnación diseñado para hacer prevalecer, en casos concretos, el principio de supremacía constitucional, a partir de la revisión que la Sala Superior realiza de las sentencias de las Salas Regionales en las que éstas despliegan también sus facultades de control constitucional en los actos de aplicación de las leyes en materia electoral. La relevancia de este tema, entonces, radica en conocer las condiciones en las cuales el control de la constitucionalidad de las leyes electorales en actos concretos de aplicación opera con un modelo biinstancial. Identificar las resoluciones de las Salas Regionales que válidamente son susceptibles de revisión, como enseguida explicaré, se ha convertido en un tema altamente especializado. En efecto, como es sabido, desde la reforma constitucional de 1996, el artículo 99, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), establece que el Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de la misma Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación (pjf). Carácter que, aunado al mandato de la salvaguarda de los principios de constitucionalidad y legalidad de todos los actos y resoluciones electorales, consultable en los artículos 41 y 99 constitucionales, que fueron resultado de la mencionada reforma, arrojaba como resultado un control concreto de constitucionalidad. Sin embargo, en el periodo 2002-2007 prevalecieron los criterios derivados de la contradicción de tesis 2/2000-PL,1 de la Suprema Corte de 1 Las jurisprudencias derivadas de esa contradicción resuelta por la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 23 de mayo de 2002, fueron las siguientes: P./J. 23/2002 “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES”; P./J. 24/2002 “CONTRADICCIÓN DE Enrique Figueroa Ávila 82 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Justicia de la Nación (scjn) en el sentido de que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución federal era la acción de inconstitucionalidad (control abstracto de constitucionalidad), cuyo conocimiento corresponde en forma exclusiva a la scjn. Por tanto, son las reformas constitucionales en materia electoral de 2007 las que rediseñaron el funcionamiento y las atribuciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), con el claro objetivo de reconocerle el carácter estipulado desde 1996 de control concreto de constitucionalidad a que se ha hecho referencia con anterioridad y, a la vez, armonizarlo con el control de constitucionalidad abstracto atribuido a la scjn, también desde aquella fecha. Tres fueron, en la reforma de 2007, las modificaciones esenciales al artículo 99 constitucional dirigidas a alcanzar ese propósito. Aparece, en primer lugar, en el párrafo segundo de ese dispositivo, la determinación del Constituyente en el sentido de que las Salas Superior y Regionales del tepjf funcionen en forma permanente. Ello, con la finalidad de acercar la impartición de justicia electoral federal pronta y expedita a los justiciables y abandonar, por ende, el régimen transitorio de operatividad a que se encontraba sujeto el funcionamiento de las Salas Regionales, subordinado exclusivamente a la solución de las controversias derivadas de la organización de los procesos comiciales TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES”; P./J. 25/2002 “LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD”; y, P./J. 26/2002: “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN”. Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 83 federales, ordinarios o extraordinarios,2 vinculadas, esencialmente, con tres temas fundamentales: 1. Los recursos de apelación que se presentaran en contra de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, con excepción de los del Consejo General, del consejero presidente o de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral (ife). 2. Los juicios de inconformidad que se presentaran en las elecciones federales de diputados y senadores, durante la etapa de resultados y declaraciones de validez de las elecciones en los procesos federales ordinarios. 3. Los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano que fueran promovidos con motivo de los procesos electorales federales ordinarios.3 La segunda modificación al artículo 99 constitucional que me interesa, como se puede leer en su párrafo sexto, radica en atribuir a todas las Salas del tepjf la facultad de no aplicar, al caso concreto sobre el que verse el juicio, aquellas leyes de la materia electoral que se consideren contrarias a la Constitución federal. Acorde con el modelo de control abstracto de control constitucional de las leyes electorales atribuido a la scjn por medio de la acción de inconstitucionalidad, el Constituyente también determinó que el control concreto de la constitucionalidad de las leyes en la materia electoral recayera y se desplegara únicamente por las Salas del tepjf. Junto con ambas modificaciones, es importante destacar la regla general que indica que las resoluciones que emitan las Salas del 2 3 tepjf, en Así lo precisaba el artículo 192 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (lopjf) vigente hasta la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación (dof) del 1 de julio de 2008. Artículo 195 de la lopjf vigente hasta la reforma publicada en el dof del 1 de julio de 2008. Enrique Figueroa Ávila Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 84 sus respectivos ámbitos de competencia, son definitivas e inatacables, en términos de lo dispuesto en el artículo 99, párrafo cuarto, en análisis. Pero existe una excepción. Como resultado de la permanencia de las Salas Regionales, así como de sus facultades de control concreto de la constitucionalidad de las leyes electorales, el Congreso de la Unión determinó, en la reforma de 2008 a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime), que la Sala Superior conozca en última instancia, por medio del recurso de reconsideración, de las sentencias de fondo dictadas por las Salas Regionales en los medios de impugnación de su competencia, cuando hayan determinado al caso concreto la no aplicación de una ley en materia electoral por considerarla contraria a la Constitución.4 La claridad de la referida hipótesis de procedencia pareció, al inicio, no generar dudas respecto de los alcances de su aplicabilidad, es decir, la necesidad de contar con una sentencia de Sala Regional, en la que se controvierta la determinación de inaplicar al caso concreto una ley electoral por estimarla contraria a la ley fundamental. Sobre esa base, la premisa esencial que la sustenta radica en la determinación del legislador en el sentido de que sean susceptibles de revisión y control aquellas decisiones en las que se resuelve que la ley electoral inaplicada al caso particular efectivamente resulta contraria al texto fundamental y, por ende, la consecuencia de no aplicarla debe convalidarse o no. Como se puede observar, el principio que se tutela es el de supremacía constitucional: ninguna ley puede prevalecer sobre la ley fundamental. Pero esto implica, necesariamente, determinar el significado y los alcances de la Constitución federal, pues de ese modo también se contribuye a resguardar su superioridad jurídica. 4 Artículo 61, párrafo 1, inciso b, de la de 2008. lgsmime, cuyo texto fue publicado en el dof del 1 de julio Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... Precisamente, la Sala Superior del tepjf 85 ha enfrentado casos en los que, en mi opinión, se detectan auténticas determinaciones de las Salas Regionales que incluyen el ejercicio pleno de control constitucional de las leyes electorales aplicadas a los casos concretos, para lo cual no necesariamente se requiere el acto de inaplicación en comento. Ello ha generado que a partir de la interpretación del supuesto al que se refiere el artículo 61, párrafo 1, inciso b, de la lgsmime, que establece la hipótesis de procedencia que he procurado explicar en una primera aproximación en los párrafos precedentes, se han y siguen desprendiendo diversos criterios jurisprudenciales que reconocen la necesidad de que el recurso de reconsideración también sea procedente cuando la sentencia impugnada envuelve genuinas cuestiones de control constitucional directo. Tales casos, como se puede observar, y esa es una de las principales conclusiones que procuraré justificar, se apartan del propósito de convertir al recurso de reconsideración en el último eslabón de cualquier cadena impugnativa electoral federal, y de erigir, como consecuencia, en todos los casos, a la Sala Superior del tepjf como la última instancia de justicia electoral federal. A mi modo de ver, las sentencias de las Salas Regionales del tepjf fueron diseñadas con el propósito de ser el punto final de cualquier cadena impugnativa que involucre cuestiones de legalidad y, en forma indirecta, aspectos de constitucionalidad. Esto es, que no involucren decir la última palabra acerca del contenido del texto fundamental. Sin embargo, es el desconocimiento de este tema el que ha provocado que contra las sentencias de las Salas Regionales, cualquiera que sea su materia de estudio, se promueva cada vez con más frecuencia el recurso de reconsideración con planteamientos que, en la mayoría de los casos, aduciendo aspectos de constitucionalidad, en realidad entrañan cuestiones de estricta legalidad, como cuando, por ejemplo, se viola la Constitución porque la ley electoral señalada no se interpretó y aplicó en un determinado modo, entre otros. Enrique Figueroa Ávila Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 86 Casos en los que la Sala Superior ha adoptado el criterio reiterado de desechar las demandas de reconsideración por estimarlas improcedentes, al no actualizarse alguna de las hipótesis previstas en la lgsmime o en su jurisprudencia, que autorice la revisión de la resolución dictada por las Salas Regionales. Justamente, el objetivo de este artículo consistirá en explicar cómo ha evolucionado la procedencia del recurso de reconsideración, con la finalidad de contribuir a su estudio teórico-práctico, en provecho de una impartición de justicia electoral federal acorde con las expectativas de su diseño constitucional, de las facultades de las propias Salas del tepjf, así como de las pretensiones de los justiciables. Recurso de reconsideración, origen y naturaleza Su análisis nos lleva a explorar los ordenamientos legales vigentes en el último lapso de 25 años de justicia electoral federal, encontrando las siguientes como sus particularidades más destacables: Código Federal Electoral5 Acerca de dicho ordenamiento, debe recordarse que el Libro Séptimo se intitulaba “De los recursos, nulidades y sanciones” y estaba compuesto por los numerales 312 a 351. Los medios de impugnación previstos en aquel ordenamiento jurídico, específicamente en su artículo 312, se regulaban en los términos siguientes: Durante la etapa preparatoria de la elección, eran procedentes los medios de impugnación identificados como de revocación, revisión y apelación. En cambio, para impugnar los cómputos distritales y la validez de cualquier elección, era procedente el recurso de queja. 5 Publicado en el dof el 12 de febrero de 1987 y con reformas publicadas en el mismo dof el 6 de enero de 1988. Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 87 Resulta importante destacar que los medios de impugnación estrictamente jurisdiccionales eran los recursos de apelación y de queja, en términos del artículo 318, fracción IV, del código federal en análisis. En estas condiciones, el Órgano Jurisdiccional diseñado por dicho código era conocido como Tribunal de lo Contencioso Electoral, el cual era definido como un organismo autónomo de carácter administrativo, dotado de plena autonomía para resolver los mencionados recursos, según decía el numeral 352 del cuerpo jurídico en consulta. Dicho Tribunal, señalaba su artículo 353, se integraba por siete magistrados numerarios y dos supernumerarios nombrados por el Congreso de la Unión en el mes de mayo del año anterior a la elección, a propuesta de los partidos políticos, recayendo en la Cámara de Diputados la función de cámara de origen. Igualmente, es importante destacar que ese Órgano Jurisdiccional, además de transitorio, era, desde la perspectiva de su funcionamiento,6 de carácter uniinstancial. Lo anterior se debe a que los colegios electorales de las cámaras respectivas tenían la última palabra respecto de las resoluciones recaídas en los recursos de queja,7 toda vez que de los artículos 332, fracción II, y 338 se desprendía que dichos recursos tenían que ser resueltos en su totalidad dentro de los cinco días naturales anteriores a la instalación de los colegios electorales, reservándose a estos últimos las declaraciones de nulidad en los casos a que se referían los artículos 336 y 337 de ese ordenamiento, pues se precisaba que las nulidades de votación recibida en casilla y de una elección, les correspondían a dichos colegios en forma exclusiva. 6 7 El artículo 357 disponía que ese Tribunal se instalaba e iniciaba sus funciones a más tardar en la tercera semana de octubre del año anterior a las elecciones federales ordinarias, para concluirlas al término del proceso electoral de que se tratase. En caso de elecciones extraordinarias se estaría a lo dispuesto en la convocatoria respectiva. Conforme al artículo 327 del mismo ordenamiento jurídico, la queja era el recurso procedente contra los resultados consignados en el acta de cómputo distrital para hacer valer las causales de nulidad consignadas en los artículos 336 y 337 de ese código. La queja tenía por objeto obtener la declaración de nulidad de la elección de un distrito o de la votación emitida en una o varias casillas. Enrique Figueroa Ávila Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 88 En consecuencia, como se puede observar, en el referido Código Federal Electoral no se estableció un medio de impugnación con características semejantes o parecidas al actual recurso de reconsideración, visto desde una biinstancialidad jurisdiccional y, mucho menos, como un mecanismo de control concreto de la constitucionalidad y las leyes en materia electoral, controvertidas a partir de un acto de aplicación. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales8 Con relación a este cuerpo legal, que data del 15 de agosto de 1990, su artículo 1, párrafo 2, inciso d, señalaba que dicho código reglamentaba “las normas constitucionales relativas al sistema de medios de impugnación para garantizar la legalidad de los actos y resoluciones electorales” § (Cofipe 1990). El artículo 3, párrafo 1, explicaba que la aplicación de sus normas correspondía al Instituto Federal Electoral, al Tribunal Federal Electoral y a los colegios electorales para la calificación de las elecciones de diputados y senadores, en sus respectivos ámbitos de competencia. Su Libro Sexto, denominado “Del Tribunal Federal Electoral”, abarcó los numerales 264 a 343. Dicho Tribunal, según lo previsto en el numeral 265, párrafos 1 y 2, se conformaba de una Sala Central con sede en el Distrito Federal y cuatro Salas Regionales. Mientras la Sala Central era permanente, las Salas Regionales funcionaban los meses de enero a noviembre del año de la elección federal. La Sala Central tenía competencia jurisdiccional para conocer de los recursos de apelación y de inconformidad que se interpusieran en contra de los actos, resoluciones o resultados consignados en las actas de cómputo distrital o local de los órganos electorales que correspondían a la Circunscripción Plurinominal a la que perteneciera el Distrito Federal; los recursos Publicado en el dof del 15 de agosto de 1990. Énfasis añadido. 8 § Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 89 de apelación que se interpusieran en los dos años anteriores al del proceso electoral, contra actos o resoluciones de los órganos del Instituto, y los recursos de apelación e inconformidad que se interpusieran en los procesos de elecciones extraordinarias, en términos del artículo 266, párrafo 1, incisos a al c, del citado ordenamiento legal. Por su parte, a las Salas Regionales les correspondía conocer, durante los procesos electorales, los recursos de apelación en la etapa preparatoria, así como los recursos de inconformidad que se presentaran en contra de los actos, resoluciones y resultados consignados en las actas de cómputo distrital o local de los órganos del Instituto que queden comprendidos dentro de la circunscripción plurinominal de sus respectivas sedes, de conformidad con lo previsto en el artículo 267, párrafo 1, inciso a, del cuerpo legal en estudio. Es importante destacar que el decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación del 17 de julio de 1992 no implicó modificación alguna acerca del tema en cuestión, pues fundamentalmente se concentraron en la adición de los artículos transitorios decimoséptimo y decimooctavo, con la finalidad de establecer las bases tendentes a la expedición de una nueva credencial para votar con fotografía que se utilizaría en las elecciones federales a partir de 1994. Como se puede concluir, en la etapa de 1990 a 1993 de la justicia electoral federal tampoco se puede observar ninguna facultad revisora de las resoluciones emitidas por las Salas Regionales, pues la Sala Central, si bien era permanente, se encontraba en el mismo nivel jerárquico respecto de las apuntadas Salas Regionales. Incorporación del recurso de reconsideración Fue la reforma legal al Cofipe, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 24 de septiembre de 1993, la que dio un giro radical en lo que se refiere al tema del presente estudio. Para iniciar, es muy importante destacar que el artículo 264, párrafo 1, establecía que el Tribunal Federal Electoral, de conformidad con lo dispuesto Enrique Figueroa Ávila Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 90 en el artículo 41 constitucional, era el órgano autónomo y la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral federal respecto de las elecciones de diputados y senadores.9 Ahora, si bien el Tribunal Federal Electoral se siguió componiendo de las Salas Central y Regionales, lo novedoso de esa reforma es que se le incorporaron el Pleno y la Sala de Segunda Instancia. Por lo que se refiere al Pleno, se conformaba por la totalidad de los magistrados de las referidas Salas, en términos del numeral 265, párrafo 1, del citado ordenamiento legal. Al respecto, resulta importante destacar que las atribuciones del mencionado órgano colegiado eran predominantemente administrativas, porque la única jurisdiccional consistía en resolver los conflictos o diferencias que se suscitaran entre los servidores del Tribunal y éste, en términos del párrafo 2 del propio dispositivo legal. En cambio, la Sala de Segunda Instancia10 se conformaba por el presidente,11 cuatro magistrados propietarios y dos magistrados suplentes, según lo previsto en el artículo 268, párrafo 1. Era un Órgano Jurisdiccional que, en términos del párrafo décimo sexto del artículo 41 constitucional, tenía que quedar integrado a más tardar en la última semana del mes de octubre del año anterior al del proceso electoral federal. Su instalación para 9 10 11 Debe destacarse que en el artículo 3, párrafo 2, de dicho código, se establecía que la aplicación de las normas de ese código correspondían al Instituto Federal Electoral, al Tribunal Federal Electoral y a la Cámara de Diputados erigida en Colegio Electoral para la calificación de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en sus respectivos ámbitos de competencia. El numeral 269, párrafos 6 y 7, de dicho código establecía que para cada proceso electoral federal, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación haría llegar a la Cámara de Diputados o, en su caso, a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, una lista de por lo menos seis candidatos para los cuatro cargos de magistrados propietarios y para dos suplentes de la Sala de Segunda Instancia, para que fuesen electos por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. Si no se alcanzaba esa mayoría, se debía presentar otra lista con nuevas propuestas para el mismo efecto, y si en este segundo caso tampoco se alcanzaba la votación requerida, procedería la cámara a elegirlos de entre todos los propuestos, por mayoría simple de los diputados presentes. En términos de los artículos 265, párrafo 2, inciso a, y 273, párrafo 1, inciso b, del citado Cofipe, el Pleno del Tribunal Federal Electoral tenía la atribución de elegir, de entre los magistrados de la Sala Central, al presidente de ese Órgano Jurisdiccional. Duraría en su cargo tres años, podía ser reelecto y contaba, entre otras atribuciones, con la relativa a presidir las sesiones del Pleno, de la Sala de Segunda Instancia y, en su caso, de la Sala Central. Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 91 iniciar sus funciones tenía que ocurrir en la tercera semana del mes de julio del año de la elección y las concluía a más tardar el 30 de septiembre del mismo año. Respecto a sus atribuciones jurisdiccionales, el párrafo 2 del propio precepto legal establecía que, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 60 de la Constitución vigente en aquella época, la Sala de Segunda Instancia era competente para conocer y resolver los recursos de reconsideración que se interpusieran de acuerdo con las disposiciones aplicables en el libro séptimo de ese cuerpo legal. Acerca de dicho medio de impugnación, destaca que el artículo 295, párrafo 1, inciso d, regulaba que “durante el proceso electoral, para garantizar la legalidad de los actos, resoluciones y resultados electorales, era procedente el recurso de reconsideración, en los términos del párrafo tercero del artículo 60 constitucional”§ (Cofipe 1993), que sólo podrían interponer los partidos políticos, en los casos previstos en el párrafo 2 del artículo 323 de dicho código, para impugnar: I. Las resoluciones de fondo de las Salas Central y Regionales recaídas en los recursos de inconformidad,12 cuando se esgriman agravios en virtud de los cuales se pudiera dictar una resolución por la que llegara a modificar el resultado de la elección. Énfasis añadido. § 12 El artículo 295, párrafo 1, inciso c, del código en análisis establecía que durante el proceso electoral, para garantizar la legalidad de los actos, resoluciones y resultados electorales, se establecía el recurso de inconformidad, que los partidos políticos podían interponer para impugnar: “I. Por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas, los resultados consignados en las actas de cómputo distrital de la elección presidencial. II: Por las causales de nulidad establecidas en dicho código, la declaración de validez de la elección de diputados por el principio de mayoría relativa y, por consecuencia, el otorgamiento de la constancia de mayoría y validez respectiva. III. Por las causales nulidad establecidas en ese código, la declaración de validez de la elección de senadores y, por consecuencia, el otorgamiento de las constancias de mayoría y validez o la constancia de asignación de primera minoría respectivas. IV. Por error aritmético, los cómputos distritales de la elección presidencial y de diputados de mayoría relativa, los cómputos de entidad federativa de la elección de senadores y los cómputos de circunscripción plurinominal” (Cofipe 1993). Enrique Figueroa Ávila 92 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación II. La asignación de diputados por el principio de representación proporcional que hubiese realizado el Consejo General del ife. En este sentido, el numeral 303 establecía que el recurso de reconsideración debía interponerse de acuerdo con las condiciones de temporalidad siguientes: a) Dentro de los tres días contados a partir del siguiente día en que se haya notificado la resolución de fondo impugnada de la Sala Central o Regional. b) Dentro de las 48 horas siguientes contadas a partir de la conclusión de la sesión en la que el Consejo General del ife hubiera realizado la asignación de diputados por el principio de representación proporcional. Respecto de la sustanciación, el artículo 323 del código vigente en aquella época regulaba que una vez recibido el recurso de reconsideración en la Sala de Segunda Instancia, era turnado al magistrado que correspondía, a efecto de que revisara si se acreditaban los presupuestos de procedibilidad y si los agravios podían traer como consecuencia que se modificara el resultado de la elección respectiva. De no cumplirse con cualquiera de ellos, el recurso sería desechado de plano por la Sala. De lo contrario, el magistrado procedería a formular el proyecto de resolución que sometería a la consideración de la Sala de Segunda Instancia en la sesión pública que correspondiera. Conforme a ese mismo precepto, en su párrafo 2 se establecían como presupuestos de procedibilidad los siguientes: Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 93 a) Que la resolución de las Salas Central o Regionales: I. Dejara de tomar en cuenta causales de nulidad previstas por ese código, que hubiesen sido invocadas y debidamente probadas en tiempo y forma, por las cuales se hubiere podido modificar el resultado de la elección; o II. Otorgara indebidamente la constancia de mayoría y validez o asignado la primera minoría a una fórmula de candidatos distinta a la que originalmente se le otorgó o asignó; o III. Anulara indebidamente una elección. b) Que el Consejo General del ife hubiera asignado diputados por el principio de representación proporcional sin tomar en cuenta las resoluciones que, en su caso, hubieran dictados las Salas del propio Tribunal, o lo hiciera contraviniendo las fórmulas establecidas para ello en la Constitución y en el mismo código (Cofipe artículo 323.3, 1993). Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 331, párrafo 4, de ese mismo ordenamiento jurídico, los recursos de reconsideración serían resueltos por mayoría simple de los integrantes de las Sala de Segunda Instancia, en el orden en que eran listados para cada sesión, salvo que la propia Sala acordara su modificación. Igualmente, se precisaba que los recursos de reconsideración que se refirieran a elecciones de diputados por el principio de mayoría relativa o por los que se impugnara un cómputo de circunscripción plurinominal deberían ser resueltos a más tardar el 19 de agosto del mismo año; los demás recursos deberían quedar resueltos a más tardar tres días antes al en que se instalaran las cámaras del Congreso de la Unión. Con respecto a los efectos de las sentencias recaídas a los recursos de reconsideración, el numeral 335-A, párrafo 1, señalaba que las resoluciones de fondo podían tener los efectos siguientes: a) Confirmar el acto o resolución impugnado. Enrique Figueroa Ávila Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 94 b) Modificar o revocar la resolución impugnada en los términos de los incisos b al f del párrafo 1 del artículo anterior,13 cuando se diera uno de los presupuestos previstos en el inciso a del párrafo 2 del artículo 32314 de ese código. c) Modificar la asignación de diputados electos por el principio de representación proporcional que realizara el Consejo General del ife, de conformidad con los presupuestos previstos en el inciso b del párrafo 2 del artículo 32315 de dicho código. Igualmente, es relevante destacar que el párrafo 2 del citado precepto legal señalaba que las resoluciones que recayeran en los recursos de inconformidad eran definitivas e inatacables. También debe subrayarse que el numeral 337 precisaba que los criterios fijados por las Salas de Segunda Instancia y Central sentaban jurisprudencia cuando: 13 14 15 El artículo 335, párrafo 1, incisos b) al f) señalaban: “1. Las resoluciones de fondo del Tribunal Federal Electoral que recaigan a los recursos de inconformidad podrán tener los siguientes efectos: a) …; b) Declarar la nulidad de la votación emitida en una o varias casillas cuando se den las causas previstas en el artículo 287 de este Código y modificar, en consecuencia, el acta de cómputo distrital respectiva para la elección de diputado de mayoría; y en su caso, el o las actas de cómputo distrital y el acta de cómputo de entidad federativa para la elección de senadores; c) Revocar la constancia de mayoría expedida a favor de una fórmula de candidatos a diputados o senadores por los consejos distritales o locales competentes; otorgarla a la fórmula de candidatos que resulte ganadora como resultado de la anulación de la votación emitida en una o varias casillas en uno o, en su caso, de varios distritos; y modificar, en consecuencia, las actas de cómputo distrital y de entidad federativa respectivas; d) Revocar la constancia expedida a favor de una fórmula o candidato a diputado o senador por los Consejos Distritales o Locales competentes; otorgarla al candidato o fórmula de candidatos que resulte ganadora como resultado de la anulación de la votación emitida en una o varias casillas en uno o, en su caso, de varios distritos; y modificar, en consecuencia, las actas de cómputo distrital y de entidad federativa respectivas; e) Declarar la nulidad de la elección y revocar las constancias expedidas por los Consejos Distritales o Locales cuando se den los supuestos de nulidad previstos en los artículos 288, 289, o 290, párrafo 2, de este Código; f) Declarar la nulidad de la votación emitida en una o varias casillas para la elección presidencial cuando se den los supuestos de nulidad previstos en el artículo 287 de este Código y modificar, en consecuencia, el acta de cómputo distrital respectiva’” (Cofipe 1993). El cual ya fue invocado en párrafos precedentes. También invocado en párrafos anteriores. Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 95 a) Se sustentaran en el mismo sentido en tres resoluciones. b) Se resolvieran en contradicción de criterios, los sustentados por dos o más Salas del Tribunal. Podían plantear dicha cuestión, en cualquier momento, una Sala, un magistrado de cualquier Sala o las partes. El planteamiento de contradicción se presentaba ante la Sala Central, cuyo presidente lo turnaba a un magistrado para que formulara el proyecto de resolución correspondiente, el cual sería conocido y, en su caso, resuelto en sesión pública, ajustándose al mismo procedimiento que se seguía para la resolución de los medios de impugnación. El criterio que prevaleciera sería obligatorio a partir de que se dictara la resolución, sin que ello pudiera modificar los efectos de las resoluciones dictadas con anterioridad. Para concluir esta descripción, el párrafo 7 del mismo numeral indicaba, que cuando un criterio sostenido por la Sala de Segunda Instancia fuera contradictorio al establecido como obligatorio por la Sala Central, prevalecería el de aquella con carácter de jurisprudencia. A continuación, es importante destacar que las reformas legales publicadas en el Diario Oficial de la Federación los días 28 de septiembre de 1993 (fe de erratas), 23 de diciembre de 1993, 18 de mayo y 3 de junio, ambos de 1994, en nada modificaron las bases de operatividad del recurso de reconsideración (dof 1993a; dof 1993b; dof 1994a; dof 1994b). Fue la reforma legal al Cofipe, publicado en el referido Diario Oficial del 22 de noviembre de 1996 (dof 1996b), la que derogó tanto el libro sexto “Del Tribunal Federal Electoral” como el Libro Séptimo “De las nulidades; del sistema de medios de impugnación y de las faltas y sanciones administrativas”. Ello, porque el decreto publicado en esa fecha, a la vez y entre otras cosas, expidió la lgsmime y provocó otra transformación fundamental en el Órgano Jurisdiccional electoral federal, por medio de distintas reformas y adiciones a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Convirtió al Tribunal Federal Electoral, entonces conocido como Trife, en el ahora existente Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Enrique Figueroa Ávila 96 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral En el periodo de 1996 a 2008, el recurso de reconsideración fue regulado en el Título Quinto del Libro Segundo de la lgsmime, compuesto por los nu- merales 61 a 70 (Terrazas 2002, 337-460), de los cuales deben destacarse las particularidades siguientes: En el artículo 61, párrafo 1, se estableció que el referido medio de impugnación sólo procedería para impugnar las sentencias de fondo dictadas por las Salas Regionales en los juicios de inconformidad que se promovieran en contra de los resultados de las elecciones de diputados y senadores, así como las asignaciones por el principio de representación proporcional que respecto de dichas elecciones realice el Consejo General del Instituto, siempre y cuando se cumplan los presupuestos y requisitos establecidos en ese ordenamiento. Respecto a los presupuestos del recurso de reconsideración, el artículo 62, párrafo 1, inciso a, en sus tres fracciones, reiteró a la letra las condiciones que, como ya se adelantaba desde el anterior Cofipe, debía cumplir la sentencia de la Sala Regional para que dicho medio de impugnación procediera. En relación con los presupuestos en los que se tendría como acto impugnado las determinaciones del Consejo General del ife relacionadas con las asignaciones de representación proporcional, legibles en las fracciones II y III del inciso b del artículo 62, ya conocidas, respecto a que no se tomaran en cuenta las sentencias de las Salas Regionales o que se contravinieran las fórmulas legales, se añadió a las preexistentes, en la fracción I del mismo inciso b del citado numeral, la relativa a la existencia del error aritmético en los cómputos realizados por el propio Consejo. Acerca de los requisitos especiales del recurso, el artículo 63, párrafo 1, incisos a y b, reguló los relativos a haber agotado previamente, en tiempo y forma, las instancias de impugnación establecidas por esta ley, así como señalar claramente el presupuesto de la impugnación. Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 97 Especial consideración merece el inciso c de ese precepto legal, en el que se estableció como requisito expresar agravios por los que se adujera que la sentencia podría modificar el resultado de la elección. Lo anterior se debe a que el legislador previno que se entenderá que se podría modificar el resultado de una elección cuando la sentencia de la Sala Superior pudiera tener como efecto: I. Anular la elección. II. Revocar la anulación de la elección. III. Otorgar el triunfo a un candidato o fórmula distinta a la que originalmente determinó el Consejo correspondiente del Instituto. IV. Asignar la senaduría de primera minoría a un candidato o fórmula distintos. V. Corregir la asignación de diputados o senadores según el principio de representación proporcional realizada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral. Asimismo, el numeral 2 del artículo 63 estableció que en el recurso de reconsideración no se podrá ofrecer o aportar prueba alguna, salvo en los casos extraordinarios de pruebas supervenientes, cuando éstas sean determinantes para que se acredite alguno de los presupuestos señalados en el artículo 62 de esa ley. Respecto a la competencia para conocer de dicho medio de impugnación, el artículo 64, párrafo 1, establece que la Sala Superior del tepjf es la única competente para resolver los recursos de reconsideración. En lo tocante a la legitimación y personería, el artículo 65, párrafo 1, indicó que la interposición del recurso de reconsideración corresponde exclusivamente a los partidos políticos por conducto de: a) El representante que interpuso el juicio de inconformidad en el que recayó la sentencia impugnada. Enrique Figueroa Ávila 98 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación b) El representante que compareció como tercero interesado en el juicio de inconformidad en el que recayó la sentencia impugnada. c) Sus representantes ante los consejos locales del Instituto Federal Electoral que correspondan a la sede de la Sala Regional cuya sentencia se impugna. d) Sus representantes ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral para impugnar la asignación de diputados y de senadores, según el principio de representación proporcional. A los candidatos se los autorizó, según el numeral 2 de ese mismo precepto legal, únicamente para impugnar la sentencia de la Sala Regional que: a) Haya confirmado la inelegibilidad decretada por el órgano competente del Instituto Federal Electoral. b) Haya revocado la determinación de dicho órgano por la que se declaró que cumplía con los requisitos de elegibilidad. En los demás casos, señala el numeral 3 de ese dispositivo legal, los candidatos sólo podrán intervenir como coadyuvantes exclusivamente para formular por escrito los alegatos que consideren pertinentes, dentro de tres días contados a partir del siguiente al día en que se haya notificado la sentencia de fondo impugnada de la Sala Regional a que se refiere el inciso a del párrafo 1 del artículo 66 de esa ley. Por lo que se refiere a los plazos y términos para la interposición del recurso de reconsideración, el artículo 66 reiteró los que habían sido regulados desde el artículo 303 del Cofipe que se derogaba a partir de la expedición de la lgsmime. Acerca del trámite de la demanda del recurso de reconsideración, el artículo 67 estableció que una vez recibido, la Sala o el secretario del Consejo General del Instituto, según corresponda, lo turnará de inmediato a la Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 99 Sala Superior y lo hará del conocimiento público mediante cédula que se fijará en los estrados durante 48 horas. Otra novedad radica en que los terceros interesados y coadyuvantes únicamente podrán formular por escrito los alegatos que consideren pertinentes dentro de dicho plazo, los cuales serán turnados de inmediato a la Sala Superior. En todo caso, se dará cuenta por la vía más expedita de la conclusión de dicho término. En lo que respecta a su sustanciación, el artículo 68 de la lgsmime, a semejanza del artículo 323 del Cofipe que se derogaba en lo conducente, indicó que una vez recibido el recurso de reconsideración en la Sala Superior del Tribunal será turnado al magistrado electoral que corresponda, a efecto de que revise si se acreditan los presupuestos, si se cumplió con los requisitos de procedibilidad y si los agravios tendrían como consecuencia que se modifique el resultado de la elección respectiva. De no cumplir con cualquiera de ellos, el recurso será desechado de plano por la Sala. De lo contrario, el magistrado respectivo procederá a formular el proyecto de sentencia que someterá a la consideración de la Sala en la sesión pública que corresponda. Con respecto a las fechas límite para la resolución de tales recursos, el numeral 69, párrafo 1, dispuso que los que versen acerca de los cómputos distritales de la elección de diputados y de entidad federativa de senadores, deberán ser resueltos, al igual que lo indicaba su antecedente en el Cofipe derogado, a más tardar el día 19 de agosto del año del proceso electoral. Los demás recursos deberán ser resueltos a más tardar tres días antes del día en que se instalen las Cámaras del Congreso de la Unión. Por su parte, respecto a los efectos de las sentencias que recaigan en los recursos de reconsideración, el artículo 69 de la lgsmime prácticamente reprodujo los previstos desde el numeral 335-A del Cofipe precedente. Acerca de la notificación de las resoluciones que les recaigan, el numeral 70, párrafo 1, indicó que: Enrique Figueroa Ávila 100 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a) Al partido político o candidato que interpuso el recurso y a los terceros interesados, a más tardar dentro de los dos días siguientes al día en que se dictó la sentencia, personalmente siempre y cuando hayan señalado domicilio ubicado en el Distrito Federal o en la ciudad sede de la Sala cuya sentencia fue impugnada. En cualquier otro caso, la notificación se hará por estrados; b) Al Consejo General del Instituto Federal Electoral, por oficio acompañado de copia certificada de la sentencia a más tardar al día siguiente al en que se dictó, y c) A la Oficialía Mayor de la Cámara que corresponda del Congreso de la Unión, a más tardar al día siguiente al en que se dictó la sentencia. Para terminar este recuento de la lgsmime, el párrafo 2 —de ese mis- mo numeral— señala que concluido el proceso electoral, el Instituto Federal Electoral, por conducto del órgano central competente, podrá solicitar copia certificada de la documentación que integre los expedientes formados con motivo de los recursos de reconsideración. Ahora bien, de lo hasta aquí examinado, es importante subrayar dos aspectos esenciales: El primero es que las Salas Regionales seguían siendo órganos jurisdiccionales temporales que funcionaban únicamente durante los procesos electorales federales ordinarios y extraordinarios, por lo cual su ámbito de actuación seguía restringido a los casos contenciosos que ya fueron enumerados. El segundo consiste en que la Constitución y la lgsmime establecían que el sistema de medios de impugnación, entre los cuales se encontraba el recurso de reconsideración, tenía, entre otros propósitos, garantizar que todos los actos y resoluciones electorales se sujetarán a los principios de constitucionalidad y legalidad. Como se puede observar, difícilmente podría concebirse que el recurso de reconsideración se desarrollaría en los términos de este estudio, con semejantes bases constitucionales y legales. Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 101 Evolución jurisprudencial en el periodo 1996-2008 Acorde con lo explicado, atendiendo a la evidente naturaleza del proceso electoral federal y su brevedad, no tengo duda de que el recurso de reconsideración fue diseñado como una segunda instancia de carácter excepcional y selectivo, dirigida de manera exclusiva a aquellos casos que tuvieran un impacto relevante en los comicios federales. Con esa lógica, en el periodo 1997-2008, los recursos de reconsideración planteados en los términos antes regulados generaron los criterios judiciales que, en resumen, procuraré explicar a continuación, pues considero que son los más representativos de ese periodo. En la jurisprudencia 5/97, de rubro RECONSIDERACIONES CONEXAS, CUÁNDO PROCEDE LA INTERPUESTA POR EL VENCEDOR DE LA ELECCIÓN, se concluyó que ese medio de impugnación es procedente cuando alguno de los partidos contendientes que no obtuvieron el triunfo interpone el recurso de reconsideración y existe la posibilidad de que consiga anular la elección o que cambie la fórmula ganadora, para que resulte procedente la reconsideración que, en su caso, promoviera a quien había favorecido la sentencia del respectivo juicio de inconformidad. Por su parte, en la tesis XVIII/97 de rubro RECONSIDERACIÓN. EL TERCERO INTERESADO PUEDE INTERPONERLA SI CON SUS AGRAVIOS CREA LA EXPECTATIVA DE MODIFICAR EL RESULTADO DE LA ELECCIÓN, la Sala Superior determinó, con base en la interpretación sistemática del artículo 60, párrafo tercero, constitucional en relación con las disposiciones rectoras del recurso de reconsideración establecidas en las lgsmime, que cuantas veces se plantee ese medio de impugnación y se expresen agravios que conforme a la normatividad aplicable puedan conseguir la modificación del resultado cualitativo de la elección, mediante la anulación de los comicios, la revocación de la anulación decretada por la Sala Regional, el otorgamiento del triunfo a un candidato o fórmula distintos a los que se encuentran declarados ganadores, etcétera, se debe tener por satisfecho ese presupuesto de procedencia. Enrique Figueroa Ávila 102 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación En la jurisprudencia 19/2000 de rubro RECONSIDERACIÓN RECURSO DE, ES IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DEL JUICIO DE INCONFORMIDAD PROMOVIDO CONTRA EL CÓMPUTO DE ENTIDAD FEDERATIVA DE LA ELECCIÓN DE SENADORES DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL se determinó que los cómputos de las elecciones de representación proporcional sólo son recurribles vía inconformidad ante las Salas Regionales, cuyas resoluciones no son impugnables por vía de reconsideración. Ello, al no preverse así en la lgsmime y porque además la etapa de cómputos distritales o de entidad es tan sólo un paso previo para llegar al cómputo final y a la asignación de diputados y senadores por el principio de representación proporcional por parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral, cuyas determinaciones, cabe decir, sí son combatibles por medio del citado recurso. La tesis XV/2000 de rubro INELEGIBILIDAD DE CANDIDATOS A DIPUTADOS FEDERALES Y SENADORES POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. ES IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN previno ese supuesto al tratarse del medio de impugnación procedente para combatir las asignaciones por el principio de representación proporcional realizadas por el Consejo General del Instituto Federal Electoral. En la tesis CXLVII/2002, de rubro VIOLACIONES PROCESALES, SU ESTUDIO EN EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN DEBE REALIZARSE SI TRASCIENDEN AL RESULTADO DEL FALLO, se determinó que el estudio de las violaciones procesales por la Sala Superior en el recurso de reconsideración solamente puede llevarse a cabo si los agravios que se expresen tienen por última finalidad la de controvertir y desvirtuar las consideraciones que sustentan la resolución del juicio de inconformidad que se impugna en cuanto a los aspectos de fondo o las violaciones formales cometidas en la propia sentencia, con influencia decisiva en el sentido de la resolución, o inclusive violaciones procesales que se puedan reparar en la propia Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 103 ejecutoria de reconsideración, sin necesidad de reponer el procedimiento por reenvío o con plena jurisdicción. La tesis XXXIX/2004, de rubro RECONSIDERACIÓN. SUPUESTOS DE PROCEDENCIA, señaló que, a partir de la interpretación sistemática de los artículos 62, apartado 1, inciso a, fracción II, y 63, apartado 1, inciso c, fracción III, ambos de la lgsmime, en su modalidad de interpretación conforme al artículo 60 constitucional y de conformidad con la interpretación funcional de las disposiciones rectoras del recurso de reconsideración, que el presupuesto para la procedencia de ese medio de impugnación, consistente en que la sentencia de la Sala Regional haya otorgado indebidamente la constancia de mayoría y validez o asignado la primera minoría a una fórmula de candidatos distinta a la que originalmente se le otorgó o asignó, comprende otros distintos casos,16 cuya procedencia debía ser reconocida. De las tesis examinadas es posible arribar, al menos, a la conclusión de que la Sala Superior, tratándose de la procedencia del recurso de reconsideración, siempre ha privilegiado aquella interpretación que favorece la revisión de las resoluciones de fondo emitidas por las Salas Regionales en los juicios de inconformidad. 16 Los casos enumerados son: “A) Cuando un partido político promueve juicio de inconformidad, con la pretensión de que se revoque la constancia de mayoría y validez o la asignación de la primera minoría a un candidato o a una fórmula de candidatos determinada, para que se le conceda a otro candidato o fórmula; en la sentencia de inconformidad se acoge dicha pretensión, y otro partido político, lo más probable el postulante del candidato que había obtenido la constancia mencionada, interpone el recurso de reconsideración. B) Cuando se dé la misma situación del inciso anterior en la inconformidad, pero que la Sala Regional dicte sentencia desestimatoria, y el promovente de la inconformidad interponga el recurso de reconsideración, para insistir en su pretensión. C) Que se promueva juicio de inconformidad con la pretensión de que se revoque la constancia de mayoría y validez otorgada a un candidato individualmente, invocando como causa petendi, verbigracia, la inelegibilidad del ciudadano beneficiado con ella, o el error del consejo al haberle expedido a persona distinta al triunfador, a un candidato suplente como propietario, a un propietario como suplente, etcétera; se acoja la pretensión, y otro partido recurra con la pretensión de que se confirme la constancia originalmente otorgada. D) Que en el mismo supuesto del inciso anterior, sea absolutorio el fallo, y el actor de la inconformidad haga valer la reconsideración para insistir en su pretensión” (énfasis añadido) (Tesis XXXIX/2004). Enrique Figueroa Ávila 104 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Reforma constitucional de 2007 El decreto del 6 de noviembre de 2007, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de ese mismo mes y año (dof 2007), por el que se reformó, entre otros dispositivos de la cpeum, el numeral 99, acogió en su párrafo segundo e incorporó como párrafos sexto y séptimo las bases siguientes: Para el ejercicio de sus atribuciones, el Tribunal funcionará en forma permanente con una Sala Superior y salas regionales; sus sesiones de resolución serán públicas, en los términos que determine la ley. Contará con el personal jurídico y administrativo necesario para su adecuado funcionamiento. […] Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Cuando una sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto de esta Constitución, y dicha tesis pueda ser contradictoria con una sostenida por las salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de los Ministros, las salas o las partes, podrán denunciar la contradicción en los términos que señale la ley, para que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decida en definitiva cuál tesis debe prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supuesto no afectarán los asuntos ya resueltos. Dicha reforma proveyó, como ya lo adelanté, de dos insumos fundamentales para el diseño actual del recurso de reconsideración: la permanencia de las Salas Regionales y la facultad de control concreto de la constitucionalidad de las leyes en materia electoral, atribuido a todas las Salas del tepjf. Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 105 Resulta importante recordar que el artículo tercero transitorio de ese mismo decreto previno que el Congreso de la Unión debería realizar las adecuaciones que correspondieran en las leyes federales en un plazo máximo de 30 días naturales contados a partir del inicio de la vigencia de este decreto, el cual, de conformidad con su primero transitorio, entraría en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Reforma legal de 2008 Fue hasta el decreto de reformas, adiciones y derogaciones de diversas disposiciones de la lgsmime publicado en el Diario Oficial de la Federa- ción el 1 de julio de 2008, que se incorporaron en las leyes federales la reforma constitucional arriba precisada, y que tuvo respecto al recurso de reconsideración y en lo que el presente estudio interesa, las modificaciones siguientes: Para iniciar, el artículo 6, párrafo 4, señaló que sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de la Constitución, las Salas del tepjf, en ejer- cicio de sus funciones jurisdiccionales, podrán resolver la no aplicación de leyes relativas a la materia electoral contrarias a la propia Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto del que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior del tepjf informará a la scjn. De conformidad con lo anterior, en las resoluciones que recaigan en los recursos de apelación, juicios para la protección de los derechos políticoelectorales del ciudadano y juicios de revisión constitucional electoral, cuyo conocimiento corresponda a las Salas Regionales según sus ámbitos competenciales, se atenderán los planteamientos que en términos del artículo 9, párrafo 1, inciso e, de la lgsmime, los justiciables formulen en las respectivas demandas, al expresar las razones por las que se solicite la no aplicación de leyes de la materia electoral por estimarlas contrarias a la cpeum. Enrique Figueroa Ávila 106 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Ahora bien, respecto de la procedencia del recurso de reconsideración, el artículo 61 se reformó para incorporar en un inciso b, como nueva hipótesis, la que establece que con ese medio impugnativo se podrán combatir las sentencias de fondo dictadas por las Salas Regionales en los demás medios de impugnación de la competencia de las Salas Regionales; es decir, las distintas a las recaídas a los juicios de inconformidad promovidos contra los cómputos y resultados, así como, en su caso, declaraciones de validez y entrega de constancias de mayoría de los comicios federales para la elección de diputados federales y senadores, cuando hayan determinado la no aplicación de una ley electoral por considerarla contraria a la Constitución. De acuerdo con lo expuesto, en el artículo 62, párrafo 1, fracción IV, se establece como presupuesto del recurso de reconsideración que la sentencia de la Sala Regional haya resuelto la no aplicación de alguna ley en materia electoral por estimarla contraria a la cpeum. Con relación a los requisitos especiales del recurso de reconsideración, por remisión del artículo 63, párrafo 1, al numeral 9, párrafo 1, inciso e, del propio ordenamiento jurídico, en la demanda del recurso de reconsideración se deben mencionar de manera expresa y clara los hechos en que se basa la impugnación, los agravios que cause el acto o resolución impugnado, los preceptos presuntamente violados y, en su caso, las razones por las que se solicite la no aplicación de leyes relativas a la materia electoral por estimarlas contrarias a la cpeum. Como puede observarse, en este momento es pertinente hacer una breve reflexión acerca de este punto, debido a que una primera lectura de esos dispositivos legales parecieran generar una aparente contradicción. En efecto, si en la resolución de la Sala Regional se inaplicó al caso particular el dispositivo legal tildado de contrario a la ley fundamental, porque así se planteó en el recurso de apelación, juicio de revisión constitucional electoral o juicio ciudadano federal, entonces ¿por qué en la demanda del recurso de reconsideración se tendrían que expresar razones Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 107 por las que se solicita la no aplicación de una ley electoral que se considera contraria a la Constitución, si la referida norma jurídica ya fue inaplicada al caso particular? Desde luego, en mi opinión, la lectura que debe prevalecer de ese precepto legal es aquella que responda a la interpretación sistemática y funcional de la procedencia diseñada para ese medio de impugnación, puesto que lo que está sujeto a revisión por la Sala Superior es la determinación de la Sala Regional de inaplicar al caso particular una disposición legal que fue cuestionada en cuanto a su validez constitucional. Consecuentemente, si la resolución impugnada inaplicó al caso particular una disposición legal, desde mi punto de vista es evidente, entonces, que en el referido escrito de reconsideración se deben exponer las razones por las que, en concepto del recurrente, la determinación de la Sala Regional es incorrecta y, por ende, tiene que predominar la aplicación de la norma legal al caso concreto, por no ser contraria a la ley fundamental. En esas condiciones, es preciso subrayar en este punto que sobre estos aspectos se comienzan a construir las distintas hipótesis de procedencia del recurso de reconsideración que serán examinadas, brevemente, en los apartados subsecuentes. Por eso, en este apartado no se explorará más respecto de los distintos resultados interpretativos que se podrían deducir de tales bases. Para terminar el recuento de la apuntada reforma legislativa, cabe destacar que los apartados relativos a la competencia, la legitimación y personería, plazos y términos, el trámite, las sentencias y las notificaciones correspondientes del recurso de reconsideración no tuvieron ajuste alguno que merezca comentarse. Enrique Figueroa Ávila 108 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación La interpretación jurisprudencial acerca de la procedencia del recurso de reconsideración (2008-2012) Ahora bien, a partir de la entrada en vigor de la reforma legal que antecede (Alanis 2008, 5-24), atendiendo a las resoluciones emitidas por las Salas Regionales en las que se plantearon cuestionamientos acerca de la constitucionalidad de las normas jurídicas aplicadas y con base en los planteamientos formulados por los justiciables en los recursos de reconsideración, la Sala Superior ha emitido, en torno a la procedencia de ese medio de impugnación, los criterios siguientes: En la jurisprudencia 32/2009, de rubro RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE SI EN LA SENTENCIA LA SALA REGIONAL INAPLICA, EXPRESA O IMPLÍCITAMENTE, UNA LEY ELECTORAL POR CONSIDERARLA INCONSTITUCIONAL, se considera que es procedente cuando del contexto de la resolución impugnada se advierte que se privó de efectos jurídicos a un precepto legal, aun cuando no se hubiere precisado en la sentencia de la Sala Regional la determinación de inaplicarlo. Por su parte, en la jurisprudencia 10/2011, de rubro RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO SE OMITE EL ESTUDIO O SE DECLARAN INOPERANTES LOS AGRAVIOS RELACIONADOS CON LA INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS ELECTORALES, se reconoce sobre la base de que el análisis de tales planteamientos es de tal trascendencia que amerita dar certeza sobre los parámetros de constitucionalidad de las leyes de la materia. En cambio, en la tesis XXVI/2012, de rubro RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE PARA CONTROVERTIR SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO EJERZAN CONTROL DE CONVENCIONALIDAD, se ha admitido su procedencia porque el control jurisdiccional de convencionalidad tratándose de derechos humanos entraña el de constitucionalidad de la norma de que se trate. La jurisprudencia 17/2012 ostenta el rubro RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONA- Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 109 LES EN LAS QUE EXPRESA O IMPLÍCITAMENTE, SE INAPLICAN NORMAS PARTIDISTAS. Con base en el principio de autoorganización y autodeterminación de los partidos políticos, que implican el derecho de gobernarse en términos de su normativa interna, se ha razonado que si la normativa interna de los partidos políticos materialmente es la ley electoral que los regula, al ser de carácter general, abstracta e impersonal, entonces el recurso de reconsideración debe entenderse procedente cuando, en sus sentencias, las Salas Regionales inaplican expresa o implícitamente normas internas de los partidos políticos. En otro orden, la jurisprudencia 19/2012 de rubro RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO INAPLIQUEN NORMAS CONSUETUDINARIAS DE CARÁCTER ELECTORAL, ha aceptado su procedencia cuando en las resoluciones de las Salas Regionales se determine la inaplicación de normas consuetudinarias establecidas por las comunidades o pueblos indígenas, para la elección de sus autoridades o representantes ante los ayuntamientos, toda vez que el sistema normativo indígena debe considerarse integrante del sistema jurídico electoral mexicano y, por tanto, susceptible de ser inaplicado cuando se estime contrario a la Constitución Federal, pues se razona que tales normas, al igual que las emanadas del proceso legislativo, comparten las características de ser generales, abstractas e impersonales, además de que su función es la misma, porque están destinadas a establecer las bases o el proceso conforme al cual se elegirán a quienes deban ocupar determinados cargos públicos. La jurisprudencia 26/2012 de rubro RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE SALAS REGIONALES EN LAS QUE SE INTERPRETEN DIRECTAMENTE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES reconoce la procedencia de ese medio de impugnación también cuando en la sentencia de la Sala Regional se interpreta de manera directa algún precepto de la norma fundamental, porque la interpretación que se le otorga a una norma de la Constitución general determina el sentido de las leyes Enrique Figueroa Ávila 110 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación secundarias, por lo cual corresponde a la Sala Superior mediante el recurso de reconsideración, en su carácter de máxima instancia de control de la constitucionalidad de los actos de aplicación de las leyes electorales, determinar en última instancia acerca de la interpretación correspondiente. Para terminar este recorrido jurisprudencial, utilizado este último concepto en su concepción más amplia, no pasa inadvertido que el 27 de junio de 2012, en la ejecutoria recaída en los expedientes SUP-REC-57/2012 y su acumulado, atendiendo a que en ese asunto fue sometido a escrutinio jurisdiccional un estudio de constitucionalidad relacionado con el análisis del artículo 67 de los estatutos del Partido Acción Nacional, la Sala Superior reconoció como diverso supuesto de procedibilidad del recurso de reconsideración que cuando una Sala Regional, al resolver un asunto, realiza un estudio acerca de la constitucionalidad de diversas disposiciones normativas y declara infundados los planteamientos de inconstitucionalidad, puede sostenerse que corresponde a la Sala Superior determinar en definitiva la regularidad constitucional sobre las normas aplicadas y que fueron tildadas como contrarias a la ley fundamental. Todos estos criterios, en mi opinión, apuntan siempre en dirección a que la biinstancialidad en el control concreto de la constitucionalidad de las leyes en materia electoral persigue la unidad y la uniformidad interpretativa del texto fundamental y los tratados internacionales en materia de derechos humanos de carácter electoral. Reflexiones acerca de la procedencia del recurso de reconsideración Como se puede observar en la citada evolución jurisprudencial, la progresividad en todos estos criterios obedece, entre otras, a la directriz fundamental de maximizar el derecho humano de acceso a la tutela judicial efectiva. Desde mi punto de vista, todos estos criterios apuntan a que sea la máxima y última instancia de impartición en la justicia electoral federal del país la que resuelva sobre la regularidad constitucional del orden jurídico vigente en la materia electoral. Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 111 En efecto, se puede observar, por una parte, que el concepto “ley electoral” ha sido entendido como “norma partidista” o “norma consuetudinaria”, atendiendo a sus características comunes de generalidad, impersonalidad y abstracción, principalmente, según su ámbito de aplicación, es decir, dentro de los partidos políticos o los municipios que renuevan a sus autoridades conforme al régimen de usos y costumbres, respectivamente. Igualmente, se puede apreciar que la Sala Superior ha determinado que todo medio de impugnación en el que se formule un planteamiento de inaplicación de una norma jurídica al caso particular por considerarse contraria a la ley fundamental, cualquiera que sea el resultado de su examen, podría ser revisado en cuanto a su regularidad. Ambos extremos, como se anticipó desde el inicio de este documento, apuntan a un objetivo esencial: hacer prevalecer en todos los casos la superioridad jurídica de la Constitución federal sobre cualquier otro ordenamiento jurídico, para lo cual, la Sala Superior, en su carácter de máxima y última instancia jurisdiccional federal en la materia electoral, será la que determine el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales e, incluso, de los tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que nuestro país es parte, relacionados con la materia electoral. Sobre esas premisas, se pueden adelantar algunos escenarios que podrían presentarse próximamente en cuanto a la procedencia del recurso de reconsideración: Identidad de disposiciones constitucionales federales y estatales Como se sabe, en no pocos casos, las constituciones estatales prácticamente reproducen disposiciones de la Constitución general de la República. Considero que, en esos supuestos, el recurso de reconsideración deberá ser procedente para determinar si la ley electoral local se ajusta a la Constitución estatal así como, en último término, a la ley fundamental. Enrique Figueroa Ávila 112 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Control de convencionalidad sobre el control de constitucionalidad Otro posible caso consiste en que en una sentencia de la Sala Regional en que se inaplique una norma jurídica por considerarse contraria a la Constitución general de la República, se combata esa resolución mediante el recurso de reconsideración, al estimarse que esa determinación es contraria a los tratados internacionales y su interpretación por las cortes internacionales. Control de constitucionalidad sobre normas que regulan a las agrupaciones políticas nacionales Toda vez que en la jurisprudencia 22/2012, de rubro JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CONTRA ACTOS Y RESOLUCIONES DE AGRUPACIONES POLÍTICAS NACIONALES, se reconoce que las agrupaciones políticas nacionales pueden afectar los derechos de sus integrantes y, por ende, son impugnables mediante el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, considero que podría presentarse el caso de inaplicación de sus disposiciones internas y ello justificar, a su vez, la procedencia del recurso de reconsideración. Reconsideraciones conexas sobre control constitucional De manera semejante a la jurisprudencia 5/97 que ha quedado estudiada con anterioridad, opino que el recurso de reconsideración podría ser procedente cuando quien obtuvo la inaplicación de una ley electoral en su beneficio promueva junto con o con motivo de quien se inconforma con la determinación de inaplicación que le perjudica. Obviamente, en el recurso de reconsideración conexo se esgrimirán más argumentos que justifiquen y busquen la convalidación de la decisión de inaplicación adoptada por la Sala Regional responsable. Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 113 Reconsideración sobre la regularidad constitucional de normas en materia de participación ciudadana Una posibilidad más consiste en que en la sentencia de la Sala Regional se cuestione, por su aplicación a un caso particular, la regularidad constitucional de una norma jurídica en materia de participación ciudadana y que contra esa determinación se promueva el correspondiente recurso de reconsideración. La procedencia se podría construir sobre la base de que la participación ciudadana es una rama del derecho electoral, atendiendo a los elementos comunes que comparten. Conclusión Conforme con lo expuesto en los diversos apartados de este análisis, se puede afirmar que la lógica que se ha seguido en el reconocimiento de mayores supuestos de procedencia del recurso de reconsideración radica en que la sentencia impugnada envuelva auténticas cuestiones de control constitucional de normas jurídicas de carácter electoral a partir de los correspondientes actos de aplicación. Por el contrario, en modo alguno se advierten elementos para suponer que el propósito último de estos criterios sea convertir al recurso de reconsideración en el último eslabón de cualquier cadena impugnativa electoral federal. Mi opinión es en el sentido de que se considera pertinente que la Sala Superior del tepjf dicte la última palabra sobre los alcances y el contenido de la Constitución general de la República y los tratados internacionales aplicables, con la finalidad de darle unidad y coherencia al texto fundamental en su aplicación por las Salas del tepjf. En cambio, considero que las sentencias de las Salas Regionales en las que no se adviertan tales pronunciamientos deberán ser definitivas e inatacables, como establece el artículo 99, párrafo cuarto, de la cpeum, debiendo confirmarse el criterio de improcedencia del recurso de reconsideración Enrique Figueroa Ávila 114 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que hasta el momento se ha sostenido en forma reiterada en aquellos casos en los que no se colme esa justificación. Fuentes consultadas Alanis Figueroa, María del Carmen. 2008. La Jurisprudencia del TEPJF Fuente formal de la reforma electoral 2007-2008. En Estudios sobre la reforma electoral 2007: hacia un nuevo modelo, coords. Lorenzo Córdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte. 5-24. México: tepjf. Código Federal Electoral. 1988, 2ª edición. México: Comisión Federal Electoral. Cofipe. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. 1990. México: Secretaría de Gobernación. –––. 1991. México: ife. –––. 1993. México: Secretaría de Gobernación. –––. 1996. México: ife. –––. 1997. México: tepjf. Contradicción de tesis 2/2000-PL. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Disponible en http://www2.scjn.gob.mx/red2/ expedientes/ (consultada el 20 de octubre de 2012). dof. Diario Oficial de la Federación. 1992. Decreto que reforma diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Secretaría de Gobernación, 17 de julio. –––. 1993a. Fe de erratas del Decreto por el que se reforman diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Secretaría de Gobernación, 28 de septiembre. –––. 1993b. Decreto por el que se reforman diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Secretaría de Gobernación, 23 de diciembre. –––. 1994a. Decreto por el que se reforman diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Secretaría de Gobernación. 18 de mayo. Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 115 –––. 1994b. Decreto por el que se reforman diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Secretaría de Gobernación, 3 de junio. –––. 1996a. Decreto mediante el cual se declaran reformados diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 22 de agosto. –––. 1996b. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; del Código Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común y para toda la República en Materia del Fuero Federal; del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; y se expide la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, 22 de noviembre. –––. 2007. Decreto que reforma los artículos 6o., 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 13 de noviembre. –––. 2008. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Secretaría de Gobernación, 1 de julio. lgsmime. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Ma- teria Electoral. 2011, 3ª edición. México: tepjf. lopjf. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. 2006, 5ª edi- ción. México: tepjf. Jurisprudencia P./J. 23/2002. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. Novena Época. Instancia: Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV (junio): 82. Enrique Figueroa Ávila 116 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación –––. P./J. 24/2002. CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES. Novena Época. Instancia: Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV (junio): 5. –––. P./J. 25/2002. LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Novena Época. Instancia: Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV (junio): 81. –––. P./J. 26/2002. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Novena Época. Instancia: Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV (junio): 83. –––. 5/97. RECONSIDERACIONES CONEXAS, CUÁNDO PROCEDE LA INTERPUESTA POR EL VENCEDOR DE LA ELECCIÓN. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet. aspx?tpoBusqueda=&idTesis=826 (consultada el 6 de octubre de 2012). –––. 19/2000. RECONSIDERACIÓN RECURSO DE, ES IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DEL JUICIO DE INCONFORMIDAD PROMOVIDO CONTRA EL CÓMPUTO DE ENTIDAD FEDERATIVA Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 117 DE LA ELECCIÓN DE SENADORES DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur _internet.aspx?tpoBusqueda=&idTesis=565 (consultada el 6 de octubre de 2012). –––. 32/2009. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE SI EN LA SENTENCIA LA SALA REGIONAL INAPLICA, EXPRESA O IMPLÍCITAMENTE, UNA LEY ELECTORAL POR CONSIDERARLA INCONSTITUCIONAL. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/ tesisjur_internet.aspx?tpoBusqueda=&idTesis=1290 (consultada el 7 de octubre de 2012). –––. 10/2011. RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO SE OMITE EL ESTUDIO O SE DECLARAN INOPERANTES LOS AGRAVIOS RELACIONADOS CON LA INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS ELECTORALES. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet. aspx?tpoBusqueda=&idTesis=1470 (consultada el 7 de octubre de 2012). –––. 17/2012. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES EN LAS QUE EXPRESA O IMPLÍCITAMENTE, SE INAPLICAN NORMAS PARTIDISTAS. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_ internet.aspx?tpoBusqueda=&idTesis=1554 (consultada el 7 de octubre de 2012). –––. 19/2012. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO INAPLIQUEN NORMAS CONSUETUDINARIAS DE CARÁCTER ELECTORAL. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet. aspx?tpoBusqueda=&idTesis=1559 (consultada el 7 de octubre de 2012). –––. 22/2012. JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CON- Enrique Figueroa Ávila 118 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación TRA ACTOS Y RESOLUCIONES DE AGRUPACIONES POLÍTICAS NACIONALES. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_ internet.aspx?tpoBusqueda=&idTesis=1565 (consultada el 7 de octubre de 2012). –––. 26/2012. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE SALAS REGIONALES EN LAS QUE SE INTERPRETEN DIRECTAMENTE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet. aspx?tpoBusqueda=&idTesis=1571 (consultada el 7 de octubre de 2012). Sentencia SUP-REC-57/2012 y acumulado. Actores: José Luis Durán Reveles y Francisco Gárate Chapa, Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible en http:// portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2012/REC/ SUP-REC-00057-2012.htm (consultada el 7 de octubre de 2012). Terrazas Salgado, Rodolfo. 2002. La reforma de 1996 y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En Evolución histórica de las Instituciones de la Justicia Electoral en México, 333-460. México: tepjf. Tesis XVIII/97. RECONSIDERACIÓN. EL TERCERO INTERESADO PUEDE INTERPONERLA SI CON SUS AGRAVIOS CREA LA EXPECTATIVA DE MODIFICAR EL RESULTADO DE LA ELECCIÓN. Disponible http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet. aspx?tpoBusqueda=&idTesis=700 (consultada el 6 de octubre de 2012). ––– XV/2000. INELEGIBILIDAD DE CANDIDATOS A DIPUTADOS FEDERALES Y SENADORES POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. ES IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/ Claves de la procedencia del recurso de reconsideración... 119 tesisjur_internet.aspx?tpoBusqueda=&idTesis=162 (consultada el 6 de octubre de 2012). ––– CXLVII/2002. VIOLACIONES PROCESALES, SU ESTUDIO EN EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN DEBE REALIZARSE SI TRASCIENDEN AL RESULTADO DEL FALLO. Disponible en http://portal. te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet.aspx?tpoBusqueda=&idTesis=343 (consultada el 6 de octubre de 2012). ––– XXXIX/2004. RECONSIDERACIÓN. SUPUESTOS DE PROCEDENCIA. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_ internet.aspx?tpoBusqueda=&idTesis=707 (consultada el 6 de octubre de 2012). ––– XXVI/2012. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE PARA CONTROVERTIR SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO EJERZAN CONTROL DE CONVENCIONALIDAD. Disponible en http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet. aspx?tpoBusqueda=&idTesis=1569 (consultada el 7 de octubre de 2012). Enrique Figueroa Ávila 121 Libertad de expresión y campañas negativas en el proceso electoral federal 2011-2012 Freedom of speech and negative campaigning on the federal electoral process 2011-2012 José Pablo Abreu Sacramento (México)* Fecha de recepción: 5 de noviembre de 2012. Fecha de aceptación: 31 de enero de 2013. Resumen La libertad de expresión es considerada una piedra angular de los derechos fundamentales y del sistema de vida democrático. En materia política, genera una opinión pública mejor sustentada y, por tanto, un electorado con más elementos para poder emitir un voto informado y libre. El presente trabajo pretende demostrar, a partir del análisis de tres spots publicitarios y de las decisiones judiciales que los revisaron, cómo la actividad jurisdiccional, es decir, los criterios jurídicos sustentados por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación han permitido la subsistencia de cierta propaganda de crítica y de contraste, que bien podría clasificarse como de carácter negativo, para garantizar al elector el derecho a acceder a la información suficiente y necesaria, maximizando así la libertad de expresión. Palabras clave: libertad de expresión, campañas negativas, Tribunal Electoral, elección presidencial 2012. * Asesor en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected]. 122 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Abstract Freedom of speech is considered one angular stone of human rights and of the democratic system of life. In politics, it produces a more acquainted public opinion and provides the electorate with more elements in order for them to make a free and informed vote. The aim of this paper is to demonstrate, through the analysis of three television spots and the judicial decisions, how the jurisdictional activity of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary has allowed criticism and contrast within the politic advertising, which could be classified as negative campaigning. Those decisions had been done to guarantee the information access right of the elector, maximizing the freedom of speech. Keywords: freedom of speech, negative campaigning, Electoral Court, presidential election 2012. Libertad de expresión y campañas negativas... 123 La libertad de expresión es un derecho de siempre y para siempre… Pero libertad de expresión con responsabilidad, ética y respeto a los otros derechos humanos. Jorge Carpizo (2009, 44) L Introducción a libertad de expresión es considerada una piedra angular de los derechos fundamentales y del sistema de vida democrático.1 En materia política, la libre circulación de ideas y un mayor flujo de información, en los cuales se garantice la pluralidad de concepciones e ideologías, generan una opinión pública mejor sustentada y, por tanto, un electorado con más elementos para poder emitir un voto informado y, como consecuencia, libre. En otras palabras, convierte al elector en ciudadano (Cuna 2011, 12). No obstante lo anterior, las particularidades negativas de la campaña electoral federal 2005-2006 obligaron al reformador de la Constitución a modificar el modelo de comunicación política, buscando dos objetivos principales: garantizar la equidad en la contienda (al prohibir la contratación directa de spots y demás propaganda en los medios de comunicación) y proteger la legitimidad de las instituciones, los partidos políticos y los actores políticos (al vedar el uso de expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos, o que calumnien a las personas). Las modificaciones señaladas fueron objeto de diversos comentarios. Por un lado, se les criticaba por limitar la libertad de expresión. Por el otro, se justificaba por su carácter garante de los principios constitucionales y de las instituciones estatales. Desde cualquier óptica, el pronóstico era unánime: el fin de las campañas negativas en los procesos electorales mexicanos. 1 “Resulta indispensable para la formación de la opinión pública […] una conditio sine qua non para el desarrollo de los partidos políticos, los gremios, las sociedades científicas, y en general, todos los que desan influir al público” (Corte idh 1985, párrafo 70). José Pablo Abreu Sacramento Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 124 En este sentido, el proceso electoral federal 2008-2009 para renovar la Cámara de Diputados, pero, sobre todo, el proceso 2011-2012, por el cual se renovó la totalidad de las cámaras del Congreso de la Unión y se eligió al presidente de la República, abrieron los espacios para que los partidos políticos diseñaran sus campañas con las nuevas reglas y para que el Instituto Federal Electoral (ife) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) determinaran los alcances de la normatividad. El presente trabajo pretende demostrar, a partir del análisis de tres spots publicitarios y de las decisiones judiciales que los analizaron, cómo la actividad jurisdiccional, es decir, los criterios jurídicos sustentados por el tepjf han permitido la subsistencia de cierta propaganda de crítica y de contraste, que bien podría clasificarse como de carácter negativo, para garantizar al elector el derecho de acceder a la información suficiente y necesaria, maximizando así la libertad de expresión. Proceso electoral 2005-2006 y reforma electoral 2007-2008 Es un lugar común hablar del empobrecimiento y la vulgarización que sufrieron los contenidos de los promocionales de radio y televisión en la campaña electoral federal de 2005-2006.2 El exceso y la generalidad de la publicidad que presentaba información negativa de uno de los candidatos, en la que se le difamaba o se le asociaba a determinados temas con el propósito de generar una imagen adversa (campañas negativas), fue motivo de consideraciones jurisdiccionales en la calificación del proceso y de reflexión nacional, una vez concluido. Como consecuencia de lo anterior, el 13 de noviembre de 2007 se publicó el decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) (dof 2007) que, entre otros temas, modificó 2 Aunado a esta particularidad, ya desde antes se señalaban los nuevos desafíos que las telecomunicaciones, la informática y los medios audiovisuales generaban para el ejercicio de esta libertad fundamental (López 2009, 140). Libertad de expresión y campañas negativas... 125 el modelo de comunicación político-electoral, y el 14 de enero de 2008 se publicó el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) (dof 2008). En materia de contenidos, la reforma buscó redireccionar el debate público electoral, para centrarlo en las ideas y propuestas, de manera que se ennobleciera la discusión y, por tanto, se reforzaran las instituciones y los partidos políticos. Desde su deliberación en los recintos parlamentarios, los contenidos de ambas reformas han sido motivo de crítica académica y, una vez en vigor, de diversos recursos jurisdiccionales, en los que se cuestiona la vulneración, por distintos motivos, del derecho a la libertad de expresión. Con relación a las campañas negativas, el texto constitucional en su artículo 41, párrafo segundo, fracción III, apartado C, señala: “En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas”. Por su parte, el artículo 38, párrafo 1, inciso p, del Cofipe establece como una de las obligaciones de los partidos políticos nacionales: Abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas. Las quejas por violaciones a este precepto serán presentadas ante la secretaría ejecutiva del Instituto, la que instruirá un procedimiento expedito de investigación en los términos establecidos en el Libro Séptimo de este Código. En todo caso, al resolver sobre la denuncia se observará lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 6o. de la Constitución. A su vez, el artículo 233 del referido código electoral determina en sus dos primeros párrafos que: José Pablo Abreu Sacramento Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 126 La propaganda y mensajes que en el curso de las precampañas y campañas electorales difundan los partidos políticos se ajustarán a lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 6o. de la Constitución. En la propaganda política o electoral que realicen los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos, deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. El Consejo General del Instituto [Federal Electoral] está facultado para ordenar, una vez satisfechos los procedimientos establecidos en este Código, la suspensión inmediata de los mensajes en radio o televisión contrarios a esta norma, así como el retiro de cualquier otra propaganda. En este sentido, teniendo en cuenta que el monopolio de la propaganda electoral transmitida por radio y televisión lo tiene el ife, que administra los tiempos de acuerdo con el modelo constitucional y abre los espacios a los partidos políticos —sujetos privilegiados de acuerdo con las prerrogativas que les correspondan—, es claro que las restricciones establecidas en la Constitución y en la normatividad únicamente aplican a dichos materiales (de radio y televisión) y que por ningún motivo podría impactar el derecho fundamental que gozan las personas para expresar sus ideas, opiniones o posturas políticas, ni tampoco la cobertura informativa y la crítica entre candidatos (Astudillo 2008, 226). Los partidos políticos, como entes de interés público, tienen entre sus finalidades promover la participación del pueblo en la vida democrática, por lo que sería una contradicción permitirles que difundieran propaganda contraria al sistema político que se ha diseñado para integrar a las instituciones y consolidar la democracia. Además, debe tomarse en cuenta que reiteradamente la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) ha determinado que los derechos humanos no son absolutos e ilimitados,3 y que, como señalan otros autores, las limitaciones en materia electoral no son 3 Véanse las jurisprudencias P./J.24/2007 y P./J.26/2007, y la tesis 1a. LIX/2007. Libertad de expresión y campañas negativas... 127 las únicas restricciones establecidas en nuestra normatividad al derecho a la libre expresión (Cruz 2008, 281-6). Si bien la historia de la libre manifestación de ideas se narra respecto a su progresividad, no debe perderse de vista el cuidado que se ha prestado al diseño de un sistema de limitaciones que corresponda “a la capacidad de las palabras para producir consecuencias dañinas” (Revenga 2008, 165). Así, la cpeum establece un complejo diseño nor- mativo que debe interpretarse de manera armónica y funcional, con los principios que ella misma establece, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia a la persona. A la reforma constitucional en materia electoral deben sumarse las modificaciones en materia de derechos humanos, de junio de 2011, con las que se reafirma la vocación humanista del Estado mexicano y se consolida su calidad de Estado democrático de derecho. En el centro de su actuación se pone a la persona, y como su justificación y finalidad última se procura la ampliación del disfrute de sus derechos fundamentales (Abreu y Le Clercq 2011, 9-31). Debe recordarse, además, que el modelo mexicano, de acuerdo con la normatividad internacional, prohíbe la censura previa. En todo caso, aquella propaganda que viole lo dispuesto por el orden jurídico debe ser suspendida de manera inmediata (por medio del ife), y al responsable de su producción se le debe sancionar. El tepjf frente a las campañas negativas en el proceso electoral federal 2011-2012 Con el marco jurídico señalado, el proceso electoral federal 2011-2012 arrancó el 7 de octubre con cuatro candidatos presidenciales, dos coaliciones y siete partidos políticos que generaron una amplia gama de spots publicitarios en radio y televisión, con la finalidad de posicionar sus propuestas y contrarrestar la imagen de sus adversarios. De entre ellos, algunos destacaron por las expresiones críticas y directas que utilizaron, con lo que obtuvieron una reacción inmediata de los afectados, quienes recu- José Pablo Abreu Sacramento Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 128 rrieron al ife buscando, en primera instancia, “bajar del aire” la publicidad negativa hacia sus candidatos y, como consecuencia, la sanción correspondiente a los presuntos infractores de la normatividad. Así, las resoluciones administrativas del Instituto llegaron en múltiples ocasiones a sede jurisdiccional mediante recursos de apelación de los aludidos en los spots o de los sancionados por la producción de los mismos. De todas las resoluciones en la materia, se resaltan tres que, por sus características, permiten establecer un panorama general de los criterios que la Sala Superior del tepjf ha sostenido para garantizar la libertad de expresión, el derecho a la información y los principios constitucionales y convencionales respecto de la propaganda electoral. En la argumentación de las resoluciones destaca la interpretación que se hizo con relación a los principios de interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, establecidos en el artículo 1 constitucional. De acuerdo con el primer principio, estos derechos se encuentran ligados entre sí; mientras que el segundo obliga a evitar el reconocimiento, la protección y la garantía de sólo parte de un derecho humano o de un grupo de derechos para, de esta manera, proteger su totalidad. Hay tres casos que permiten revisar los conflictos del disfrute de los derechos a la libertad de expresión, a la información y a la honra y la dignidad, en el marco de los principios democráticos establecidos en los artículos 41 y 136, e interpretados a la luz del artículo 1 y dentro del sistema jerárquico del artículo 133, todos de la cpeum. Verdad sobre la violencia El primer asunto permite clarificar cuándo es admisible una crítica o expresión negativa en contra de candidatos, autoridades o partidos. En él, el Partido Revolucionario Institucional (pri) impugnó la resolución del ife respecto a los promocionales de radio y televisión denominados “Verdad sobre la violencia”,4 que señalaban: 4 El ponente de la sentencia SUP-RAP-251/2012 fue el magistrado Manuel González Oropeza. Libertad de expresión y campañas negativas... 129 Cuadro 1 Radio Televisión “Voz en OFF: Peña y el pri culpan a otros de la violencia en el país. Pero olvidan que ellos provocaron el problema dejando a los criminales tomar el control de los Estados que gobiernan. Esta es la realidad. 7 de cada 10 homicidios a manos del crimen organizado se cometieron en Estados gobernados por Peña y por el pri. La gran mayoría de las muertes ocurrieron en Estados gobernados por el pri. La verdad es dura pero es clara, donde el pri gobierna está la violencia. Peña no cumple. Vota por diputados federales y senadores del pan.” “Imagen: Aparece el rostro de Enrique Peña Nieto. Audio: Peña y el pri culpan a otros de la violencia en el país. Leyenda: Culpan a otros de la violencia en el país. Imagen: Se muestra una fotografía de Enrique Peña Nieto junto a Humberto Moreira Valdés y otra en la que se le ve acompañado de varios militantes del pri. Audio: Pero olvidan que ellos provocaron el problema dejando a los criminales tomar el control de los Estados que gobiernan. Leyenda: Ellos provocaron el problema dejando a los criminales tomar el control. Imagen: Sobre una pantalla gris aparece la frase “Veamos la realidad”, en letras blancas. Audio: Veamos la realidad. Leyenda: Veamos la realidad. Imagen: Se muestra una imagen de la República Mexicana y del rostro de Enrique Peña Nieto. Audio: 7 de cada 10 homicidios a manos del crimen organizado se cometieron en Estados gobernados por Peña y por el pri. Leyenda: 7 de cada 10 homicidios a manos del crimen organizado se cometieron en Estados gobernados por Peña y por el pri. Imagen: Se muestran imágenes de un panteón. Audio: La gran mayoría de las muertes ocurrieron en Estados gobernados por el pri. Leyenda: Muertes en Estados gobernados por el Partido Revolucionario Institucional// www. peñanocumple.com. Imagen: Emblema del Partido Revolucionario Institucional. Audio: La verdad es dura pero es clara, donde el pri gobierna está la violencia. Leyenda: La verdad es dura pero es clara, donde el pri gobierna está la violencia // Vota por diputados federales y senadores del pan. Imagen: Se muestra una imagen de Enrique Peña Nieto. Audio: Peña no cumple. Leyenda: Peña No cumple.” Fuente: Sentencia SUP-RAP-251/2012. José Pablo Abreu Sacramento Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 130 De la resolución se puede desprender, como primer criterio, que para determinar si existen expresiones denigratorias (prohibidas por la Constitución), es necesario identificar un vínculo directo entre las manifestaciones y el sujeto que resiente la afectación, haciendo evidente la finalidad de injuriarlo y ofenderlo. Ahora, si bien es cierto que del referido promocional se podía determinar que las expresiones aludían directamente al pri y sus gobernadores, la Sala Superior determinó que las opiniones no están sujetas a un canon de veracidad y pese a que en este spot convivían hechos y opiniones, los primeros eran un simple marco de referencia, afirmaciones genéricas, diferenciándose con claridad los límites entre unos y otras.5 Estas opiniones se ven protegidas con mayor contundencia en el ámbito político-electoral, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13.5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), que determina que: […] En lo atinente al debate político, el ejercicio de tales prerrogativas (la libertad de expresión y pensamiento) ensancha el margen de tolerancia frente a juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontaciones, cuando se actualice en el entorno de temas de interés público en una sociedad democrática. En el mismo sentido, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, establece en su punto 11 que “Los funcionarios públicos están sujetos a un mayor escrutinio por parte de la sociedad” (oea 2000). Además, debía tomarse en cuenta la temática en particular, ya que en la actualidad la seguridad pública representa una de las principales preocupaciones de la sociedad mexicana, por lo que evidenciar supuestas 5 En este sentido, se ha alertado sobre el peligro que representaría permitir un control judicial que sacrifique la información, por el peligro de contaminar la discusión pública (Schauer 1982,170-1). Libertad de expresión y campañas negativas... 131 políticas públicas defectuosas u omisiones de ciertos gobiernos locales resultaba válido y necesario para el debate público previo a las elecciones. Así, se establecieron ciertos contenidos del derecho a la libertad de expresión: • La exteriorización del pensamiento comprende también el derecho de buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole.6 • La libertad de expresión tiene una función social e institucional, pues enriquece a la opinión pública, hecho necesario para el sistema democrático. • Su protección constitucional se ve reforzada en materia política, ya que se relaciona directamente con tres valores fundamentales de la democracia: pluralismo, apertura y tolerancia, pues como señalaba Kelsen (1992, 62), “cuando la democracia deja de ser tolerante, deja de ser democracia”. • El titular del derecho puede cuestionar la capacidad o discrepar en las acciones y propuestas del gobierno, de la autoridad, de los partidos políticos y sus candidatos. • Por todo ello, las apreciaciones, aseveraciones o juicios valorativos, en el contexto del debate político (Tesis 1a. CCXVII/2009) y que estén relacionados con temas de interés público, no pueden considerarse como violatorias de la normatividad electoral (Jurisprudencia 11/2008). De esta manera, al no existir expresiones vejatorias u ofensivas, las críticas y opiniones genéricas, si bien sustentadas con estadísticas, no buscaban otorgar una responsabilidad directa al pri, sino que, indepen- dientemente de su veracidad, proporcionaban información útil y válida a 6 Con base en lo establecido en el artículo 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como en el artículo 13.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Así se ha señalado en la jurisprudencia de la scjn. José Pablo Abreu Sacramento Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 132 la contienda electoral.7 Por tanto, la crítica, aun cuando era dura e incisiva, era aceptable. Rojo El promocional clasificado como “Rojo”8 permite conocer uno de los casos en que claramente se transgrede la normativa en la materia. En él se indicaba lo siguiente: Cuadro 2 Radio Televisión “Mario Villanueva, ex gobernador de Quintana Roo, preso en Estados Unidos, pactó con los narcos. Este es el pri de Peña. Tomás Yarrington, ex gobernador de Tamaulipas, es perseguido por Estados Unidos por proteger a narcotraficantes. Este es el pri de Peña. Veracruz, Tamaulipas, Chihuahua y Nuevo León azotados por la violencia; todos gobernados por el pri de Peña. ‘La Barbie’ y ‘El Indio’, los más sanguinarios narcotraficantes vivían cómodamente en el Estado de México, gobernado por Peña. ¿De verdad quieres que regrese el pri?” Voz en Off: “Vota por los diputados federales y senadores del pan.” “Imagen: Se muestran de manera simultánea y en tonos azules, una serie de fotografías con el rostro de Mario Villanueva. Audio: Mario Villanueva, ex gobernador de Quintana Roo, preso en Estados Unidos pactó con los narcos. Leyenda: Mario Villanueva. Ex gobernador. Preso e.u.a. Imagen: Aparece una imagen de Enrique Peña Nieto. Audio: Este es el pri de Peña. Leyenda: PEÑA. Imagen: Se muestran de manera simultánea y en tonos azules, una serie de fotografías con el rostro de Tomás Yarrington. Audio: Tomás Yarrington, ex gobernador de Tamaulipas, es perseguido por Estados Unidos por proteger a narcotraficantes. Leyenda: Tomás Yarrington. Ex gobernador. Perseguido. Protección a Narcos. Imagen: Aparece una imagen de Enrique Peña Nieto. Audio: Este es el pri de Peña. Leyenda: PEÑA. 7 8 Debe señalarse que los magistrados María del Carmen Alanis Figueroa y Flavio Galván Rivera realizaron votos particulares para expresar sus motivos en contra de la determinación de la mayoría. El ponente de la sentencia SUP-RAP-387/2012 fue el magistrado Manuel González Oropeza. Libertad de expresión y campañas negativas... 133 Continuación. Radio Televisión Imagen: Se muestra una imagen de un retén policiaco y otra de una mano esposada. Posteriormente aparece una imagen de Enrique Peña Nieto abrazando a una mujer. Audio: Veracruz, Tamaulipas, Chihuahua y Nuevo León azotados por la violencia; todos gobernados por el pri de Peña. Leyenda: Chihuahua. Nuevo León. Tamaulipas. Veracruz. VIOLENCIA. PEÑA. Imagen: Se muestra una imagen de Edgar Valdéz Villarreal y Gerardo Álvarez Vázquez detenidos, y otra de Enrique Peña Nieto. Audio: ‘La Barbie’ y ‘El Indio’, los más sanguinarios narcotraficantes, vivían cómodamente en el Estado de México gobernado por Peña. Leyenda: ‘La Barbie’ ‘El Indio’ NARCOTRAFICANTES. PEÑA Imagen: Aparece una imagen con los rostros de Mario Villanueva, Tomás Yarrington, Edgar Valdés Villarreal y Gerardo Álvarez Vázquez. Audio: ¿De verdad quieres que regrese el pri? Leyenda: ¿Qué regrese el pri? Vota por diputados federales y senadores del pan.” Fuente: Sentencia SUP-RAP-387/2012. Esta resolución sirvió para precisar el carácter no absoluto del derecho a la libertad de expresión. Sí, por un lado, existe un derecho a manifestar ideas, juicios, opiniones o hechos, pero también conlleva la obligación de respetar los límites constitucionales, convencionales y legales. Tanto el artículo 6 como el 41 forman parte del diseño constitucional mexicano, por lo que deben interpretarse de manera armónica y no excluyente, para otorgarle funcionalidad a los principios y valores de la ley suprema. Además, el artículo 19.3, inciso a, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece: José Pablo Abreu Sacramento Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 134 El ejercicio del derecho […] entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesaria para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; […] (onu 1966). En el mismo sentido, el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en sus párrafos 2 y 5, determina que el ejercicio de la libertad de pensamiento y expresión: […] no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás […] [y que] Estará prohibida por ley toda propaganda […] al igual que otros de carácter subjetivo o intrínseco de la persona, vinculados principalmente con la dignidad o la reputación. Los límites establecidos al referido derecho, tanto en el texto constitucional como en los tratados internacionales suscritos por México, buscan proteger el disfrute de otros derechos, a saber, la dignidad, la honra y la reputación de las personas. Y en el presente caso, una apreciación integral permite ver que la asociación de imágenes del pri y su candidato con la violencia, el narcotráfico y el crimen organizado resultaba vejatoria y ofensiva, teniendo como único fin el desprestigio frente a la opinión pública y el electorado.9 Por lo anterior, la Sala Superior del tepjf determinó confirmar la resolución del ife y la sanción impuesta al Partido Acción Nacional (pan). 9 Un criterio similar fue utilizado en los expedientes SUP-RAP-319/2012 y SUP-RAP-333/2012. Libertad de expresión y campañas negativas... 135 Algunas personas nunca cambian Por último, el análisis del caso del promocional “Algunas personas nunca cambian”10 permite conocer el criterio de la y los magistrados electorales para hacer efectivas las medidas cautelares y suspender así la transmisión de los spots de radio y televisión. En el presente caso, las grabaciones señalaban: Cuadro 3 Radio Televisión VOZ OFF: Obrador 1996. Andrés Manuel López Obrador: Vamos a impedir la apertura de nuevos pozos petroleros. VOZ OFF: Obrador 2006. Andrés Manuel López Obrador: Al diablo con sus instituciones… VOZ OFF: Bloqueo de Reforma. VOZ OFF: Obrador 2012. Andrés Manuel López Obrador: La vía armada una posibilidad para lograr la transformación de los pueblos. VOZ OFF: Algunas personas nunca cambian. “Vota por diputados federales y senadores del pan.” Obrador 1996 Vamos a impedir la apertura de nuevos pozos petroleros. Obrador 2006: Al diablo con sus instituciones. Bloqueo de Reforma Obrador Mayo 2012 La vía armada una posibilidad para lograr la transformación de los pueblos. FOTO DE ANDRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR Leyendas que dicen: “Algunas personas nunca cambian.” “Vota por diputados federales y senadores del pan.” Fuente: Sentencia SUP-RAP-323/2012. Una vez determinadas las medidas cautelares por el ife, el pan impugnó la resolución administrativa argumentando que se había interpretado y aplicado una norma electoral en forma restrictiva, en perjuicio del partido, realizando además una indebida ponderación de los principios constitucionales en juego. La Sala Superior sostuvo que las medidas cautelares deben dictarse para hacer cesar los actos o hechos que constituyan una presunta infrac 10 El ponente del expediente SUP-RAP-323/2012 fue el magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar. José Pablo Abreu Sacramento Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 136 ción a la normativa electoral, evitando así la producción de daños irreparables, al afectar los principios rectores en materia electoral o al vulnerar los bienes jurídicos tutelados por el orden judicial, en tanto se dicta la resolución de fondo.11 Así, las medidas cautelares constituyen un instrumento de interés público, que adquiere justificación si hay un derecho que requiere protección provisional y urgente. El criterio se sustenta en dos construcciones doctrinales: • El fumus boni iuris, o apariencia del buen derecho, apunta a una credibilidad objetiva y seria del derecho que se pide proteger, descartando así pretensiones manifiestamente infundadas o cuestionables.12 • El periculum in mora, o peligro en la demora, es la posible vulneración de los derechos del promovente ante el riesgo de su irreparabilidad. En el presente caso, los representantes de la “Coalición progresista” señalaron y demostraron que el promocional únicamente recogió un fragmento o frase, fuera de contexto, de una idea más amplia emitida. El promocional tomó la frase de un discurso que dio el candidato el 21 de mayo de 2012, en la Plaza de las Tres Culturas, de Tlatelolco: “La vía armada una posibilidad para lograr la transformación de los pueblos”. No obstante, se demostró con la versión estenográfica del acto que el contexto en el que se pronunció fue el siguiente: No despreciamos a quienes piensan que es la vía armada una posibilidad para lograr la transformación de los pueblos. Pero aquí quiero dejar de manifiesto que con todo respeto a quienes piensan de esa 11 12 El criterio es acorde con la jurisprudencia 26/2010. Para un mejor entendimiento de dicho principio, consúltese la obra de Carmen Jiménez Plaza (2005). Libertad de expresión y campañas negativas... 137 manera, nosotros sostenemos de que vamos a luchar siempre por la vía pacífica y por la vía electoral (Acuerdo SCG/PE/PRD/CG/227/ PEF/304/2012, foja 3). Al utilizar la frase de dicha manera, se realizó una imputación delictuosa, innecesaria y desmedida. De ahí que se aparentaba un afán calumnioso y denostativo contra el candidato Andrés Manuel López Obrador y los partidos integrantes de la coalición. Con base en un juicio ponderativo, aunque se ordenó la suspensión del promocional para garantizar el derecho a la honra y la imagen de las personas, también se garantizó el derecho al uso de los medios de comunicación social de manera permanente, puesto que el partido político pudo sustituir los materiales denunciados.13 Si bien las expresiones y críticas a los candidatos y a las autoridades públicas tienen un umbral distinto de protección (Tesis 1a. CCXIX/2009), en este caso se justificó la adopción de las medidas cautelares dada la gravedad de la distorsión del mensaje y los efectos que éste generaría: imputarle al candidato y a los partidos coaligados un dicho incitando a la violencia, antítesis de nuestro Estado constitucional, que prohíbe la autotutela, garantiza la renovación de los poderes Ejecutivo y Legislativo por medio de elecciones libres y establece la inviolabilidad de la Constitución. Tomando en cuenta que, como se ha señalado, los derechos humanos no son absolutos e ilimitados, y que en el promocional se construía un juicio valorativo por parte del pan, que surgió de una evidente descontextualización, fue posible preferir, en esta ocasión, la protección del derecho a la honra de los afectados. De no haber resuelto así, no sólo se hubieran 13 En este sentido, la jurisprudencia interamericana establece que el ejercicio de los derechos humanos debe hacerse con respeto a los demás derechos, y en relación con el presente caso, señala que el derecho al honor de las personas debe ser protegido sin establecer un patrón de preferencia respecto al ejercicio de la libertad de expresión, pues lo anterior significaría una vulneración al principio de indivisiblidad de los derechos (cidh 2008, párrafos 93 y 94). José Pablo Abreu Sacramento Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 138 afectado los derechos de terceros, sino que se hubiera puesto en riesgo la legalidad del proceso, principio rector en la materia.14 A manera de conclusión En la transición hacia la consolidación democrática, el reformador de la Constitución ha dado una atención especial a la reglamentación del sistema electoral. No obstante, la reforma constitucional en materia de derechos humanos modificó la dinámica de la actividad estatal y el entramado del orden jurídico mexicano. En las reglas establecidas para la dinámica electoral deben promoverse, respetarse, garantizarse y protegerse todos los derechos humanos. En este sentido, el derecho a la libertad de expresión es una pieza fundamental para la convivencia democrática y la sustentabilidad del sistema, y cobra una mayor relevancia en la arena político-electoral. Las expresiones realizadas por los actores políticos, en el contexto del debate público, se deben ligar no sólo a las consecuencias que genera en el accionar del gobierno, sino con mayor razón a la incidencia que tiene en la opinión pública. El debate permite plasmar juicios contra la administración pública y otros protagonistas políticos, y mostrar a los medios y a la ciudadanía —a través de la publicidad— opiniones, documentación e informes diferentes a las “versiones oficiales” que se dan a conocer. Su desarrollo estimula un debate contradictorio, capaz de exponer las diversas opciones existentes y, por lo tanto, otorga a la ciudadanía la información suficiente y necesaria para sopesar su decisión en las urnas. La regla general es que el discurso que ronda a las y los candidatos que buscan ocupar cargos públicos, como en los casos analizados, se encuentra especialmente protegido. Es válido cuestionar la capacidad de los candidatos y la idoneidad de sus propuestas, indagar y exponer públicamente 14 Los argumentos de esta resolución fueron tan contundentes que, en la resolución de fondo del asunto, el pan no recurrió la calificación de la falta (como grave u ordinaria) ni la decisión de sancionarlo, sino únicamente el monto que se le impuso (Sentencia SUP-RAP-365/2012). Libertad de expresión y campañas negativas... 139 sus trayectorias, y confrontar sus dichos con sus acciones u ofrecimientos. Como protagonistas del espacio público deben aceptar la crítica severa, incómoda o directa; es usual y, podría decirse, hasta necesario en un marco democrático de apertura, pluralismo y tolerancia. En palabras del magistrado presidente del tepjf, “es usual, el vigoroso contraste de ideas y la discrepancia partidista” (Luna 2012). Pero debe señalarse que no es unánime la postura académica sobre el efecto de las campañas negativas en la decisión de voto de los individuos. El debate iniciado por Ansolabehere e Iyengar, en 1996, parte del argumento de que las campañas negativas provocan que los electores independientes se sientan desmotivados para ir a votar cuando los candidatos se atacan mutuamente durante la campaña. Consideran que sienten cierto hartazgo y pierden las ganas de acudir a las urnas. Además, estiman que los más afectados son los votantes independientes, lo cual perjudica a la democracia porque la gente deja de ejercer el mecanismo básico que tienen para actuar dentro de ella. Una década después, Geer defendió las campañas negativas, pues lejos de desmovilizar al electorado, considera que éstas ponen a disposición de los individuos una mayor cantidad de información que les ayuda a decidir su voto. Parte del problema está en cómo se mide el efecto de las campañas negativas. Los métodos utilizados son las encuestas, los estudios panel y los experimentos. Sin embargo, hay discrepancia en los resultados según el método que se utilice en el estudio. Uno de los últimos trabajos realizados en México (Giordano 2012) argumenta que las campañas negativas generan un mayor interés de las personas por la campaña. Según el estudio, las campañas negativas sí despiertan el interés de los electores, que se traduce en una mayor motivación para acudir a las urnas o refrendar las preferencias que ya se tienen respecto a los candidatos. En la práctica social, el efecto de las campañas negativas no puede calificarse de manera unánime. En la práctica jurídica, el derecho a realizar- José Pablo Abreu Sacramento 140 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación las no puede limitarse de manera tajante; habrá que revisar su contenido, caso por caso, para garantizar el máximo de derechos a la ciudadanía. En la vivencia de los valores y principios constitucionales habría que apelar a la responsabilidad de los partidos políticos, sus militantes y candidatos, quienes, como entes de interés público, están llamados a fortalecer la democracia, garantizando a la ciudadanía el disfrute de sus derechos fundamentales. Fuentes consultadas Abreu, José Pablo y Juan Antonio Le Clercq. 2011. Introducción. En La reforma humanista. Derechos humanos y cambio constitucional en México, 9-30. México: Miguel Ángel Porrúa/Senado de la República/Fundación Humanismo Político/Fundación Konrad Adenauer. Acuerdo SCG/PE/PRD/CG/227/PEF/304/2012. Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://www2.ife.org.mx/ docs/IFE-v2/DS/DS-CG/DS-SesionesCG/CG-resoluciones/2012/ Junio/CGext201206-21_01/CGe210612rp12-11.pdf (consultada el 5 de noviembre de 2012). Ansolabehere, Stephen y Shanto Iyengar. 1996. Going Negative: How Political Ads Shrink and Polarize the Electorate. Nueva York: Free Press. 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La libertad de expresión y sus límites. Estudios. Lima: Grijley. Schauer, Frederick. 1982. Free speech: a philosophical enquiry. Cambridge: Cambridge University Press. Sentencia SUP-RAP-251/2012. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://10.10.15.15/siscon/gateway. dll/nJurisprudenciayTesis?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de noviembre de 2012). ––– SUP-RAP-319/2012. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://10.10.15.15/siscon/gateway.dll/nJ urisprudenciayTesis?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de noviembre de 2012). ––– SUP-RAP-323/2012. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://10.10.15.15/siscon/gateway.dll/nJur isprudenciayTesis?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de noviembre de 2012). ––– SUP-RAP-333/2012. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://10.10.15.15/siscon/gateway.dll/nJurisprudenci ayTesis?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de noviembre de 2012). José Pablo Abreu Sacramento 144 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ––– SUP-RAP-365/2012. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://10.10.15.15/siscon/gateway.dll/nJurisprudenci ayTesis?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de noviembre de 2012). ––– SUP-RAP-387/2012. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://10.10.15.15/siscon/gateway.dll/nJurisprudenci ayTesis?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de noviembre de 2012). Tesis 1a. LIX/2007. CENSURA PREVIA SU PROHIBICIÓN COMO REGLA ESPECÍFICA EN MATERIA DE LÍMITES A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN. Novena época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXV (febrero): 632. ––– 1a. CCXVII/2009. LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU PROTECCIÓN ES ESPECIALMENTE INTENSA EN MATERIA POLÍTICA Y ASUNTOS DE INTERÉS PÚBLICO. Novena época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXX (diciembre): 287. ––– 1a. CCXIX/2009. DERECHOS AL HONOR Y A LA PRIVACIDAD. SU RESISTENCIA FRENTE A INSTANCIAS DE EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y EL DERECHO A LA INFORMACIÓN ES MENOR CUANDO SUS TITULARES TIENEN RESPONSABILIDADES PÚBLICAS. Novena época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXX (diciembre): 278. 145 El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias. Una reflexión pendiente The principle utile per inutile non vitiatur and the special elections. A pending reflection Ignacio Hurtado Gómez (México)* Fecha de recepción: 5 de noviembre de 2012. Fecha de aceptación: 31 de enero de 2013. Resumen ¿Es posible que al anularse una elección únicamente se ordene la reposición de la parte afectada como podría ser, por ejemplo, la jornada electoral, ello en virtud de que el resto de los procedimientos y etapas del proceso electoral no se vieron afectados por las causas que motivaron la nulidad? Ésta es la pregunta central. A partir del análisis de precedentes del Tribunal Constitucional Español, de la normativa electoral española, así como de sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) y de acuerdos del Instituto Federal Electoral (ife), se explora una vertiente del principio de conservación de los actos públicos válidamente celebrados que ofrezca, precisamente, una respuesta al planteamiento anterior. * Secretario técnico del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán y profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. [email protected]. 146 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Así, se sostiene que esa variante puede darse —en principio— una vez que el Tribunal respectivo decrete la nulidad de la elección y para los efectos del desarrollo de la elección extraordinaria. Por un lado, ratificando aquellos procedimientos realizados en la elección ordinaria, que no fueron afectados por las causas de invalidez, como la ubicación o integración de las casillas, y, por otro, repitiendo únicamente la jornada electoral. Palabras clave: nulidad de elección, conservación de actos públicos válidamente celebrados, elección extraordinaria y jornada electoral. Abstract Is it possible to decree the nullity of an election, to only order the replacement of the disrupted part as it may be, for example, election day, while not fully proving the affectation of determined procedures and stages in the electoral process? This is the central question at hand. Through the analysis of the precedents of the Tribunal Constitucional Español, the spanish legislation, as well as case of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary and agreements of the Federal Electoral Institute, it is proposed to explore the slope of the principle of conservation for validly celebrated public acts could offer an answer to the problem posed in anteriority. This way, the variable occurs once the Tribunal in hand nullifies the election, and for the effects of the special election to happen in principle, there are two scenarios that may present them self’s, the procedures made in the special election can be ratified, because they were not affected but the nullity causes, such as the location or the integration of the booth’s, or that the possibility to repeat the election under the constraints of the law. Key words: Election Nullity, Conservation of Validly Celebrated Public Acts, Special Election and Election Day. El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias M 147 Nota introductoria ientras en España la presencia de irregularidades graves conlleva a que, con motivo de la nulidad decretada, únicamente se reponga el acto viciado, como podría ser solamente la jornada electoral, en México, similares circunstancias llevan a una declaración de nulidad de elección, pero con efectos tendentes a reponer la totalidad del proceso electoral. La base fundamental para tal distinción se cifra, inicialmente, en los alcances que mediante la interpretación judicial se le han dado al principio de conservación de los actos públicos válidamente celebrados (utile per inutile non vitiatur). Me propongo construir una base reflexiva a partir de precedentes judiciales, con los cuales busco sugerir un replanteamiento de dicho principio, tratándose de elecciones extraordinarias. Para ello, comenzaré por establecer, a grandes trazos, la forma en que dicho principio se adopta en materia electoral, para después retomar algunas resoluciones, tanto del Tribunal Constitucional Español (tce), como del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a efecto de advertir el tratamiento que se le ha dado por parte de la doctrina judicial de ambos países, sin desconocer lo previsto en la normativa electoral de España. Por último, a partir de los casos Zamora, en 2003, y Morelia, en 2011, llevaré al terreno de la práctica la aplicación de tal principio. Se trata de brindar un panorama que permita una reflexión más profunda del tema. Alcances generales del principio utile per inutile, non vitiatur en materia electoral Para una mayor claridad, resulta oportuno recordar que el origen del principio utile per inutile, non vitiatur se ubica en la época clásica de Roma, concretamente a partir de una institución denominada stipulatio, cuya naturaleza, en su génesis, fue la de un contrato verbal que con el tiempo Ignacio Hurtado Gómez Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 148 requirió de una formalidad escrita y que, como lo afirman algunos estudiosos, entre ellos Núria Coch (2005), en gran medida fue el nervio del sistema contractual romano. La característica principal de la stipulatio, además de su oralidad, era el hecho de que las partes contratantes debían estar reunidas para que la relación contractual se verificase a partir de pregunta y respuesta sucesiva en un solo acto; es decir, a pregunta del estipulante (futuro acreedor) debía seguir una respuesta afirmativa, contemporánea y congruente del promitente (futuro deudor).1 La stipulatio principalmente fue utilizada para promesas de matrimonio, asegurar la comparecencia de las partes en el proceso, la resolución de una controversia ante un árbitro privado, atribuir fuerza jurídica a promesas de dar, hacer o brindar un servicio, transformar una relación obligatoria existente, transferir una obligación a otro, extinguir obligaciones verbales, establecer prestamos con interés y la pena convencional, entre muchos otros actos jurídicos. De esta forma, y a partir de la interpretación de la stipulatio, surge el principio utile per inutile non vitiatur, lo que fue recogido en el Digesto (Casanueva 2000), con la intención de asegurar, a partir de casos concretos, ciertos grados de congruencia a dicha figura. Al respecto se dijo que frente a dos estipulaciones, una útil y otra inútil, aquélla no se vicia por ésta.2 Así, se dio nacimiento a uno de los fundamentos básicos para la regulación de la nulidad parcial, en virtud de que a lo inválido y superfluo se le 1 2 En esencia, la estipulación se llega a perfeccionar por el intercambio solemne y hasta ritual, en el que a la pregunta del estipulante, sigue la respuesta del promissor: ¿Dabis? Dabo; ¿Promittis? Promitto; ¿Spondes? Spondeo (Bravo 2009). “D,45,1,1,5 (Ulp.48 Sab.) Sed si mihi Pamphilum stipulanti, tu Pamphilum et Stichum spoponderis: Stichi adiectionem pro supervacuo habendam puto: nam si tot sunt stipulationes quot corpora duae sunt quoadammodo stipulationes una utilis, alia inutilis: neque vitiatur utilis per hanc inutilem. (Si yo estipulase que me dieses á Pánfilo, y tu me prometieses á Pánfilo y á Estico, juzgo que el añadir á Estico es superfluo, porque si hay otras tantas estipulaciones como cuerpos, en algun modo hay dos estipulaciones, una útil, y otra inútil, y aquella no se vicia por esta)” (Rodriguez 1791, 122). [Énfasis añadido]. El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias 149 negó la posibilidad de infectar lo válido, lo cual implica en términos generales que frente a ciertas irregularidades, dicho acto no deberá ser anulado en tanto no exista una causa suficientemente poderosa para ello. Con el paso del tiempo el principio en cuestión fue adoptándose y adaptándose en diferentes ámbitos del derecho, al grado de considerársele como un principio general, por lo que en su momento y frente al desarrollo de la noción del acto jurídico electoral —susceptible de verse viciado en su formación—, también se trasladó a la materia comicial. En efecto, frente a la realización de actos electorales en los que intervienen distintas voluntades, el principio en mención adquiere una connotación fundamental, al grado que permite restringir al máximo la posible anulación de los resultados electorales, de tal manera que la nulidad sólo proceda cuando los vicios detectados afecten de forma importante el resultado final de la elección; busca, en sí mismo, asegurar que frente a la intervención de varias voluntades en la producción de los actos electorales, no todo acto deberá ser nulo, aun cuando alguna de sus partes presente vicios o irregularidades. Lo anterior conecta directamente con el principio de la determinancia.3 Al respecto, la dogmática jurídica en voz de Adriana Favela (2012, 61) sostiene que dicho principio consiste en: subordinar pequeños incumplimientos o irregularidades cometidas el día de la jornada electoral, a la función principal de las elecciones, que es la recepción de la votación, […] es decir, si la irregularidad cometida no ha comprometido el resultado final de la votación, o de las elecciones por no haber sido “determinante”, se tiende a respetar los resultados obtenidos, privilegiando los actos válidamente celebrados. 3 Si bien la determinancia no es motivo de este estudio, no puede soslayarse su importancia y vinculación directa con el principio de conservación, ya que precisamente para estar en condiciones de establecer el grado de afectación de una irregularidad es necesario acudir a la determinancia como criterio, esto es, si la irregularidad es o no de tal entidad para haber determinado el sentido de la votación. Ignacio Hurtado Gómez Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 150 Por su parte, el tepjf —al sustentar la jurisprudencia PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS PÚBLICOS VÁLIDA­MENTE CELEBRADOS. SU APLICACIÓN EN LA DETERMINACIÓN DE LA NULIDAD DE CIERTA VOTACIÓN, CÓMPUTO O ELECCIÓN— ha señalado que ésta se funda en el aforismo de que lo útil no debe ser viciado por lo inútil, por lo que se sostiene que una votación en casilla o de una elección debe ser anulada cuando se actualicen y acrediten plenamente sus elementos constitutivos, pero que la nulidad no debe extenderse más allá de los votos válidamente expresados, por lo que no deben ser viciados por las irregularidades e imperfecciones menores que sean cometidas por un órgano electoral no especializado ni profesional, máxime cuando dichas irregularidades o imperfecciones no sean determinantes. Así, se hace énfasis en que pretender que cualquier infracción de la normativa jurídico-electoral dé lugar a la nulidad de la votación o la elección, haría nugatorio el derecho de votar y propiciaría la comisión de faltas a la ley dirigidas a impedir la libre participación ciudadana (Jurisprudencia 9/98). Cabe señalar que dicho principio es herencia —por decirlo de alguna manera— del entonces Tribunal Federal Electoral (Trife), particularmente de los recursos de inconformidad 73, 29 y 50 resueltos con motivo de la elección de 1994, por lo que en su momento, al resolverse el expediente SUP-JRC-066/98, la Sala Superior del tepjf consideró que la jurispru- dencia de la antigua Sala Central del extinto Trife, de rubro 101. RECURSO DE INCONFORMIDAD. PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS PUBLICOS VALIDAMENTE CELEBRADOS, SU APLICACIÓN EN EL.,4 debía mantenerse vigente, ya que dicho criterio debía “utilizarse a fin de evitar que se dañen derechos de terceras personas”. Como se puede ver, en el origen del principio y en su incorporación al régimen electoral se engarzan directamente su interpretación y aplicación como uno de los fundamentos que rigen el sistema de nulidades en la materia. 4 La redacción de la jurisprudencia del Trife es, para efectos prácticos, la misma de la jurisprudencia vigente. El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias 151 Ahora bien, hasta aquí pareciera que nos ubicamos en un territorio común, en el que tanto el principio de conservación como sus alcances en el sistema mexicano no presentan mayor innovación. Por lo menos, aún no. La sentencia STC 25/1990. El punto de partida En el sistema español se encontrará que dicho principio es recogido por la normativa electoral de aquel país, aun cuando su desarrollo fue llevado a cabo inicialmente por la doctrina judicial del Tribunal Constitucional Español, principalmente en relación con la vertiente que se viene explorando de únicamente ordenar la reposición de la etapa afectada. Para visualizar de mejor manera los alcances que el Tribunal Constitucional ha dado al principio de conservación, conviene tener presentes, en vía de ejemplo, las sentencias STC 169/1987, STC 24/1990, STC 26/1990 y la STC 154/2003, así como, particularmente, la STC 25/1990. Así, la sentencia STC 169/1987, de 29 de octubre, sostuvo respecto a la interpretación del artículo 113.2, inciso d, de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General,5 que en dicho precepto desde una interpretación 5 Artículo 113.2, inciso d, de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (loreg). “1. Concluido el período probatorio, en su caso, la Sala, sin más trámite, dictará sentencia en el plazo de cuatro días. 2. La sentencia habrá de pronunciar alguno de los fallos siguientes: a) Inadmisibilidad del recurso. b) Validez de la elección y de la proclamación de electos, con expresión, en su caso, de la lista más votada. c) Nulidad de acuerdo de proclamación de uno o varios electos y proclamación como tal de aquel o aquellos a quienes corresponda. d)* Nulidad de la elección celebrada en aquella o aquellas Mesas que resulten afectadas por irregularidades invalidantes y necesidad de efectuar nueva convocatoria en las mismas, que podrá limitarse al acto de la votación, o de proceder a una nueva elección cuando se trate del Presidente de una Corporación Local, en todo caso en el plazo de tres meses a partir de la sentencia. No obstante, la invalidez de la votación en una o varias Mesas o en una o varias Secciones no comportará nueva convocatoria electoral en las mismas cuando su resultado no altere la atribución de escaños en la circunscripción. *Redactado conforme al artículo único.44 de la Ley Orgánica 8/1991, de 13 de marzo, de modificación de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General”. Ignacio Hurtado Gómez 152 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación literal se distinguía —en relación con la declaración de nulidad de una elección— entre nueva convocatoria en la circunscripción correspondiente y nueva elección, por lo que se infería que la expresión nueva convocatoria se refería a la de un proceso electoral íntegro, con la inclusión de todas sus fases; por lo que más adelante el propio Tribunal señaló que: el principio de conservación de los actos jurídicos, de indudable trascendencia en el Derecho electoral […] excluye la anulación de la elección cuando el vicio del procedimiento electoral no es determinante del resultado de la elección o cuando la invalidez de la votación en una o varias secciones no altera el resultado final (STC 169/1987). Cabe precisar que en esta resolución lo que interesa es la distinción entre nueva convocatoria y nueva elección, lo cual más adelante presentará un replanteamiento interpretativo por parte del propio Tribunal. Por su parte, el Tribunal, al dictar sentencias en los expedientes STC 24/1990 y STC 154/2003, estableció en términos similares que: El principio de conservación de los actos válidamente celebrados, que, […] tiende a restringir la sanción anulatoria no extendiéndola más allá de sus confines estrictos en cada caso, evitando que una indebida ampliación de sus efectos dañe derechos de terceros. Este Tribunal ha destacado, respecto a este principio, su «especial trascendencia en el Derecho público, dado el interés general presenta en el mismo […], y su indudable trascendencia en el Derecho electoral (STC 24/1990). Para tal efecto y para fortalecer la adopción del principio en el régimen electoral español, el Tribunal Constitucional asume una interpretación sistemática, finalista y con dimensión constitucional del citado artículo 113 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General; y así, sostiene que se apoya, además, en otros criterios interpretativos como “el de la necesaria pro- El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias 153 porcionalidad entre unos actos y sus consecuencias cuando éstos afectan derechos fundamentales” (STC 24/1990), por lo que —a juicio del Tribunal— dicha desproporción se da cuando por irregularidades en dos mesas electorales se anulan las elecciones válidamente celebradas en otras 1,085 mesas electorales de la misma circunscripción. Días después, el 19 de febrero, en la sentencia del expediente STC 26/1990 se recupera la importancia del principio en cuestión y se sostiene: La anulación o no cómputo de votos válidamente emitidos en unas elecciones supone, sin duda, la negación del ejercicio y efectividad de ese derecho, no sólo a los votantes cuya voluntad queda suprimida e invalidada, sino también a los destinatarios o receptores de esos votos, y, por ende, de la voluntad y preferencia de los electores. El mantenimiento, por tanto, de esa voluntad expresada en votos válidos debe constituir criterio preferente a la hora de interpretar y aplicar las normas electorales. Y desde esta perspectiva, resulta claro que, si bien ha de protegerse al resultado de las votaciones de manipulaciones y falsificaciones que alterarían la voluntad popular, no cabe hacer depender la eficacia de los votos válidamente emitidos de irregularidades o inexactitudes menores, que siempre serán frecuentes en una administración electoral no especializada e integrada, en lo que se refiere a las mesas electorales, por ciudadanos designados por sorteo. El principio de conservación de los votos válidos aparece como preeminente. Hasta aquí es indudable que el derecho electoral español recoge el principio y lo adopta para su régimen interno, incluso de una forma muy cercana a como se ha desarrollado en el caso mexicano; sin embargo, subsiste la necesidad de establecer sus alcances a partir de la distinción que se evidenció en la sentencia STC 169/1987, al interpretar las expresiones nueva convocatoria y nueva elección. Ignacio Hurtado Gómez 154 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Por ello resulta fundamental acudir a los argumentos de la sentencia dictada en el expediente STC 25/1990. Al respecto se destaca al inicio que: Es menester recordar la especial relevancia que en el Derecho electoral tiene el principio de conservación de los actos válidamente celebrados. Principio que tiene una doble manifestación: de un lado, que sólo procede decretar la nulidad y consiguiente reiteración de las elecciones cuando los vicios de procedimiento o las irregularidades detectadas afecten al resultado electoral final, […] y de otro, que dicha nulidad se ha de restringir, cuando ello sea posible, a la de la votación celebrada en las secciones o mesas en las que se produjo la irregularidad invalidante, sin que la misma pueda extenderse, […] a los demás actos de votación válidamente celebrados en toda la circunscripción. No obstante, la riqueza de la resolución aparece en los siguientes argumentos, ya que no solamente retoma el principio de la determinancia, y ratifica la prohibición de que una declaración de nulidad extienda sus efectos a los actos válidamente celebrados, sino que además establece que solamente se deberá reponer la elección y no todo el proceso electoral, pues fue en esa etapa en la que se verificaron las irregularidades que dieron origen a la nulidad. En palabras del Tribunal: Tanto los principios de conservación de los actos válidos y de proporcionalidad entre las irregularidades detectadas y la nulidad acordada como la necesidad de que en la nueva elección a Cortes generales se respeten y reproduzcan en lo posible las mismas condiciones en que se ejercieron los derechos de sufragio activo y pasivo en la elección anterior, justifican la decisión adoptada en este caso por el órgano judicial. No es obstáculo a dicha decisión de anular sólo el acto de votación lo declarado en nuestra STC 169/1987, pues si bien dijimos El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias 155 entonces que el empleo por la Sentencia impugnada de la expresión «nueva convocatoria», sin otra especificación, había de entenderse referida a todo el procedimiento electoral, dejamos expresamente a salvo la posibilidad de que otra cosa se dedujera de los propios términos del fallo judicial, que es justamente lo que ocurre en la Sentencia que ahora examinamos. Cabe, por tanto, que la Sala, a la luz de los principios arriba enunciados, y atendiendo al momento en que las irregularidades invalidantes de la elección se produzcan, acuerde que la nueva convocatoria se extienda a algunas o a todas las fases del procedimiento electoral o, por el contrario, se limite sólo al acto de la votación si es ésta y solamente en ésta tuvieron lugar los hechos irregulares que determinan la nulidad de la elección y la necesidad de su repetición. Tal es, este último, el supuesto que concurre en el presente caso, pues la Sala no apreció otros vicios determinantes de la nulidad de la elección celebrada en Melilla que no fueran los que se dieron en el acto mismo de la votación, lo que hace que su decisión de restringir la nueva convocatoria a dicho acto, […] sea razonablemente adecuada a la nulidad acordada, y sin que por ello mismo pueda reprochársele lesión o menoscabo alguno de los derechos de participación política convocados por las partes (STC 25/1990).§ Como se puede ver, los alcances dados por la jurisdicción constitucional española son claros, es decir, existe razonabilidad en la determinación de solamente limitar la reposición al acto de la votación, pues en éste es en el que tuvieron lugar las irregularidades determinantes. Lo interesante del criterio, además, fue que vino a motivar una reforma electoral, concretamente al referido artículo 113, párrafo 2, inciso d, de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, la cual se dio mediante la Ley Orgánica 8/1991, de 13 de marzo, y en cuya exposición de motivos se planteó que: § Énfasis añadido. Ignacio Hurtado Gómez Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 156 La complejidad y magnitud de los procesos electorales e incluso el propio carácter no profesional de quienes intervienen en determinadas fases de los mismos pueden dar lugar a que en cualquiera de ellos se produzcan determinadas incidencias técnicas que sin alterar la legitimidad plenamente democrática del proceso electoral en su conjunto, exigen en todo caso su depuración y necesaria corrección, con el fin de mejorar el desarrollo del proceso. Varios son los objetivos que se persiguen en esta reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral a fin de acomodar la realidad jurídica a la dinámica política y social, tarea que cuenta con el apoyo decidido de todos los grupos parlamentarios manifestado en las propuestas de resolución aprobadas por el Pleno del Congreso de los Diputados de 27 de noviembre de 1990, así como con las observaciones y sugerencias de la Administración Electoral a través de la Junta Electoral Central, sin olvidar las rectificaciones interpretativas derivadas de la doctrina del Tribunal Constitucional (boe 1991).§ Lo anterior es así puesto que, como ya se dijo al citar el artículo 113, en la normativa española la sentencia puede decretar: la nulidad de la elección celebrada en aquella o aquellas Mesas que resulten afectadas por irregularidades invalidantes y necesidad de efectuar nueva convocatoria en las mismas, que podrá limitarse al acto de la votación, o de proceder a una nueva elección cuando se trate del Presidente de una Corporación Local, en todo caso en el plazo de tres meses a partir de la sentencia (loreg, artículo 113, párrafo 2, inciso d, 1991).§ Así, lisa y llanamente, en España se permite jurídicamente que, en aplicación del principio de la conservación de los actos públicos válidamente celebrados, únicamente se ordene la reposición de la elección cuando los actos irregulares que dieron origen a la nulidad sólo se hayan verifica § Énfasis añadido. El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias 157 do dentro de esa fase procesal, por lo que resulta innecesaria la realización nuevamente de todo el proceso electoral. Situación que no acontece en el caso mexicano, a pesar de contar con casos muy similares. Veamos. Nulidad de elecciones en México. Algunos casos A lo largo de este apartado, de manera breve, habré de reseñar, siguiendo a Adriana Favela (2012, 478-506), algunos casos de nulidad de elección en México. Su tratamiento será meramente referencial, no exhaustivo, con el objetivo principal de mostrar aquellos asuntos en los que la nulidad llega por violaciones cometidas durante la jornada electoral, o bien, en una etapa diversa, como la preparación de ésta. El primero de esos casos es la nulidad de la elección del ayuntamiento de Zacatelco, Tlaxcala, en 2001, en donde se acreditó la utilización de propaganda de agrupaciones o instituciones religiosas a favor del candidato triunfador (SUP-JRC-005/2002). En 2003 se anuló la elección del ayuntamiento de Tepotzotlán, Estado de México, principalmente por la utilización de símbolos religiosos en la propaganda electoral (SUP-JRC-069/2003). En 2006 se determinó la nulidad de la elección del ayuntamiento de Ocoyoacac, Estado de México, por irregularidades en la sesión de cómputo (SUP-JRC-95/2006) En 2009 se dio la nulidad de la elección del ayuntamiento de San Cristóbal de la Barranca, del estado de Jalisco, porque a la planilla triunfadora previamente se le había cancelado el registro (SUP-JDC-671/2009). Adicionalmente a estos casos, se puede incorporar el caso Zimapán, en el estado de Hidalgo, en el cual se anuló la elección del ayuntamiento por intervención de ministros de culto el día de la jornada electoral (STJRC-15/2008). De la misma forma, el caso Tumbiscatío, en Michoacán, en el cual se actualizó la causal de nulidad de elección por haberse presentado irregula- Ignacio Hurtado Gómez 158 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ridades acreditadas en más de 20% de las casillas instaladas, esto es, por indebida integración de las respectivas mesas directivas de casilla (SUPJRC-526/2004). También se pueden incorporar a la lista el caso Paracho, Michoacán, en 2004, y Yurécuaro, Michoacán, en 2007. En el primero se decretó la nulidad de la elección por el Tribunal Electoral del estado al no instalarse 12 casillas el día de la jornada electoral, mientras que en el segundo caso se determinó la nulidad por violación a principios constitucionales, específicamente el de separación entre el Estado y las iglesias. Aquí conviene tener clara la distinción entre aquellos casos en los que las causas generadoras de la nulidad o invalidez se configuran el propio día o después de la jornada electoral, y aquellos en que se verifican antes de ésta. Así, en el primer supuesto se ubican las elecciones de Ocoyoacac, San Cristóbal de la Barranca, Zimapán, Tumbiscatío, y Paracho. En el primero de estos casos la causa de nulidad se presentó durante la sesión de cómputo, mientras que en el resto de las elecciones se actualizó el día de la jornada electoral. Por su parte, en Zacatelco, Tepotzotlán y Yurécuaro, junto con otros que vienen a la mente como Tabasco (2000) y Colima (2003), las causas de invalidez se presentaron en la etapa preparatoria y de campaña de la elección. El caso Zamora en 2003 y la aplicación del principio de conservación en la preparación de la elección extraordinaria Sin duda, uno de los casos que marca la pauta para mi propuesta es la elección de Zamora en 2003, su declaración de nulidad y las determinaciones que gravitaron en torno a la preparación de la elección extraordinaria, particularmente la aplicación del principio de conservación de los actos públicos válidamente celebrados. La historia es la siguiente: El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias 159 1. El 19 de agosto de 2003 se decretó la nulidad de la elección por diversas irregularidades, principalmente la utilización de símbolos religiosos, inequidad en medios de comunicación, arranque anticipado de campaña e intervención de funcionarios públicos (SUPREC-034/2003). 2. Con motivo de ello, el 9 de octubre de 2003, apareció publicada en el Diario Oficial de la Federación la convocatoria a elección extraordinaria para diputado por mayoría relativa para el Distrito Electoral Federal con cabecera en Zamora, Michoacán. 3. El artículo 2 de dicha convocatoria estableció que la jornada electoral extraordinaria habría de celebrarse el domingo 14 de diciembre de 2003, es decir, 65 días después de la convocatoria, ordenándose al ife que ajustará los respectivos plazos para su realización. 4. Con base en lo anterior, el Consejo General del Instituto aprobó el 10 de octubre de 2003 el acuerdo por el que se establecieron los criterios generales y el calendario para la celebración de la elección extraordinaria. 5. Dentro de la argumentación utilizada por el Instituto, destacan los considerandos 4 y 5, que precisan: 4.-QUE A FIN DE NO AFECTAR INNECESARIAMENTE EL DESARROLLO DE LOS PROCEDIMIENTOS DE EMISIÓN, RECEPCIÓN Y COMPUTO DE LA VOTACIÓN, SE CONSIDERA PROCEDENTE QUE PREEVALEZCAN, EN ATENCIÓN AL PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS PUBLICOS VALIDAMENTE VERIFICADOS, LOS ACTOS DE LA AUTORIDAD COMICIAL FEDERAL CONSISTENTES EN LOS DIVERSOS ACUERDOS EMITIDOS CON MOTIVO DEL PROCESO ELECTORAL ORDINARIO 2002-2003. 5.-QUE EN ATENCIÓN AL PRINCIPIO REFERIDO, LA AUTORIDAD ELECTORAL FEDERAL CONSIDERA CONVENIENTE Ignacio Hurtado Gómez Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 160 APROVECHAR LA EXPERIENCIA Y CONOCIMIENTOS ADQUIRIDOS POR LOS CIUDADANOS INSACULADOS QUE RECIBIERON LA CAPACITACIÓN PARA ACTUAR COMO FUNCIONARIOS DE MESAS DIRECTIVAS DE CASILLA EN EL PROCESO ELECTORAL ORDINARIO 2002-2003.§ 6. Por último, en cumplimiento de dicho acuerdo, el Consejo Distrital 05, con cabecera en Zamora, aprobó y ratificó el 23 de noviembre a funcionarios propietarios y suplentes para la integración de las mesas directivas de casilla que habían fungido en el proceso ordinario. Como se puede ver claramente, el ife aplicó dicho principio, por lo menos en uno de los temas más sensibles e intensos, logísticamente hablando, dentro de la preparación de una elección, como es la integración de las mesas directivas de casilla. Lo anterior, con las premisas, se presume, del tiempo reducido, pero sobre todo de que esa etapa y los actos inherentes a ella —la capacitación electoral— no se habían visto afectados por las conductas que dieron origen a la nulidad de la elección. Es importante destacar que el valor del caso Zamora, por lo menos en este tema, ha sido marginal. Sin duda, su referencia común tiene que ver con la nulidad de la elección en sí misma, sin embargo, la decisión de la autoridad administrativa como se ha visto, no fue menor. No obstante, aún falta completar la ruta reflexiva, y esa termina con la nulidad de la elección del ayuntamiento de Morelia en 2011. El caso Morelia en 2011 y la fecha para la elección extraordinaria Como se sabe, el 28 de diciembre de 2011, la Sala Regional Toluca decretó la nulidad de la elección del ayuntamiento de Morelia (ST-JRC-117/2011), lo cual se sustentó en dos hechos concretos: la participación del candida § Énfasis añadido. El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias 161 to del Partido Revolucionario Institucional (pri) en el cierre de campaña del candidato a gobernador, verificado el 6 de noviembre —tres días antes de concluir el periodo de campañas—, y la transmisión de dicho acto por medio de una televisora local, así como la utilización del emblema del pri en los calzoncillos del boxeador Juan Manuel Márquez durante su pelea contra Manny Pacquiao, un día antes de la jornada electoral.6 Con motivo de la nulidad, el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán aprobó el calendario electoral para la elección extraordinaria, estableciendo con base en la normativa electoral como fecha para la jornada electoral el 3 de junio de 2012; sin embargo, tanto el pri como el Partido del Trabajo (pt) se inconformaron con dicho acuerdo, por lo que acudieron per saltum a la Sala Regional Toluca del tepjf, en donde se sustanció y resolvió el expediente ST-JRC-2/2012. Al respecto, los partidos actores sostuvieron sustancialmente que la fecha establecida por la autoridad administrativa violaba la equidad del proceso y la libertad del sufragio, en virtud de que al empatarse dicha elección extraordinaria con la ordinaria federal de 2012 —que se venía desarrollando en esas mismas fechas— se impediría garantizar ciertos principios como, por ejemplo, la equidad en el periodo de veda o de reflexión previo a la jornada extraordinaria y, en consecuencia, como ya se dijo, la libertad del sufragio. En la parte que interesa para los fines que me he propuesto, la Sala Regional sostuvo que eran fundados los agravios, principalmente por la necesidad de salvaguardar la equidad y la libertad del sufragio, por lo que ordenó que la elección extraordinaria para el ayuntamiento de Morelia se llevara a cabo el 1 de julio de 2012, es decir, el mismo día de la jornada electoral federal. Para arribar a tal determinación se consideró, entre otros aspectos, que: 6 Para una mayor claridad del asunto pueden consultarse Pedro Salazar Ugarte (2012) y Joel Reyes Martínez (2012). Ignacio Hurtado Gómez 162 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la elección a celebrarse en el presente año, en Morelia, Michoacán, es de carácter extraordinaria, y conforme al sentido gramatical, dicho término, de acuerdo con la Real Academia Española, vigésima primera edición, es un adjetivo que significa “fuera del orden o regla natural o común”, entre otras acepciones. Luego, se justifica que las elecciones extraordinarias obedezcan, en ocasiones, a situaciones no previstas; sin embargo, en dicho proceso también es imprescindible tutelar, la libertad del sufragio en los electores, privilegiando la certeza, imparcialidad y la equidad en su desarrollo (ST-JRC-2/2012, 54). Por tanto, la Sala Regional concluyó que: Con base en los principios constitucionales que han quedado referidos, se estima que si bien la autoridad responsable al emitir el Acuerdo por el que se aprueba el calendario para la elección extraordinaria del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, lo realizó conforme a la normativa aplicable; atento a las razones que han quedado apuntadas, se estima importante establecer que en aras de privilegiar la libertad del sufragio, la equidad y certeza en la contienda, esta Sala Regional concluye que es dable que la jornada electoral extraordinaria que se llevará a cabo en efectos de renovar a los integrantes del ayuntamiento de Morelia, se celebre de manera concurrente con la federal, al próximo uno de julio (ST-JRC-2/2012, 56). Como puede advertirse, la Sala Regional hizo prevalecer la aplicación y vigencia de los principios frente a los plazos considerados en la legislación local; sin embargo, la parte que interesa destacar es la flexibilidad para ajustar las formalidades precisamente en razón de éstos. De esta suerte, en el caso Zamora se dio la aplicación del principio de conservación de los actos públicos válidamente celebrados, en virtud de que ciertos procedimientos del proceso ordinario no se viciaron, ade- El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias 163 más de la coyuntura del tiempo, que jugaba en contra de la organización de la elección extraordinaria, mientras que en el caso Morelia se advierte una interpretación flexible a favor de los principios constitucionales de equidad y libertad del sufragio, por lo que se modificaron los plazos legales de la elección, haciéndola coincidir con los comicios federales. Visto así, de nueva cuenta se hace presente la pregunta inicial de estas reflexiones: ¿es posible que al anularse una elección únicamente se ordene la reposición de la parte afectada como podría ser, por ejemplo, la jornada electoral, en virtud de que el resto de los procedimientos y etapas del proceso electoral no se vieron afectados por las causas que motivaron la nulidad? Consideraciones finales Si se toma en consideración lo dicho hasta aquí, mi respuesta al planteamiento anterior es en sentido afirmativo. En efecto, la normativa electoral establece una tipología de las causales de nulidad, entre las que destacan las de elección y, en su caso, la propia legislación establece el procedimiento a seguir para la emisión de la respectiva convocatoria; y si bien se acota, por lo menos en el artículo 21 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) y en el 23 del Código Electoral del Estado de Michoacán, que dicha convocatoria no puede restringir derechos ni alterar procedimientos y formalidades, también se indica que las autoridades pueden ajustar —en el ámbito federal— o reducir —en el caso de Michoacán— los plazos establecidos en los códigos en razón de la fecha para la jornada electoral extraordinaria. De esto se advierte que no existe, en el contexto apuntado, limitante para la aplicación del principio en el sentido anotado, como tampoco se encuentra razón para no iniciar una propuesta que permita configurar una vertiente del principio de conservación de los actos públicos válidamente celebrados, la cual puede, en principio, enderezarse en dos sentidos: por un lado aplicándolo en el desarrollo de la elección extraordinaria, princi- Ignacio Hurtado Gómez 164 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación palmente a partir de validar procedimientos verificados en el proceso ordinario, como podrían ser la ubicación e integración de las mesas directivas de casilla, o la conformación del listado nominal definitivo, si acaso, con algunos ajustes; por otro, en su caso, explorando la posibilidad de repetir únicamente, y cuando ello sea posible, la jornada electoral, evitando con ello volver a realizar campañas con todo lo que ello implica en términos de financiamiento, sin descontar el costo de toda la logística que requieren desplegar nuevamente tanto los partidos políticos como las autoridades administrativas. Las razones para privilegiar esta vertiente en la interpretación y aplicación del principio de conservación de los actos públicos válidamente celebrados son de diversa índole. Por supuesto, en un primer momento, y como se ha visto, son de naturaleza jurídica, de hacer prevalecer la validez del acto electoral, esto es, del derecho al sufragio que en este caso cada vez me acerco más a entenderlo, sí como un derecho o incluso como una obligación si se quiere, pero también, y sobre todo —parafraseando a Peter Häberle— como fundamento de las esperanzas de una sociedad. Al mismo tiempo existen razones económicas, ya que por lo menos en el caso Morelia no se puede desdeñar el hecho de que tanto la autoridad como los propios partidos tuvieron que erogar —se afirma— una cantidad mayor a 20 millones de pesos con motivo de la elección extraordinaria, además de que tratándose de cuestiones económicas, coincido con quienes afirman que en estos momentos necesitamos más programas sociales y menos reformas electorales. Por último, una interpretación así abonaría a la gobernabilidad, a transiciones y relevos gubernamentales ágiles, evitaría la polarización y el desgaste social presentes en todos aquellos casos en que se anula una elección; en suma, propiciaría escenarios de una mayor civilidad democrática. Se trata pues, al final del camino, de una reflexión pendiente. El principio utile per inutile non vitiatur y las elecciones extraordinarias 165 Fuentes consultadas boe . Boletín Oficial del Estado. 1991. 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De ahí la justificación de la regulación federal y la tarea del Estado como garante del equilibrio entre la libertad de expresión y el derecho a la información consagrados en la legislación mexicana. Como ha sucedido hasta ahora, cada proceso electoral deja experiencias valiosas y hace evidentes los aciertos y las carencias de las normas jurídicas. Aquí hacemos una revisión de la normatividad vigente y de la posibilidad de avanzar en el mejoramiento del marco regulatorio aplicable a las encuestas electorales, privilegiando el mecanismo de colaboración entre industria y autoridades, que ha probado ser eficaz. Palabras clave: encuestas, legislación, criterios, pronóstico. * ** Presidente ejecutivo de Investigaciones Sociales Aplicadas (isa). [email protected]. Abogada y analista política. [email protected]. 172 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Abstract Election polls are a substantial element of our democratic reality. The conduction and publicity of opinion surveys during the electoral process involve the exercise of basic civil rights for pollsters and citizens. Hence the importance of federal regulation and State’s role in preserving the balance between freedom of expression and the access to information foreseen by the Mexican Constitution. Once again, the recent federal election produced lessons and evidence of regulatory successes and shortcomings. We review the current legislation and discuss the potential for improvement in certain areas in the aim of improving collaboration among industry and authorities, a mechanism that has proven its benefits. Keywords: polls, legislation, criteria, forecast. Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 173 Cuestionar la justificación de las normas jurídicas es una manera de contribuir al debate democrático. Córdova y Salazar (2007b) E n México existe el mito de que las encuestas electorales no están reguladas, o al menos no bien reguladas. Esta idea no solamente permea la visión acerca de los estudios por muestreo respec- to de las preferencias electorales entre los ciudadanos en general, sino que es seguida por muchos periodistas, analistas, políticos y académicos. Es decir, aun entre el llamado “público atento” esta creencia se ha sembrado y afecta la reflexión acerca de lo que acontece en este campo de actividad. Sin embargo, contra esta visión se alza la realidad: las encuestas electorales han estado reguladas en México desde hace tiempo y las normas a las que se sujetan, al menos en el ámbito federal, han evolucionado con cada proceso electoral, acompañando el fortalecimiento de la propia institucionalidad democrática en el país. En la actualidad, resulta válido decir que la regulación en la materia es suficientemente completa para otorgar certidumbre al elector acerca de la calidad de los estudios a los que eventualmente se expone. Esta regulación ha sido resultado de un esfuerzo conjunto de especialistas, analistas, partidos, legisladores, autoridades administrativas e incluso de autoridades jurisdiccionales en materia electoral. La elaboración de las normas se ha beneficiado de un mecanismo dinámico que se nutre de las aportaciones de los actores públicos y privados involucrados y ha repercutido, con variado éxito, en la formulación de las normas que rigen estos estudios en procesos electorales en el ámbito local. De la Peña/Ortiz 174 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Las razones de la regulación Las encuestas son un ejercicio de carácter científico, una técnica de investigación social cuyo objetivo es producir información que permita estimar la ocurrencia de eventos que, teóricamente, deben estar cerca del valor real o del parámetro que se pretende conocer. Así, la finalidad de las encuestas es obtener información mediante preguntas dirigidas a una muestra de individuos representativa de la población o universo de forma que las conclusiones que se obtengan puedan generalizarse al conjunto de la población siguiendo los principios básicos de la inferencia estadística, ya que la encuesta se base en el método inductivo (SUP-JRC-63/2009). En el caso de los estudios electorales, uno de los objetivos es el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos entre diversos contendientes por un cargo público sujeto a elección en un momento determinado. Son por ello actividades que, al aportar información útil, facilitan y complementan el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos. Cuando estudios con estos objetivos se realizan dentro del periodo legal definido para el proceso electoral, se reclama su regulación estatal, dado que se trata de información de interés público, existen límites en su metodología y resultados (Crespi 1988, 183) y puede darse a éstos un potencial uso para fines de estrategia por actores políticos. Si bien la mayor acusación contra las encuestas es que ejercen una indebida influencia en el comportamiento electoral, puesto que pueden afectar la formación de opiniones en los electores, la evidencia muestra que, en general, los datos estadísticos juegan un papel menor en la formación de juicios y que, en particular, la información de encuestas no tiene influencia determinante en las opiniones, intenciones de voto o creencias del resultado de una elección, aun cuando pudieran afectar la percepción de las personas con respecto al clima de opinión existente (Daschmann 2000, 160-81). Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 175 Además, los estudios de la influencia de las encuestas en el comportamiento electoral no son concluyentes y dependen del método de estimación que se emplee y de circunstancias políticas coyunturales. En caso de existir alguna influencia, ésta es inofensiva, pues su difusión tiende a generar un equilibrio a partir de las preferencias previas de los votantes (Donsbach 2001, 1). Ante ello, la legislación federal mexicana en materia de encuestas electorales se ha caracterizado por establecer niveles moderados de control para la realización y publicación de encuestas (González 2007, 78), complementada con disposiciones administrativas que buscan vigilar y fortalecer la equidad en la contienda desde un marco de respeto al eclecticismo científico y de actualidad de la norma. Tal vez el estudio más completo del que se disponga acerca de la regulación de encuestas electorales en México es el realizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas (iij) de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam), con el copatrocinio de la Asociación Mexicana de Agencias de Investigación de Mercados y Opinión Pública (amai) y el Consejo de Investigadores de la Opinión Pública. Córdova y Salazar (2007b) sostienen que “el Estado puede, legítimamente, regular actividades como la realización de encuestas de opinión relativas a cuestiones electorales [...] porque dichos ejercicios y sus resultados tienen (al menos potencialmente) un impacto” en las instituciones democráticas que puede reflejarse en que las encuestas abonen a la certeza, o bien, a la incertidumbre respecto a una elección. Pero esta justificada intervención del Estado, advierten, no implica que toda regulación sea adecuada. En todo caso, “no debe inspirarse en una lógica de un poder estatal que obstaculiza y criminaliza el libre ejercicio de la libertad de expresión”. Debe partir del reconocimiento de estas libertades y del acotamiento preciso de la materia que amerita la reglamentación pública federal. Debe, por ejemplo, distinguir entre encuestas según el momento al que refieren sus resultados (antes, durante o después de la De la Peña/Ortiz Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 176 elección) y diferenciar las etapas en las que se desarrollan dichos estudios (diseño, levantamiento, publicación), siendo necesario “contar con una regulación que permita el levantamiento, pero que garantice la calidad técnica del diseño y que impida la publicación cuando los electores están a punto de ir a las urnas” (Córdova y Salazar 2007b). Los autores apuntan que los encuestadores al difundir e interpretar los resultados de sus encuestas, presuntamente, ofrecen una visión imparcial de la situación político-electoral, que se encuentra respaldada por los argumentos técnicos y científicos utilizados durante el diseño y levantamiento del ejercicio estadístico. Esta presunción de objetividad […] justifica la intervención estatal como garante regulador de los parámetros mínimos indispensables de carácter técnico (Córdova y Salazar 2007b). Éstos deben observarse y, en caso de incumplimiento, sancionarse por vía civil o administrativa, otorgando siempre garantías para un debido proceso. La regulación relativa a la calidad de los estudios implica un requerimiento de veracidad en los datos producto de una encuesta que se publicite. Supone, por tanto, que los ciudadanos estén “en condiciones de saber cómo se ha llegado a determinados resultados” (Villanueva, 2007, 27). Para ello, los propios organismos profesionales en el mundo, como wapor (World Association for Public Opinion Research) y Esomar (World Association for Market, Social and Opinion Research),1 han establecido códigos de normas éticas que rigen la actividad, exigiéndose al menos la inclusión en toda publicación de encuestas de los datos acerca de quién la realizó, el universo estudiado, el tamaño de la muestra, márgenes de error y nivel de confianza, forma en que se acopió la información, fecha de realización del trabajo de campo, tasa de respuesta y formulación específica de los reactivos difundidos, entre otros datos. 1 Esomar cambió de nombre, originalmente se llamaba European Society for Opinion and Market Research, pero mantuvo sus siglas. Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 177 Adicionalmente, para homologar las prácticas en la materia, se dispone, desde 2006, de un Estándar Internacional para las Investigaciones de Mercados, Opinión y Sociales (iso 20252) y, desde 2000, de un Estándar de Servicios para la Investigación de Mercados en México (esimm), establecido por la amai. Estas normas pretenden dotar de consistencia al servicio, homogeneizar el uso de conceptos, documentar y regular los procedimientos y operaciones, permitir la detección y corrección de errores, posibilitar la auditoría posterior, entre otros fines. “Una regulación que pretenda garantizar la objetividad y oportunidad temporal de las encuestas tiene que pasar en algún momento por el tamiz de los derechos humanos” (Carmona 2007, 41), sean de fuente constitucional o internacional. Al referirnos a las encuestas electorales hablamos, en primera instancia, del derecho a la información, ya que todo ciudadano tiene derecho a conocer la situación que guarda la contienda electoral y allegarse de elementos que orienten una toma de decisión libre e informada. En segundo lugar, como contraparte del derecho a recibir información, existe la libertad de proveerla, esto es, el derecho al trabajo lícito de investigadores y encuestadores, consagrado en el artículo 5 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), sólo restringible por la ley con el propósito de garantizar el bien común colectivo. De acuerdo con este último supuesto en particular, es dable que se prevea la observancia de ciertos parámetros objetivos para realizar encuestas electorales y difundir públicamente sus resultados. Respecto a la libertad de expresión antes mencionada, la propia Constitución, en su artículo 6, prohíbe cualquier tipo de inquisición judicial o administrativa ante la manifestación de las ideas, y en su artículo 7 prevé la libertad de escribir y publicar escritos en cualquier materia, prohibiendo expresamente la censura previa o la exigencia de fianza a autores o editores, pero pudiendo sujetarse a responsabilidades ulteriores por el ejercicio abusivo de este derecho. De la Peña/Ortiz Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 178 En materia de publicación de encuestas electorales, la regulación debe salvaguardar los derechos políticos de los ciudadanos, garantizar la observancia de un rigor metodológico y alentar su difusión pública, exceptuando los tiempos que se consideren propicios de convertirlas en instrumento de inducción o desinformación. Las normas federales acerca de encuestas electorales2 La publicación de encuestas electorales es un fenómeno relativamente reciente en México. Fue hacia la penúltima década del siglo pasado cuando hicieron su irrupción (Peña 1988), ante la creciente competencia por cargos de elección popular, la pluralización en los medios de comunicación y el desarrollo de tecnologías que hicieron más expedito y accesible el empleo de este tipo de herramientas para la generación de información acerca de preferencias del electorado. En específico, fue en la elección presidencial de 1988 cuando por vez primera el público dispuso de mediciones nacionales cuyo objetivo era estimar las preferencias del electorado. Fueron entonces pocas encuestas las publicadas y no conformaron series de observaciones homogéneas, por lo que era difícil determinar la existencia de un patrón de cambio temporal (Peña 1992). Si bien desde 1951 la legislación federal mexicana dispuso que el día de la elección y los tres días previos no se permitiera la celebración de mítines ni reuniones públicas, fue apenas en 1990 que se atendió expresamente a las encuestas durante las campañas electorales, cuando en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) se añadió, en la fracción 3 del artículo 190, que durante los cinco días anteriores al de la jornada electoral, queda prohibido llevar a cabo o aplicar cualquier tipo de encuesta o sondeo que 2 Este apartado complementa y actualiza un ensayo anterior acerca del tema, elaborado en 2003 (Peña 2003). Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 179 tenga por objeto conocer las preferencias electorales de los ciudadanos, así como publicar o difundir durante esos días, en cualquier medio de comunicación, los resultados de los que se hayan realizado (Cofipe, artículo 190.3, 1990). En el informe de las comisiones dictaminadoras del proyecto del Código se señaló que ello se añadió “a fin de evitar que se manipule o presione la voluntad del votante” (Ramos y Peña 1991). Tres años más tarde, en ocasión de las reformas al Cofipe efectuadas en 1993, esta regulación se modificó en dos sentidos. Primero, se reformó la fracción 3 del artículo 190 (que pasó a ser fracción 4), para ampliar el periodo de prohibición de 5 a 8 días previos a la elección y extenderlo “hasta la hora del cierre oficial de las casillas que se encuentren en las zonas de husos horarios más occidentales del territorio nacional” (Cofipe, artículo 190.4, 1993), abarcando con ello los entonces novedosos ejercicios de encuesta de salida, pero referido no a la realización de encuestas, sino exclusivamente a “publicar o difundir por cualquier medio, los resultados de encuestas o sondeos de opinión que tengan por objeto dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos” (Cofipe, artículo 190.4, 1993), y especificando, por vez primera, las sanciones a las que se harían sujetos quienes incumplieren dicha disposición. Segundo: se incorpora como nueva fracción 3 del propio artículo 190 del Código una disposición que establece que quien solicite u ordene la publicación de cualquier encuesta o sondeo de opinión sobre asuntos electorales, que se realice desde el inicio de las campañas hasta el cierre oficial de las casillas el día de la elección, deberá entregar copia del estudio completo al Director General (actualmente, al Secretario Ejecutivo) del Instituto Federal Electoral (IFE), si la encuesta o sondeo se difunde por cualquier medio (Cofipe, artículo 190.3, 1993). De la Peña/Ortiz 180 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Con base en estas disposiciones, en julio de 1994, pocas semanas antes de los comicios, el Consejo General del ife creó una comisión encargada de establecer criterios de orden técnico y metodológico que debían satisfacerse para la realización de encuestas o sondeos de opinión. En aquella ocasión, se cayó en excesos tales como pretender normar un tamaño mínimo pertinente para una muestra. Es de referir que para la elección presidencial de 1994 se contó por vez primera con series de encuestas nacionales que pudieron ir dando cuenta no sólo del estado de las preferencias electorales al momento de la medición, sino de los cambios que se registraban en el tiempo (Peña 1994). Hacia el cierre del proceso, aunque algunas mediciones estuvieron muy distantes del resultado, sobreestimando al ganador en más de una decena de puntos, se contó con varios ejercicios cuyas estimaciones finales resultaron próximas al resultado oficial (Basáñez 1997, 171). En 1996 volvió a ampliarse la regulación en materia de encuestas y sondeos electorales. Por vez primera se reconoció, en la fracción III del artículo 41 de la Constitución mexicana, la relevancia de las encuestas electorales, disponiéndose que fuera el ife el órgano encargado de regular las encuestas y sondeos electorales de manera integral y directa, en los términos de la ley secundaria. Además, se adicionó la fracción 5 al artículo 190 del Cofipe, en el que se establecía que las personas físicas o morales que pretendan llevar a cabo encuestas por muestreo para dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos o las tendencias de las votaciones, adoptarán los criterios generales de carácter científico, que para tal efecto determine el Consejo General [del ife] (Cofipe, artículo 190.5, 1993). Así, se oficializa una práctica que la autoridad electoral llevaba a cabo desde antes y garantiza la entera libertad para que toda persona física o Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 181 moral que lo deseara pudiera realizar y publicar este tipo de ejercicios, sin más restricciones que el apego a los criterios establecidos por la autoridad y el cumplimiento de la obligación de entregarle copia del estudio completo. Asimismo, se impuso una ventana temporal de prohibición solamente a aquellos estudios cuya finalidad fuera conocer las preferencias del electorado, pero con la peculiaridad de que se establecía una sanción de naturaleza penal a su incumplimiento, ajena a las de orden administrativo que el propio Código establecía para otros asuntos. La desafortunada incorporación de sanciones penales “puede tener como consecuencia el inhibir la realización y difusión de encuestas de orden electoral” por lo que debiera cambiarse (Córdova y González 2007, 92). A diferencia de ocasiones anteriores, en las que la autoridad electoral había emitido disposiciones regulatorias de encuestas y sondeos electorales al margen de quienes practican la actividad, para el proceso electoral federal de 2000 el Consejo General del ife tuvo la oportuna y acertada idea de consultar de manera informal a investigadores y especialistas en la materia para establecer los criterios mínimos que deberían adoptar las personas físicas o morales que pretendieran dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos o las tendencias de la votación, utilizando para ello encuestas por muestreo. Dichos criterios refirieron los aspectos que debían atenderse en todo reporte de resultados publicado: definir detalladamente la población de estudio; explicar el método utilizado para recopilar la información; detallar el método de muestreo y los mecanismos de selección de la muestra; especificar el tamaño de la muestra y señalar la frecuencia de no respuesta; especificar fechas del levantamiento de la información, así como el número de supervisores y encuestadores que participaron en la recopilación de la misma, y señalar cuando se presentaran pronósticos o estimaciones derivadas de alguna transformación de las frecuencias encontradas en las variables originales. Asimismo, establecía la exigencia de conservar origi- De la Peña/Ortiz 182 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación nales de los cuestionarios y las bases de datos, y de los programas utilizados por la persona responsable de realizar el estudio, con el fin de verificar la información. Es reconocible el esfuerzo de la autoridad electoral federal por establecer criterios mínimos fundados en un eclecticismo científico, que sólo demandaban dar cuenta de datos fundamentales que permitieran al público expuesto a una encuesta conocer sus alcances técnicos y ubicación espacial-temporal, sin prejuzgar la pertinencia de métodos y técnicas adoptadas. Lamentablemente, ello no bastó para impedir que los informes generados por la instancia encargada de compilar los reportes de los estudios resultaran un mero ejercicio administrativo sin más utilidad que dar oportunidad a algunos medios de alegar una supuesta falta de certificación por parte la autoridad administrativa, lo que no era ni la tarea ni la intención de la autoridad. Esta dicotomía entre regulación y calidad de los estudios se hizo evidente durante la campaña electoral para presidente de la República en el año 2000. El público estuvo expuesto a una diversidad de reportes de resultados de encuestas (ife 2000), varios de ellos formando series mensuales, que en su mayoría mostraron como líder en la contienda a quien no resultó ser el ganador. Así, mientras las encuestas públicas cumplieron en esa oportunidad con la tarea de dar cuenta del formato de la contienda, como disputa real entre dos candidatos y con una relativamente cerrada competencia entre ellos, no fueron capaces de dar cuenta con certeza de la propensión real al triunfo de cada una de estas candidaturas. De hecho, salvo una excepción a principios del mes de mayo, ninguna de las otras 13 encuestas patrocinadas directamente por un medio de comunicación mexicano mostró adelante al candidato que resultaría ganador. Un periódico decidió suspender la publicación de encuestas durante el último mes de campaña; otro naciente medio optó por no publicar una encuesta que daba ventaja al candidato opositor luego del primer debate y después cambió de empresa encuestadora, dando resultados favorables al Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 183 candidato del partido en el gobierno; finalmente, otro medio encontró siempre adelante al candidato que finalmente ocupó el segundo lugar. En aquel momento, diversos medios dieron cobertura a los resultados reportados por empresas encuestadoras contratadas por el partido en el gobierno, sin darle similar difusión a las encuestas patrocinadas por su principal contendiente. Además, varios medios dieron cabida a encuestas de dudosa manufactura, hechas por empresas no acreditadas, con datos muy favorables al candidato del partido en el poder. De esta manera, ninguna encuesta preelectoral que se haya hecho pública y acertara al ganador fue patrocinada por medios nacionales; las que lo hicieron tuvieron que difundirse originalmente a través de medios extranjeros o no contaron con un medio difusor definido (Peña 2000). Sin embargo, al comparar el balance de encuestas difundidas con uno u otro líder contra el resultado final de la contienda, se mostró por vez primera que las elecciones no se ganan mediante la promoción de encuestas favorables a un candidato y que el electorado no es tan fácilmente manipulable o influenciable mediante tal recurso. Adicionalmente, para la jornada electoral se contó con una diversidad de ejercicios de conteo rápido, producto de un programa de financiamiento de la Organización de las Naciones Unidas (onu) que facilitó la realización de este tipo de mediciones por diversas instancias, de otra forma, no se hubiera contado con recursos para hacerlo. Para el proceso electoral de 2006 se avanzó otro paso en la normatividad federal aplicable a la materia. La autoridad electoral emitió el Acuerdo CG282/2005 en la sesión ordinaria del Consejo General del ife celebrada el 19 de diciembre de 2005, en el que se establecieron los “criterios estadísticos de carácter científico” que deberían adoptar las personas físicas y morales que tuvieran la pretensión de llevar a cabo encuestas por muestreo. Nuevamente, este acuerdo fue producto de un fructífero intercambio entre los consejeros electorales y los investigadores de campo. Esto permitió mejoras sensibles en el contenido de éste, entre las cuales se encontraron: De la Peña/Ortiz Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 184 la obligación para quien solicitara u ordenara la publicación de cualquier encuesta o sondeo de opinión de dar acceso público gratuito a las características metodológicas fundamentales de los estudios, con el fin de facilitar su lectura e interpretación, ya fuera con un medio impreso o con una página de la red mundial; la determinación de un periodo de 10 días posteriores a la publicación de una encuesta para entregar por medio impreso y magnético copia del estudio completo a la autoridad; la precisión de la información complementaria que debiera resguardarse para fines de una eventual verificación y el tiempo en que debiera conservarse. Y, más aún, se abordó un tema fundamental para el control de la efectiva realización de los estudios que se difundieran: quienes publicaran encuestas deberían recabar y entregar al secretario ejecutivo del ife los datos que permitieran identificar fehacientemente a la persona física o moral que solicitó y ordenó una publicación y a la que la patrocinó, incluyendo nombre o denominación social, domicilio, teléfono y correos electrónicos en los que pudieran responder requerimientos acerca de los estudios, pudiendo el propio ife requerir a quien correspondiera el cumplimiento de dicha obligación. Así, por vez primera se distinguían claramente tres sujetos para la apli- cación de las normas en materia de publicación de encuestas: quien las realiza, quien las ordena o solicita su publicación y quien las patrocina. Cada uno con deberes diferentes, cuyo cumplimiento podía ser exigido por la autoridad. Regidos por esa normatividad, durante el proceso electoral federal de 2006 se publicaron decenas de estudios, muchos de ellos integrando series regulares y homogéneas de mediciones, que fueron dando cuenta del estado y de los cambios en las preferencias durante las campañas. La mayoría de las series mostraron un cierre de brecha hacia el segundo trimestre del año entre quienes resultarían ser los dos principales contendientes. Empero, ello no supuso una plena concordancia entre las estimaciones. Hubo series que observaban una contienda donde hasta tres candidatos podían resultar ganadores y otras que mostraban una competencia don- Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 185 de sólo dos tenían posibilidades reales de triunfo. Al final, no sólo se tendió a sobreestimar en el promedio de mediciones al tercer lugar, sino que —dado lo cerrado de la contienda— la mayoría de las encuestas colocó en primer lugar a quien terminaría como segundo, invirtiendo el orden respecto al resultado. De hecho, de nueva cuenta no hubo ningún medio de comunicación nacional que difundiera una encuesta al cierre cuyo líder fuera quien resultó ganador oficial de la elección (Peña 2006). Hubo, eso sí, un avance muy importante: con la nueva regulación que demandaba datos fehacientes del realizador y del patrocinador, se eliminaron del espacio público las encuestas fantasma que pulularon seis años antes. Como secuela del rechazo a los resultados de la elección presidencial de 2006 por parte de uno de los contendientes y del cuestionamiento respecto de la eficacia de las normas vigentes hasta ese momento, para 2007 fue necesaria, al parecer de los actores políticos, una reforma electoral. En el terreno de las encuestas, ello llevó a cambios significativos. Aunque la regulación en la ley secundaria se mantiene dentro del capítulo destinado a las campañas electorales, la actual redacción del artículo 237 dispone, en su fracción 6, la reducción del periodo de prohibición a la publicación o difusión de encuestas a los tres días previos a la elección y, en la fracción 7, explicita que los criterios generales de carácter científico que emita el Consejo General deberán definirse previa consulta con los profesionales del ramo o las organizaciones en que se agrupen, regulando así lo que era una práctica común desde años antes. Con la nueva legislación se llega a la elección presidencial de 2012. Para reglamentar las encuestas en este proceso, previa consulta con las agrupaciones gremiales, el Consejo General del ife expide el 14 de diciembre de 2011 el acuerdo CG411/2011, por el que se establecen los lineamientos así como los criterios generales de carácter científico que deberán observar las personas físicas y morales que pretendan ordenar, realizar o publicar encuestas por muestreo, encuestas de salida o conteos rápidos durante el proceso electoral 2011-2012. De la Peña/Ortiz 186 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Este instrumento, nuevamente, permite avanzar en la precisión de algunos aspectos relacionados con la información que debe ponerse a disposición del público y de la autoridad por parte de quienes realicen, patrocinen o difundan encuestas. En primer término, se explicita que los criterios que se adopten deberán ser consistentes con las normas y prácticas internacionales comúnmente aceptadas en la comunidad científica y profesional especializada en la realización de encuestas de opinión, respetando el pluralismo metodológico que es propio de toda práctica científica y profesional (ife 2011). En consonancia con lo anterior, se prohíbe que quienes desarrollen labores de estrategia, posicionamiento, mercadotecnia, campaña, ventas, recaudación de fondos u otras similares ajenas a la investigación sean al mismo tiempo responsables de estudios por muestreo, y se estima como impertinente la realización de ejercicios por vía telefónica, toda vez que este método de entrevistas no es recomendable para sondeos de opinión electoral en países donde la cobertura de líneas fijas de teléfono no es cercana a 100%, o no están bien distribuidas entre la población. Además, se demanda a los responsables de los estudios la entrega de documentación que acredite su especialización y formación académica para demostrar conocimiento en el área de la investigación de la opinión pública, que pruebe su pertenencia o la de sus integrantes a asociaciones nacionales o internacionales del gremio de la opinión pública y copia del acta constitutiva de la organización, que demuestre la fecha de su fundación y de inicio de trabajos en el ámbito de la demoscopia. Asimismo, se explicita que se deberá entregar al ife, además de la copia del estudio completo, la base de datos con la información publicada, misma que, al igual que los reportes, puso a disposición del público el propio ife en su sitio. Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 187 Con este acuerdo, como con los anteriores, se demuestra que los instrumentos de reglamentación forjados desde el ámbito administrativo con el concurso de los profesionales con el paso del tiempo, han conducido hacia una mayor especificidad técnica de las encuestas y hacia la mayor revelación de información por parte de los realizadores, patrocinadores y difusores de las encuestas (Córdova y González 2007, 102). Además, a pesar de no existir disposiciones que garanticen el libre acceso de los investigadores a información estadística y geográfica actualizada y detallada del universo de los ciudadanos, el ife permitió que el público en general obtuviera datos consolidados del Padrón Electoral y de la Lista Nominal de Electores, así como la cartografía disponible. Ello ayudó indudablemente a mejorar y perfeccionar los métodos de muestreo y la operación de los estudios por muestreo orientados a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos. El ife, mediante su Secretaría Ejecutiva, dio seguimiento puntual al cumplimiento del acuerdo en sus informes mensuales.3 Conforme a éstos, la mayoría de los estudios nacionales publicados durante el proceso electoral 2011-2012 adoptaron los criterios emitidos por la autoridad. Así, solamente durante el periodo de campaña electoral, de los casi 200 estudios publicados y reportados, 87% adoptó los criterios, aunque no todos cumplieron con la entrega de sus bases de datos. Una primera lectura de los resultados de las encuestas preelectorales durante 2012 mostraría un balance favorable: por vez primera la totalidad de los estudios acertaron a detectar como líder de la contienda al candi- 3 La Secretaría Ejecutiva presentó al Consejo General del ife durante 2012 siete informes respecto del cumplimiento del Acuerdo CG411/2011, con fechas 25 de enero, 29 de febrero, 28 de marzo, 25 de abril, 31 de mayo, 28 de junio y 26 de julio. El acuerdo y los informes con sus anexos se encuentran en ife (2011, 2012a, 2012b, 2012c y 2012d). De la Peña/Ortiz Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 188 dato que resultó ganador. Más allá de lógicas y apreciaciones de comunicadores y no pocos analistas, por primera vez en este siglo, diversos medios patrocinaron y difundieron ejercicios que atinaron al ordenamiento de los contendientes. A pesar de los avances en la regulación de las encuestas y del éxito en la detección del orden de los contendientes, en 2012 la mayoría de las mediciones reportaron una distancia entre los principales contendientes mayor a la que oficialmente se registró. Aunque este sesgo no conlleva que las encuestas finales presentaran un error medio mayor que el observado en otras ocasiones —pues el error promedio de las estimaciones se ubicó en 2.6 puntos, igual que en 2000 y apenas superior a los 2.3 puntos observados en 2006—,4 el hecho de que la subestimación haya afectado a quien quedó en segundo lugar propicia un reclamo público hacia los estudios, que deriva en incorporarlo como uno de los elementos para la inconformidad formalmente presentada ante la autoridad jurisdiccional respecto de la elección presidencial. A dicho recurso legal correspondió un exhaustivo análisis legal y una resolución contundente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), que vale la pena retomar. En la sentencia emitida el día 30 de agosto de 2012 por la Sala Superior del tepjf en el juicio de inconformidad SUP-JIN-359/2012, se partió del entendimiento de que “para el ciudadano común tiene tanta importancia el conocimiento de la opinión ajena, o de la información que disponen otros, como el derecho a difundir la propia” (SUP-JIN-359/2012, 106). Es por ello que 4 Para medir la exactitud de las encuestas electorales suele usarse como escala la diferencia entre las proporciones arrojadas por un estudio y las proporciones oficialmente computadas en una elección. Ello supone tomar como parámetro los resultados y calcular el error absoluto, como se hace entre cualquier medición y un valor considerado como el verdadero, procedimiento que es cuestionable y equívoco en este caso. El estimador más empleado para este fin es el tercer método propuesto por Mosteller en 1949 (M3), que corresponde a la desviación media en puntos porcentuales entre lo previsto y lo real para todos los contendientes, sin tener en cuenta el signo de dicha desviación (Mosteller 1949, 55). Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 189 en una sociedad democrática, y en el desarrollo de los procesos electorales, la publicación de encuestas, sondeos, encuestas de salida y conteos rápidos coadyuvan a fortalecer la información de los electores para emitir su voto, por lo que dichas actividades deben realizarse en un ambiente de libertad metodológica y científica, todo ello dentro de un marco constitucional y legal previamente establecido (SUPJIN-359/2012, 413). Sin embargo, aclara, el requisito de veracidad en la difusión de los resultados de las encuestas es una exigencia legítima y necesaria, en tanto protege a los electores de cualquier riesgo de manipulación en la información que pudiera atribuirse a quienes difunden los resultados de los sondeos de opinión, lo mismo que contribuye a generar las condiciones necesarias que permitan un debate público informado, abierto y plural (SUPJIN-359/2012, 416). El Tribunal advierte que medir el margen de error de una encuesta a partir de las brechas entre el primero y segundo lugares es inusual y metodológicamente impreciso. Los estimadores sobre los que se calculan los márgenes de error estadístico aplican para las preferencias electorales de cada candidato, no así para la diferencia entre estos de acuerdo al resultado de la elección ( SUP-JIN-359/2012, 382-3). Además, que la simple confrontación aritmética de los resultados de las encuestas electorales con los resultados de las elecciones efectivamente producidos no es, frente a lo que algunos consideran, un buen De la Peña/Ortiz Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 190 método de control de la objetividad de las encuestas electorales (SUP-JIN-359/2012, 389). Pues existe una coincidencia general de los especialistas en el sentido de que los resultados de las encuestas electorales no son adecuados ni suficientes para deducir el comportamiento final del electorado. Es decir, no deben ser equiparados como predicciones de eventos futuros (SUP-JIN-359/2012, 390).5 5 Un elemento que apoyaría este punto es la existencia, diferenciada de las encuestas, de modelos de pronóstico electoral. En Estados Unidos éstos se han desarrollado y publicitado desde hace más de tres décadas (Campbell 2012, 610). La racionalidad detrás de estos modelos es identificar los factores que normalmente influyen en el voto, revisar los datos disponibles para medirlos y detectar cómo lo han afectado históricamente. Estos ejercicios son imperfectos, debido a la limitada disposición de indicadores adecuados y homogéneos, referidos a periodos suficientemente prolongados, y dado que cada campaña tiene su propia idiosincrasia, afectando el voto en forma imprevisible. Regularmente, estos modelos adoptan como principal componente las encuestas electorales, pero se alimentan de otras fuentes de información. Una asunción implícita de estos modelos es que no se presentarán eventos peculiares entre el momento de elaboración del pronóstico y la elección, que provoquen que el resultado difiera de aquel esperado a partir de los factores incorporados en el modelo; son, pues, un ejercicio de predicción del resultado para una elección normal. Una estrategia recientemente adoptada es la disposición y difusión de un modelo apoyado en encuestas que actualiza diariamente su pronóstico (Silver 2012), compitiendo así informativamente con las encuestas de seguimiento. En el caso mexicano, no sólo no se ha desarrollado ampliamente este campo de pronóstico electoral mediante modelos, sino que estos ejercicios enfrentan serias limitaciones debido a la carencia de datos para construir largas y homogéneas series de tiempo relativas a posibles factores incidentes; a las escasas observaciones que se tendrían para determinar su impacto en comportamientos electorales, y a la imposibilidad de definir una normalidad electoral, dados los cambios que se han presentado en la legislación y la elevada volatilidad registrada entre elecciones. Sin embargo, estos modelos serían los que en todo caso debieran cotejarse contra los resultados electorales y no los estudios demoscópicos, cuyo objetivo no es la predicción y que tienen serias limitaciones para hacerlo por sí solos, aunque pudieran alimentar modelos orientados expresamente a la anticipación de resultados de una elección. Cabe precisar que durante la última década se han realizado valiosos esfuerzos que buscan identificar los factores que inciden en el voto de los ciudadanos mexicanos y su eventual medición a través de encuestas, véase Moreno (2003). Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 191 Si bien la observancia de las disposiciones establecidas no implica, en ningún caso, que el Instituto Federal Electoral avale en modo alguno la calidad de los estudios [...], la validez de los resultados o cualquier otra conclusión que se derive de dichos estudios es la base de la cual parte cualquier análisis metodológico de los estudios de opinión, por lo que su incumplimiento, si no es aclarado oportunamente, genera dudas acerca de la objetividad y el profesionalismo de quienes pretenden realizar estudios de opinión SUP-JIN-359/2012). En cambio, si se ha cumplido con la entrega de la información requerida por la autoridad electoral, corresponde a quien afirme que los estudios son erróneos o que están manipulados, la carga de acreditar sus afirmaciones sobre la base del análisis de la propia documentación respectiva o sobre la base de hechos distintos que estime pertinentes (SUP-JIN-359/2012, 409-10). Así, quien pretenda cuestionar los sondeos de opinión deberá acreditar, por ejemplo, que se incumplió de manera sistemática con la entrega de información a la autoridad administrativa; que, a partir del análisis de la metodología, existen sesgos evidentes en el muestreo; manipulación en los cuestionarios, o cualquier otra circunstancia que permita desvirtuar que las encuestas fueron realizadas siguiendo los criterios científicos y metodológicos conducentes o que, en su caso, su difusión correspondió a una estrategia de propaganda electoral y no a un ejercicio legítimo de la libertad de expresión, cuando los resultados de los ejercicios muestrales sean falseados o dolosamente manipulados (SUPJIN-359/2012, 411). De la Peña/Ortiz 192 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Sólo en tales supuestos, sería válido suponer que la realización o difusión del resultados de encuestas o sondeos de opinión con fines electorales constituye una forma de propaganda encubierta, para lo cual es necesario que quien pretenda desvirtuar la pretensión de objetividad en la realización de las encuestas o en su difusión, cumpla con la carga de señalar los hechos que, en su concepto, desvirtúan dicha pretensión a partir de los medios probatorios conducentes (SUP-JIN-359/2012, 411-2). Más aún, en el supuesto de que se admitiera que el resultado de las encuestas generó un efecto de apoyo al ganador (Bandwagon), cuestión que, en principio, se reconoce como de difícil medición por un amplio sector de la doctrina consultada, ello, por sí mismo, no es una situación que actualice una irregularidad, si las encuestas cumplieron con los criterios exigidos por la autoridad y su difusión respetó los límites impuestos a la libertad de expresión (SUP-JIN-359/2012, 481). Por último, apunta que el mero reconocimiento de ‘errores editoriales’, con independencia de las críticas que ello pudiera traer en la credibilidad y profesionalismo de quienes difundieron las encuestas [...] no se traduce automáticamente en la configuración de infracciones administrativas que pudieran traducirse en irregularidades graves y determinantes para el resultado de la elección (SUP-JIN-359/2012, 499). En esta sentencia, el tepjf hace un recuento pormenorizado del marco regulatorio vigente en materia de encuestas y encuadra el espacio para la determinación de irregularidades en el cumplimiento de la norma y no en la exactitud que pudieran tener los estudios. Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 193 Ello, acorde con la doctrina acerca de la necesidad de que los ejercicios estadísticos que tienen por objeto medir las preferencias electorales se ajusten a una serie de parámetros de carácter científico y metodológico que garanticen la confiabilidad de los resultados arrojados no puede suponer que, en caso de que dichos resultados no reflejen efectivamente esas preferencias electorales, aun cuando se haya cumplido con los parámetros referidos, supongan una irregularidad sancionable. Suponer lo contrario sería lógica y jurídicamente una equivocación, pues independientemente de que todos los ejercicios muestrales conllevan un margen de error intrínseco, se trata de mecanismos que reflejan el sentir y las preferencias de los ciudadanos (sólo de aquellos que acceden a responder el cuestionamiento, que no necesariamente coinciden con quienes acudirán a emitir su voto) en el momento mismo del levantamiento de la encuesta, y resulta sumamente complicado medir a ciencia cierta el eventual cambio de preferencias [...]. Por ello, lógica y jurídicamente no se sostiene una sanción, de cualquier tipo, a una conducta que claramente depende de factores externos y ajenos a un encuestador (Córdova y Salazar 2007b, 107). ¿Hay que reformar de nuevo las normas acerca de las encuestas? Luego del reciente proceso electoral federal, ha vuelto a surgir la confrontación entre la visión liberal, que asume que las encuestas han de estar presentes como medio para que los electores puedan informarse acerca de qué piensan los demás, coadyuvando a la toma de decisión del sentido de su voto, y la visión que advierte un efecto perverso en el elector derivado de la difusión indiscriminada de encuestas. Esta perspectiva restrictiva apela a una mayor regulación, incluso a la prohibición, como fórmula para supuestamente proteger las preferencias del elector de la manipulación mediática. La regulación tendría como objetivo De la Peña/Ortiz Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 194 impedir que estos ejercicios, escasamente confiables en opinión de algunos, atiborren el espacio informativo con datos que confundan al ciudadano y le hagan creer que las contiendas están decididas de antemano. Sin embargo, a la luz de lo aquí expuesto y, sobre todo, de la resolución del Tribunal en la materia, todo ello se basa en prejuicios, carentes de evidencia que los sustente. La eventual prohibición de publicar encuestas durante las campañas electorales sólo redundaría en una menor calidad de la democracia, pues afectaría el derecho de los electores a acceder a información relevante para su toma de decisiones. Información, por cierto, a la que tendrían acceso las élites que pueden ordenar y pagar estudios para consumo privado. Esto tiene una mayor importancia si se considera que el sistema electoral mexicano, multipartidario, ha mostrado una elevada volatilidad, en la que las encuestas juegan un papel clave como orientador del público, ayudándole a construir su realidad política al darle un contexto para entender lo que ocurre. De dónde si no es de las encuestas los electores sacarían información acerca de quienes disputarán finalmente la presidencia: no de los datos electorales previos, pues se dan giros de entre 15 y 20 puntos en cada ocasión. La única fuente cierta de lo que ocurre han sido los estudios demoscópicos,6 dando cuenta correcta del sentido de los cambios, reportando con anticipación a los comicios buena parte de la volatilidad que luego se constatará, aun cuando tiendan a diferir en la magnitud precisa del mismo. Las encuestas electorales son mediciones de las preferencias manifiestas de una muestra de población específica en un momento determinado, y, cabe repetir, no constituyen en sí mismas un pronóstico. Pero es cier 6 Es por ello que resulta impropio evaluar la exactitud de las encuestas en México tomando como referente el caso de Estados Unidos, país con una tradición de más de dos siglos de democracia, un bipartidismo acendrado y una elevada estabilidad en las preferencias electorales; a diferencia, México es una democracia recientemente consolidada, con un claro tripartidismo donde ha habido cambios en el orden de los contendientes en las tres elecciones más recientes. La volatilidad interelectoral, que estima el saldo de las ganancias y pérdidas acumuladas entre todos los contendientes (Pedersen 1979) ha sido de 17.8 puntos en este siglo en México, cinco veces más elevada que en Estados Unidos, donde se registran 3.2 puntos. Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 195 to y pertinente que se espere que un ejercicio realizado en fecha cercana a una elección arroje datos próximos a los que se registren en las urnas y que, con ello, valide la historia que narró. También es cierto que la noche anterior a una elección ningún encuestador, analista o político sabe con seguridad el resultado. Nadie tiene certidumbre de cuál estimación por encuesta fue atinada y cuál estuvo francamente fuera de foco. Éste es el límite de las encuestas. Pero es también la victoria de la democracia como procedimiento de elección: no se puede sustituir la voluntad ciudadana por un ejercicio demoscópico. Ya desde mediados del siglo pasado el Premio Nobel de Economía Herbert Simon (1954) apuntaba que el elector conoce qué candidatos tienen un fuerte apoyo mediante encuestas. Desde la visión de este autor, es esperable que éstas aporten siempre pronósticos correctos, aun cuando los conozcan los votantes. Décadas después, Karl Aubert (1984), de la Universidad de Oslo, al suponer que toda reacción posible ante una encuesta es igualmente probable, calculó en 63% la probabilidad de que una encuesta, vista como pronóstico electoral, atine puntualmente al resultado. Así, desde un punto de vista estrictamente teórico, es de esperar que las encuestas fallen como anticipadores del resultado de una elección en una proporción elevada de casos. Como hemos documentado, la exhaustiva regulación no garantiza entonces mayor precisión y mucho menos evita yerros. En todo caso, puede servir para imponer “barreras de entrada” a los participantes en la actividad, excluyendo opciones formalmente no calificadas. Resulta por ello poco recomendable adoptar una legislación que fije los datos mínimos requeridos para la publicación de una encuesta, como pretende una iniciativa presentada recientemente en el Senado de la República (Gil et al. 2012). El dinamismo mostrado por el mecanismo de regulación vía acuerdos expedidos por el ife permite suponer que es preferible mantener la flexibilidad vigente. De la Peña/Ortiz Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 196 Dicho lo anterior, hay que reconocer la pertinencia de realizar cambios a la normatividad vigente. Vayan algunas propuestas concretas. En primer término, podría modificarse un aspecto formal, pero que refleja una perspectiva acerca de lo que son las encuestas. Al regularlas dentro del capítulo relativo a las campañas electorales del Código, entendidas éstas como el “conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtención del voto” (Cofipe, artículo 228.1, 2008), pareciera caerse en el equívoco de asumir que las encuestas y sondeos son solamente algún tipo de propaganda electoral, sin admitir la especificidad de estos estudios como instrumentos de investigación y conocimiento, que producen resultados de interés informativo para partidos, candidatos, medios y ciudadanía en general y que pueden, eventualmente, tener uso como herramientas para la definición de estrategias de campaña y, sólo en caso de ser patrocinadas o difundidas por un partido político, candidato o simpatizante, constituirse en material de propaganda. Por ende, debiera destinarse un capítulo específico, por pequeño que fuera, a atender este tema, y no incluirlo y subordinarlo a la lógica de campañas electorales de partidos y candidatos.7 Ello, además, abriría la posibilidad de eliminar la veda temporal de publicación de encuestas los días previos a los comicios, permitiendo el libre flujo de información. En segundo lugar, actualmente existe plena claridad de los datos que deben reportarse para dar certeza al público respecto de los estudios demoscópicos. En todo caso, faltaría arribar a definiciones más precisas de algunos conceptos, como qué debe entenderse por “tasa de rechazo” o si debe reportarse el error estadístico para cada estimador o es válido reportar un margen máximo general. De hecho, los especialistas del gremio 7 Esta divergencia respecto a dónde debiera ubicarse la regulación de las encuestas se mostraría en diversos textos especializados en la materia, puesto que algunos autores desarrollan el tema no en el punto relativo a las campañas electorales, sino en otros apartados, véase Andrade (2010, 54). Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 197 pudieran avanzar junto con la autoridad responsable en la definición de un formato universal que se completaría para el reporte de cada estudio que se difunda, mismo que eventualmente podría ser llenado por vía electrónica. El éxito de la norma vigente puede constatarse en el hecho de que las encuestas “fantasma” han desaparecido y en que hubo un inusitado nivel de cumplimiento del acuerdo formal del ife, lo que permitió incrementar la transparencia de los estudios difundidos. Faltaría, en todo caso, fijar sanciones administrativas concretas para el incumplimiento de los criterios de publicación, pero ello debiera ocurrir sólo cuando fuera sistemático. Cabe recordar que 6 de las 7 casas encuestadoras referidas por la parte demandante en el juicio de inconformidad de la elección presidencial cumplieron sistemáticamente con los criterios establecidos. La que no lo hizo fue la firma que, entre las citadas, reflejó un menor margen de ventaja para el ganador. Por el contrario, tres de las siete encuestadoras que no fueron impugnadas no cumplieron regularmente con lo dispuesto. Sin embargo, las casas encuestadoras que cumplieron no fueron más precisas que aquellas que no lo hicieron: las nueve encuestas finales que adoptaron los criterios tuvieron una diferencia media con el resultado de 2.8 puntos, mientras que la diferencia media fue de 2.2 puntos para las cinco encuestas que no cumplieron con los criterios. Durante la campaña, ningún estudio patrocinado por un partido adoptó los criterios establecidos. Resulta al menos paradójico que uno de los legisladores que presentaron una iniciativa de reforma para modificar la regulación de encuestas haya sido el difusor de estudios que no cumplieron con los criterios establecidos. Demandar la entrega de la información de una encuesta antes de su publicación sería una medida improcedente e inútil, si no causara consecuencia alguna, o supondría imponer un mecanismo anticonstitucional de censura previa a una publicación, si la tuviera. A diferencia de ello, podría establecerse un mecanismo de registro previo de encuestadoras que pretendan realizar estudios durante un proceso De la Peña/Ortiz 198 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación electoral, lo que no solamente evitaría la repetida entrega de documentación por una misma encuestadora en cada estudio que realice, sino que daría a la autoridad la capacidad de corroborar de antemano la veracidad de los datos que confirman la existencia de las empresas investigadoras. Ello, sin que se incluya una exigencia vinculada con patrocinios, objetivos, métodos, alcances o momentos de realización de estudios cuya ejecución se iría definiendo a lo largo del proceso, ni cerrando la posibilidad de que en fecha posterior alguna persona física o moral cumplimente la entrega de la documentación para incorporarse al catálogo de encuestadoras. Otro tema relevante es, sin duda, el del dinero. Hay que decir que no existe un problema de opacidad en el financiamiento de las encuestas electorales. Durante el periodo de campaña, la totalidad de los estudios nacionales en vivienda reportó al ife la fuente de su patrocinio. En 84% de los casos, el financiamiento correspondió a un medio de comunicación; 13% de los estudios fue pagado por la propia encuestadora; el 3% que resta incluye tres casos en los que lo hizo un partido político y uno más que reportó haber tenido financiamiento de particulares. Si de lo que se trata es de evitar el uso indiscriminado de encuestas como parte de la propaganda electoral de partidos y candidatos, se debería regular específicamente las instancias partidarias y contendientes, restringiendo o prohibiendo el patrocinio o divulgación directa de los estudios de los que dispongan durante el periodo que se considere pertinente. Si lo que se pretende es limitar el poder o influencia potencial en el electorado de quienes cuentan con condiciones financieras para patrocinar estudios por muestreo, sean medios de comunicación o actores políticos, puede pensarse en la formación de un fondo público para el financiamiento de investigaciones por encuesta relativas a asuntos electorales. Hay que dejar que quienes se dedican a investigar prueben métodos y procedimientos variados que arrojen datos acertados o sean refutados por la evidencia. Sólo así se avanzará en la consolidación del conocimiento científico en el campo. Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 199 No está de más recordar que la atención de una persona tiende a concentrarse en un único aspecto cada vez (Ramachandran 2012, 305) y que a ello responden los medios al privilegiar un único dato como producto de una encuesta, que deriva en la conocida reducción a la “carrera de caballos”. Superar esta perspectiva no pasa por orientar a los medios a que respondan a condiciones subjetivas del público distintas de las reales, sino por impulsar la diversificación de fuentes de información. El acceso a un fondo público para encuestas, desde luego, estaría sujeto al cumplimiento de condiciones básicas: disponer de un protocolo de investigación con objetivos claros y definidos, un diseño científicamente sólido de la muestra y de los instrumentos de recuperación de datos, una estrategia de operación que considere a personal calificado, con sistemas que garanticen la calidad del levantamiento y procesamiento de la información. Además, un esquema presupuestal realista, que permita la cobertura de costos, pero que no implique la generación de utilidades indebidas. A este fondo público, lo mismo pudieran acceder investigadores en instituciones de educación superior que empresas de investigación. No está de más referir que la mayoría de las encuestadoras han recurrido ocasional o regularmente a esquemas de autofinanciamiento de estudios públicos, ni reconocer que la mayoría de medios que han patrocinado estudios sólo han cubierto costos, en el mejor de los casos. Por regla general, las casas encuestadoras no viven de los estudios públicos, éstos son sólo un recurso promocional para ellas. Para este fin sería recomendable constituir un comité técnico que evaluara las propuestas y seleccionara a qué destinar fondos, emitiendo dictámenes razonados. Desde luego, los productos generados de investigaciones subsidiadas con este fondo debieran ser de carácter público, no sólo cumpliendo con los criterios que se establezcan para toda encuesta que se difunda, sino transparentando el uso de los recursos que hayan posibilitado la realización de un estudio. De la Peña/Ortiz 200 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Un siguiente aspecto alude a la colegiación y certificación. A diferencia de ocasiones anteriores, en las que las agencias asociadas en la amai fueron una franca minoría de las que publicaron resultados al cierre de campañas, no acertando al ganador en ningún caso; en 2012 las agencias amai representaron casi la mitad de quienes publicaron, acertando siempre al ordenamiento de los contendientes y con una diferencia media respecto del resultado inferior a las no agrupadas. De hecho, mientras el error medio de las encuestadoras no asociadas se ha mantenido constante, el de las asociadas ha ido en descenso. Ello pudiera reflejar la eficacia de adoptar procedimientos normalizados de control de calidad. Habría que avanzar incorporando como requisito formal el reporte por parte de quienes publican acerca de si cuentan con certificación en algún sistema de calidad, bien sea la norma internacional iso 20252 o la norma mexicana esimm. Se sabe que al menos la mitad de encuestadoras que publicaron durante el último proceso, responsables de tres de cada cuatro estudios difundidos, cuentan ya con una certificación en calidad. Por último, respecto a la evaluación de las encuestas, la posibilidad de que la autoridad reporte datos de la adecuación de estimaciones y resultados en estudios previos de cada encuestadora que pretenda publicar durante un proceso resultaría problemático, pues luego de casi un siglo de encuestas electorales no existe consenso acerca del medidor pertinente del error de las encuestas. Además, el error observado en la medición previa hecha pública por una encuestadora es irrelevante como estimador del rendimiento esperable: no existe correlación alguna entre el error observado por una firma en un estudio con el que se da en el siguiente, al menos para el caso de las encuestas en elecciones presidenciales. Esto no hace más que constatar lo fortuito de la proximidad de un estudio específico con el resultado. En todo caso, se requeriría conformar un banco con la totalidad de estimaciones reportadas para toda elección, acumulando casos suficientes para cada encuestadora que pudieran dar Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 201 cuenta de patrones de acierto y proximidad entre sus estimadores y los resultados, si ello es pertinente. El problema, en cualquier esquema de evaluación que se pretendiera adoptar, sería definir criterios universales de calificación que efectivamente dieran cuenta del rendimiento. La evaluación depende siempre de la adopción de criterios que son responsabilidad de quien la realiza, por lo que debiera corresponder a ejercicios académicos y no involucrar a la autoridad. Para una calificación más certera debiera considerarse primordial el cumplimiento de criterios institucionales tales como la constitución formal, tiempo de existencia, participación en organismos profesionales, apego a códigos de ética, cumplimiento de normas de calidad y presencia pública continua. Esto es precisamente lo que ha venido haciendo el ife al reportar la adopción o no de los criterios que ha establecido para cada elección federal. En lo fundamental habría que dejarlo como está, y que la autoridad revise junto con los profesionales cuáles serán los criterios a adoptar en futuras ocasiones para perfeccionarlos. De la Peña/Ortiz 202 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Fuentes consultadas Andrade Eduardo. 2010. Derecho electoral. México: Oxford University Press. amai. 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Cuarto Informe que presenta la Secretaría Ejecutiva al Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto del cumplimiento del Acuerdo CG411/2011, por el que se establecen los lineamientos así como los criterios generales de carácter científico que deberán observar las personas físicas y morales que pretendan ordenar, realizar y/o publicar encuestas por muestreo, encuestas de salida y/o conteos rápidos durante el Proceso Electoral 2011-2012. México: ife. –––. 2012b. Quinto Informe que presenta la Secretaría Ejecutiva al Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto del cumplimiento del Acuerdo CG411/2011, por el que se establecen los lineamientos así como los criterios generales de carácter científico que deberán observar las personas físicas y morales que pretendan ordenar, realizar y/o publicar encuestas por muestreo, encuestas de salida y/o conteos rápidos durante el Proceso Electoral 2011-2012. México: ife. –––. 2012c. Sexto Informe que presenta la Secretaría Ejecutiva al Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto del cumplimiento del Acuerdo CG411/2011, por el que se establecen los lineamientos así como los criterios generales de carácter científico que deberán observar las personas físicas y morales que pretendan ordenar, realizar y/o publicar encuestas por muestreo, encuestas de salida y/o conteos rápidos durante el Proceso Electoral 2011-2012. México: ife. –––. 2012d. Séptimo Informe que presenta la Secretaría Ejecutiva al Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto del cumplimiento del Acuerdo CG411/2011, por el que se establecen los lineamientos así como los criterios generales de carácter científi- Sobre la regulación federal de las encuestas electorales en México 205 co que deberán observar las personas físicas y morales que pretendan ordenar, realizar y/o publicar encuestas por muestreo, encuestas de salida y/o conteos rápidos durante el Proceso Electoral 2011-2012. 26 de julio. México: ife. International Organization for Standardization. 2006. International Standard ISO 20252: Market, opinion and social research-vocabulary and service requirements. Ginebra: International Organization for Standardization. Moreno, Alejandro. 2003. El votante mexicano: democracia, actitudes políticas y conducta electoral. México: fce. Mosteller, Frederick. 1949. Measuring the Error. 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Para ello se llevó a cabo una comparación que tomó en cuenta tres grupos de países latinoamericanos que en este periodo transitaron hacia la instauración o consolidación de un régimen democrático: países con un pasado autoritario (Panamá, Bolivia, Brasil y Chile), países con un pasado de guerras civiles (El Salvador, Nicaragua y Guate- 1 * ** Una primera versión de este escrito fue presentada en el IX Congreso de la Sociedad Argentina de Análisis Político (saap) en la ciudad de Santa Fe, en agosto de 2009. Los autores agradecen la colaboración de sus colegas del máster en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Salamanca (2007-2008) y, en particular, la ayuda de Yasmin Pinget e Isabel Acosta. Asimismo, el presente ensayo es deudor de las enseñanzas y comentarios de Aníbal Pérez-Liñan. Sin embargo, los autores se responsabilizan en su totalidad de los comentarios expresados en él. Máster en Estudios Latinoamericanos y directora de Divulgación del ccje del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected]. Profesor de la Universidad de Rosario, Argentina. [email protected]. 208 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación mala) y países sin quiebres autoritarios o enfrentamientos armados (México, Colombia, Venezuela y Costa Rica). Palabras clave: Poder Judicial, reforma del Estado, democratización, América Latina, poderes estatales. Abstract This paper seeks to study the process of democratization of Judicial Power in Latin America between 1980 and 2000, using an institutional prism of analysis. We will center our attention on members of Superior Court of Justice ways of nomination, designation, and kind of mandate by one side and constitutional revision by the other side. We compare these two moments, and the recently mentioned dimensions of analysis, in three groups of Latin American countries: a) those with an authoritarian regime during 1980 (Panamá, Bolivia, Brazil y Chile); b) with a civil war during 1980 (El Salvador, Nicaragua y Guatemala) and c) with a civil state in 1980 (México, Colombia, Venezuela y Costa Rica). Keywords: democratization, Latin America, Judicial Power, State’s reforms, State powers. El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina D 209 Introducción urante las décadas de 1970 y 1980, la mayoría de los países del subcontinente latinoamericano experimentaron una fuerte preocupación por la democracia, su caída, recuperación, fortalecimien- to y posterior consolidación. A pesar de que el camino de la democracia formal durante la década de 1980 supuso una ola de algarabía cívica en la mayoría de los países latinoamericanos, esta primavera de los pueblos tenía en claro que un nuevo comienzo dejaba de lado las ideas de cambio radical, que afloraban en los setenta, por el de la reforma (que imperó durante las décadas de 1980 y 1990), siendo el Estado el epicentro (no sólo de todos los males, sino también) de las pruebas, del ensayo y del error. Desde aquel entonces la necesidad de obtener un nuevo Estado (y la justicia no será ajena a este zeitgeist) fue un elemento compartido por todos los analistas de la época. Durante las décadas de 1990 y 2000 se generó una oleada de reformas en los sistemas de impartición de justicia en la mayoría de los países de América Latina. De forma escueta, puede mencionarse que en el plano de la justicia, durante esas dos décadas de reforma, hubo, en un primer momento, la necesidad de contar con jueces enteramente democráticos; luego, de encontrar mecanismos acordes para su designación, el reconocimiento no sólo de nuevos derechos (con el grado de constitucionalidad de los tratados internacionales a partir de la nueva Carta Magna), sino también nuevas problemáticas, como, por ejemplo, el funcionamiento de la justicia en sus diferentes ámbitos (federal o provincial) y fueros (Ramírez 2003); el acceso a la justicia; la eficiencia, entendida como la consecución de un objetivo (en este caso, hacer justicia) al menor costo (que fue uno de los ejes torales de todas las reformas del Estado durante la década de los noventa) (Draibe 1993, 57); la capacidad de control sobre los otros poderes del Estado por parte del Poder Judicial (y viceversa), aspecto que está claramente ligado a la independencia de la justicia; el mejoramiento del uso de mecanismos alternativos de resolución de conflictos; la reestructuración de la educación universitaria del derecho; la humanización de los jueces (para que tomen conciencia de su papel como funcionarios públi- Hernández/Lucca 210 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación cos); el paso de un sistema acusatorio de tipo escritural a uno completamente oral, entre otros. Los resultados de esta oleada de reformas de la justicia en los procesos latinoamericanos han sido variables, desde el éxito chileno hasta los fracasos más grandes, como el venezolano. Ahora bien, todo este panorama de reforma y reestructuración de la justicia del régimen democrático quedaba supeditado a la estructura formal legal que imponían las constituciones, muchas de ellas con ordenamientos anquilosados, otras producto de régimenes autoritarios o gobiernos en plena guerra civil, y otras más con cambios graduales de democratización de sus normas. Es por esto que las décadas de 1980 y 1990, en tanto momentos para la consolidación de la democracia, trajeron aparejada una ola de reformas constitucionales en gran parte de los países del subcontinente latinoamericano. En el marco de este contexto de democratización y reforma del Poder Judicial, el presente trabajo busca reflexionar en torno a la democratización de éste en Latinoamérica, observando el tipo de diseño institucional establecido en los documentos constitucionales vigentes para el año de partida (1980), en el cual se parte del supuesto de que había condiciones democráticas débiles, y el año de corte final (2000), en el cual se estima un crecimiento de la democracia más consolidado. Si bien sería posible describir comparativamente un sinnúmero de elementos que den cuenta del alcance de la democratización de la justicia en el subcontinente, este ensayo observará particularmente: 1. Las modalidades de nominación y nombramiento de la Corte Suprema. 2. La injerencia de los demás poderes del Estado en ese proceso. 3. El tipo de mandato que posee la Corte Suprema. 4. Sus poderes (en particular, el control constitucional). 5. El surgimiento de nuevas estructuras judiciales (como tribunales constitucionales). Ahora bien, uno de los elementos que se aprecian rápidamente a la hora de abordar las dimensiones de análisis anteriormente señaladas, es la El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina 211 diversidad de caminos hacia la democracia que se observan en América Latina durante este lapso (1980-2000) y, por ende, los diferentes valores que adquieren estos elementos, razón por la cual, como queda evidenciado en el cuadro 1, para el presente estudio se consideraron tres senderos posibles, construidos con base en un criterio geográfico y uno que valora las trayectorias históricas del proceso democrático. Cuadro 1. Países, periodos democráticos y no democráticos y constituciones vigentes Constitución prerrégimen autoritario Quiebres democráticos Constitución durante el régimen autoritario (vigente en 1980) Brasil 1946 1964-1985 1967 Chile 1925 1973-1990 Panamá 1865 1968-1989 1968 1972 (1994) Bolivia 1961 1964-1982 1967 1967 (1994) El Salvador 1886 1931-1984 1983 Guatemala 1945 1954-1985 1985 (1993) Nicaragua (R.S.) 1893 1838-1984 1987 Colombia 1886 1958-1974 1886 (69,77,79) 1991 Grupo 3: Costa Rica 1919 estados civiles México 1917 1988-2001 1917 (1994) Venezuela 1947 1948-1958 1961 -1999 País Grupo 1: regímenes autoritarios Grupo 2: guerra civil Constitución democrática (vigente en 2000) 1988 1997 (2001) 1949 (2003) Fuente: Elaboración de los autores con base en Alcántara (2003), Mainwaring y Shugart (2002) y Rouquié y Suffern (1997, 281-341). En cuanto a las constituciones vigentes en 2000, las que se encuentran entre paréntesis corresponden a modificaciones de la Constitución original, que consta en la misma columna. Hernández/Lucca 212 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación El primer sendero corresponde a los países que en el punto cero de este estudio (1980) contaban con estados de tipo autoritario (Chile, Bolivia, Brasil y Panamá), lo que llevaría a la hipótesis de que en las décadas siguientes el Poder Judicial debería haber experimentado las reformas más profundas en aras de una total democratización o, en todo caso, una recuperación de ordenamientos constitucionales previos que fuesen de tipo democrático. El segundo grupo, corresponde a los países que transitaron de un contexto de guerras civiles hacia una experiencia democrática al final del siglo xx (Guatemala, El Salvador y Nicaragua), en el cual se parte de la hipótesis de que a pesar de haber contado con la ayuda internacional para resolver el tránsito a la democracia y grandes presupuestos económicos para llevar a cabo reformas del Poder Judicial, sus logros han sido insignificantes y poco efectivos, habida cuenta de la conflictividad y debilidad de su trayectoria democrática. El tercer grupo (México, Colombia, Costa Rica y Venezuela) corresponde a los países que hacia 1980 contaban con regímenes civiles de larga data, razón por la cual es posible proponer la hipótesis de que la tendencia a reformar el Poder Judicial fue una secuencia de cambios paulatinos y poco estructurales, lo que llevaría a pensar que la ausencia de grandes cambios en el ordenamiento constitucional de la justicia obedece a una profundización continua de la democracia a lo largo del tiempo. Por último, cabe señalar que el presente estudio no pretende afirmar la preeminencia de un sendero de democratización de la justicia por sobre otro, o comparar las realidades latinoamericanas con un horizonte ideal, sino, más bien, realizar el diagnóstico y la descripción de los escenarios actuales, de forma que se pongan en evidencia sus deficiencias y limitaciones, y con ello dotar de elementos para pensar una futura revisión constitucional desde un análisis afincado en evidencia empírica. El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina 213 Países que parten hacia la democracia desde regímenes autoritarios en 1980 En consonancia con la ola democratizante que comenzó a finales de la década de 1970 en Europa del Sur y en gran parte de América Latina durante los ochenta, aquellos países que son considerados en este apartado, que corresponden al Cono Sur (más Panamá), se plegaron de forma paulatina (como Brasil y Chile) o abrupta (como Argentina), o bien en escasos años (como Uruguay) al tránsito hacia el régimen democrático. Para 1995, ninguno de los países en cuestión disponía de militares en el comando del régimen civil; sin embargo, los enclaves autoritarios de tipo institucional fueron uno de los principales resabios de la transición desde el régimen autoritario (Garretón 1991). Particularmente en lo que hace al ordenamiento constitucional de los países estudiados, la ratificación o rectificación del pasado fueron los dos caminos desandados. A manera de ejemplos polares mencionaremos, por un lado, el caso de Chile, donde la Constitución de 1980 (heredera del régimen de A. Pinochet) aunque fue reformada en 1997, subsistió en gran medida hasta finales del siglo. En un caso opuesto estaría Brasil, donde, en consonancia con una salida “lenta, gradual y segura”, en 1988 se dio una nueva Constitución con la pretensión de actualizar el ordenamiento previo y dotarlo de mayor democraticidad, aunque resulta imposible desconocer que el peso de las corporaciones que impusieron la transición modelaron gran parte de esta Constitución para la Nova República (Marenco 2008, 61-71; Nervo 2005, 93-6). Ahora bien, es necesario tener en cuenta en qué medida una reformulación, rectificación o ratificación de la herencia autoritaria persistió en el entramado constitucional relativo al Poder Judicial. Si se observa quién nomina y nombra al máximo órgano de este poder (Corte Suprema) y se parte, en primer lugar, del supuesto de que a mayor power-sharing mayor será la democratización del Poder Judicial y, en segundo lugar, de la hipótesis de que estos países son los que a priori deberían haber cambiado de manera radical su entramado constitucional en el tránsito hacia la Hernández/Lucca Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 214 democracia, paradójicamente nos encontramos con la evidencia de que nada ha cambiado en sustancia. Esta afirmación queda evidenciada en el cuadro 2, en que el debate sobre quién puede o debe elegir y nominar a los jueces para fortalecer la democratización de este poder del Estado demuestra que no fue una problemática de relevancia constitucional y, por ende, de alto valor para el diseño y el funcionamiento de la justicia en un contexto democrático. Cuadro 2. Quién nomina y quién nombra a la Corte Suprema ¿Quién nomina a la Corte Suprema? El Consejo El El La Corte Judicial o presidente Senado Suprema Comité de Postulación Año ¿Quién nombra a la Corte Suprema? Total El presidente La Cámara baja o Asamblea El Senado Total 1980 Brasil Panamá Bolivia Chile 0 4 Chile Panamá Bolivia Brasil 4 2000 Brasil Panamá 0 Chile Bolivia 4 Chile Panamá Bolivia Brasil 4 1 2 1 8 Total 4 2 4 2 Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. Si nos abocamos a pensar en la independencia del Poder Judicial como uno de los elementos que podrían dar la pauta de un mayor fortalecimiento de la institucionalidad democrática de la justicia, vemos cómo existe una primacía absoluta, sin modificaciones a través del tiempo, de los actores de vertiente partidaria (Poder Ejecutivo o Legislativo) por sobre los no partidarios (Poder Judicial) o de conformación mixta (partidarios, judicial, pertenecientes a la sociedad civil, entre otros), especialmente en lo que atañe al nombramiento de los jueces de la Corte Suprema, ya que en el asunto de la nominación los casos tienden a repartirse equitativamente entre las opciones partidarias y no partidarias (véase cuadro 12 del Anexo). 8 El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina 215 Ahora bien, este aspecto puede ser controlado, teniendo en cuenta la duración del mandato de la Corte Suprema, ya que uno demasiado corto y una designación por un actor partidario disminuiría aún más la independencia, en tanto que un mandato demasiado largo o incluso vitalicio terminaría calcificando al mayor órgano del Poder Judicial, lo que, como es de suponer, sería una limitante de peso (corporativo) a la posibilidad de establecer cualquier tipo de modificación a su estructura, peso, poder e independencia. De la información obtenida del relevamiento constitucional, puede observarse que la incidencia partidaria en la independencia judicial se encuentra limitada por la existencia de periodos largos (dos oportunidades) y vitalicios (dos oportunidades), sin ningún cambio entre el momento inicial (1980) y el punto de corte final (2000), con lo cual queda a las claras una vez más la ausencia de cambio en relación con este aspecto, ya sea por el desinterés político, por el veto corporativo del Poder Judicial o por el uso informal de las instituciones formales, entre otros factores explicativos. Otro aspecto en el cual puede verse la cuota de poder del principal órgano de justicia respecto de los poderes partidarios radica en el control de constitucionalidad y la conformación de tribunales constitucionales, ya que poseer ambas cualidades supondría, para el Poder Judicial, un atributo de legislación negativa o veto frente a los demás poderes, pues la Corte Suprema o el Tribunal constitucional sería la ultima ratio en la interpretación de la norma, constriñendo a los demás poderes a reformularla en pos de sus propios intereses. En el caso de los países en cuestión, como se evidencia en el cuadro 3, existe una marcada continuidad entre los dos periodos de tiempo que cortan nuestro análisis en dotar a la Corte Suprema con el control de constitucionalidad; en tanto que en relación con el Tribunal constitucional, al igual que los demás países latinoamericanos, nuestros casos presentan una tendencia a la configuración de dichas estructuras revisoras. En este panorama, la situación chilena es paradójica, ya que fue el único país de los considerados que introdujo esta innovación judicial en la Constitución autoritaria de 1980, y la mantuvo al menos hasta el año 2000. Hernández/Lucca 216 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Cuadro 3. Control de constitucionalidad y existencia de un Tribunal constitucional Control de constitucionalidad de la Corte Suprema No Sí Existencia de un Tribunal constitucional Total No Sí Total 1980 0 Chile Bolivia Brasil Panamá 4 Brasil Bolivia Panamá Chile 4 2000 Chile Bolivia Brasil Panamá 4 Brasil Panamá Bolivia Chile 4 7 8 Año Total 1 5 3 8 Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. Países que parten hacia la democracia desde una guerra civil en 1980 En este bloque, constituido principalmente por países de la región centroamericana, la firma de los acuerdos de paz representó el producto de la negociación para transitar a la democracia, principalmente en la década de 1990. Estos acuerdos de paz se consolidaron como el trampolín para reformar los dañados sistemas de justicia, en más de una oportunidad promovidos por otros países; por ejemplo, en el caso de El Salvador, en donde las reformas posteriores a los acuerdos de paz fueron auspiciadas por organismos internacionales y por Estados Unidos. Las reformas en este bloque de países se esperaban profundas, dado que el impulso internacional venía acompañado de recursos económicos, y la salida de las guerras civiles ofrecía, en apariencia, una tabula rasa para reestructurar el sistema de justicia y sus principales órganos, por ejemplo, la Corte Suprema. Sin embargo, la intención de terminar con los jueces y funcionarios corruptos quedó trunca frente a complejas realidades criminalizadas y estructuras judiciales poco preparadas en términos profesionales, todo ello en el marco de sociedades en aprendizaje de la cultura democrática. El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina 217 Entre las reformas que se establecieron entre 1980 y 2000, se puede observar una diversidad de modificaciones para establecer un balance entre el Poder Judicial y el Legislativo. En cuanto a la nominación, en el periodo de 1980 esa prerrogativa era propia de la Cámara baja o de una sesión conjunta, en tanto que en el periodo democrático la principal modificación al respecto fue la de otorgar esa facultad a una combinación de poderes del Estado. En cuanto al nombramiento de los miembros de la Corte, tanto en 1980 como en 2000, esta facultad recayó en el Poder Legislativo. En este contexto, es interesante notar la situación de Guatemala y Nicaragua, que hacia fines del siglo xx cuentan con una nominación de los jueces en la que intervienen una combinación de poderes e, inclusive, en el resto de los casos, la nominación y el nombramiento es siempre de un poder del Estado de tipo colectivo, como el Poder Legislativo. Así, en los países centroamericanos analizados, podemos comprobar que las reformas que se implementaron suponían una subordinación del Poder Judicial respecto de la Asamblea Legislativa, con lo cual a priori se buscaba escapar de la dependencia de recaer en “democracias delegativas”, como los países del anterior grupo, en el que la incidencia del Poder Ejecutivo era mayor, incluso en el ámbito constitucional. Cuadro 4. Quién nomina y quién nombra a la Corte Suprema ¿Quién nombra a la Corte Suprema? ¿Quién nomina a la Corte Suprema? Constitución no estipula procedimiento Año La Cámara baja o Asamblea Sesión conjunta Una combinación de poderes Total La Cámara baja o Asamblea Sesión conjunta Total 1980 El Salvador Guatemala Nicaragua 0 3 Guatemala El Salvador Nicaragua 3 2000 El Salvador 0 3 El Salvador Nicaragua Guatemala 3 6 4 2 6 Total 0 1 2 1 Guatemala Nicaragua 2 Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. Hernández/Lucca 218 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Sin embargo, esta tendencia hacia una mayor incidencia del Poder Legislativo en el Judicial en la región centroamericana analizada generó que las cúpulas de poder partidario existentes en el plano legislativo mantuvieran al Poder Judicial en la imposibilidad de fortalecerse como institución y adquirir independencia en su funcionamiento (que podría ser evidente en la presencia de actores no partidarios en la nominación y el nombramiento, que está ausente tanto en 1980 como en 2000, para todos los casos. Véase cuadro 13 del Anexo). En ese sentido, todos los recursos económicos y técnicos del exterior para impulsar la transición democrática no han servido para garantizar un sistema de impartición de justicia eficaz, sino más bien para alimentar su corrupción y su dependencia política de estructuras y culturas políticas previas a la instauración democrática. En este bloque de países, las cortes supremas mantuvieron la facultad del control constitucional después de las reformas, como puede observarse en el cuadro 5, con la sola excepción de Guatemala, que creó un Tribunal constitucional, aunque, al igual que en el caso chileno, ese andamiaje es previo a los acuerdos de paz y al tránsito hacia la democracia. En resumen, los malos diagnósticos sobre las necesidades propias de los países de Centroamérica en el tránsito hacia la democracia, además de sus incipientes prácticas democráticas y la consolidación de sistemas políticos de fuerte raigambre y prácticas informales, han hecho que los recursos invertidos para reformar al Poder Judicial hayan resultado escasos para revertir su dependencia y burocratización. El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina 219 Cuadro 5. Control de constitucionalidad y existencia de Tribunal constitucional Control de constitucionalidad de la Corte Suprema Sí Total 1980 El Salvador Nicaragua Guatemala 3 2000 El Salvador Nicaragua Guatemala 3 6 6 Año Total Tribunal constitucional No Sí Total El Salvador Nicaragua Guatemala 3 El Salvador Nicaragua Guatemala 3 2 6 4 Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. Países que consolidan la democracia partiendo de un Estado de tipo civil Este grupo de países se caracteriza por la preexistencia de estados civiles en 1980, razón por la cual su consolidación democrática fue paulatina, conservando las características en su diseño institucional de cambios graduales en la reforma del Estado, en general, y en las constituciones en particular. En la nominación y el nombramiento de los miembros de la Suprema Corte es donde se pueden observar tal vez los mayores intentos de cambio en pos de independizar y fortalecer al Poder Judicial, ya que se fortifica la opción de ligar la nominación y el nombramiento a la esfera del Poder Legislativo. La única excepción al respecto es el caso mexicano, en el cual la gran influencia del presidencialismo y el centralismo preexistentes han sido una limitante al aumento de la independencia del Poder Judicial del Ejecutivo. En ambos cortes constitucionales (1980-2000), encontramos que en México es el presidente quien nomina a los miembros de la Suprema Corte, dando un pequeño margen de elección al Senado de la República para su nombramiento. Asimismo, si se observa el caso de México con mayor detalle (Fix-Fierro 2004), puede observarse cómo esta falta de independencia del Poder Judicial se refleja incluso en el ámbito local. Hernández/Lucca 220 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación En el caso de Venezuela, encontramos que antes de la reforma al Poder Judicial, eran las cámaras, en sesión conjunta, las encargadas de nominar y nombrar a los miembros de la Corte Suprema. En 1969 se creó el Consejo de la Judicatura para asegurar la independencia, la eficacia, la disciplina y el decoro de los tribunales, compuesto por representantes de los tres poderes públicos, que adoptó las funciones antes desempeñadas por el ministro de justicia. En la práctica, eran los partidos los que hacían las designaciones de los magistrados de la Corte Suprema, miembros del Consejo de la Judicatura y jueces, lo que generó hábitos clientelares arraigados y que la lealtad política estuviera por encima de la eficiencia en el manejo de los casos o la calidad de las decisiones (Pérez 2004). El Poder Judicial venezolano ha alcanzado una considerable independencia organizacional y financiera, lo que no implica una trascendencia real de la independencia judicial. En esta senda, por ejemplo, en 1980 se establece una Ley de Carrera Judicial, por concurso de oposición. En cifras, un tercio de los cargos de juez (486 plazas) ha sido asignado por concurso, pero en realidad no ha existido una intención real y determinante para nombrar a todos los jueces por este método. En Venezuela no hay problema en encontrar abogados con posgrados (calidad de jueces), pero en realidad el problema es, en general, la mala formación promedio de los abogados (Pérez 2004). En 2002 se determinó que la Asamblea Nacional tendría la posibilidad de destituir a los magistrados por mayoría simple, determinando con esto una supeditación del Judicial al Legislativo. En resumen: la aguda crisis del país y los cambios sustanciales que el sistema judicial ha vivido no han hecho a los jueces más independientes. Al contrario, se han hecho más visibles las presiones políticas a las cuales están sometidos. El Estado de Derecho, en los últimos tiempos, se ha visto atentado por la represión, el uso de grupos violentos afectos al gobierno, etcétera. Pese a las inversiones económicas y constitucionales, Venezuela se encuentra muy lejos de alcanzar el Estado de Derecho. El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina 221 Cuadro 6. Quién nomina y quién nombra a la Corte Suprema ¿Quién nomina a la Corte Suprema? ¿Quién nombra a la Corte Suprema? El Consejo No La Cámara El Sesión Judicial o El Sesión determina Total baja o presidente conjunta Comité de Senado conjunta (ND) Asamblea Postulaciones Año 1980 Costa Rica México Colombia 2000 Costa Rica México Total 2 3 Venezuela 0 1 0 Venezuela Colombia 2 4 1 8 0 México Venezuela México 1 2 Venezuela Colombia Costa Rica La Corte Total Suprema 0 Costa Rica Colombia 4 1 Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. El caso colombiano presenta características similares a las de los dos países previos, con la particularidad de que por la incertidumbre y la desconfianza del sistema de impartición de justicia se han utilizado soluciones extrajudiciales. En el estudio de este país se debe añadir (al igual que en México, en gran medida) una gran desventaja en la eficacia institucional debida a la preeminencia de problemas como el narcotráfico, la guerrilla, los paramilitares, etcétera. En Colombia, el nuevo marco constitucional (1991-2003) abrió la posibilidad de una mejor defensa de los derechos individuales y colectivos, así como nuevos mecanismos para ampliar el acceso a la justicia. Sin embargo, el país no escapa al común denominador encontrado en la mayoría de los sistemas de justicia latinoamericanos a lo largo de la última década: despachos altamente congestionados, servicios demorados y políticas públicas que proporcionan un acceso limitado a los servicios de justicia. Finalmente, el caso de Costa Rica muestra similitudes con los de Venezuela y Colombia, en el sentido de que antes de la reforma se experimentaron cambios económicos importantes. En conclusión, en Costa Rica, al igual que en casi en toda América Latina, los gobiernos han fracasado en crear un sistema judicial que combine el reforzamiento de la economía de Hernández/Lucca 4 4 8 222 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación mercado exigida en la década pasada, y en la presente se ha esperado que un cambio en el sistema judicial garantice su fortaleza y favorezca la seguridad del sistema económico. Sin embargo, cabe destacar el viraje positivo en la protección de derechos que experimentó la Corte Suprema costarricense. En Costa Rica, al igual que en la mayor parte de América Latina, se experimentó un cambio financiado por las organizaciones no gubernamentales y las agencias de desarrollo, que destinaron grandes recursos para la reforma judicial y la administración de justica, encaminada a favorecer las estrategias de libre mercado y el desarrollo económico; sin embargo, la aplicación de éstas no ha redituado en una seguridad del sistema económico y mucho menos ha favorecido al sistema de impartición de la justicia para la población en general. El cuadro 7 muestra un panorama de estas similitudes. En la primera etapa de corte, se aprecia que ninguno de los países tenía un Tribunal constitucional; después de la reforma, solamente Colombia creó un Tribunal de este tipo; por el contrario, tres de cuatro países continuaron con un sistema de control de constitucionalidad de la Suprema Corte, a excepción de Colombia, donde despareció después de la reforma, dada la existencia del Tribunal. En este sentido, la existencia de un Tribunal que mantenga el control de constitucionalidad no fue una de las implementaciones importantes luego de la reforma (aunque en el caso costarricense se dio la creación de la Sala IV en 1989, lo que significó una revolución para el papel de la Corte Suprema al respecto). En conclusión, como lo hemos afirmado, los cambios que se generaron luego de la reforma no significaron grandes modificaciones al diseño institucional ni al fortalecimiento del Poder Judicial, lo cual, a priori, era pensable; sin embargo, era razonable esperar, habida cuenta de una mayor tradición democrática. El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina 223 Cuadro 7. Control de constitucionalidad y Tribunal constitucional Control de constitucionalidad de la Corte Suprema Tribunal constitucional No 1980 Año 2000 Total Colombia Costa Rica México Venezuela Costa Rica México Venezuela 7 Sí Total No 0 4 0 Colombia 1 4 8 Colombia 1 Si Colombia Costa Rica México Venezuela Costa Rica México Venezuela 7 Total 4 4 8 Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. América Latina en perspectiva comparada Si nos detenemos a pensar el tránsito de un momento de zozobra democrática, como fue a finales de los setenta e inicio de los ochenta, a uno de mayor estabilidad democrática en la región, en los noventa, cabría pensar que la democratización de las instituciones en general, y de la justicia en particular, deberían ocupar un tema central en el devenir y los debates políticos de las realidades latinoamericanas. Sin embargo, a la hora de observar en conjunto la realidad latinoamericana, particularmente en lo que atañe a quien nombra o nomina a los jueces de la Corte Suprema, uno de los primeros elementos que saltan a la vista es el escaso cambio en las normas y reglas de juego, ya que en su mayoría la premisa constitucional al respecto es la misma en 1980 que en 2000. Con lo cual la premisa de encontrar cambios manifiestos y de mayor alcance en los países provenientes tanto de regímenes autoritarios como de guerras civiles no se ha cumplido, con el agravante, para el caso de los países provenientes de estados civiles, de que —particularmente evidente en el caso mexicano— las tendencias de dependencia del Poder Judicial respecto del Ejecutivo no se han revertido ni puesto en cuestión seriamente. Tal vez el dato de mayor relevancia acerca de la nominación de la Corte Suprema lo ofrezcan países como Bolivia, Venezuela y Colombia, que han optado por realizar un cambio de relevan- Hernández/Lucca Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 224 cia otorgándole esta función a un Consejo Judicial en el que intervienen otras expresiones distintas a los poderes del Estado, con lo cual se avizora una mayor incidencia de la sociedad civil en este aspecto. Cuadro 8. Quién nomina a la Corte Suprema La La La El Consejo Una Asamblea Constitución El Cámara El Sesión La Corte Judicial combinación Total nomina y no estipula presidente baja o Senado conjunta Suprema o Comité de poderes nombra procedimiento Asamblea Postulaciones 1980 Costa Rica El Salvador Brasil México Panamá Colombia Guatemala Bolivia 2000 Costa Rica Brasil México Panamá El Salvador 0 0 2 1 2 Año Total 2 0 1 7 Venezuela Chile Nicaraguaa Chile 2 0 Bolivia Colombia Venezuela 3 0 Guatemala Nicaragua 2 Para 1980 la Revolución ya había disuelto el Congreso bicameral Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. a Si nos dedicamos a identificar las principales tendencias a la hora de pensar quién a nombra los miembros de la Corte Suprema, puede observarse en el cuadro 9 cómo el Poder Legislativo, en sus diversas variantes y combinaciones (Cámara de Diputados, Cámara de Senadores, sesión conjunta), engloba la mayoría de las situaciones nacionales predeterminadas constitucionalmente, tanto en 1980 como en 2000 (con un total de 19 casos de 22). Esto daría la pauta de una baja incidencia del Ejecutivo y del propio Poder Judicial a la hora del nombramiento, con lo cual, a priori, tanto la dependencia como la burocratización de la Corte Suprema no parecerían ser una inferencia dable de ser llevada a cabo a la luz del entramado constitucional. Uno de los datos llamativos al respecto es el de Chile, que es el único país que asigna la potestad de nombrar a los jueces al presidente, que si bien corresponde a un estilo constitucional previo al pinochetismo (sistema de reclutamiento interno o cooptación), en el 11 11 22 El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina 225 marco del tránsito hacia la democracia con un entramado constitucional heredero del autoritarismo, a primera vista resulta ser un enclave autoritario. Asimismo, resulta llamativa la variante colombiana, que cede al Poder Judicial la prerrogativa de nombrar a los miembros de la Corte Suprema, lo cual puede ser leído tanto desde un prisma de profesionalización de sus miembros, como también de endogamia judicial, que terminaría por calcificar dicho poder y quitarle, por ende, visos democráticos en el sentido primigenio del término. Cuadro 9. Quién nombra a la Corte Suprema El presidente 1980 Chile 2000 Chile Año Total 2 La Cámara baja o Asamblea Bolivia Guatemala Panamá El Salvador Bolivia Nicaragua Panamá El Salvador Venezuela 9 El Senado Sesión conjunta Brasil México Colombia Costa Rica Nicaragua Venezuela Brasil México Guatemala Costa Rica 4 6 La Corte Suprema Total 0 11 Colombia 1 11 22 Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. Sin lugar a dudas, una de las cuestiones sobresalientes en la democratización del Poder Judicial en lo que respecta principalmente a su órgano máximo, la Corte Suprema, es la fuerte partidización de la nominación y el nombramiento, ya que en su gran mayoría es un único actor partidario el que lleva a cabo ambas tareas, con lo cual la posibilidad de convergencia de las dos principales arenas de representación (legislativa y ejecutiva) es un fenómeno de escasa relevancia. En contrapartida, una de las modificaciones sobresalientes en la democratización de la Corte Suprema es el crecimiento de la presencia de actores no partidarios en la nominación de sus miembros, que, como se vio, es un fenómeno que puede entenderse a la luz de la implantación de consejos de la magistratura u organismos similares, en los cuales están representados no sólo los poderes del Estado, Hernández/Lucca 226 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sino también otras expresiones sociales, ya sea de tipo corporativo (como colegios de abogados), académicas u organismos de la sociedad civil orientados a la justicia (véanse los cuadros 15 y 16 del Anexo). Uno de los elementos sobresalientes entre los países latinoamericanos trabajados es la baja problematización respecto del tipo de mandato. Si bien la mayoría de los casos en estudio estipulan un periodo largo, que sobrepasa la duración de la representación política (legislativa o ejecutiva), es llamativa la persistencia de al menos tres casos (tanto en 1980 como en 2000) que estarían marcando una dependencia de la Corte Suprema a los demás poderes, ya que su periodo de mandato es corto, coincidente con el electoral, y con la agravante de que, en general, quienes nombran y nominan son actores partidarios. Este fenómeno puede verse con mayor relevancia en los casos de los países que provienen de guerras civiles, en su mayoría pertenecientes a Centroamérica, y México, en los que se aprecia que la dependencia del poder político por parte de la justicia es mayor. Cuadro 10. Tipo de mandato No es posible inferir 1980 México Vitalicio Brasil Chile Bolivia Colombia Costa Rica Nicaragua Panamá Brasil Chile Costa Rica Guatemala Panamá El Salvador Año 2000 Total 0 1 Periodo largo 4 9 Periodo corto legislativo Total Guatemala El Salvador Venezuela 11 Colombia México Nicaragua Venezuela Bolivia 11 8 22 Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. Uno de los elementos definitorios del conjunto latinoamericano, en lo que respecta al sistema de justicia, es la asignación mayoritaria del control de constitucionalidad de las leyes al Poder Judicial, ya que en 20 de las 22 El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina 227 situaciones constitucionales analizadas es la Corte Suprema la que tiene esa prerrogativa. Una mirada diacrónica entre los dos periodos (1980-2000) podría señalarnos la pérdida de dicha prerrogativa en sólo dos casos; sin embargo, esta modificación sólo puede ser entendida si se tiene en cuenta que estos dos casos, que ya no le asignan más el poder de revisión a la Corte Suprema, se deben a que se lo otorgan a un nuevo órgano (Tribunal constitucional) y no porque sea una facultad que se asigne a alguno de los demás poderes del Estado. Cuadro 11. Control de constitucionalidad Control de constitucionalidad (Corte Suprema) No 1980 0 Año 2000 Total Sí Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Guatemala México Nicaragua Panamá El Salvador Venezuela Brasil Chile Costa Rica Guatemala Colombia México Bolivia Nicaragua Panamá El Salvador Venezuela 2 20 Total Tribunal constitucional No 11 Bolivia Brasil Colombia Costa Rica México Nicaragua Panamá El Salvador Venezuela 11 Brasil Costa Rica México Nicaragua Panamá El Salvador Venezuela 22 16 Sí Chile Guatemala Bolivia Chile Colombia Guatemala 6 Total 11 11 22 Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. En vista de lo anteriormente señalado, es posible valernos de las palabras de Waldo Ansaldi para describir la democracia en América Latina, aunque en este caso puntualizando en el estado de la justicia. El autor señala que tenemos “Democracias de pobres, democracias pobres, pobres Hernández/Lucca 228 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación democracias” (Ansaldi 2003a), es decir, democracias mal o poco consolidadas, con baja eficacia para llevar adelante esta anhelada socialización y con problemas estructurales de pobreza de nuestros ciudadanos y de ciudadanía. En el marco de la justicia, los problemas de la democratización del Poder Judicial parecen mostrar una novia excelente, pero algo ciega, sorda y tartamuda, según Ansaldi (2003b), ya que, como se vio, las democracias analizadas no han dado cuenta del desafío de marcar un contraste con las experiencias previas (de tipo autoritario, de guerras civiles y democracias imperfectas) y, por ende, colocar a la democratización de la justicia en el centro de la escena. Si bien, como apuntara W. Churchil, “la democracia puede tener problemas pero es el mejor sistema de gobierno”, en América Latina la tardanza en democratizar la justicia nos da la pauta de que la apertura de la caja de Pandora que fue la democracia en los años ochenta y noventa del siglo pasado sigue presentando el paradójico sabor de la esperanza; es decir, de la espera de un porvenir mejor o de un porvenir que siempre está en situación de espera. El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina 229 Anexo Cuadro 12. Países que parten de un régimen autoritario. Tipo de actores que nominan y nombran a la Corte Suprema Tipo de actor(es) que nomina(n) Tipo de actor(es) que nombra(n) a la Corte Suprema a la Corte Suprema Un Un actor actor no Total Un actor partidario Total partidario partidario 1980 3 1 4 4 4 2000 2 2 4 4 4 5 3 8 8 8 Año Total Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. Cuadro 13. Países que parten de una guerra civil. Tipo de actores que nominan y nombran a la Corte Suprema Tipo de actor(es) que nomina(n) a la Corte Suprema Tipo de actor(es) que nombra(n) a la Corte Suprema La Varios Un actor Un actor Constitución actores Total partidario partidario no estipula partidarios Año 1980 1 2000 Total 1 1 3 Varios actores partidarios Total 1 3 2 0 2 1 3 2 1 3 1 3 2 6 4 2 6 Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. Cuadro 14. Países que parten de estados civiles. Tipo de actores que nominan y nombran a la Corte Suprema Tipo de actor(es) que nomina(n) a la Corte Suprema Un actor partidario Año Tipo de actor(es) que nombra(n) a la Corte Suprema Varios actores Un actor no Total partidarios partidario Un actor partidario Un Varios actores actor no partidarios partidario Total 1980 2 2 0 4 1 3 0 4 2000 1 1 2 4 2 1 1 4 3 3 2 8 3 4 1 8 Total Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. Hernández/Lucca 230 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Cuadro 15. Tipo de actor que nomina a la Corte Suprema en América Latina Año La Constitución no estipula Un actor partidario 1980 1 6 3 1 2000 0 5 2 4 11 1 11 5 5 22 Total Varios actores Un actor no partidarios partidario Total Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. Cuadro 16. Tipo de actor que nombra a la Corte Suprema en América Latina Año Un actor partidario Varios actores partidarios Un actor no partidario Total 1980 7 4 0 11 2000 8 2 1 11 15 6 1 22 Total Fuente: Elaboración de los autores con base en los textos constitucionales de cada país. 11 El diverso y difícil tránsito de la justicia en América Latina 231 Fuentes consultadas Alcántara, Manuel. 2003. Sistemas Políticos de América Latina. Vol. I. Madrid: Tecnos. Ansaldi, Waldo. 2003a. “Democracias de pobres, democracias pobres, pobres democracias”. Temas y Debates 6-7 (noviembre): 2743. 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El jurista estadounidense Richard Posner ha desarrollado una teoría del comportamiento judicial que trata de comprender las motivaciones personales más importantes que influyen en el trabajo de los juzgadores. Esta teoría identifica los factores, tanto internos como externos, que inciden en * Consejero Electoral del Instituto Electoral Veracruzano. [email protected]. 236 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación las decisiones de los jueces y a partir de ahí intenta predecir la conducta resultante, utilizando el método científico. Palabras clave : comportamiento judicial, teoría del mercado la- boral, Richard Posner. Abstract The Mexican judicial system is in a process of change. The constitutional reform in criminal matters of 2008 and the growing independence of the members of the judiciary from the other branches of government are giving unprecedented prominence to the work of judges in Mexico. This is why it becomes extremely important to understand the mechanisms that underlie the mind of the judges when making their judgments. The American jurist Richard Posner has developed a theory of judicial behavior that seeks to understand the most important personal motivations that influence the work of the judges. This theory identifies the factors, both internal and external, that influence the decisions of the judges and from there try to predict the resulting behavior, using the scientific method. Keywords: judicial behavior, labor-market theory, Richard Posner. Una nueva teoría integral de comportamiento judicial D 237 Introducción esde la creación de los estados modernos, cuando por primera vez en la historia se implementó la separación de poderes y las naciones se dieron a sí mismas un cuerpo de leyes bien estableci- do, ha existido el interés por parte de los científicos sociales y los estudiosos del derecho de conocer los mecanismos por los cuales un juez toma sus decisiones judiciales (Maveety 2003). El grado de interés ha variado de nación en nación a lo largo del tiempo, generalmente por razones de tipo cultural y del propio sistema judicial adoptado por cada Estado soberano. Por tanto, dependiendo del tipo de tradición jurídica de la que se trate, los jueces tendrán una mayor o menor libertad de decisión respecto a sus resoluciones judiciales. Debido a las particularidades del sistema judicial estadounidense, que les permite una libertad de decisión sustancial a sus jueces, no es de extrañar que en ese país haya surgido un importante cuerpo de estudios científicos tendentes a desvelar las fuerzas que se encuentran detrás de los tomadores de decisiones judiciales. Y es en este contexto que ha surgido una nueva teoría sintética acerca del comportamiento judicial propuesta por el juez estadounidense Richard Allen Posner, que intenta entender a los jueces no como individuos ajenos a su contexto social, parecidos a autómatas, sino como personas integrantes de una realidad social, sujetos a todo tipo de presiones e incentivos, en especial los de tipo laboral. Si bien es cierto que la actividad judicial tiene el mismo objetivo en todas las naciones del mundo (a saber, el impartir justicia), existen diferencias de fondo entre los sistemas de justicia nacionales que van más allá de las leyes recogidas en cada constitución o estatuto jurídico. Una diferencia importante se relaciona directamente con la propia libertad de decisión de los juzgadores. Como es aceptado por la mayoría de los estudiosos del derecho comparado, existen cuatro grandes familias jurídicas diferenciadas entre sí Alfonso Ayala Sánchez 238 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (David y Jauffret-Spinosi 2010, 13-20). Estas diferencias surgieron a lo largo del tiempo como resultado de la evolución cultural y de los accidentes históricos propios de cada región de nuestro planeta. Así, diferentes naciones con antecedentes históricos similares presentan un sistema jurídico relativamente común, que los caracteriza. Las diferencias entre cada familia jurídica son importantes porque a partir de cada una de ellas surgirán formas diversas de entender el papel que tienen los jueces, así como su independencia con los otros poderes del Estado. Estas cuatro familias son (González 2000, 631-2): 1. Familia jurídica romano-germánica: surge en Europa después de las invasiones germánicas al Imperio Romano occidental a partir del siglo v d.C.; se caracteriza por la presencia de códigos y nor- mas de derecho escritas, elaboradas previamente a los problemas que la práctica presenta, lo que le confiere un carácter más rígido, denominado por algunos “legalista”. 2. Familia jurídica del derecho anglosajón (common law): se deriva de la fusión de la nobleza normanda con la población anglosajona; se originó como un sistema de derecho consuetudinario o costumbrista, que posteriormente logra su unificación mediante las decisiones de los jueces, evolucionando hasta encumbrar a los precedentes como la principal fuente de derecho, lo que lo convirtió en un derecho eminentemente jurisprudencial. 3. Familia jurídica socialista: surge a partir de la Revolución bolchevique de 1917 en la desaparecida Unión Soviética y en los territorios bajo su influencia, está compuesta por los derechos socialistas, caracterizada por un control total del partido del gobierno central en el cual todo el derecho debía de aplicarse de manera que concordara con la ideología de dicho partido. Por lo tanto, en este tipo de sistemas los jueces no tenían forma de aplicar libremente las leyes. Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 239 4. Familia jurídica religiosa: cuya fuente fundamental para crear derecho surge de la interpretación que se realiza de los libros sagrados revelados y las tradiciones religiosas. Ejemplos de este sistema son el derecho islámico (que tiene como bases el Corán y la Sharia) y el derecho hebraico (que se basa en la Tora y el Talmud). Es importante analizar con mayor detalle los orígenes del derecho romano-germánico, debido a que el sistema jurídico mexicano, así como el del resto de Latinoamérica, se originan de él. Como se mencionó, este sistema tiene sus raíces en el Imperio Romano, especialmente en el Corpus Iuris Civilis, la magna compilación del derecho romano ordenada por el emperador bizantino Justiniano, entre los años 527 y 533 d.C., a la que se le añadieron leyes expedidas por emperadores posteriores (Margadant 1986). Este enorme cuerpo de leyes imperiales (integrado a su vez por el Codex Justinianus, el Digestum o la colección de jurisprudencia, las Institutiones o exposiciones escolásticas de la doctrina y las Novellae o las disposiciones posteriores al Código) (Clavero 2005) se mantuvo relativamente vigente durante la Baja Edad Media al incorporar elementos del derecho canónico, preservado por las cortes eclesiásticas de todo el macizo continental Europeo. Por su parte, tras la desaparición del Imperio Romano occidental en los primeros siglos de nuestra era, las jerarquías cristianas son las únicas que quedan, en vastos territorios, con una verdadera disposición de regir la vida de la comunidad en toda su extensión, lo que durante la Edad Media daría origen a todo un cuerpo de leyes emanadas de la Biblia, específicamente de la versión Vulgata en latín, que sentaría autoridad en todo el occidente cristiano (Clavero 2005). Este derecho canónico sería recopilado también en una gran obra conocida como el Corpus Iuris Canonici, cuya versión Editio Romana de 1582, nombrada por el Concilio Tridentino y que incluye el Decretum Gratiani, las Decretales, el Liber Sextus, las Clementinas, y los cánones extravagantes, es considerada como definitiva (Margadant 1986). Alfonso Ayala Sánchez 240 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación En los siglos xii y xiii surge en Europa la necesidad de estabilidad y seguridad jurídica como consecuencia de la nueva vocación urbana y comercial de la población. Es así como nace el ius commune que “surge entonces como la expresión de una cultura común aplicada al desarrollo de un nuevo orden económico más que por consideraciones políticas” (Perret y Fuentes 1998, 639). Es así como se crea una tradición jurídica que intenta abarcar todos los ámbitos del quehacer humano, pues surge a partir de dos autoridades universales que han estado vigentes por más de mil años. Esta tradición permite crear instituciones judiciales sólidas, pero también restringe la libertad de decisión de los juzgadores, que deben de apegarse de manera estricta al código (Castro-Camero 2010). Un ejemplo de este principio ordenador que se reflejó en la legislación hispana se encuentra en las leyes promulgadas por el rey español Alfonso X el Sabio, quien al asumir el trono del reino de Castilla vio la necesidad de unificar el cuerpo legislativo de sus dominios. La obra resultante, denominada Las Siete Partidas, fue compuesta entre los años 1256 y 1265 tomando como base el ius commune que se impartía en la ya citada Universidad de Bolonia. Tan grande fue su influencia que “las Partidas” rigieron no sólo en España, sino en toda América Latina hasta el siglo xix, y muchos de sus conceptos fueron incorporados en las constituciones de las naciones americanas recién independizadas (Iglesia 1980). Una diferencia importante entre el derecho romano-germánico y el anglosajón se encuentra en las autoridades encargadas de crearlo. Mientras que el derecho común anglosajón fue producto de la actividad de los jueces, con una interpretación centralizada de las costumbres impuesta por la Curia Regis inglesa a todos sus súbditos, el derecho romano-germánico surge a partir de la búsqueda de una ley rectora a cargo de profesores universitarios, conocidos como “doctores del derecho” (Perret y Fuentes 1998, 641), principalmente de la Escuela de Bolonia, como ya se mencionó. Esta diferencia es significativa, pues en las naciones donde se aplica Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 241 el common law, como en los Estados Unidos de América, los jueces tienen una importante tradición como legisladores de facto en muchas instancias jurídicas. No es de extrañar que en los países en donde el derecho anglosajón se encuentra vigente sea en donde haya surgido primariamente un interés especial en analizar los mecanismos mediante los cuales los jueces arriban a sus sentencias (Ursin 2009). No obstante lo mencionado, en los estados modernos se ha dado una convergencia entre los sistemas de derecho romano-germánico y el anglosajón debido a la creciente atenuación de las diferencias en los ordenamientos judiciales y a la existencia de una matriz cultural común, lo que Harold J. Berman denomina “la tradición jurídica occidental”, que engloba ambas familias jurídicas (Berman citado en González 2006). Así, mientras que en los países con una tradición surgida del ius commune, principalmente de Latinoamérica, se observa una progresiva libertad de decisión de los jueces, en países como Estados Unidos de América está aumentando la tendencia a codificar las leyes, acotando las facultades de discrecionalidad de los juzgadores (Posner 2008). El cambio de paradigma en México Nuestro país no ha estado ajeno a los cambios culturales presentes en las naciones occidentales, por lo que el tema de la toma de decisiones de los juzgadores está comenzando a tener una importancia cada vez mayor. De hecho el sistema judicial mexicano está experimentando profundos cambios estructurales. Las dos razones principales son: 1. La reforma constitucional en materia penal, publicada el 18 de junio de 2008 en el Diario Oficial de la Federación (dof), que ha intentado dar un cambio de paradigma en cómo se imparte la justicia en México. Mediante dicha reforma, el procedimiento penal pasa de uno de tipo semiinquisitorio a otro denominado acusatorio y oral, cuyos cinco principios rectores (publicidad, contradicción, concen- Alfonso Ayala Sánchez 242 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tración, continuidad e inmediación) son recogidos en el artículo 20 constitucional (Silva 2011). Este nuevo sistema, de pretendido corte garantista y transparente, es producto de la transformación democrática acontecida en las últimas décadas, pues una demanda frecuente de la sociedad ha sido la creación e implementación de leyes que hagan posible la existencia de un verdadero Estado democrático de Derecho (redtdt 2010). Una de las ideas centrales que mueven a la reforma está enfocada en la oralidad, que se espera fomente la transparencia y, a su vez, garantice una relación directa entre el juez y las partes, agilizando los procedimientos legales. De acuerdo con el ministro Juan N. Silva Meza —asentado en el prólogo del diplomado “El nuevo sistema penal acusatorio en México desde la perspectiva constitucional”—, el proceso penal: […] estará presidido por la idea de debate, de controversia, de contradicción, de lucha de contrarios y será la síntesis dialéctica de la actividad de las partes encaminada a velar por los intereses que representan. El proceso será un diálogo abierto entre los diversos actores que confrontarán por el predominio de lo que consideran es la verdad procesal. Gracias a la reforma, la trascendencia de la labor de los jueces tendrá una preeminencia sin precedentes en México (Silva 2011). Y es este cambio de paradigma, como bien lo identifica el ministro Silva, lo que centra la atención en la persona del juzgador, cuyas decisiones se verán expuestas de forma mayor al escrutinio público debido a que se tendrá que cumplir con el principio de publicidad, asentado en la Constitución. 2. La creciente independencia de los integrantes del Poder Judicial frente a los otros poderes del Estado, en particular frente al Poder Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 243 Ejecutivo, en el marco de un auténtico Estado de Derecho que se encuentra en fase de desarrollo en México (Sánchez 2000). La importancia de una verdadera independencia de los juzgadores se encuentra claramente enunciada por el eminente jurista español Luis Díez-Picazo: La independencia judicial no es sólo una pieza básica del Estado de Derecho para el correcto funcionamiento técnico jurídico de éste, sino que también lo es desde el punto de vista de su legitimación política… La percepción por parte de los ciudadanos de que sus jueces actúan con independencia es una de las circunstancias necesarias para que asuman y aprecien los valores en que se funda el Estado de Derecho… no basta que se haga justicia, sino que debe ser vista (DíezPicazo 1992). Díez-Picazo también identifica tres componentes integrales de la independencia judicial entendida como garantía: 1. La independencia personal, que incluye el conjunto de características derivadas de la situación en que la Constitución coloca al juez individualmente considerado, y que protegen a éste de eventuales presiones ejercidas por los otros dos poderes políticos del Estado (Legislativo y Ejecutivo). 2. La independencia colectiva, que tiene que ver con la protección a la judicatura en su conjunto frente a los demás poderes del Estado. 3. La independencia interna, que ampara al juez, en su individualidad, frente al resto de la estructura judicial (Díez-Picazo 1992). En los países donde existe un férreo control político del Estado (como sucedió en América Latina, incluido México, a lo largo del siglo xx), Alfonso Ayala Sánchez 244 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación o en aquellos donde existe un parlamentarismo fuerte y una mayor unidad política (como Japón o Europa), los jueces tienden a carecer de independencia frente a los otros poderes, y comúnmente se encuentran sujetos a represalias políticas, ya sea en la forma de una enmienda constitucional que limite su poder de revisión, una destitución de miembros de la Corte o un aumento en el número de sus integrantes (Cooter y Ginsburg 1996; Ramseyer y Rasmusen 1997). En cambio, esta subyugación al poder político tiende a reducirse o desaparecer en presencia de gobiernos fragmentados políticamente, como sería el caso del sistema presidencialista de los Estados Unidos de América. Como lo apunta F. Andrew Hanssen, “al establecer una corte independiente, los políticos que actualmente se encuentran gobernando hacen más difícil para sus sucesores el poder alterar las decisiones legales aprobadas hoy” (Hanssen 2004). Los jueces como sujetos de investigación Y es en este contexto de preeminencia de los jueces que la teoría del jurista Posner sin duda será de utilidad para México. Ante esta nueva realidad se vuelve imprescindible que el proceso mental por el que los juzgadores arriban a sus resoluciones no quede rodeado en el más oscuro de los misterios, con el fin de que los ciudadanos, que por cualquier motivo deban de comparecer frente a un juez, tengan la plena seguridad de que serán tratados lo más imparcialmente posible. La percepción que la sociedad mexicana tiene de los integrantes del sistema judicial en México ha cambiado a partir de la transición política del año 2000. Como menciona acertadamente la doctora Karina Ansolabehere Parece que el proceso de postransición a la democracia está íntimamente vinculado —en términos generales— con la garantía de cierta certidumbre normativa, de igualdad ante la ley, y de respeto a la integridad física, entre otros temas. El Derecho ha adquirido un nuevo Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 245 lugar social y ha generado expectativas sociales nuevas respecto de su función de regulación de las relaciones sociales (Ansolabehere 2008). Esta nueva percepción que se tiene de los juzgadores, sumada a los cambios en la estructura jurídica antes mencionados, está colocando a los integrantes del Poder Judicial cada vez más frecuentemente bajo la lupa de la sociedad. Las nuevas políticas de apertura y la creciente independencia de los jueces vuelven cada vez más apremiante para los estudiosos de las ciencias políticas, para los abogados defensores, los relatores de derechos humanos y para la sociedad en general el entender cuáles son los mecanismos que subyacen en la mente de los jueces al momento de tomar las resoluciones judiciales. Al respecto, cabe preguntarse: ¿los jueces aplican de modo discrecional las leyes? Es decir, ¿la sentencia es igual de severa si se trata, por ejemplo, de un indígena o de un político prominente? ¿O si se trata de un caso con amplias repercusiones mediáticas? Y ¿cuáles son los criterios de los jueces de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) al momento de emitir su voto? ¿Juegan algún papel los elementos personales y la ideología política de los integrantes de la scjn al momento de emi- tir sus juicios? ¿O su formación cultural? El conocer la respuesta a estas preguntas no es un tema menor, y ciertamente han surgido algunas teorías propuestas por científicos sociales en los últimos lustros del siglo xx que tratan de dilucidar estos cuestionamientos. Los investigadores Andrea Castagnola y Saúl López Noriega (2012) en su artículo “¿Cómo votan los ministros de la Suprema Corte?”, listan por lo menos cuatro de estas teorías que, en su opinión, buscan retratar de forma más compleja el comportamiento judicial, especialmente de los jueces de las supremas cortes nacionales: 1. Una primera teoría considera que las decisiones de los jueces dependen no tanto de la forma en que están diseñadas las consti- Alfonso Ayala Sánchez 246 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tuciones, sino de la manera en que éstas son leídas, e interviene “cierta concepción del texto constitucional y de su funcionamiento, pero también una visión del mundo respecto a cómo debe organizarse la sociedad”. 2. Otra teoría supondría que el comportamiento de los jueces está condicionado de forma importante por las presiones ejercidas por la opinión pública, reflejada en los medios de comunicación masivos. 3. Una tercera interpretación sería dada por el deseo de los jueces de decidir y argumentar sus resoluciones “dependiendo de la audiencia a la que busquen dirigirse; en algunos casos serán muy quisquillosos con los aspectos técnico-jurídicos, pero en otros éstos quedarán supeditados al propósito de lanzar cierto mensaje político a la opinión pública a través de su voto”. 4. Una cuarta hipótesis se desprendería de los estudios de Brenner y Whitmeyer (2009) que demuestran que los jueces “en no pocas ocasiones votan siguiendo una lógica enteramente estratégica, apoyando a colegas con su voto en temas constitucionales que no les interesan a cambio de recibir el voto de dichos colegas en asuntos que sí les son relevantes” (Castagnola y López 2012). Un elemento central para comenzar a comprender la complejidad del tema y que se menciona en la primera teoría enumerada, es la propia legislación. En un modelo de justicia ideal, los jueces sólo deberían encargarse de aplicar las leyes emanadas del Poder Legislativo, las cuales serían idealmente un cuerpo sin inconsistencias, con notoria claridad, carente de contradicciones y ambigüedades, además de ser de fácil y clara aplicación e interpretación. Manifiestamente, esto es imposible de lograr, no sólo porque la actividad legisladora, como cualquier actividad humana, está sujeta a errores, sino por la misma naturaleza cambiante y compleja de la sociedad (Lionetti 2005). Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 247 Lo anteriormente mencionado muy probablemente no resultará una sorpresa para cualquier individuo medianamente enterado de cómo funciona el sistema judicial. Cabe entonces preguntarse si, sabiendo esto, los jueces sólo se limitan a aplicar las leyes ya establecidas (con lo que, de haber errores en los juicios, sería culpa de los legisladores y políticos), o si ellos en algún momento se terminan convirtiendo en legisladores. En México todavía es difícil encontrar trabajos de investigación que estén enfocados directamente en el análisis de los mecanismos de decisión de los jueces, puesto que se trata de un tema que apenas comienza a ser estudiado. Merece mención especial el trabajo realizado por los integrantes del Proyecto Monitor Judicial del Instituto Tecnológico Autónomo de México, que aunque todavía se encuentra en la etapa de recolección de datos, promete arrojar una luz para entender mucho mejor la dinámica de toma de decisiones de los integrantes de la scjn. Las primeras conclusiones de dicho proyecto se encuentran plasmadas en el artículo antes mencionado “¿Cómo votan los ministros de la Suprema Corte?” (Castagnola y López 2012). Estos pocos resultados dejan entrever la existencia de mayorías y minorías relativamente consolidadas entre los magistrados, así como una cierta influencia de la ideología política de los integrantes de la máxima corte de la nación. Otro intento de acercamiento a este fenómeno judicial en México es el de la socióloga Angélica Cuéllar Vázquez, quien en su trabajo denominado “Los jueces y el mundo de la vida” —tomando conceptos de los científicos sociales Alfred Schütz y Jürgen Habermas— argumenta que los jueces (en este caso integrantes del Poder Judicial del estado de Puebla) se encuentran inmersos en un sustrato social del que no pueden ser ajenos, por lo que los juzgadores interpretan las leyes de acuerdo con estructuras de sentido preexistentes (Cuéllar 2009). Aunque en México no existe todavía un vasto cuerpo de literatura referente a este tema, como ya se mencionó, no es el caso de otras naciones, especialmente el vecino del norte. Si, como ya se expuso, algunos elementos del sistema de justicia mexicano se encuentran convergiendo Alfonso Ayala Sánchez 248 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación con los del sistema estadounidense se vuelve muy interesante revisar algunos de los trabajos realizados por jueces y científicos estadounidenses que podrían abrir una sana discusión en México respecto a este tema tan importante. En la literatura científica estadounidense existen diversas clasificaciones y teorías que tratan de explicar qué motiva a un juez al momento de decidir un caso. A continuación se reseñan las nueve teorías aceptadas por los científicos sociales, desde la perspectiva estadounidense (Posner 2008): 1. Teoría actitudinal. Propone que las decisiones de los jueces se pueden explicar atendiendo a los valores personales, creencias, ideologías y preferencias políticas de éstos. Sus proponentes apuntan principalmente lo siguiente: a) a que los jueces de la Suprema Corte de Estados Unidos son propuestos directamente por el presidente en turno; b) a que muchos de los casos más difíciles se tienden a resolver de acuerdo con la preferencia política y partidista de los miembros de la corte, y c) a que con más frecuencia los jueces se retiran cuando hay un presidente del mismo partido político que los propuso, con el fin de que la tendencia política se mantenga en la conformación de la Corte. Sin embargo, los críticos de esta teoría hacen notar lo siguiente: a) que la mayoría de los casos que tratan los jueces no son demasiado polémicos ni difíciles, por lo que muy pocos llegan hasta la Suprema Corte; b) que en las cortes de apelaciones no afecta tanto la política partidista, y c) que han existido jueces prominentes de la Suprema Corte claramente identificados con un partido político que votaron en diversas ocasiones de forma contraria a su plataforma política. 2. Teoría estratégica. Propone que los jueces votan principalmente teniendo en cuenta las reacciones por parte de otros jueces, legisladores y la opinión pública. La mayoría de los proponentes de Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 249 esta teoría son economistas o profesores de ciencias políticas, que ven a la política como una continua lucha entre grupos de interés. Los críticos de la teoría apuntan a que se trata simplemente de una explicación de sentido común: los jueces tratan de que sus resoluciones no sean revocadas en instancias superiores. Por tanto, dicen, es compatible con cualquiera de las otras teorías. Además, falla al tratar de explicar las decisiones de la Suprema Corte, siempre de carácter más político y menos preocupada por lo que dirán terceros. 3. Teoría sociológica. Es una combinación de las dos teorías anteriores, enfocada principalmente en la dinámica de grupos pequeños, principalmente en juicios de apelación. Con fuertes influencias de la psicología social y la teoría de la elección racional, predice que la composición del panel de tres jueces influirá en el resultado de la resolución judicial. Así, un panel con diversidad de puntos de vista votará de forma diferente a uno con uniformidad de ideas o características, sean políticas, de raza, de género, etcétera. Otro aspecto que influye es la importancia relativa que cada juez le asigna a cada caso, y debido a que, en general, las cortes tienen una “aversión al disenso”, los jueces pueden cambiar su voto en juicios que no sea tan importantes para ellos con el fin de complacer a algún colega, esperando que los otros jueces hagan lo mismo cuando les toque un caso que sí consideren trascendente. Esta teoría recalca la importancia que tiene la colegialidad, el cálculo estratégico, el compromiso emocional y la polarización de grupo. 4. Teoría psicológica. Se enfoca en las estrategias que tienen los jueces para lidiar con la incertidumbre, característica fundamental del sistema judicial estadounidense, y remarca la importancia y el origen que tienen las preconcepciones para desarrollar respuestas ante dicha incertidumbre. Alfonso Ayala Sánchez 250 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 5. Teoría económica. Esta teoría ve al juez como un maximizador utilitario, con un interés propio y racional. Él tiene una “función utilitaria”, cuyos elementos incluyen el ingreso económico, poder, prestigio, reputación, respeto propio, el placer intrínseco del trabajo y otros satisfactores comunes a muchas profesiones. De acuerdo con esta teoría, estos elementos pueden ser manipulados por el empleador para alterar el comportamiento del juez y para afectar a quienes compiten por un puesto en el sistema judicial. También explicaría el énfasis que se le da a la “economía judicial”, y cómo los jueces prefieren doctrinas como las del “error inofensivo” (que no afecta el caso), y la “renuncia y omisión de pruebas”. Asimismo, explica el interés que muchos jueces tienen para que la mayoría de los casos se resuelvan antes de llegar a juicio y la excesiva delegación de funciones en el personal del juzgado. Sin embargo, sus críticos plantean dos problemas con la teoría: 1) no toma en cuenta los factores psicológicos propios de cada individuo, y 2) muchos de los jueces no están sujetos a los incentivos comunes (monetarios y de prestigio) ni a los elementos de coacción habituales (los jueces federales no pueden ser removidos salvo casos muy excepcionales, ni se les puede suspender su sueldo o exiliarlos a judicaturas indeseables). 6. Teoría organizacional. Dicha teoría supone que el agente (el juez) y su empleador (el gobierno) tienen intereses divergentes y, por tanto, el empleador tratará de crear una estructura organizacional que minimice y constriña esta divergencia, mientras el agente intentará resistirla, tratando de mantenerse independiente. La crítica principal que se le hace es acerca del sentido que tiene que un agente sea necesariamente independiente de su empleador. Además, apuntan, existen casos en los que un agente está autorizado para ser independiente (como los profesionales médicos) y aun así servir muy bien a su empleador (el paciente). Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 251 7. Teoría pragmática. Esta teoría entiende el pragmatismo como la capacidad de basar una decisión judicial en los efectos que dicha decisión con seguridad tendrá, en vez de en lo estipulado por un estatuto o en una regla preexistente. Se ha asociado con el utilitarismo, por lo que constituiría la teoría opuesta a la legalista. 8. Teoría fenomenológica. Esta teoría sería un puente entre las teorías pragmática y legalista, y su principal materia de estudio es la conciencia en primera persona, es decir, la experiencia como se le presenta a la mente consciente del juzgador. 9. Teoría legalista. El legalismo propone que las decisiones de los jueces deben de estar determinadas por la ley, concebida como un cuerpo de reglas preexistentes encontrado en materiales legales canónicos, tales como la constitución, los textos estatutarios y decisiones previas de la misma corte o superiores, o derivada de esos materiales mediante operaciones lógicas. Puede entenderse como “el producto de un silogismo en el cual una ley aporta la premisa principal, los hechos del caso aportan las premisas menores, y la decisión es la conclusión” (Posner 2008). Como han notado algunos investigadores, ninguna de estas nueve teorías resulta enteramente satisfactoria ni abarca todas las posibles razones que un juzgador puede calcular al momento de emitir una resolución. De hecho, algunas de las teorías se superponen entre sí, tendiendo a agruparse en dos polos diferenciados: la teoría actitudinal y la legalista (Baum 2006). Aunque ya se han mencionado las críticas a ambas teorías, esta clasificación continua siendo muy utilizada. En Estados Unidos algunos jueces no tienen reparo en definirse como “legalistas” o “realistas” (otra acepción dada a la teoría actitudinal), e incluso reconocen abiertamente su orientación política o ideológica. ¿Pero qué modelo hace un mejor trabajo prediciendo el comportamiento judicial? Si limitamos nuestra atención a la Corte Suprema de los Alfonso Ayala Sánchez 252 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Estados Unidos de América pareciera, a primera vista, que el modelo actitudinal supera ampliamente al modelo legalista. Pero las apariencias pueden ser engañosas. La Corte Suprema raramente atiende casos de fácil resolución —casos en los que la aplicación de las normas jurídicas preexistentes controla el resultado de la disputa—. En efecto, el Tribunal Supremo tiene jurisdicción discrecional de apelación (en su mayor parte), y rara vez concede el recurso de certiorari en los casos en que la ley es clara. En cambio, tiende a centrarse en aquellos casos en que la ley es incierta, los tribunales de instancias inferiores están divididos, o hay una necesidad percibida de un cambio en la ley. Por otra parte, los casos que están controlados por reglas legales claras suelen ser fácilmente resueltos. Es extremadamente raro que un quejoso gaste los cientos de miles de dólares necesarios con el fin de litigar su caso ante el Tribunal Supremo si el fallo claramente le será adverso. Otra razón por la que no se debe esperar que las decisiones de la Corte Suprema puedan ser predichas por un simple “modelo legalista” es que no se considera obligada por sus propias decisiones anteriores. Dado que tiene la facultad legal para apartarse de los precedentes, no es de extrañar que no se comporte como si estuviera obligada. En cambio, cuando el modelo legalista se aplica a las decisiones de los tribunales inferiores y al comportamiento de los litigantes que resuelven sus disputas “a la sombra de la ley”, las normas legales y doctrinas tienen mucho más peso en la decisión de los juzgadores. Una nueva teoría integral Ante la evidencia que indica que las teorías del comportamiento judicial propuestas hasta ahora son incompletas, surge la necesidad de buscar un nuevo marco teórico que integre ambas concepciones previas, pero partiendo de un análisis empírico y racional. Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 253 En su trabajo de análisis del comportamiento judicial titulado How Judges Think (Posner 2008), el jurista, teórico legal y economista estadounidense Richard Allen Posner esquematiza una nueva teoría judicial que va más allá de la simple síntesis entre las teorías legalista y actitudinal, analiza a la persona del juzgador desde un punto de vista diferente. Esta nueva teoría, que en su libro de 2008 sólo está esquematizada a grandes rasgos, ocupa una parte central de su nuevo libro The Behavior of Federal Judges: A Theoretical and Empirical Study of Rational Choice (Epstein, Landes y Posner 2013). Posner afirma estar en una posición ideal para comprender los factores que influyen en las decisiones de los juzgadores debido a que él mismo es un juez en funciones en la Corte de Apelaciones para el Séptimo Circuito de Chicago y es un respetado profesor en la Escuela de Leyes de la Universidad de Chicago. Esta teoría es denominada por el juez Posner como “la teoría del mercado laboral del comportamiento judicial”, y su enfoque principal consiste en entender al juzgador ante todo como un participante en el mercado de trabajo (es decir, un trabajador), si bien con características especiales que lo diferencian del resto de la fuerza laboral (Posner 2008). ¿Y qué tipo de trabajador es un juez? Es, en términos puramente económicos, un agente, supeditado a un principal, que es el gobierno. Para entender el comportamiento de un agente es necesario comprender cuáles son sus incentivos y sus restricciones, algunas de ellas personales y otras impuestas por el principal. Si bien esta teoría retoma conceptos ya analizados de las teorías económica y organizacional, la diferencia fundamental con éstas consiste en que el juez no es percibido sólo como un “obrero” legal, como simple pieza del engranaje del aparato burocrático judicial. El análisis no se centra únicamente en el tiempo que el juzgador pasa laborando ni en si sus decisiones presentan como único incentivo el maximizar y volver más eficiente su quehacer laboral (Epstein, Landes y Posner 2013). Alfonso Ayala Sánchez 254 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Como se puede dilucidar a partir de esta postura, la teoría de Posner se acerca más a los postulados realistas o actitudinales que a los legalistas. Sin embargo, no llega al extremo de considerar a los jueces como políticos con togas, sin ninguna constricción de tipo legal, emitiendo resoluciones de acuerdo con su ideología personal. Lo que ésta postula es que los jueces tienen un interés en realizar un buen trabajo, y una parte fundamental del mismo es cumplir con las leyes y los estatutos y así evitar que sus resoluciones sean revocadas en instancias superiores y que su principal tenga la impresión de que realizan un mal trabajo. Una clara ventaja de la teoría es que, al ser positivista, empirista y racionalista, permite que un observador externo (sea un investigador, profesor de leyes o el propio principal) mediante la aplicación de principios económicos, pueda evaluar el mecanismo de decisión del juez a partir de variables conocidas y de su desempeño previo. Esto permite crear una verdadera metodología de estudio que facilite al investigador una aproximación al mundo del razonamiento de un juzgador. Con el fin de analizar los argumentos que esta nueva teoría propone, es necesario primero conocer sus premisas fundamentales y entender su forma de aplicación. Sin duda, la premisa a partir de la cual se desarrolla todo el marco teórico surge de considerar al juzgador como una persona racional y que, por consiguiente, tiende a actuar racionalmente (entendiéndose como racional cualquier decisión que cumple con cuatro criterios básicos: coherencia, individualismo, mecanicismo y consecuencialismo) (Posner 2008). Es lógico suponer que el trabajador racional querrá tener un excedente importante de beneficios del trabajo y tratará de minimizar sus costos. Pero, exactamente, ¿de qué costos y beneficios se está hablando? Como se mencionó anteriormente, no sólo influyen los factores eminentemente pecuniarios. El siguiente cuadro permite identificarlos: Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 255 Cuadro 1. Factores tomados en cuenta por la teoría del mercado laboral del comportamiento judicial y su relación costo-beneficio Tipo de factor Pecuniario Beneficios Costos Sueldo. La reducción del sueldo, el despido y la posibilidad de no tener un ingreso fijo. Prestaciones laborales, como la seguridad social, créditos para la vivienda, seguros de vida, pensión para el retiro, etcétera. La pérdida de las prestaciones debido a suspensiones por castigo o el despido. Relaciones laborales Buen ambiente laboral entre compañeros de trabajo, superiores y clientes, estableciendo relaciones personales duraderas. Un ambiente laboral tenso, competitivo y antagónico. Crecimiento profesional Posibilidad de ascender en el escalafón en el sistema de impartición de justicia. Estancamiento laboral, y la promoción de compañeros con menor capacidad o antigüedad. Tiempo libre Vacaciones, días de descanso y acceso a actividades recreativas. Pérdida de tiempo libre y con la familia por acumulación de trabajo. Satisfacción personal Orgullo en la actividad desempeñada, así como el reconocimiento del resto de la comunidad por el trabajo bien hecho. Insatisfacción por las condiciones de trabajo, así como por el poco reconocimiento social de la actividad judicial. Salud mental Estado mental saludable, con buen ánimo frente a las situaciones cotidianas. Hastío, cansancio o Burnout por estrés. Aversión al esfuerzo Jornada laboral estándar, con un esfuerzo físico y psíquico moderado. Sobrecarga de trabajo, jornadas laborales largas y con esfuerzo físico y psíquico importante. Condiciones psicológicas Proceso mental de la información, personalidad, ideología, antecedentes personales, etcétera. Fuente: Posner (2008). Alfonso Ayala Sánchez 256 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Estos son los ocho factores que pueden ser identificados al analizar la teoría propuesta, y cada uno de ellos va a influir en la decisión del juzgador de diferente manera. El primer factor es el monetario, que involucra tanto el sueldo como las prestaciones económicas asociadas con el desempeño de una profesión digna. Como cualquier trabajador, a los jueces les interesa la estabilidad laboral y contar con una remuneración suficiente que les permita dedicarse al ejercicio de su labor sin demasiadas preocupaciones pecuniarias. En países como el nuestro, que ha presentado episodios de crisis económicas con lenta recuperación, este factor es ciertamente muy importante para evitar que la tentación de la corrupción distorsione el ámbito de la justicia. Si se encuentra presente en la mente de los juzgadores la posibilidad de perder sus empleos, sin duda sus decisiones se verán afectadas por esta variable, pues la posibilidad de ser despedido y no contar con ingresos fijos en un mercado cada vez más competido es un poderoso aliciente para modificar las actuaciones laborales para adecuarlas a lo que pide el empleador o principal. El segundo factor se relaciona con las relaciones interpersonales que se presentan a raíz del ejercicio cotidiano de la profesión. Si existe un buen equipo de trabajo, ajeno a pugnas e intereses personalistas, en un marco de respeto institucional, se pueden crear relaciones de compañerismo duraderas, que permitan un funcionamiento armónico favorable para todos. Por el contrario, si el ambiente de trabajo es extremadamente competitivo, tenso o francamente antagónico, esta situación se reflejará en el desempeño laboral realizado por todo el equipo, con resultados negativos para el mismo. Un tercer factor a considerar es el relacionado con la posibilidad que tiene cualquier profesionista de ir ascendiendo a puestos de mayor relevancia dentro del organigrama de su institución. Cuando el juzgador percibe que, como recompensa al buen trabajo, existe la posibilidad de ocupar cargos de mayor responsabilidad, sin duda eso constituye un aliciente para Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 257 esforzarse en el cumplimiento de su deber, a diferencia de aquel que sabe que no tiene posibilidades de crecer profesionalmente, y que sus decisiones jurídicas no tendrán repercusión alguna en sus condiciones de trabajo. El cuarto factor a menudo es obviado en las teorías antes mencionadas, pero en realidad tiene un papel preponderante en las decisiones de los juzgadores. Es claro que entre más horas se dediquen al trabajo, menos tiempo se tendrá para dedicarlo a actividades consideradas de ocio. Esto muchas veces implica sacrificar tiempo valioso con la familia o las amistades, además de perderse todo tipo de eventos culturales o deportivos que son de interés para los jueces. Por tanto, es irremediable que con el transcurso de la carrera judicial, exista una presión cada vez mayor para reducir las horas laborales y redirigir el tiempo en actividades fuera del ámbito jurídico. A medida que los jueces van adquiriendo un estatus de relevancia en su profesión, es común que comiencen a escribir libros, o participen en programas de radio y televisión donde se les pida que emitan opiniones sobre temas diversos, o simplemente se les demande que se involucren más en la comunidad, acentuando su necesidad de disponer de mayor tiempo libre fuera de su área de trabajo. Una teoría que no tome en cuenta este factor, evidentemente se encuentra incompleta. El factor número cinco se relaciona con la manera en que es percibida la profesión de juzgador en la sociedad, y la actitud que tenga cada juez ante este hecho. Si la profesión legal es vista como una actividad que genera un claro beneficio a la sociedad, y sus miembros como merecedores de respeto, muy probablemente el juzgador se esforzará en su desempeño laboral para mantener esta imagen positiva. Si, por el contrario, existe un cuestionamiento o incluso un repudio por parte de la sociedad hacia los practicantes del derecho, esto puede tener dos efectos totalmente opuestos: que el juez se proponga cambiar radicalmente esta percepción negativa mediante una correcta aplicación de las leyes, o desinteresarse en la opinión pública y continuar con la dinámica seguida hasta ese momento en el sistema judicial. Alfonso Ayala Sánchez 258 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación El sexto factor involucra el estado fisiológico del individuo, específicamente con respecto al estrés. Está establecido en la literatura científica que cuando una actividad rutinaria se prolonga a lo largo del tiempo, o cuando los niveles de tensión por sobrecarga de trabajo sobrepasan ciertos límites propios de cada individuo, el cuerpo humano comienza a experimentar periodos largos de cansancio, falta de interés ante las actividades diarias o síntomas asociados con desórdenes de ansiedad que se expresan psicológicamente como irritabilidad, inseguridad, nerviosismo y fisiológicamente como migraña, insomnio, problemas intestinales o estomacales e incluso cardiacos. Esta condición se denomina estrés, y dependiendo de la gravedad puede incluso llegar a causar invalidez temporal del individuo. La profesión legal no es ajena a esta problemática, y si los jueces no utilizan técnicas de combate al estrés, este problema puede llegar a presentarse de manera insidiosa, afectando la vida del individuo que lo sufre, y por consiguiente su desempeño laboral. El factor número siete, identificado como aversión al esfuerzo, está relacionado con los factores cuarto y sexto. Esta conducta surge precisamente como un mecanismo que trata de evitar la sobrecarga de trabajo, con el fin de tener más tiempo libre y reducir los niveles de estrés laboral. Típicamente, la aversión al esfuerzo se manifiesta de las siguientes maneras: cuando los jueces comienzan a delegar las funciones que les corresponden en los oficiales subordinados a ellos, cuando comienzan a emitir resoluciones casi idénticas en casos no necesariamente similares, cuando favorecen los acuerdos entre las partes antes de llegar a juicio o cuando los colegiados evitan el disenso con sus colegas con el fin de evitar discusiones. El octavo factor no entra en el esquema de costo-beneficio, sin embargo, juega un papel importante en los casos en donde la legislación no está del todo clara o cuando existe una fuerte presión de la sociedad para que el juzgador resuelva de una manera determinada. Es en estos casos donde la ideología propia, los compromisos partidistas, los prejuicios, la cul- Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 259 tura, el género, las creencias religiosas y la historia de vida del juez, entre otros, se manifiestan claramente e influyen en la decisión. En un esfuerzo por darle a su análisis un cariz menos subjetivo y más acorde con las ciencias empíricas, el juez Posner, junto con el economista William M. Landes y la científica social Lee Epstein han formulado en su libro más reciente una función matemática que integra los factores que inciden sobre los jueces antes mencionados, y que ellos denominan “la Función de la Utilidad Judicial (U)” (Epstein, Landes y Posner 2013). Para ellos, la función U se puede enunciar de la siguiente manera: U = U(S(tj ), EXT(tj, tnj ), L(tl ), W, Y(tnj ), Z). Donde tj es el tiempo en horas que se dedican a las actividades ju- diciales; tnj es el número de horas que se dedican a actividades no rela- cionadas con el trabajo judicial (como dar clases o escribir); y tl incluye las horas utilizadas en actividades recreativas y de descanso. La su- ma de estos tres valores se conoce como T, y es el tiempo total de un juez distribuido entre todas sus actividades diarias. T siempre es igual a 24 horas. S denota la satisfacción del trabajo y por tanto es una función positiva de las horas que el juez dedica a su labor judicial. S incluye la satisfacción interna de sentir que se está haciendo un buen trabajo, la perspectiva de ser promovido dentro del Poder Judicial, y las interacciones sociales del trabajo judicial, que pueden añadir o restar a la utilidad. Dependiendo de si las relaciones con los demás compañeros de trabajo, empleados del juzgado, el resto del personal y los abogados litigantes son buenas o no, el valor de S se verá modificado. EXT son todas aquellas satisfacciones externas que trae consigo el ser un juez, como la reputación, el prestigio, el poder, la influencia, e incluso la celebridad, que se relacionan positivamente con el tiempo que se le dedica tanto a las actividades judiciales como a las no judiciales. L es el ocio, Alfonso Ayala Sánchez 260 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y es una función de la cantidad de horas empleadas en actividades de esparcimiento y diversión, lejos del estrés laboral (por tanto tl = T - tj - tnj). Finalmente, W es el salario percibido por el desempeño laboral como juez, mientras que Y(tnj) indica todo aquel ingreso percibido fuera del ámbito judicial, que se relaciona con las horas utilizadas en trabajos no judiciales. Z hace referencia al efecto combinado de todas las otras variables no consideradas, incluido el costo de incrementar la probabilidad de una promoción a un nivel jerárquico mayor dentro del Poder Judicial (lo que los autores denominan “audicionar”). Queda clara la utilidad de esta fórmula matemática al analizar las situaciones que se dan en el trabajo diario de los juzgadores. Por ejemplo, un juez que tenga una sobrecarga de trabajo verá reducidos sus valores de S, L y Y(tnj), lo cual se reflejará en su estado de ánimo general y en su desempeño laboral. También se ven afectados los factores S, L y Y(tnj) cuando en los cuerpos colegiados se presenta continuamente el disenso, aunado al tiempo extra empleado para llegar a una resolución satisfactoria. Esta razón pudiera explicar el fenómeno observado por los autores en algunos cuerpos colegiados estadounidenses, que presentan una verdadera aversión al disenso. Un tercer ejemplo serían las revocaciones de sentencias en Salas superiores. En el ámbito de una corte de distrito, las revocaciones implican un mayor trabajo judicial, pues generalmente la corte superior remite el caso de nuevo al juez de distrito para realizar nuevas diligencias, lo que incrementa el tj y reduce los valores de tnj, L y EXT. Por supuesto estos tres valores no influyen en las decisio- nes de los jueces de la Suprema Corte de Justicia, pues sus decisiones no pueden ser revocadas. Sin duda son otros factores los que influyen en estos juzgadores. Una nueva teoría integral de comportamiento judicial 261 Conclusiones Como se ha podido constatar, las causas que influyen en los juzgadores son diversas, y dependen del nivel que éstos tenga en el sistema judicial. Así, los factores que inciden en las decisiones de los jueces de la Suprema Corte de Justicia o en los magistrados del tepjf, no son los mismos que los de un juez de primera instancia. Lo que el presente trabajo ha querido dejar de manifiesto es que actualmente existe una teoría del comportamiento judicial, propuesta por el juez Richard Posner, que trata de integrar algunas de las teorías previas en una y que toma en cuenta factores presentes en el campo laboral de los juzgadores que los marcos teóricos anteriores ignoraban. Al considerar a los jueces como participantes del mercado laboral, sujetos a presiones de tipo costo-beneficio que inciden directamente en la forma en que éstos resuelven sus casos, y no como simples “legalistas” o como “políticos con togas”, se alcanzan a comprender las motivaciones que verdaderamente impulsan a los juzgadores. Podemos decir que la teoría de Posner analiza los factores, tanto internos como externos, que rodean a los juzgadores, categorizándolos, y después aplica las reglas de la Economía para predecir la conducta resultante, desde una perspectiva empírica y positivista. Sin duda esta herramienta teórica será de mucha utilidad en el sistema jurídico actual de México, en estos momentos en que enfrenta cambios que posicionan a los jueces en el centro del debate jurídico nacional. Alfonso Ayala Sánchez 262 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Fuentes consultadas Ansolabehere, Karina. 2008. “Legalistas, legalistas moderados y garantistas moderados: ideología legal de maestros, jueces, abogados, ministerios públicos y diputados”. Revista Mexicana de Sociología 70 (2): 331-59. Baum, Lawrence. 2006. Judges and their audiences: a perspective on judicial behavior. Nueva Jersey: Princeton University Press. Brenner, Saul y Whitmeyer, Joseph M. 2009. Strategy on the United States Supreme Court. Reino Unido: Cambridge University Press. Castagnola, Andrea y Saúl López Noriega (abril 01 de 2012. © Copyright Nexos 2011 – www.nexos.com.mx). ¿Cómo votan los ministros de la Suprema Corte? 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Sección Estados 267 Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012. El fenómeno de la votación nula Collateral effects of the concurrency of the federal and local electoral laws in 2012. The invalid ballot phenomenon Juan Carlos Villarreal Martínez (México)* Fecha de recepción: 13 de noviembre de 2012. Fecha de aceptación: 31 de enero de 2013. Resumen Como resultado de las reformas electorales de 2007, la legislación federal y las locales sufrieron cambios respecto a la forma de emitir el sufragio, al modo de coaligarse y a la manera de presentación de los institutos políticos en las boletas. En adelante, para las elecciones federales, las coaliciones no se muestran con un solo logotipo, sino que cada instituto integrante aparece con su propio emblema y cuadrante de partido. En el caso del Estado de México, la legislación mantuvo que las coaliciones se presentaran en la boleta con un solo logotipo y cuadrante. Por ello, la multiplicidad de opciones políticas y la diferenciación en la forma de votar en las elecciones federales y locales concurrentes provocaron un inusual aumento en la votación nula de diputados federales y senadores en algunas entidades, y de alcaldes y diputados locales en algunas regiones del Estado de México. Palabras clave: elecciones concurrentes, legislación federal, legisla- ción local, forma de votación, votación nula. * Consejero electoral del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de México. [email protected]. 268 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Abstract As a result of the electoral reforms in 2007, both federal and local electoral laws suffered changes in the way citizens vote, in how parties coalesce and are shown in the election ballot. From now on, in every federal election coalitions won´t be shown with a single logo, instead each political party that integrates the coalition will appear with its own emblem and quadrant. Meanwhile, the electoral law of the State of Mexico stated that coalitions should be shown with one logo in one quadrant. As a result of the above described, the multiplicity of political options and the different ways to vote in federal and local elections caused an unusual growth in invalid ballots for federal deputies and senators in some states, and for mayors and local deputies in some regions of the State of Mexico. Keywords: concurrent elections, federal electoral law, local electoral law, form of voting, invalid ballot. Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 E 269 Introducción n el proceso electoral de 2012, en el Estado de México concurrieron las elecciones locales y federales en la misma fecha. En esta jornada se eligieron los cargos federales de presidente de la República, diputados federales y senadores, así como los cargos locales de ayuntamientos y diputados; es decir, en la entidad se desarrollaron cinco elecciones de manera simultánea. Una peculiaridad de esta concurrencia es que cada una mantenía una configuración distinta de alianzas, coaliciones y participaciones independientes de los partidos políticos y, asimismo, una forma de votación distinta entre la elección local y la federal. Las disposiciones establecidas en las legislaciones electorales federal y del Estado de México tienen características que permiten votar de manera distinta en sus procesos comiciales. La diferencia en la forma de sufragar tiene su fundamento en la posterior distribución de la votación para fines de representación de los partidos políticos en los cargos públicos en disputa. Estas sutiles diferencias en la forma de emitir el sufragio, que repercuten en la distribución de la votación para los partidos políticos, son permitidas por los tribunales electorales; no obstante, pese a la autonomía que tienen los procesos electorales federales y locales para determinar su forma de votación y su modo de distribuir los votos para los partidos, esta diferenciación genera colateralmente otros fenómenos no previstos en las elecciones concurrentes, como la votación nula y una repartición ficticia de los votos para los institutos coaligados. El presente texto tiene por objeto distinguir el fenómeno y exponerlo a la luz de lo que permite la legislación federal y la local, haciendo hincapié en las similitudes y discrepancias que dieron oportunidad a un notorio fenómeno de votación nula. Juan Carlos Villarreal Martínez 270 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Forma de votar en elecciones federales y en el Estado de México Reforma electoral 2007. Nueva configuración en la forma de emitir el voto en los procesos federales Con motivo de la reforma constitucional en materia electoral de 2007, el Congreso de la Unión decretó expedir modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), situación que marcó una nueva época en las reformas electorales. Cabe recordar que dicha legislación comicial no había sufrido cambios sustanciales desde 1990, cuando se dejó atrás la idea de los colegios electorales con injerencia del Poder Ejecutivo, para pasar a la ciudadanización del órgano electoral. Posteriormente, en 1996, se le otorgó al Órganismo Jurisdiccional federal la característica de ser el órgano terminal en la resolución de los conflictos y controversias electorales, incorporándolo al Poder Judicial. De esa manera, no fue sino hasta 2007 cuando el Constituyente reformador decidió marcar una nueva época en la materia electoral, la cual impactó ineludiblemente al cuerpo normativo del Código Electoral Federal de entonces. Fueron varios los elementos de forma y de fondo que se atendieron con la reforma al Cofipe. Uno de ellos fue la regulación de la figura asociativa de participación de los partidos políticos en los comicios federales (las coaliciones), así como el abandono de las candidaturas comunes. El tema de las coaliciones, sin lugar a dudas, fue de gran trascendencia e importancia para las distintas opciones políticas representadas en las cámaras del Congreso de la Unión, sobre todo de aquellos partidos cuya fuerza y permanencia en el escenario de la política mexicana siempre ha estado sujeta a las alianzas que pueden lograr con aquellos institutos cuya representación y peso se encuentran bien cimentados en la sociedad. Así, después de intensos debates, tanto en la Cámara alta como en la baja, en enero de 2008, se publicó en el Diario Oficial de la Federación Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 271 la nueva legislación electoral que, en materia de coaliciones entre partidos, proponía la siguiente regulación. Como un derecho de los partidos políticos en la participación de los procesos comiciales se les otorgaba la posibilidad de: Formar coaliciones, tanto para las elecciones federales como locales, las que en todo caso deberán ser aprobadas por el órgano de dirección nacional que establezca el Estatuto de cada uno de los partidos coaligados. Asimismo, formar frentes con fines no electorales o fusionarse con otros partidos en los términos de este Código (Cofipe, artículo 36, inciso e). Para los efectos anteriores, se impuso a los partidos políticos la obligación de celebrar y registrar un convenio, el cual debía cumplir una serie de requisitos que la misma legislación federal imponía (Cofipe, artículo 95, numeral 6). Con la reforma al Cofipe se incorporó un aspecto que, sin lugar a dudas, trascendió en la manera de votar y determinar a qué fuerza política se beneficiaría con el sufragio de los electores, ya que ahora los partidos coaligados debían aparecer en las boletas electorales con su propio emblema, dejándose de lado el esquema del logotipo único utilizado por una coalición en la legislación anterior. Así, con la nueva regulación, los votos de los electores se suman para el candidato de la coalición y se cuentan para cada uno de los partidos políticos (Cofipe, artículo 95, numeral 9). Sin lugar a dudas, la importancia de la reforma legal de 2008 en materia de coaliciones radicaba en la llamada “cláusula de vida eterna” de los partidos políticos, pues ésta permitía que, mediante un convenio de coalición, los institutos que no alcanzaban el umbral necesario para conservar su registro lo lograran, siempre y cuando no se rebasara el 2% de la votación nacional emitida (Cofipe, artículo 96, numeral 5). Juan Carlos Villarreal Martínez 272 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación A primera vista parecía que la reforma buscaba favorecer a los entes partidistas con menor fuerza política, ya que, tal y como lo señala Jorge Alcocer (2008), el sistema de coaliciones propició la reedición del viejo modelo de partidos satélites. Sin embargo, los institutos con menor presencia política en el país —el otrora partido Convergencia (ahora Movimiento Ciudadano), del Trabajo, Nueva Alianza, Alternativa Socialdemócrata y Campesina, y Verde Ecologista de México— promovieron una acción de inconstitucionalidad (61/2008 y acumuladas) en contra de una serie de preceptos legales del Cofipe, entre ellos lo dispuesto en los artículos 95, numeral 9, y 96, numeral 5, que de manera textual establecían lo siguiente: Artículo 95 […] 9. Independientemente del tipo de elección, convenio y términos que en el mismo adopten los partidos coaligados, cada uno de ellos aparecerá con su propio emblema en la boleta electoral, según la elección de que se trate; los votos se sumarán para el candidato de la coalición y contarán para cada uno de los partidos políticos para todos los efectos establecidos en este Código. Artículo 96 […] 5. Cuando dos o más partidos se coaliguen, el convenio de coalición podrá establecer que en caso de que uno o varios alcance el uno por ciento de la votación nacional emitida pero no obtenga el mínimo requerido para conservar el registro y participar en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, de la votación del o los partidos que hayan cumplido con ese requisito se tomará el porcentaje necesario para que cada uno de aquellos pueda mantener el registro. El convenio deberá especificar las circunscripciones plurinominales en que se aplicará este procedimiento. En ningún caso se podrá convenir que el porcentaje de votos que se tome para los partidos que no alcancen a conservar el registro, sumado al obtenido por tales partidos, supere el dos por ciento de la votación nacional emitida. Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 273 Los argumentos principales de las mencionadas fuerzas partidistas para combatir dichas disposiciones se circunscribieron a cuatro grandes ejes: 1. La violación a la libertad partidista y de asociación para configurar la manera de participar en los procesos electorales por medio de la modalidad de “coaliciones”. 2. La violación a los principios del voto libre, universal, secreto, directo, personal e intransferible, al permitirse de manera arbitraria la transferencia de votos. 3. El nuevo régimen legal de las coaliciones no sólo las desnaturalizaba, sino que permitía la manipulación del voto ciudadano en detrimento del principio de elecciones libres y auténticas. 4. Se negaba la posibilidad de identificar a los partidos coaligados con un solo emblema. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn), como ya es costumbre cuando se abordan temas vinculados a la materia electoral, solicitó la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), la cual, sobre el particular, expresó lo siguiente: El legislador ordinario tomó la determinación de, por una parte, flexibilizar los requisitos para la formación de coaliciones electorales y, por otra, de dar certeza al electorado, respecto de la verdadera fuerza política de cada uno de los entes políticos […] De tal suerte, con las nuevas disposiciones en materia de coaliciones, el legislador atribuye al sufragio expresado por los votantes una función no sólo relacionada con la conformación de poder público, sino también, con lo relativo a la validación o refrendo de la representatividad con la que deben contar los institutos políticos para mantener su registro como tales,§ a ma- § Éste y los siguientes énfasis fueron añadidos. Juan Carlos Villarreal Martínez 274 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación nera de que advierta con claridad, la fuerza política con la que cuenta cada uno de ellos. De esa manera al existir la posibilidad de que, celebrada una coalición electoral, alguno o algunos de los partidos políticos que la conforman se vean desfavorecidos frente a otros con mayor presencia, el legislador establece mecanismos para que dichos organismos políticos se vean beneficiados con la alianza celebrada, siempre y cuando acrediten una representatividad mínima, para efectos de mantener su registro como partidos políticos (Acción de inconstitucionalidad 61/2008 y acumuladas). Respecto al hecho de que los partidos políticos coaligados no aparecieran con un solo emblema en las boletas electorales, en opinión de la Sala Superior tal situación […] no vulnera la esfera de derechos de los partidos políticos, pues no se aprecia cómo es que dicha situación impida la conformación de coaliciones electorales a los partidos que elijan dicha modalidad de participación, sino que, por el contrario, se aprecia que el único fin de dicha disposición es que exista un parámetro objetivo de medición de la representatividad de los partidos políticos frente al electorado, y no que el mismo quede al arbitrio de los mismos mediante reglas establecidas en el convenio de coalición respectivo (Acción de inconstitucionalidad 61/2008 y acumuladas). El máximo Tribunal únicamente declaró la invalidez del numeral 5 del citado artículo 96, por considerar inconstitucional la llamada “transferencia de votos” entre los partidos coaligados. Sin embargo, respecto a que los entes partidistas coaligados aparecieran en la boleta electoral con su propio emblema, consideró que la utilidad y necesidad de esa reglamentación estaba evidenciada por el hecho de que los electores po- Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 275 dían determinar a qué partido beneficiaban con su voto para conservar su registro sin que, por entero, imperara la voluntad incondicionada hacia los institutos políticos. Asimismo, se indica en la acción de inconstitucionalidad que la medida permitirá garantizar que los partidos nacionales que concurran en las elecciones federales en una coalición demostrarán por sí mismos su representatividad, arraigo y legitimidad, y avalarán que existe una base mínima de electores que los respalda, lo que a la postre propiciará una mayor pluralidad en la conformación del Congreso de la Unión, sin que tuviera relevancia negativa el que una parte de ese sustrato de electores se originara en el clausulado de un convenio de coalición. De esa manera, la scjn concluyó señalando que el hecho de que los partidos coaligados aparecieran en las boletas electorales con su propio emblema no representaba ninguna contradicción al marco constitucional ni legal, ya que en el régimen anterior imperó la decisión incondicionada de los institutos políticos nacionales coaligados, sin que se hiciera mayor énfasis en la voluntad ciudadana, puesto que se trataba de una alianza con un logotipo único o con el conjunto correspondiente a los partidos coaligados (sin que hubiera certeza de a quién se beneficiaba con el voto). Ahora, con el nuevo régimen legal, los emblemas de los partidos coaligados se presentan en forma separada, siendo el elector quien determina a qué partido político favorece con su voto. Atendiendo a los anteriores argumentos, el alto Tribunal concluyó declarar infundados los argumentos esgrimidos por los partidos promoventes contra el hecho de que se les impusiera aparecer en la boleta electoral con su propio logotipo, toda vez que la nueva regulación generaba certeza al voto y otorgaba certidumbre a la preferencia del elector. No sucedió lo mismo con el tema de la transferencia de votos entre partidos coaligados para conservar su registro, pues, como ya se mencionó, la scjn consideró que esa situación: Juan Carlos Villarreal Martínez 276 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a) Transgredía la voluntad expresa del elector. b) Generaba una situación de desigualdad entre las fuerzas políticas contendientes. c) Violaba el principio de elecciones auténticas. d) Permitía una manipulación de los votos. Una vez que la scjn realizó los ajustes correspondientes al nuevo Cofipe, la legislación enfrentó su primera aplicación en las elecciones intermedias del proceso 2009, teniendo como consecuencia un alto porcentaje de votos nulos, fenómeno que se analizará en líneas posteriores. Forma de votar en elecciones del Estado en México, con base en disposiciones legales locales El esquema adoptado por la federación sobre la manera en que debían aparecer las opciones políticas en la boleta electoral no fue, precisamente, por el que optaron todos los congresos locales; muestra de ello es el caso del Estado de México, donde se mantuvo el régimen anterior, es decir, un emblema único para la coalición. Otro aspecto que se apartó de la nueva regulación federal fue el tema de los porcentajes de votos que le correspondían a cada instituto coaligado para efectos de conservar su registro como partido político local. Si bien es cierto que la scjn se pronunció sobre la invalidez del numeral 5 del artículo 96 del Cofipe, tal situación no aconteció respecto a la regulación local en torno a la transferencia de votos. No obstante lo anterior, es importante referir las bondades que la Corte observaba en la nueva regulación federal electoral, al considerar que la utilidad y necesidad de que aparecieran los partidos políticos coaligados con su propio emblema en las boletas electorales radicaba en que fueran los electores quienes determinaran a qué fuerza política beneficiarían con su voto para conservar su registro y, con ello, evitar que imperara la voluntad incondicionada de los partidos. Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 277 Sin embargo, el hecho de que aparecieran los partidos políticos coaligados con un solo emblema pronto tuvo sus consecuencias. Muestra de ello fueron los resultados de los comicios de 2009, pero, sobre todo, los obtenidos en el pasado proceso electoral local 2012, concurrente con el federal, cuyo porcentaje de sufragios nulos fue muy elevado, como se mostrará más adelante. Previo al proceso electoral 2009, la Sala Regional, con sede en Toluca, del tepjf sentó un precedente respecto al tema de la transferencia de votos para la conservación del registro como partido político local, quizás contradictorio con lo razonado por la scjn al resolver la acción de inconstitucionalidad 61/2008 y acumuladas. Dicha Sala, al resolver el juicio de revisión constitucional identificado con la clave ST-JRC-144/2009 y acumulados, argumentó lo siguiente: Respecto a la supuesta transferencia de votos que alegaron los partidos impugnantes, indicó que en el caso del Estado de México se estaba en presencia de una “distribución de votos” obtenidos por una coalición conforme al artículo 265, fracción II del Código Electoral del Estado de México, no así de una transferencia de votos cuya finalidad haya sido el que los partidos coaligados conservaran su registro. Esa argumentación la justificó la Sala Regional con el hecho de que la boleta electoral no permitía distinguir el sentido del voto ciudadano a favor de alguno de los partidos políticos que integraban una coalición, por lo que dichos sufragios debían distribuirse de alguna forma, siendo la más cercana al principio de certeza jurídica la pactada de manera previa en los convenios de coalición. Así, al no ser posible identificar los votos que correspondían en lo individual a cada uno de los partidos coaligados, la Sala consideró válido y necesario respetar la distribución que éstos pactaron en su convenio correspondiente. De tal suerte que, con base en el régimen legal estatal en Juan Carlos Villarreal Martínez 278 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación materia de coaliciones, la determinación de la distribución de la votación obtenida por una coalición quedaba sujeta al convenio respectivo, o sea, a la libre decisión de los partidos políticos coaligados. Lo anterior ocurrió porque al utilizar un emblema único, o bien formar uno solo con los de todos los partidos coaligados, no era posible establecer por quién votó el elector, como se preveía en el ámbito federal. Toda esta argumentación construida por la Sala Regional para justificar la validez de lo que llamo “distribución de votos” (no así transferencia) se aparta de lo razonado por el máximo Tribunal jurisdiccional del país, al señalar que el hecho de que los partidos políticos coaligados aparecieran con su propio emblema en las boletas electorales privilegiaba el principio de certeza que rige en la materia electoral, con lo que se evitaba la manipulación de los sufragios emitidos por los ciudadanos, además de abandonarse el régimen en el que imperaba la voluntad incondicionada de los entes partidistas. En otras palabras, en el Estado de México se optó por privilegiar la voluntad incondicionada de los partidos sobre la manera en que se reparten los votos otorgados a la coalición, por encima del principio de certeza en las preferencias del elector. El esquema de votación que se generó por el hecho de que una coalición fuera representada con un solo emblema impactó en la manera de votar de los electores, pues tratándose de procesos electorales concurrentes, y ante legislaciones con regulaciones diferentes, los errores y confusiones en que incurririó el elector pronto tuvieron sus consecuencias, aspecto que más adelante se abordará. Reforma electoral local 2010. Eliminación de las candidaturas comunes Por otra parte, en el Estado de México, la reforma electoral realizada en 2010 iba a impactar de nuevo en el sistema político y en la forma de votar; esto, con respecto a la eliminación de la figura de las “candidaturas comunes”. Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 279 Este criterio requería del acuerdo estatutario del instituto político postulante y la anuencia del candidato postulado. De manera específica, en el caso de las elecciones de diputados y ayuntamientos, se necesitaba que los partidos presentaran fórmulas y planillas idénticas. Esta figura podía ser financiada por el mismo número de partidos que la postulaban, sin rebasar el tope de gastos de campaña establecido para el cargo de que se tratara, por lo que si dos o más partidos postulaban a un mismo candidato bajo esta figura, éste gozaría de dos o más financiamientos distintos, y sin necesidad de asumir compromiso alguno de tipo programático, electoral o ideológico, por lo que, una vez concluido el proceso electoral, cada partido postulante podía retirarse con la ganancia electoral obtenida sin tener que responder por el desempeño del que eventualmente hubiese sido electo con sus siglas. Con ello se generaba inequidad en las contiendas electorales frente a los candidatos propios que postulaban las coaliciones y los partidos políticos. En el Estado de México, en 2010, se realizó la reforma electoral en la que se cancelaron las candidaturas comunes, que constituían una forma de presentar las opciones políticas similar a las coaliciones en el ámbito federal: cada partido con su propio emblema, pero postulando al mismo candidato. Esto quiere decir que mientras la legislación federal regulaba que los partidos que integraban una coalición no tuvieran un logotipo en común, en el Estado de México ocurría lo contrario y se permitía el emblema compartido para las coaliciones, y desaparecieron las candidaturas comunes.1 Diferencias en la forma de votar en el Estado de México con relación al voto federal De acuerdo con la legislación federal, el elector puede votar por el candidato que postulen los partidos integrantes de una coalición, siendo válido marcar 1 Además de esto, el Partido de la Revolución Democrática (prd) interpuso una acción de inconstitucionalidad, identificada con el número 26/2010, ante la scjn, la cual le fue desfavorable. Juan Carlos Villarreal Martínez 280 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la boleta en el recuadro de cualquiera de los institutos que integren la coalición, lo que origina que se pueda realizar más de una marca en la boleta. Al respecto, el artículo 274, numeral 2, del Cofipe indica que son votos nulos: a) Aquel expresado por un elector en una boleta que depositó en la urna sin haber marcado ningún cuadro que contenga el emblema de un partido político; y b) Cuando el elector marque dos o más cuadros sin existir coalición entre los partidos cuyos emblemas hayan sido marcados. En el caso del Estado de México sucede todo lo contrario, ya que para que se considere un voto válido, el elector únicamente puede poner una marca en la boleta en el recuadro del candidato, del partido o de la coalición que corresponda a su preferencia política; es decir, si contuviera más de una marca la boleta, el voto ahí contenido estaría viciado de nulidad. Artículo 231. Para determinar la validez o nulidad de los votos se observarán las reglas siguientes: I. Se contará un voto válido por la marca que haga el elector en un solo círculo o en el cuadro en el que se contenga el emblema de un partido político o coalición (ceem, artículo 231, fracción I). Estas diferencias legales entre el régimen jurídico federal y el local repercuten en la manera de sufragar, sobre todo cuando el elector se enfrenta a procesos comiciales concurrentes, ya que mientras en las boletas de las elecciones federales los partidos coaligados aparecen con su propio logotipo, en el caso local las fuerzas políticas aparecen con un solo emblema que corresponde a la coalición; esto es, en una boleta federal el elector puede realizar más de una marca, mientras que en la local debe poner una sola para que se considere voto válido. Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 281 El efecto de la votación nula La complejidad de la elección de julio de 2012, derivado de las reformas electorales de 2007 y 2008, detonaron fenómenos electorales sobresalientes. Uno de ellos fue el elevado porcentaje de votos nulos en la elección de diputados y senadores en el ámbito federal; el otro fue en el Estado de México, en la elección de diputados locales y ayuntamientos. En ambos casos, las legislaciones jugaron un papel central en este fenómeno. Fenómeno de la votación nula en el país después de las reformas electorales 2007-2008 La votación nula ocurre, en el sistema electoral democrático, cuando el ciudadano no simpatiza con ninguna propuesta política y tampoco con un candidato no registrado, por lo que decide anular su voto, es decir, no favorece a ningún partido político con su decisión. El mensaje del ciudadano que ejerce tal acción es de rechazo hacia los candidatos postulados o a los partidos políticos. Esto va de acuerdo con las bajas calificaciones que obtienen los partidos y los servidores públicos en encuestas como las de Latinobarómetro2 y la Encuesta Mundial de Valores, entre otras, en las que las instituciones peor calificadas son los partidos políticos. El rechazo hacia la vida política o la asociación de ésta con la corrupción ha tenido un alto costo en el sistema democrático y en la baja participación ciudadana, más allá de la emisión del sufragio, por lo que el resultado es una democracia meramente representativa. Después de los desencuentros de la elección de 2006, la reforma electoral de 2007-2008 se propuso transformar el sistema electoral en uno más equitativo, por lo que introdujo variantes sobresalientes en la administración electoral, como la prohibición de la compra de tiempo en radio y televisión para promocionar a un partido político o candidato, la reducción en 2 En el informe de Latinobarómetro de 2011, al preguntar por la confianza en las instituciones, los partidos políticos ocuparon el último lugar de 16 instituciones, con 20% de la confianza. De 2010 a 2011 disminuyó dos puntos la confianza. Juan Carlos Villarreal Martínez 282 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el financiamiento a los partidos, la forma en que los institutos políticos pueden presentarse en coalición (con el logotipo de cada partido), entre otros. Estas modificaciones tuvieron su primer impacto en la elección de 2009, en la cual se eligieron diputados federales y 15 estados tuvieron elecciones locales. En ese año se presentaron dos coaliciones: “Primero México”, conformada por los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México, mientras que “Salvemos a México” estuvo integrada por los partidos del Trabajo y Convergencia. La primera coalición fue parcial, pues sólo participó en 63 de los 300 distritos; la segunda fue total. En ese sentido, la votación nula más alta se presentó en el Distrito Federal (10.87%). Cabe resaltar que de los 27 distritos electorales del df, sólo en tres se presentó la coalición “Primero México”. Otras entidades con alto porcentaje de votación nula fueron Aguascalientes (7.89%), San Luis Potosí (7.50%), Puebla (7.36%) y Chihuahua (7.35%). En estos estados, la misma coalición se presentó de forma diferenciada. En 2011, el Instituto Federal Electoral (ife) analizó la votación nula de la elección de 2009. De acuerdo con el documento en el que se estudiaron los votos nulos y para los candidatos no registrados en las elecciones federales de 2009 (ife 2011), se obtuvieron los siguientes resultados: • En 28 entidades, la proporción de votos intencionales osciló entre el 50 y 80% del total de votos nulos; y de ellas, el máximo valor (77.5%) se registró en Aguascalientes. • El 35.5% de los votos nulos fue resultado del error de los votantes al momento de emitir el sufragio, debido a una posible confusión respecto de las coaliciones válidas en determinado distrito o por no conocer la forma correcta de marcar las boletas en el caso de partidos políticos coaligados. • Los estados que registraron el mayor porcentaje de votos anulados por error fueron Campeche y Sonora, con el 64.1 y 59.2%, respectivamente. Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 • 283 Con respecto a los votos emitidos por candidatos no registrados, 87% presentaron algún texto legible, 7.3% estaban marcados con dibujos o símbolos y el resto (5.7%) presentaba otro tipo de marcación. • En 14.8% de los votos por candidatos no registrados, con texto legible, se hizo referencia a algún movimiento promotor de la anulación del voto. • La mayor incidencia de votos por candidatos no registrados se presentó en Oaxaca (0.94%), poco más del doble de lo que en proporción se generó en el Distrito Federal (0.41%) (ife 2011, 28). Pero, ¿qué sucedió para que el número de votos nulos fuera tan elevado en ciertas entidades y además se comprobara que 35.5% de ellos no fue intencionado? Antes de este análisis, es preciso definir el voto nulo, así como sus características. El voto nulo se caracteriza por tener un sentido de crítica, con lo cual el ciudadano ejerce su derecho al sufragio, pero no opta por ninguna opción política. Este voto refleja inconformidad con las propuestas, los candidatos o los partidos políticos. Si bien no impide que alguna opción gane, ya que fortalece en cierta medida al voto duro (entendido como la base militante de un partido que vota por éste), sí deja de manifiesto que no le interesa ninguna opción política. A diferencia de la abstención, con el voto nulo el ciudadano cumple con su obligación de sufragar, mientras que aquélla está ligada al desinterés del ciudadano por ejercer su derecho al voto, ya sea porque no le importa la cuestión, o bien, cuenta con desafección política (Paramio 1994), la cual consiste en la desilusión ciudadana con los temas políticos, específicamente, de los actores que detentan el poder. Para Imer Flores, el voto es una opción más para hacer oír una voz, y expresa que Juan Carlos Villarreal Martínez Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 284 el hecho de que los ciudadanos consideren o estén convencidos de que ninguna de las opciones anteriores —ni mucho menos la de abstenerse de ir a votar— es satisfactoria, y que es necesario con su voto hacer oír una voz crítica, en el sentido de que se requiere de un golpe de timón es una razón para votar, o mejor dicho, para ir a votar y anular su voto. La voz, al anular intencionalmente el voto, es una crítica al Estado de cosas, y como tal muestra no sólo el gran descontento y hasta desencanto, sino también la necesidad de cambio (Flores 2010, 159). Sin embargo, a lo que se ha enfrentado el sistema electoral, y se ha mantenido, es al voto nulo no intencionado, resultado de una equivocación del elector al momento de marcar su sufragio, producto de la gran variación de opciones políticas, con pocos elementos para diferenciarse, que existen en los ámbitos federal y local. La elección de 2012 tuvo cierta similitud con la de 2009 en el alto porcentaje de votos nulos en algunas entidades. Este voto tuvo mayor incidencia que en otras elecciones, al ser tres comicios federales; la de senadores y diputados federales fueron las que mostraron un porcentaje más alto de estos sufragios. En la siguiente tabla se muestran los porcentajes de votos nulos en cada entidad para las tres elecciones federales. Cuadro 1. Porcentajes de votos nulos en las elecciones federales 2012 No. Entidad Presidente de la República Senador Diputado federal Nacional 2.47 5.72 4.96 1 Aguascalientes 2.72 7.81 7.98 2 Baja California 1.78 8.38 2.55 3 Baja California Sur 2.03 8.12 8.41 4 Campeche 2.64 9.53 6.48 5 Coahuila 1.84 7.06 6.94 6 Colima 2.03 3.52 3.22 Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 285 Continuación. No. Entidad Presidente de la República Senador Diputado federal 7 Chiapas 4.42 6.51 6.96 8 Chihuahua 2.57 9.00 9.01 9 Distrito Federal 1.86 3.52 3.42 10 Durango 1.91 8.02 8.06 11 Guanajuato 2.98 9.29 4.60 12 Guerrero 3.19 7.95 6.78 13 Hidalgo 2.44 7.10 7.16 14 Jalisco 2.43 3.95 3.83 15 Estado de México 2.11 3.07 3.07 16 Michoacán 2.83 10.01 8.69 17 Morelos 2.37 7.83 4.78 18 Nayarit 2.30 7.70 7.82 19 Nuevo León 1.92 6.04 2.99 20 Oaxaca 2.70 7.02 7.24 21 Puebla 2.81 4.15 4.33 22 Querétaro 2.76 7.57 6.80 23 Quintana Roo 2.01 3.46 3.37 24 San Luis Potosí 4.09 10.92 8.86 25 Sinaloa 2.66 8.03 8.05 26 Sonora 2.64 6.59 6.81 27 Tabasco 2.44 3.21 3.27 28 Tamaulipas 2.02 6.10 5.92 29 Tlaxcala 2.17 8.42 8.46 30 Veracruz 2.38 3.39 3.25 31 Yucatán 1.99 6.39 2.64 32 Zacatecas 2.55 3.66 3.70 Nota: Las negritas son para resaltar los porcentajes más altos de votación nula. Fuente: Elaboración propia con información de ife (2012a, 2012b y 2012c). Juan Carlos Villarreal Martínez 286 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Como se observa, los porcentajes de votación nula en la elección presidencial son similares al promedio nacional. No obstante, en la elección de senadores y diputados federales se observa una diferencia en la votación nula con altos porcentajes (San Luis Potosí es el estado con mayor porcentaje de votos nulos para senador, con 10.92%) y, de hecho, cambian entre una elección y otra. Para el Estado de México, como se observa en el cuadro anterior, su porcentaje de votación nula es inferior al promedio nacional en las elecciones federales. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que en dicha entidad las coaliciones en la elección federal se presentaron en todos los distritos, por lo que no hubo modificaciones en ese sentido; entonces, seguramente, el porcentaje de votos nulos es intencional. Puede que hayan existido errores, pero no por la diferenciación de las coaliciones. Fenómeno de la votación nula en el Estado de México Para la elección federal de 2012 se registraron dos coaliciones: para presidente de la República fueron totales, mientras que para la elección de diputados y senadores una fue parcial y otra total. Una coalición parcial es aquella en la que los partidos políticos integrantes se alían para postular candidatos en algunos distritos o entidades, a diferencia de la total, en la que los partidos miembro postulan candidatos conjuntamente en los 300 distritos electorales y en los 32 estados de la República. En el caso específico del Estado de México, en las elecciones federales de presidente, senadores y diputados, a diferencia de otras entidades, se presentaron coaliciones totales. La coalición “Compromiso por México” (integrada por los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México) y “Movimiento progresista” (integrada por Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 287 los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Movimiento Ciudadano) postularon candidatos en toda la entidad y no de forma individual. La coalición “Compromiso por México”, en la elección de diputados federales, se presentó en 199 distritos (de los cuales 40 fueron del Estado de México) y para senadores sólo en 10 entidades (entre ellas, la mexiquense), por lo que la forma de elegir una opción política en la entidad, ya fuera para presidente de la República, senador o diputado federal, no tuvo diferencias para los ciudadanos. Como se explicó anteriormente, existe una variación en la presentación de las coaliciones para la elección federal y la local, básicamente por el contraste de las legislaciones. Debido a lo anterior, las coaliciones participaron con los emblemas de los partidos políticos en la elección federal, mientras que en el Estado de México cada coalición se registró con un solo logotipo, y no con el de los partidos de forma individual. A continuación se presentan dos cuadros con las coaliciones que se registraron en las elecciones de diputados locales y ayuntamientos en la entidad. Cuadro 2. Coaliciones y partidos que participaron en la elección para diputados locales de los 45 distritos Coalición o partido político Distritos en los que participó Coalición “Compromiso con el Estado de México (pri-pvemNueva Alianza) 30 Coalición “Comprometidos con el Estado de México” (priNueva Alianza) 3 Coalición “Compromiso por el Estado de México” (pri-pvem) 7 Morena (pt-mc) 3 pan pri prd 45 5 45 Juan Carlos Villarreal Martínez Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 288 Continuación. Coalición o partido político Distritos en los que participó 42 pt 8 pvem mc 42 Nueva Alianza 12 Nota: (Partido Revolucionario Institucional), pvem (Partido Verde Ecologista de México), pt (Partido del Trabajo), mc (Movimiento Ciudadano), pan (Partido Acción Nacional), prd (Partido de la Revolución Democrática). pri Fuente: Elaboración propia con información del ieem (2012b, 2012c, 2012d, 2012e y 2012l). Cuadro 3. Coaliciones y partidos que participaron en la elección para los 125 ayuntamientos Coalición o partido político Ayuntamientos en los que participó pan 123 prd 80 pt 75 mc 83 “Comprometidos por el Estado de México” ( pri -Nueva Alianza-pvem ) 125 “Movimiento progresista” (prd-pt-mc) 11 “El cambio verdadero” (prd-pt) 29 “Unidos es posible” (prd-mc) 5 Morena (pt-mc) 8 Fuente: Elaboración propia con información del ieem (2012f, 2012g, 2012h, 2012i, 2012j y 2012k). Como se observa, se registraron nueve coaliciones en la elección local, cuatro en la de diputados locales y cinco en la de ayuntamientos, que además eran confusas en su integración y nombres, ya que tenían nombres asociados con la coalición federal. En el caso de las coaliciones lideradas por el pri, la palabra “compromiso” jugó un papel funda- Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 289 mental, ya que sólo modificaron las preposiciones con o por, igual que la palabra “comprometidos”. En estas cuatro coaliciones se tenía una integración diferenciada entre el pri-pvem y Nueva Alianza. En el caso de las coaliciones lideradas por el prd, integradas en tres ayuntamientos, una de ellas llevó el nombre de la coalición federal “Movimiento progresista”. Cabe destacar que el prd se presentó en todos los distritos locales de forma individual y en 80 municipios de la misma manera. Por último, el Partido del Trabajo (pt) y Movimiento Ciudadano (mc) integraron de forma parcial la coalición Morena, asociada con el movimiento de Andrés Manuel López Obrador, candidato presidencial de la izquierda. En resumen, los partidos políticos formaron coaliciones en el Estado de México difíciles de identificar para el elector, tomando en cuenta que la difusión de la campaña presidencial fue avasalladora respecto del resto de las elecciones locales. Dos ejemplos paradigmáticos de votación nula en el Estado de México: Ecatepec y Nezahualcóyotl3 Un ejemplo paradigmático de esta situación es el municipio de Ecatepec, el más grande de América Latina, que tiene más de un millón cien mil ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, equivalente a los habitantes del estado de Aguascalientes. Cuenta con cuatro distritos federales y cuatro locales. En 2012, arrojó el siguiente resultado de votación nula en el municipio y por distrito: 3 Los resultados de la votación para elegir el ayuntamiento de Nezahualcóyotl fueron obtenidos de los cómputos realizados por el ieem; sin embargo, cabe destacar que los resultados de esta elección, al momento de realizar este documento, permanecían en un proceso de impugnación en el Tribunal Electoral del Estado de México, identificado con el juicio de inconformidad JI/119/2012. Juan Carlos Villarreal Martínez 290 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Cuadro 4. Votación nula en Ecatepec para la elección local y federal Elección de ayuntamiento Municipio Ecatepec (ayuntamiento) % de votación nula 2.39 Elección de diputado local Elección de diputado federal % de votación nula Distritos locales % de votación nula XXI Ecatepec 11.55 X Ecatepec 2.63 XXII Ecatepec 7.43 XI Ecatepec 2.82 XXXIII Ecatepec 9.65 XVI Ecatepec 2.89 XLII Ecatepec 7.45 XVII Ecatepec 2.80 Distritos federales Nota: Los distritos locales no necesariamente coinciden con los federales en el cuadro, solamente son una referencia. Fuente: Elaboración propia con información del ieem (2012a) e ife (2012c). En el caso de la elección del ayuntamiento y de los diputados federales, la votación nula se mantuvo en un promedio de 2.70% del total; pero en la elección de diputados locales, la votación nula se disparó considerablemente, triplicando y hasta cuadruplicando el resultado, comparado con otras elecciones, lo que demuestra cómo en un solo municipio se presentaron comportamientos diferenciados en un mismo día. En el cuadro 5 se muestran las diversas opciones que se presentaron en las elecciones locales en Ecatepec, para tener la referencia de lo que enfrentó el ciudadano a la hora de marcar la boleta. No se integran las opciones para las elecciones federales porque son las mismas: pan, “Com- promiso por México (pri-pvem), “Movimiento progresista” (prd-pt-mc) y Nueva Alianza. Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 291 Cuadro 5. Opciones políticas para las elecciones locales en el municipio de Ecatepec (“Movimiento progresista”) Elección de diputados locales prd-pt-mc (“Comprometidos por el Estado de México”) pri-Nueva Alianza-pvem pan Ecatepec (ayuntamiento) Elección de ayuntamiento XXI Ecatepec pan XXII Ecatepec pan XXXIII Ecatepec pan XLII Ecatepec pan prd pt mc pvem Nueva Alianza prd pt mc pri prd pt mc pvem Nueva Alianza pri-pvem prd pt mc Nueva Alianza pri pri- pvemNueva Alianza Fuente: Elaboración propia con información del ieem (2012a). Como se observa en el cuadro anterior, las opciones políticas en el municipio para el ayuntamiento y los diputados locales eran diferentes, por lo que dentro del municipio los votantes tenían que distinguir entre cuatro coaliciones, y las que estuvieron postuladas para el ayuntamiento no eran las mismas que para los distritos locales. En resumen, la confusión del ciudadano no sólo fue provocada por las postulaciones federales, sino por las diversas alternativas de los partidos políticos en la elección local. En suma, la exposición a las opciones políticas por parte de un ciudadano fue enorme. Al menos un elector de la entidad estuvo expuesto, en promedio, a la promoción de 19 candidatos u opciones políticas (partidos o coaliciones). Los que tuvieron mayor difusión fueron los presidenciables, seguidos por los senadores y diputados federales, esto sin contar a los candidatos de estados colindantes con el Estado de México. Otro ejemplo es el caso de Nezahualcóyotl, que es el segundo municipio más poblado de la entidad (1,110,565 habitantes según el Censo de Población y Vivienda 2010 del inegi). Este municipio ocupa el tercer Juan Carlos Villarreal Martínez 292 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación lugar nacional en cuanto a la aportación de votos (después de la delegación Iztapalapa y de Ecatepec), forma parte de la zona metropolitana del Valle de México y su lista nominal de electores representa 8.22% del total de los ciudadanos de la entidad. Su crecimiento de la lista nominal desde el 2000 ha sido de -3.10% y es el segundo municipio con menos originarios de la entidad (21.18%), sólo por debajo de Coacalco; se considera uno de los bastiones electorales más importantes del país y en este municipio se concentran cinco distritos electorales locales y cuatro federales. En este sentido, Nezahualcóyotl tuvo un intenso proceso electoral; ejemplo de ello son todas las opciones políticas que un ciudadano de este territorio pudo captar. Un ciudadano de Nezahualcóyotl tuvo que razonar su decisión de voto para presidente de la República entre tres opciones, para senador entre tres opciones, para diputado federal entre cuatro opciones, para ayuntamiento entre cinco planillas y para diputado local entre cinco opciones; en total, 20 opciones políticas para elegir cinco cargos diferentes. Aunado a lo anterior, Nezahualcóyotl contiene cuatro distritos federales y cinco locales, por lo que seguramente un ciudadano observó otros candidatos (alrededor de 41, de los cuales 16 fueron para diputados federales y 25 locales). En resumen, un ciudadano del municipio estuvo expuesto a la promoción de 52 candidatos, sin contar la publicidad de los candidatos del Distrito Federal que, sin duda, en algún momento observó. Como resultado de lo anterior, una votación nula exponencial se registró en las elecciones locales, tal como se muestra en la siguiente gráfica: Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 293 Gráfica 1. Porcentajes de votos nulos en Nezahualcóyotl en las cinco elecciones de 2012 8.18 8.18 (42,518) (42,518) 0.09 0.09 0.08 0.08 0.07 0.07 0.06 0.06 0.05 0.05 0.04 0.04 0.03 0.03 0.02 0.02 0.01 0.01 0 0 1.90 1.90 (10,427) (10,427) Presidente de la Presidente de la Repœ blica Repœ blica 2.61 2.61 (14,286) (14,286) Diputado federal Diputado federal 8.15 8.15 (42,316) (42,316) 2.61 2.61 (14,310) (14,310) Senador Senador Diputado local Diputado local " " Ayuntamiento Ayuntamiento Fuente: Elaboración propia con información del ife (2012a, 2012b y 2012c) y del ieem (2012a). Para representar la votación nula de los distritos federales y locales se sumaron los porcentajes de sufragios nulos de los distritos que componen al municipio, ya que los cinco distritos federales y los cuatro locales coinciden con la totalidad de la demarcación del municipio. La votación nula en las elecciones federales es sensiblemente inferior a lo que sucedió en los comicios locales, toda vez que en el municipio se disparó de forma considerable, principalmente porque no se anuló de modo intencionado. El prd se presentó individualmente en las elecciones locales, lo que se tradujo en una confusión de la coalición “Movimiento progresista” que conformó el partido en el ámbito federal. En este sentido, la exposición masiva de candidaturas u opciones políticas para los ciudadanos de la entidad generó una gran desinformación. Esto se afirma por la considerable cantidad registrada de votos nulos en ciertos municipios, lo que permite inferir que no fueron intencionados, sino un error al confundir las opciones políticas. Juan Carlos Villarreal Martínez 294 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Apuntes finales Los resultados de la elección 2012 fueron satisfactorios en cuanto a la participación electoral que se presentó, sin embargo, supuso una complicación en la forma de votar, por eso el alto porcentaje de votos nulos, de los cuales la gran mayoría no fueron intencionados. Ante ello, se ofrecen las siguientes reflexiones sobre el tema: 1. Las sucesivas reformas electorales en cada uno de los estados buscaron, entre otras cosas, hacer coincidir las elecciones locales con las federales, aunque persistieran diferencias notables. 2. La invalidez de la “cláusula de vida eterna de los partidos políticos” en la legislación federal propició que las coaliciones se presentaran en la boleta con los emblemas de los partidos políticos individuales; situación distinta en el Estado de México, donde por ley está permitida una transferencia artificial de votos y se obliga a los institutos coaligados a aparecer con un solo logotipo en la boleta electoral. 3. La principal ventaja de las reformas locales para lograr la concurrencia fue la alta participación electoral que se presentó, pues desde el 2000 no se había repetido en la mayoría de las entidades y en el ámbito federal. 4. En 2009, la primera elección después de la reforma electoral tuvo un porcentaje de votación nula sensiblemente alto en algunas entidades, tomando en cuenta que existió una campaña a favor del voto nulo. Ésta fracasó, ya que los altos porcentajes no fueron intencionales y sólo en algunas entidades se presentó este fenómeno. 5. En ese entonces, el ife y El Colegio de México realizaron una investigación sobre la votación nula que se presentó y concluyeron que 35% de ésta no fue intencional, es decir, fue un error del ciudadano a la hora de emitir su voto. Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 295 6. En 2012, la gran cantidad de elecciones y puestos a elegir originó una confusión en cuanto a la forma de votar. 7. En el ámbito federal se reflejó en las elecciones de senadores y diputados federales de algunas entidades, en las cuales la coalición “Compromiso por México”, integrada por el pri y el pvem, se postuló de forma parcial (para diputados federales en 199 distritos y para senadores en 10 entidades). 8. En el caso del Estado de México, la votación nula fue muy alta para diputados locales (7.10%), mientras que para ayuntamientos fue de 5.05%, ambas superiores a lo presentado en las elecciones federales. 9. Lo complicado en la entidad fue la multiplicidad de coaliciones que se presentaron, las cuales no coincidían con las de las elecciones federales. Aunado a ello, el modelo de comunicación política-electoral, orientado a la elección presidencial, literalmente desapareció las elecciones locales. 10.El prd fue de forma individual en los 45 distritos locales y en 80 de los 125 municipios, igual que el pt y mc; algo totalmente diferente a lo presentado en el ámbito federal. 11. Para la elección local, la mejor forma de promocionarse era con un acercamiento a la ciudadanía por parte del candidato, lo cual fue realmente complicado en aquellos municipios ampliamente habitados y con sólo 35 días de campaña electoral local. 12. La confusión debido a la mucha o poca información generó que la mayoría del voto nulo de la ciudadanía no fuera intencionado. 13. Estamos ante un grave problema de administración electoral que no se abordó en su momento, básicamente porque la elección federal, en específico la presidencial, acaparó la atención del ciudadano sin que observara las diferencias de postulación en los comicios locales. Juan Carlos Villarreal Martínez 296 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 14. Los partidos no hicieron palpable esta diferencia porque comúnmente preferían que se les asociara con su candidato a presidente de la República, lo que pudo aumentar la confusión. 15. La diferencia de las legislaciones locales con la federal hizo aún más complicada la creación de un nuevo modelo de comunicación política. 16. Debe evitarse la confusión y procurar que el voto nulo que se presente no sea una lectura errónea de uno crítico, porque la respuesta que conduzca a ese resultado también será errónea. 17. Esto derivó, en algunos casos, en elecciones cerradas, en las que los votos nulos eran mayores que la diferencia entre el primero y el segundo lugar, lo que sin duda acarrea problemas no sólo electorales, sino de gobernabilidad. Fuentes consultadas Acción de inconstitucionalidad 61/2008 y acumuladas. Actor: pt y otros. Autoridad responsable: Congreso de la Unión y presidente de la República. Disponible en http://www.scjn.gob.mx/Transparencia/Epocas/Pleno/Novena%20%C3%A9poca/2008/7_AI_61_08.pdf (consultada el 22 de octubre de 2012). Acción de inconstitucionalidad 26/2010 y acumulados. Actor: Partido de la Revolución Democrática y otros. Autoridad responsable: Congreso del Estado de México. Disponible en www2.scjn.gob.mx/red2/ expedientes/ (consultada el 22 de octubre de 2012). Alcocer, Jorge. 2008. El sistema de partidos en la reforma 2007. En Estudios sobre la reforma electoral 2007. Hacia un nuevo modelo, coords. Lorenzo Córdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte, 21334. 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Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a123_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). –––. 2012d. Acuerdo IEEM/CG/124 del Consejo General del ieem. Dis- ponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/ a124_12.pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). Juan Carlos Villarreal Martínez 298 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación –––. 2012e. Acuerdo IEEM/CG/125 del Consejo General del ieem. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a125_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). –––. 2012f. Acuerdo IEEM/CG/126 del Consejo General del ieem. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a126_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). –––. 2012g. Acuerdo IEEM/CG/127 del Consejo General del ieem. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a127_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). –––. 2012h. Acuerdo IEEM/CG/128 del Consejo General del ieem. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a128_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). –––. 2012i. Acuerdo IEEM/CG/129 del Consejo General del ieem. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a129_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). –––. 2012j. Acuerdo IEEM/CG/130 del Consejo General del ieem. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a130_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). –––. 2012k. Acuerdo IEEM/CG/160 del Consejo General del ieem. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a160_12. pdf (consultado el 25 de septiembre de 2012). –––. 2012l. Acuerdo IEEM/CG/161 del Consejo General del ieem. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a161_12. pdf (consultada el 25 de septiembre de 2012). ife. Instituto Federal electoral. 2011. Documento de divulgación del análisis descriptivo sobre las características de los votos nulos y votos por candidatos no registrados emitidos en las elecciones federales del año 2009. Disponible en http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/ Detalle_Acerca_del_IFE_CDD/?vgnextoid=ef492ceebf655210VgnVC M1000000c68000aRCRD (consultada el 21 de septiembre de 2012). Efectos colaterales de la concurrencia de las legislaciones federal y local en 2012 299 –––. 2012a. Sistema de Cómputos Distritales, Entidad Federativa y de Circunscripción 2012. Resultado del Cómputo Distrital de la Elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos de 2012 por distrito. Disponible en http://computos2012.ife.org.mx/reportes/ presidente/distritalPresidenteDistrito[15].html (consultada el 20 de agosto de 2012). –––. 2012b. Sistema de Cómputos Distritales, Entidad Federativa y de Circunscripción 2012. 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El caso 2012 Constitutionality of the Proportional Representation Deputies Assigning in Mexico State. The 2012 Case Arturo Bolio Cerdán (México)* Fecha de recepción: 11 de noviembre de 2012. Fecha de aceptación: 28 de marzo de 2013. Resumen Para la renovación del Poder Legislativo local, el Estado de México adoptó el sistema electoral mixto con dominante mayoritario, en el que la representación proporcional permite la incorporación de las minorías y equilibra las desproporciones que puede inducir la mayoría relativa. En el presente ensayo se hace un análisis del procedimiento de asignación de curules por el principio de representación proporcional realizado en 2012 por el Instituto Electoral del Estado de México (ieem), mismo que aun cuando fue duramente criticado, producto del esquema para la constitución de coaliciones y las reglas para su participación en los procesos electorales establecido en el Código Electoral del Estado de México (ceem), pasó exitosamente las pruebas de legalidad y constitucionalidad a que fue sometido ante los tribunales electorales, local y del Poder Judicial de la Federación. * Consejero electoral del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de México. [email protected]. 302 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Palabras clave: representación proporcional, distribución de votos, transferencia de votos, votación válida efectiva rectificada, coaliciones. Abstract For the renewal of the Legislative power, the Mexico State adopted a mixed electoral system with a majoritarian dominant, in which the proportional representation allows the inclusion of minorities and balances the disproportions that may be inducted by relative majority. This essay analyses the process of assigning seats by proportional representation made in 2012 by Electoral Institute of Mexico State, although it was severely criticized, as a result of the scheme for the formation of coalitions and rules for its participation in the election processes established in the state electoral law, successfully passed the tests of legality and constitutionality it was subjected to both, local and federal electoral Courts. Keywords: proportional representation, voting distribution, voting transferal, rectified effective valid voting, coalitions. Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... D 303 Consideraciones preliminares urante los primeros años de 1990, la organización, desarrollo y vigilancia de las elecciones pasó de ser una función estatal ejecutada de forma íntegra por entidades de la administración pú- blica, a ser una tarea encomendada a órganos autónomos de los poderes tradicionales, compuestos preponderantemente por ciudadanos, y en algunos casos también por integrantes de las fracciones parlamentarias representadas en el Congreso respectivo —y en todos los casos, por mandato constitucional—, se trata de entes regidos por los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia y objetividad. Estos principios han sido siempre un código de vida estrechamente acatado por los propios órganos administrativos electorales y celosamente custodiado por los jurisdiccionales, prestos siempre a corregir cualquier anomalía con el fin de cuidar, por encima de cualquier otro valor, la voluntad popular expresada en las urnas y la obediencia de la ley. De entre los anteriores —para fines del presente análisis— es de toral importancia el de legalidad. En esencia, la noción de legalidad conlleva la conformidad de algo con la ley, específicamente cuando se trata de actos de autoridad. Serán legales cuando estén conformes con la ley, de manera que es inválido todo acto de los poderes públicos que no se ajuste a la normatividad aplicable. Más allá de lo anterior, la expresión “principio de legalidad” es utilizada para hacer referencia a pautas diferentes que aun cuando tienen lugares comunes, como la norma legislativa y la ineficacia de los actos de autoridad, en realidad se refieren a tres cuestiones diversas y no necesariamente conectadas (Carbonell 2005): a. Cualquier acto de los poderes públicos realizado en contra de la ley será inválido. b. Cualquier acto de los poderes públicos que no esté expresamente autorizado por la ley será inválido. Arturo Bolio Cerdán Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 304 c. Cualquier ley que confiera un poder sin regularlo completamente será inválida, al igual que los actos fundados en ella.§ Lo anterior se traduce en tres escenarios igualmente diversos. En el primero la norma existe, pero es desacatada por el poder público; en el segundo no existe una disposición que cobije el actuar del órgano del Estado; y en el tercero la norma existe, pero es imperfecta, de manera que no basta para fundar el ejercicio de autoridad. De esta manera, cualquier acto de autoridad será violatorio del principio de legalidad si, y sólo si, se ubica lógica y materialmente en cualquiera de los escenarios antes descritos. Un concepto íntimamente relacionado con el de legalidad es el de justicia, respecto del cual se han hecho correr ríos de tinta en el afán de encontrar una definición satisfactoria. No es el propósito del trabajo hallarlo, pero sí es necesaria una idea concreta respecto a su contenido, por lo que me permitiré seguir a Hans Kelsen, quien dijo que es una característica posible mas no necesaria del orden social. Estaremos en presencia de un orden justo cuando regla la conducta de los hombres de tal modo que da satisfacción a todos y les permite lograr la felicidad; sin embargo, reconoce la imposibilidad de un orden que garantice a todos la felicidad en lo que cada uno considera tal, pues resulta imposible evitar que la felicidad de uno roce la felicidad de otro (Kelsen 2008, 35). Derivado de los conceptos anteriores, resulta natural concluir que necesariamente habrá actos de autoridad que se ajusten plenamente al principio de legalidad a que se refieren los artículos 41 y 116 de la norma fundamental, pero que no sean calificados como justos por algunos de sus destinatarios, pues no colman su aspiración de felicidad. Tal es el caso del acuerdo IEEM/CG/229/2012, emitido por el Consejo General del ieem, el 11 de julio de 2012, relativo al cómputo plurinomi- nal, declaración de validez de la elección y la asignación de 30 curules de § Énfasis añadido. Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 305 representación proporcional en la legislatura del estado, el cual fue duramente criticado por muchas voces, cada una de las cuales expresó los argumentos que consideró pertinentes en contra del sentido de la resolución, argumentos como si la transferencia de votos entre los partidos coaligados fuera injusta, si las reglas para la conformación de coaliciones fueran obsoletas, si los emblemas de los partidos políticos debieran aparecer separados en las boletas electorales, si la representatividad de los partidos se diluyera en la distribución de votos. Estos razonamientos tenían su lógica, pero lo cierto es que el ceem establece el procedimiento a seguir para la asignación de ese porcentaje de la legislatura, que se asigna de manera proporcional a los votos recibidos; y la obediencia de la ley no puede nunca estar sujeta a negociación. Así, el objeto del trabajo consiste en una presentación del modelo mexiquense para la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional, su contraste con el modelo federal y la revisión que de su constitucionalidad hizo el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). Democracia y representación Al margen de su concepción etimológica e histórica, la democracia es un concepto polisémico que admite cuando menos dos significados en el orden jurídico mexicano: como una forma de gobierno y como un sistema de vida. En su primera connotación, alude a una forma de organización política que deriva su autoridad soberana nada menos que del pueblo, no de unos cuantos ni de una figura divina o sobrenatural. Como una forma de vida, tal como la describe la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) es “un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo” (cpeum, artículo 3, fracción II inciso b, 2012), de manera que la democracia es una forma de gobierno y una forma de vida en la que el pueblo puede participar, de acuerdo con reglas prestablecidas, en las decisiones colectivas (Flores 1999, 195). Arturo Bolio Cerdán 306 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación En su acepción formal, democracia es el sistema político en el que para la formación del gobierno intervienen los ciudadanos mediante la participación libre e igual por medio del ejercicio del derecho al sufragio. Para ello, es imperativo que los ciudadanos tengan derecho a votar y ser votados, a designar a sus candidatos, a formar partidos políticos, a organizar y participar en campañas electorales y, en cuanto a las minorías, a participar constantemente en los procesos electivos con la posibilidad real de convertirse en mayoría. En relación con el ejercicio del poder en sistemas democráticos, puede distinguirse la democracia en sus formas directa y representativa. La primera es aquel sistema de gobierno en el que los ciudadanos ejercen por sí mismos los poderes del Estado, sin intermediarios o representantes; mientras que la democracia representativa responde a la imposibilidad de que tanto las funciones ejecutivas como las legislativas y judiciales sean desempeñadas por todos y cada uno de los ciudadanos, inviable en grupos numerosos, en los que resulta necesario que el ejercicio de la soberanía se deposite en unos cuantos, respetando los principios de elecciones libres, separación de poderes y jerarquía de normas jurídicas basadas en el principio de legalidad. Esta forma de participación indirecta requiere del cumplimiento de tres fundamentos: el sufragio universal (todos los individuos que se encuentren en la misma situación pueden participar y ser tomados en cuenta), igualdad política (todos los votos, individualmente considerados, tienen exactamente el mismo valor) y regla de mayoría (las decisiones colectivas deben ser reflejo del mayor número de votos). Poniendo al margen la discusión roussoniana en torno a si la democracia debe ser directa y la representación es un mal necesario, las democracias modernas son todas representativas, en tanto se aplican a sociedades más bien numerosas, en las que resulta prácticamente imposible la participación de cada ciudadano, ya no se diga la toma de resoluciones por unanimidad. Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 307 El sistema de representación proporcional en el Estado de México Prácticamente la totalidad de las constituciones, como lo hace nuestra norma fundamental, reconoce que la legitimidad de la democracia no puede tener otro sustento que el pueblo mismo: “la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo” (cpeum, artículo 39, 2012), por lo que resulta de vital importancia que en los órganos legislativos estén debidamente representados, si no todos los sectores de la sociedad, cuando menos los más significativos. Gramaticalmente, la expresión “representación proporcional” alude al procedimiento electoral que establece una proporción entre el número de votos obtenidos por cada partido o tendencia y el número de sus representantes elegidos, por lo que idealmente existirá una correlación idéntica entre votos y cargos de elección popular, que se conoce en la doctrina como puro. No obstante, son realmente pocos los sistemas que se ajustan a esta fórmula; la mayoría emplea fórmulas mixtas, en las que conviven la mayoría relativa y la representación proporcional, las más incluso pertenecen al tipo mixto con dominante mayoritaria; es decir, la mayor proporción de cargos se elige por mayoría y la representación proporcional se usa únicamente para equilibrar las desproporciones que siguen a la mayoría relativa. Adicionalmente al fin preponderante de la representación proporcional, el sistema ofreció a las minorías un beneficio secundario, pues acotó la fuerza parlamentaria del partido dominante. Esto es, en los sistemas de partido hegemónico aquel que ganaba la mayoría de los escaños era prácticamente dueño de la voluntad legislativa, pues no había manera de que quienes no habían obtenido la mayoría de votos en los distritos uninominales consiguieran votos en el seno de los órganos deliberativos; sin embargo, al incorporarse un límite máximo al número de representantes y agregarse una segunda vía para obtener voz y voto en los órganos pluripersonales, se incrementó notablemente la posibilidad de resistencia a las políticas establecidas por el partido dominante. Arturo Bolio Cerdán 308 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Tal es el caso del Estado de México. Conforme a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México (cpelsm), en sus artículos 38 y 39, el Poder Legislativo se deposita en una asamblea compuesta por 75 miembros, 45 electos por el principio de mayoría relativa en igual número de distritos y 30 más por el principio de representación proporcional, conforme a las reglas establecidas en el ceem. Las directrices para la asignación de curules por el principio de representación proporcional están contenidas en los artículos 20, 21, 22, 259 y 264 del ceem y sustancialmente consisten en lo siguiente: a. Para tener derecho a la asignación de diputados de representación proporcional, el partido político de que se trate deberá acreditar haber postulado candidatos de mayoría relativa en, por lo menos, 30 distritos y haber obtenido al menos 1.5% de la votación válida emitida en el estado. b. Se constituirá una sola Circunscripción Plurinominal que comprenderá los 45 distritos de mayoría relativa en que se divide el territorio del estado. c. Cada partido político deberá registrar una lista con ocho fórmulas de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional, que puede incluir hasta cuatro fórmulas postuladas por el principio de mayoría relativa. d. No tendrán derecho a la asignación los partidos políticos que hayan obtenido 51% o más de la votación válida emitida y que su número de constancias de mayoría relativa represente un porcentaje del total de la legislatura superior o igual a su porcentaje de votos; o bien, que hayan obtenido menos de 51% de la votación válida emitida, pero su número de constancias de mayoría relativa sea igual o mayor a 38. e. La asignación se hará de manera que a cada partido político correspondan los diputados necesarios para que su porcentaje de la Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 309 legislatura por ambos principios sea igual a su porcentaje de la votación válida efectiva. Tal sistema se encuentra vigente desde la promulgación del ceem en 1996; sin embargo, su aplicación no había resultado polémica hasta 2009, cuando los partidos Revolucionario Institucional (pri), Verde Ecologista de México (pvem), Nueva Alianza y Socialdemócrata (psd) conformaron coaliciones parciales que obtuvieron un significativo número de victorias por mayoría, que correspondieron de manera prácticamente íntegra al grupo parlamentario del pri, y además se asignaron curules por representación proporcional a los demás coaligados, patrón que se repitió en 2012, en el que nuevamente sucedieron las condiciones apuntadas y que también causaron insatisfacciones entre los demás partidos políticos. Modalidades de participación electoral de los partidos políticos, casos federal y Estado de México En prácticamente todas las legislaciones comiciales de la República se reconocen cuando menos dos modalidades de participación de los partidos políticos en los procesos electorales: individualmente o en coalición (si no tres, en el caso de aquellas codificaciones que aún previenen la posibilidad de participar en candidatura común), y naturalmente ambos esquemas son reconocidos tanto en la legislación federal como en la del Estado de México, aunque muestran importantes diferencias entre sí. Entre ellas, me limitaré a las que se refieren a la constitución de coaliciones, debido a que son éstas precisamente las que dan origen a los conflictos, concretamente en lo que se refiere a la forma en que los emblemas de los partidos coaligados aparecen en la boleta electoral. Desde el inicio de su vigencia, el ceem previno que los partidos tuvieran derecho a postular candidatos, fórmulas, planillas o listas, por sí mismos o en coalición con otros partidos, siempre que celebraran y registraran el convenio correspondiente ante el Instituto. Este documento debe llenar los Arturo Bolio Cerdán 310 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación requisitos a que se refiere el artículo 74 del ceem, entre los que destaca: “el emblema y color o colores del partido coaligado que la coalición decida, o con el formado con los de los partidos políticos integrantes de la coalición”. Siguiendo la misma línea, el legislador estableció, por una parte, que la propaganda de las coaliciones debe ser identificada con el emblema y color o colores que haya registrado en el convenio de coalición correspondiente y nunca deberán ostentarse en forma separada con los emblemas y los nombres de los partidos que la integran, y, por otra, que las boletas electorales contendrán el color o combinación de colores y emblema que cada partido político o coalición tenga registrado (ceem, artículos 156 y 185, 2012). De esta manera, en el esquema normativo local resulta evidente que los partidos políticos que deciden formar coaliciones pierden momentáneamente su individualidad y son reconocidos para todos los efectos legales como unidad, al menos en los distritos y municipios en los que contienden coaligados. En contraste con lo anterior, en el modelo federal, a partir de la reforma constitucional de 2007 y la consecuente reforma legal que derivó en la expedición de un nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en julio de 2008, si bien es cierto que se flexibilizaron los requisitos para la formación de coaliciones electorales —de manera que se eliminó el requisito de contar con documentos básicos de la coalición—, se mantiene la plataforma electoral común y se admite la celebración de coaliciones parciales, los partidos que formen coalición electoral, cualquiera que sea su modalidad o ámbito, ineludiblemente deberán aparecer en la boleta por separado, de modo que los votos se sumarán para el candidato y se computarán, para efectos de registro y derechos, para cada partido; y en el caso que el ciudadano cruce dos o más emblemas de los partidos que integran la coalición, los votos solamente contarán para el candidato y no para los partidos coaligados. En este esquema, a diferencia del local, es patente que aun cuando en los resultados electorales se combinan la fuerza y la representatividad de Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 311 cada partido político, éstos en ningún momento pierden su individualidad frente a la ciudadanía, pues en todo momento aparecen y se ostentan como entes separados, de manera que incluso existe la posibilidad de que los electores sufraguen por sólo uno de ellos, sin beneficiar a los demás; o bien, que un elector opte por dar su voto a dos o más coaligados, en cuyo caso beneficiarán al candidato o fórmula correspondiente, pero no se sumarán a favor de partido alguno. Vale decir que antes de la reforma el sistema federal era idéntico al del Estado de México; sin embargo, a decir de Jorge Alcocer, quien fuera coordinador general del Centro de Estudios para un Proyecto Nacional Alternativo, y presidente de la Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos (cenca), las coaliciones se convirtieron en un medio para asegurar la sobrevivencia de partidos a cambio de sumar los votos que, teóricamente, harían falta para asegurar la victoria y que poco o nada tenían que ver con los principios ideológicos de los partidos políticos coaligados (Córdova y Salazar 2008, 215-27). En opinión del mismo autor, la reforma 2007 corrigió los vicios anteriores, ya que sin prohibir, limitar o endurecer las reglas para la celebración de coaliciones, sino más bien acabando de eliminar los escollos para su constitución, combinó las bondades y ventajas de la candidatura común y la coalición en una sola figura, de manera que se permite la combinación de fuerza electoral y recursos de los partidos coaligados, además de la unidad de representación, pero obligando a que cada partido coaligado aparezca en la boleta con su propio emblema, de forma tal que los ciudadanos opten por el partido de su preferencia y su voluntad sea clara e incontrovertible, aunque al final de cuentas se sumen para el candidato de coalición. Como resultaba natural, aquellos partidos minoritarios que podían quedar en riesgo de no sobrevivir debido a que ya no dependían de la negociación de porcentajes de votación con los mayoritarios, sino de conseguir el favor del electorado, presionaron en la legislatura para encontrar una forma de asegurar la conservación de su registro y finalmente consi- Arturo Bolio Cerdán 312 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación guieron que se introdujera en el artículo 96 del Cofipe un mecanismo de transferencia de votos que les aseguraba la “vida eterna”, como lo llamaron algunos medios de comunicación. Tal disposición consistía fundamentalmente en la posibilidad de realizar una transferencia de votos derivada de la posibilidad de establecer en el convenio de coalición que en caso de que alguno de los partidos alcanzara cuando menos 1% de la votación nacional emitida, pero no el umbral requerido para conservar el registro, de la votación del o de los partidos que hubieran cumplido ese requisito se podían tomar los votos necesarios para que cada uno pudiera mantener el registro. Esta previsión fue impugnada mediante la acción de inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas, de las cuales la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) resolvió que dicha norma permitía que la voluntad expresa de un elector se viera alterada, menoscabada o manipulada, toda vez que su voto podía ser transferido a otro partido político de la coalición que, si bien alcanzó 1% de la votación nacional emitida, no obtuvo el mínimo requerido para conservar el registro, en detrimento del derecho fundamental de voto libre, y, además, generaba una situación de desigualdad entre los partidos políticos coaligados y los que participaran por sí mismos, toda vez que permitía explícitamente que se tomara el porcentaje de votación necesario para que cada partido coaligado mantuviera el registro, mientras que los partidos políticos que participaran por sí mismos, si no alcanzaban 2% de dicha votación, perderían irremediablemente el registro, lo que resultaba en perjuicio de la equidad en la contienda. En síntesis, lo anterior significa que en el modelo vigente en el ámbito federal, aun cuando se trate de partidos coaligados, los ciudadanos votan por el instituto político de su preferencia, cuyo emblema se encuentra separado de los demás en la boleta electoral, lo cual permite a la autoridad electoral identificar de manera clara e indubitable la voluntad del ciudadano para fines de la asignación de escaños, mientras que la normativa mexiquense obliga a las coaliciones a participar de manera conjun- Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 313 ta, apareciendo con un solo emblema en la boleta electoral, trasladando la distribución de los votos sufragados a favor de la coalición, del mismo elector, hacia el convenio de coalición. Es necesario aclarar, respecto a esta última afirmación, que no se trata de la transferencia de votos declarada inconstitucional por la Corte, pues a ella subyace el conocimiento cierto del partido a favor del cual sufragó el ciudadano y que era desviada, con base en el convenio de coalición, hacia un instituto político diverso, sino de la distribución de votos necesaria para diversos fines, en la cual es material y jurídicamente imposible saber a favor de cuál de los partidos coaligados votó el elector, debido a que todos aparecen en el mismo emblema en la boleta electoral y el único recurso viable para conseguir tal fin es la voluntad de los coaligantes expresada en el convenio respectivo. Aplicación de la fórmula de representación proporcional en el proceso electoral 2012 Conforme a lo mandatado por el ceem, el Consejo General del ieem se dio cita el segundo miércoles posterior a la jornada electoral para realizar el cómputo de la Circunscripción Plurinominal, hacer la declaración de validez de la elección y realizar la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional. Para ello, tuvo en consideración que durante el proceso electoral 2009 se dio por primera vez el supuesto de que un partido político obtuvo 39 constancias de mayoría, integrando diversas coaliciones parciales, lo cual dio lugar a controversias en cuanto a la forma de distribuir las curules de representación proporcional, ya que una vez liquidados los convenios de coalición, de aplicarse la formula respectiva como fue diseñada por el legislador (votación válida efectiva entre 30), ocasionaba una severa distorsión en la integración de la legislatura e incluso quedaban diputaciones sin asignar. Por esa razón, el Instituto determinó aplicar la formula, pero tomando en cuenta no el total de los integrantes de la legislatura ni sólo los de re- Arturo Bolio Cerdán 314 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación presentación proporcional, sino la porción de la legislatura que integrarían los partidos con derecho a la asignación de curules por el principio de representación proporcional. De esa manera se aplicó el factor de 36, producto de sumar a las 30 curules de representación proporcional las 6 obtenidas por los partidos con derecho a participar en la asignación, criterio que fue confirmado por el Tribunal Electoral del Estado de México en los expedientes JI/589/2009, JI/590/2009, JI/591/2009, JI/592/2009 y JI/593/2009 acumulados; y por la Sala Regional del tepjf de la quinta circunscripción, al resolver el expe- diente ST-JRC-144/2009 y sus acumulados, pues aunque en dichos medios de impugnación se realizaron modificaciones a la individualización de las asignaciones, tanto el procedimiento como la fórmula fueron confirmados, por lo que el Consejo General ejecutó la asignación mediante un procedimiento de nueve pasos: Paso 1. Votación válida emitida Para realizar la asignación de diputados de representación proporcional es preciso obtener la votación válida emitida, la cual se obtiene al restar a la votación total emitida (total de votos extraídos de la urna) los votos nulos (ceem, artículo 22). Cuadro 1 Votación total emitida Votos nulos Votación válida emitida 6,739,271 478,488 6,260,783 Fuente: Elaboración propia. Paso 2. Verificación del cumplimiento de requisitos: participación con candidatos en 30 distritos electorales uninominales y obtener más de 1.5% de la votación Del contenido de los acuerdos números 161, 173, 176, 179, 192, 202, 210 y 220, del Consejo General del ieem, todos de 2012, se advierte que los siete partidos políticos postularon candidatos a diputados por el principio Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 315 de mayoría relativa en más de 30 distritos electorales uninominales, fuese en coalición o individualmente, modalidades permitidas por la normatividad electoral. Por otra parte, para determinar qué partidos no alcanzaron 1.5% de la votación válida emitida es necesario obtener el porcentaje que de dicha votación obtuvo cada partido o coalición. Para ello, se debe multiplicar por 100 la votación de cada partido o coalición y dividirla entre la votación válida emitida. Cuadro 2 Partidos y coaliciones Porcentaje de la votación válida emitida 22.44 6.93 24.25 3.68 0.70 3.60 1.26 25.40 7.74 2.90 Arturo Bolio Cerdán 316 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Continuación. Partidos y coaliciones Porcentaje de la votación válida emitida 0.97 Candidatos no registrados Votación válida emitida 0.13 100.00 Fuente: Elaboración propia. En el cuadro anterior se observa que cinco partidos políticos obtuvieron al menos 1.5% de la votación válida emitida individualmente, y dos más con los votos que obtuvieron en coalición. En efecto, el hecho de que los partidos Verde Ecologista de México y Nueva Alianza no hayan obtenido ese porcentaje individualmente se debe a que participaron en dos coaliciones, mismas que rebasan el umbral citado en cantidad igual al porcentaje requerido multiplicado por el número de partidos que integran la coalición, por lo que al liquidar los convenios respectivos incuestionablemente rebasarán el límite inferior de votación para tener derecho a que les sean asignadas curules de representación proporcional. Paso 3. Votación válida efectiva: aplicación de la fracción I del artículo 265 del ceem Enseguida se precisa obtener la votación válida efectiva, y para ello, como lo consideró la Sala Regional Toluca del tepjf, al resolver el expediente ST-JRC-144/2009 y sus acumulados, las disposiciones que regulan cada una de las etapas de la asignación deben ser interpretadas de manera tal, que contribuyan a la óptima proporcionalidad entre votación obtenida por cada partido político y cargos que deben ser asignados, respetando siempre la naturaleza mixta del sistema mayoritario segmentado del modelo mexiquense. Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 317 Así, para obtener la votación válida efectiva se deben deducir de la votación válida emitida los votos a favor de candidatos no registrados y los de aquellos partidos que no alcanzaron 1.5% de dicha votación, quedando de la siguiente manera: Cuadro 3 Votación válida emitida Votos para candidatos no registrados Votación válida efectiva 6,260,783 8,202 6,252,581 Fuente: Elaboración propia. Paso 4. Votación válida efectiva por partido: aplicación de la fracción II del artículo 265 del código electoral del estado El siguiente paso consiste en deducir aquellos elementos que distorsionen la proporcionalidad, pues de lo contrario, sin justificación alguna, la diputación se encarece para los partidos políticos que sí participan en el procedimiento de asignación, para lo cual deben aplicarse los convenios de coalición, a fin de determinar qué porcentaje de votación corresponde a cada partido político con derecho a asignación. A. “Comprometidos con el Estado de México” (pri-Nueva Alianza) Conforme a la cláusula novena del convenio de coalición respectivo, a Nueva Alianza, del total de la votación recibida por la coalición, le corresponderá 1.5% de la votación válida efectiva y al pri el resto de los votos, hasta alcanzar 36% de la votación válida efectiva estatal. En ese orden de ideas, se debe multiplicar la votación válida efectiva por 0.015, para obtener 1.5% de la votación. Arturo Bolio Cerdán Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 318 Cuadro 4 Votación válida efectiva Factor Resultado 6,252,581 0.015 93,788.72 Fuente: Elaboración propia. Cuadro 5 Votación de la coalición Votación a asignar a Nueva Alianza Restante de votación (pri) 181,516 93,788.71 87,727.28 Fuente: Elaboración propia. Votación por partido una vez liquidado el convenio. Cuadro 6 Partido Votos individuales pri Nueva Alianza Votos de la coalición Votación parcial 433,894 87,726.28 521,620.28 78,679 93,788.72 172,467.72 Fuente: Elaboración propia. B. “Compromiso por el Estado de México” (pri-pvem) Conforme a la cláusula novena del convenio de coalición respectivo, al pvem, del total de la votación recibida por la coalición le corresponderá 2.5% de la votación válida efectiva y al pri el resto de los votos, hasta alcanzar 36% de la votación válida efectiva. En ese orden de ideas, se debe multiplicar la votación válida efectiva por 0.025, para obtener 2.5% de ésta. Cuadro 7 Votación Válida Efectiva Factor Resultado 6,252,581 0.025 156,519.58 Fuente: Elaboración propia. Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 319 Cuadro 8 Votación de la coalición Votación a asignar a pvem Restante de votación (a asignar al pri) 484,548 156,519.58 328,028.43 Fuente: Elaboración propia. Votación por partido una vez liquidado el convenio. Cuadro 9 Partido Votos individuales 521,620.28a pri 43,743 pvem a Votos de la coalición Votación parcial 328,028.43 849,648.71 156,519.58 200,262.58 Incluye los asignados del convenio de la coalición “Comprometidos con el Estado de México”. Fuente: Elaboración propia. C. “Compromiso con el Estado de México” (pri-pvem-Nueva Alianza) Conforme a la cláusula novena del convenio de coalición respectivo, al pvem, del total de la votación recibida por la coalición, la cual asciende a 1,590,261 votos, le corresponderá la necesaria para que sumada a la derivada de la coalición “Compromiso por el Estado de México” y la obtenida individualmente alcance 8% de la votación válida efectiva; a Nueva Alianza le corresponderá la necesaria para que sumada a la derivada de la coalición “Comprometidos con el Estado de México” y la obtenida individualmente alcance 10% de la votación válida efectiva; y al pri el resto de los votos, hasta alcanzar 36% de la votación válida efectiva. En ese orden de ideas, se debe multiplicar la votación válida efectiva por 0.08 y por 0.10, para obtener los porcentajes de ésta que deben alcanzar los partidos políticos. Arturo Bolio Cerdán Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 320 Cuadro 10 Votación válida efectiva Factor pvem Resultado Factor Nueva Alianza Resultado 6,252,581 0.08 500,206.48 0.10 625,258.10 Votación requerida Diferencia (votos a asignar) Restante de la coalición 172,467.72 625,258.10 452,790.38 1,137,470.02 Fuente: Elaboración propia. Cuadro 11 Votación Votación “Comprometidos Resultado individual con el Estado de México” 78,679 93,788.72 Fuente: Elaboración propia. Cuadro 12 Votación Votación “Compromiso Resultado individual por el Estado de México” 43,743 156,519.58 Votación requerida Diferencia (votos a asignar) Restante de la coalición 200,262.58 500,206.48 299,943.90 837,526.12 Fuente: Elaboración propia. Cuadro 13 a Total 433,894 a 87,726.28 328,028.43 837,526.12 1,687,176.51 En el convenio de coalición se establece como tope de asignación de votación al pri el equivalente a 36% de la votación válida efectiva, igual a 2,247,132.96, mismo que no alcanzó, por lo que no procede aplicar excedentes ni a Nueva Alianza ni al pvem. Fuente: Elaboración propia. Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 321 Votación por partido una vez liquidados los convenios. Cuadro 14 Partido Votación 1,687,176.51 625,258.10 500,206.48 Fuente: Elaboración propia. D. Morena (Partido del Trabajo-Movimiento Ciudadano) Conforme a la cláusula octava del convenio de coalición respectivo, al Partido del Trabajo (pt) le corresponderá 35% del total de la votación recibida por la coalición, la cual asciende a 60,491 votos; y a Movimiento Ciudadano (mc) 65%, por lo que se debe multiplicar la votación recibida por la coalición por 0.35 y por 0.65, para obtener los porcentajes de la votación válida efectiva que deben alcanzar los partidos políticos, para quedar de la siguiente manera: Cuadro 15 Votación coalición Factor pt (0.35) Votación individual Total 60,491 21,171.85 230,047 251,218.85 Votación coalición Factor mc (0.65) Votación individual Total 60,491 39,319.15 225,103 264,422.15 Fuente: Elaboración propia. Arturo Bolio Cerdán 322 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Una vez determinada la votación de cada partido se deben determinar los porcentajes de votación válida emitida de cada partido y el número de las constancias de mayoría para saber si se actualizan los supuestos del artículo 264 del ceem. Cuadro 16 Partido No registrados Total Votación final Porcentaje votación valida emitida Total Constancias Constancias constancias individuales en coalición de mayoría 1,404,990 22.4706 1 0 1 1,687,176.51 26.9837 5 34 39 1,518,475 24.2856 3 0 3 251,218.85 4.0239 0 0 0 500,206.48 8.0000 0 0 0 264,422.15 4.2363 0 0 0 625,258.10 10.0000 0 2 2 8,202 0.1312 0 0 0 6,259,949 100.0000 9 36 45 Fuente: Elaboración propia. Paso 5. Votación válida efectiva rectificada A la votación válida efectiva, además de los elementos señalados, se le deben restar los votos del partido que haya superado 51% de la votación o haya obtenido más de 38 constancias de mayoría (ya que en ninguno de los dos casos tendrá derecho a participar en la asignación de representación proporcional), con el fin de suprimir las distorsiones del sistema derivadas Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 323 del encarecimiento de las curules por tomar en cuenta la votación de partidos que no participarán en la asignación de representación proporcional. De esta manera, se advierte en la tabla anterior que el pri se encuentra en el supuesto de la fracción II del artículo 265 del ceem, al haber obtenido 39 constancias de mayoría relativa, por lo que no puede participar en la asignación de representación proporcional, haciéndose necesario que su votación no participe en el cálculo del cociente natural para la asignación de diputaciones por representación proporcional, obteniéndose así una votación válida efectiva rectificada, que no es otra cosa que la suma de los votos de los partidos que sí tienen derecho a participar en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, que en el caso es igual a 4,564,571 votos. Para determinar el porcentaje de la votación válida efectiva rectificada por partido, se multiplica por 100 el número de votos obtenidos por cada uno y la cantidad resultante se divide entre el total de la votación válida efectiva rectificada. Cuadro 17 Partido Total Votación final Porcentaje votación valida efectiva rectificada 1,404,990 30.7803 1,518,475 33.2665 251,218.85 5.5037 500,206.48 10.9585 264,422.15 5.7929 625,258.10 13.6981 4,564,571 100.0000 Fuente: Elaboración propia. Arturo Bolio Cerdán 324 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Paso 6. Principio de representatividad: aplicación de la fracción III del artículo 265 del ceem Ahora bien, una vez obtenido el porcentaje de la votación válida efectiva rectificada de cada partido político, debe precisarse el número de diputados que le corresponda a cada partido, para que su porcentaje de representatividad en la legislatura sea lo más cercano posible a su porcentaje de la votación válida efectiva, por lo que resulta necesario conocer el porcentaje de representatividad de la legislatura que corresponde a cada partido político, esto mediante una fórmula abierta, que no establece un número cierto para obtener el porcentaje de representatividad, por lo que en este caso se deberá aplicar la fórmula con el factor de 36, que es el número de escaños a repartir, y no de 30, que es el número de diputados por el principio de representación proporcional a distribuir. Lo anterior es así porque la legislación local no tiene un sistema de representación claramente puro, ya que precisa diversos lineamientos que deben atenderse con la intención de que las diputaciones que sean asignadas reflejen lo más cercanamente posible, y no de manera exacta (como sucedería en un verdadero sistema electoral de representación proporcional pura), la votación obtenida por cada uno de los partidos. De ese modo, una vez que ha sido establecido el número de curules a distribuir (total de integrantes de la legislatura menos las constancias de mayoría obtenidas por el pri, que no tiene derecho a participar en la dis- tribución) y el total de la votación válida efectiva rectificada (4,564,571), se debe obtener el cociente natural que es igual a dividir entre 36 el total de la votación válida efectiva rectificada, lo que da como resultado el “costo” de cada curul, que en el caso particular es de 126,793.6388 votos. Obtenido el cociente natural, lo que sigue es determinar el número de diputados que corresponderá a cada partido político que participe en el proceso de asignación, y para ello la asignación se realizará conforme al número de veces que contenga su votación el cociente de unidad. Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 325 Cuadro 18 Partido Total Votación final Representatividad en la legislatura Fórmula 1,404,990 1,404,990 / 126,793.6388 = 11.0809197 11.0809197 1,518,475 1,518,475 / 126,793.6388 = 11.9759568 11.9759568 251,218.85 251,218.85 / 126,793.6388 = 1.98132079 1.98132079 500,206.48 500,206.48 / 126,793.6388 = 3.94504433 3.94504433 264,422.15 264,422.15 / 126,793.6388 = 2.085453 625,258.10 625,258.10 / 126,793.6388 = 4.93130541 4,565,404.58 4,565,404.58/ 126,793.6388 = 36 2.085453 4.93130541 36 Fuente: Elaboración propia. Paso 7. Resta del número de diputados obtenidos por cada partido político por mayoría relativa: aplicación de la fracción IV del artículo 265 del código electoral del estado Una vez determinado el número de veces que se contiene el cociente de unidad en el número de votos obtenido por cada partido político, se debe restar el número de diputados obtenido por cada partido político por mayoría relativa, para quedar del modo siguiente: Cuadro 19 Partido Representatividad en la legislatura Constancias de mayoría Resultado 11.0809197 1 10.0809197 11.9759568 3 8.9759568 Arturo Bolio Cerdán 326 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Continuación. Partido Representatividad en la legislatura Total Constancias de mayoría Resultado 1.98132079 0 1.98132079 3.94504433 0 3.94504433 2.085453 0 2.085453 4.93130541 2 2.93130541 36 6 30 Fuente: Elaboración propia. Paso 8. Asignación de diputados conforme al cociente de unidad De acuerdo con el artículo 265, fracción V, del ceem, se deben asignar a cada partido político los diputados de representación proporcional, conforme al número por unidad entera que haya resultado en la fracción anterior, quedando de la siguiente manera: Cuadro 20 Partido Cociente de unidad por partido Diputaciones por cociente de unidad Remanente de votos 10.0809197 10 0.0809197 8.9759568 8 0.9759568 1.98132079 1 0.98132079 3.94504433 3 0.94504433 Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 327 Continuación. Partido Cociente de unidad por partido Total Diputaciones por cociente de unidad Remanente de votos 2.085453 2 0.085453 2.93130541 2 0.93130541 26 4 30 Fuente: Elaboración propia. Paso 9. Asignación por fracción restante mayor En la asignación de diputaciones de representación proporcional por cociente de unidad, como se advierte en el cuadro anterior, se distribuyeron 26 de las 30 curules a repartir, restando cuatro por asignar, por lo que conforme a la fracción VI del artículo 265 citado, se deben distribuir entre los partidos que tuvieren la fracción restante mayor, siguiendo el orden decreciente. En ese orden de ideas, previamente a la distribución de diputaciones por el criterio de fracción restante mayor de votación, es preciso determinar, de entre los partidos con derecho y votación remanente, cuáles son los 4 que tienen mayores remanentes de votación para asignarles las curules restantes. Lo anterior es así debido a que son 6 los partidos con derecho y sólo 4 las diputaciones a distribuir, quedando la integración final de la legislatura, tanto por unidad entera como por resto mayor de votos, de la siguiente manera. Cuadro 21 Partido Fracción restante mayor Representación proporcional Total de diputados 10 0 10 11 39 0 0 0 39 3 8 1 9 12 Votación Constancias de mayoría 1,404,990 1 1,687,176.51 1,518,475 Cociente de unidad Arturo Bolio Cerdán 328 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Continuación. Partido Total Votación Constancias de mayoría Cociente de unidad Fracción restante mayor Representación proporcional Total de diputados 251,218.85 0 1 1 2 2 500,206.48 0 3 1 4 4 264,422.15 0 2 0 2 2 625,258.10 2 2 1 3 5 45 26 4 30 75 6,250,226 Fuente: Elaboración propia. Revisión de constitucionalidad de la asignación de curules por representación proporcional Contra los resultados anteriores, consignados en el acuerdo IEEM/ CG/229/2012, el 15 de julio los partidos del Trabajo, Movimiento Ciudadano, de la Revolución Democrática y Acción Nacional promovieron juicios de inconformidad ante el Tribunal Electoral del Estado de México con los números JI/115/2012, JI/116/2012, JI/117/2012 y JI/118/2012 acumulados, alegando diferentes agravios relacionados esencialmente con la legalidad de los convenios de coalición que ya eran firmes, con la aplicación de la fórmula contenida en el artículo 265 del ceem y con la supuesta transferencia de votos entre los partidos coaligados que, a decir de los actores, constituía fraude a la ley, resolviendo el Tribunal confirmar el acuerdo impugnado. Inconformes con la resolución, los mismos partidos políticos y algunos candidatos a diputados por el principio de representación proporcional promovieron juicios de revisión constitucional electoral y para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, sustanciados con el número de expediente ST-JRC-037/2012 y sus acumulados, mismos que inicialmente fueron remitidos a la Sala Superior del tepjf debido a una petición expresa de ejercer la facultad de atracción, misma que fue negada, por lo Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 329 que los expedientes respectivos fueron sustanciados y resueltos por la Sala Regional en los siguientes términos: 1. Estudio de constitucionalidad. Control difuso e inaplicación de leyes (inaplicación del artículo 265, fracción II, del Código Electoral del Estado de México). En primer término, la Sala Regional afirmó que, en efecto, tiene facultades para la inaplicación de leyes electorales contrarias a la Constitución, siempre que la resolución se limite al caso concreto y que tiene la obligación constitucional de proteger y garantizar los derechos humanos de carácter político-electoral, resaltando que si bien es cierto que la reforma constitucional en materia de derechos humanos significa un nuevo sistema jurídico mexicano, ello no implica necesariamente adoptar la interpretación más favorable al derecho humano, en el caso la inaplicación del artículo 265 fracción II del ceem solicitada, debido a que el actor en su demanda no hace evidente que la conclusión del tribunal local contravenga preceptos fundamentales (artículos 35 y 41 constitucionales) o determinados instrumentos internacionales, a fin de que sea posible un pronunciamiento judicial al respecto. Asimismo, destacó que en la sentencia recurrida se reitera que en el STJRC-144/2009 la Sala Regional validó la constitucionalidad del artículo 265, fracción ll del código, precepto que sigue vigente en sus mismos términos. 2. Incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 21 del Código Electoral del Estado de México. El agravio consiste en que los partidos Nueva Alianza y Verde Ecologista de México no cumplen con los requisitos establecidos en los artículos 39, fracción II, de la cpelsm y 21, fracción II, del ceem, ya que no obtuvieron al menos 1.5% de la votación válida emitida en la elección de diputados de mayoría relativa. Asimismo, los actores alegan que dichos institutos políticos no postularon candidatos propios en 30 distritos electorales y para poder participar en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional debe ser en lo individual, por lo que tal asignación violenta la voluntad expresa del elector y no toma en consideración la votación obtenida por las coaliciones. Arturo Bolio Cerdán 330 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación La Sala Regional realizó una interpretación sistemática de los artículos 39 de la Constitución local y 21, fracción I, del ceem, de la que se desprende que los partidos que tendrán derecho a obtener diputación de representación proporcional son aquellos que hayan postulado candidatos por lo menos en 30 distritos de mayoría relativa, en cualquier modalidad, y señala que la legislación electoral del Estado de México establece para la postulación de candidatos a puestos de elección popular dos modalidades: por sí mismos o en coalición, por lo que los partidos Nueva Alianza y pvem sí cumplieron con el requisito en análisis, y así les asistía el derecho de participar en la asignación de diputados de representación proporcional, de ahí que la Sala Regional estimó infundado el referido agravio. 3. Transferencia de votos e inobservancia de la jurisprudencia aplicable. En esencia, el alegato se basa en que el artículo 74, fracción VII, del ceem es inconstitucional, permite una transferencia de votos al partido coaligado que no alcanzó 1.5% de la votación, con el solo fin de que logre el mínimo requerido para conservar su registro, transgrediendo el criterio sostenido en la jurisprudencia 61/2008 LAS COALICIONES PARTIDARIAS. EL ARTÍCULO 96, PÁRRAFO 5 DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES TRANSGREDE EL DERECHO A VOTAR Y LOS PRINCIPIOS DE CERTEZA Y OBJETIVIDAD ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 41 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, la cual prohíbe la transferencia de votos entre los partidos coaligados, con la finalidad de que los minoritarios conserven su registro como partido político. Para realizar el análisis del agravio, la Sala transcribió el artículo 96, párrafo 5, del Cofipe, que en esencia previene que en caso de que alguno de los partidos coaligados no alcance el umbral de votación necesario para conservar su registro, se pueden tomar votos de los obtenidos por los que sí lo alcancen para completar 2% de la votación válida emitida, precepto que no encuentra equivalente en la normativa local, toda vez que el ceem sólo regula la forma en que los partidos coaligados conservarán su registro si la votación de la coalición es inferior a 1.5% multiplicado por el nú- Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 331 mero de partidos coaligados, por lo cual se concluye que lo dispuesto en el artículo 74, fracción Vll, del ceem, contiene un supuesto diverso al pre- visto en el artículo 96, párrafo 5, del Cofipe. Asimismo, resalta que no se vulnera la voluntad del elector debido a que éste sufraga por el candidato y por la coalición, mas no por un partido político en específico, ya que éstos no aparecen separados en la boleta electoral, sino unidos en un solo emblema, en un solo recuadro, por lo que no existe la mencionada transferencia de votos, la cual implica que un partido que no obtuvo votación suficiente para conservar su registro obtenga mediante la transferencia un porcentaje de votación que no alcanzó realmente, por lo que al no ser iguales los supuestos jurídicos el criterio judicial es inaplicable. 4. Sobrerrepresentación. El motivo de agravio se hizo consistir esencialmente en que la responsable vulneró los principios de legalidad, exhaustividad y acceso a la justicia al omitir estudiar la petición relativa a que no se debían asignar diputados de representación proporcional ni al Partido Revolucionario Institucional ni a sus coaligados, pues ello vulnera el artículo 264, fracciones I y II, del ceem, ya que esto genera una sobrerre- presentación inaceptable. La sentencia en análisis afirma que, en efecto, la resolución recaída al JI 115/2012 y sus acumulados omitió pronunciarse respecto a dichos temas, por lo que la Sala Regional procedió a su estudio, encontrando que para que en un sistema electoral exista una correspondencia exacta entre votos y escaños o curules, no deben existir barreras legales o elementos que produzcan sobrerrepresentación o subrrepresentación, pero este modelo no se obtiene de manera pura y en el ámbito mexicano se encuentra matizado por el sistema de mayoría relativa. Expuso que en el Estado de México no existe una correspondencia exacta entre votación y curules, sino sólo aproximaciones, debido a que el sistema electoral del Estado de México es mixto, preponderantemente mayoritario; es decir, privilegia la mayoría relativa e integra a la represen- Arturo Bolio Cerdán 332 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tación proporcional, aunque cuenta con mecanismos tendentes a evitar la sobrerrepresentación. En ese entendido, tomando en cuenta que los votos en el caso de las coaliciones se emiten para la coalición en su conjunto, y además para el candidato que postulan, éstos se deben dividir entre los partidos políticos coaligados, según lo acordado en el convenio, sin que ello implique la transferencia de votos, porque los recibió la coalición; en consecuencia, no existe violación a los principios constitucionales de certeza y objetividad, ni alteración de la voluntad de los electores. Derivado de lo anterior, conforme al modelo de representación proporcional en el Estado de México, los partidos que participan en coalición tienen la posibilidad de participar en la distribución de representación proporcional, debido a que por virtud de los convenios de coalición se distribuyen los votos entre los coaligados, permitiendo que cada uno de ellos obtenga un porcentaje preasignado ante la imposibilidad fáctica de saber cuáles votos marcados con el emblema de una coalición corresponden a qué partido político. En ese tenor, los convenios de coalición no sobrerrepresentan a las fuerzas políticas, sólo establecen la forma de distribución de los votos obtenidos por los partidos políticos coaligados a fin de convertirlos en escaños. 5. Votación válida efectiva rectificada. Al respecto, la Sala Regional consideró que si bien el término de “votación valida efectiva rectificada” no se encuentra contemplado en la legislación electoral del Estado de México, lo cierto es que para el desarrollo de la fórmula de asignación de diputados debe tomarse en cuenta para depurar a los institutos políticos que no tienen derecho participar en ella. Para arribar a tal conclusión, se tomó en cuenta que el artículo 264 del código fija un límite al número de diputados y al porcentaje del total del órgano legislativo que pueda tener un partido político, de manera que no puede participar en la asignación si obtuvo 51% o más de la votación válida emitida y el número de sus constancias de mayoría es igual o supe- Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 333 rior a su porcentaje de votos; si obtuvo menos de 51% de la votación válida emitida pero tiene 38 o más constancias de mayoría, o bien, no haya obtenido al menos 1.5% de la votación válida emitida. Por ello, para desarrollar la fórmula de asignación es necesario, de actualizarse alguna de esas hipótesis, que sean descontados los votos del partido sin derecho, dando lugar al concepto de “votación válida efectiva rectificada”, restando a la votación válida efectiva, tal como la define el código, los votos del partido que rebasa el tope de diputados. Así, la votación válida efectiva rectificada es necesaria, por lo que no le asistió la razón a los inconformes. 6. Coaliciones, convenios de coalición, fraude a la ley y voluntad de las partes. Los temas anteriores, estimó la Sala Regional, fueron infundados, puesto que dichos agravios ya habían sido sostenidos por el actor cuando impugnó los convenios de coalición, y que la misma Sala Regional confirmó en el expediente ST-JRC-20/2012, concluyendo que no es dable al actor tener una segunda oportunidad a efecto de controvertir los convenios y sus efectos. Conclusión Como se ha dicho, la legislación electoral del Estado de México no sólo permite, sino que ordena distribuir los votos de las coaliciones entre los partidos coaligados conforme a lo establecido por los propios coaligantes en el convenio respectivo, lo cual deriva esencialmente del diseño de la boleta electoral, en la cual se muestra el emblema de la coalición y que no permite conocer al momento de calificar la elección cuál fue la intención del ciudadano, circunstancia que no acontece en el modelo federal, en el cual, por virtud de la reforma constitucional de 2007, los emblemas aparecen separados tanto en la boleta como en la propaganda electoral. Por lo tanto, no existe la pretendida ilegalidad o inconstitucionalidad del acuerdo de asignación de curules de representación proporcional, sino la imposibilidad de conocer, con la certeza que rige, por mandato constitu- Arturo Bolio Cerdán 334 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación cional, todos los actos y resoluciones en la materia, la voluntad del elector. Ello obliga a dar primacía a la voluntad de los partidos políticos como único camino para integrar la legislatura en los términos que lo ordenan la Constitución y las leyes, de manera que mientras no exista una fórmula diversa, como lo reconocieron expresamente las salas Regional y Superior, ambas del tepjf, la vía adoptada por el ieem es la única jurídicamente procedente. Fuentes consultadas Carbonell, Miguel. Comp. 2005. Democracia y representación: un debate contemporáneo. México: tepjf. ceem. Código Electoral del Estado de México. 2012. México: Instituto Electoral del Estado de México. Cofipe. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. 2012. México: Instituto Federal Electoral. Consejo General del ieem. 2012. Acuerdo 161. Disponible en http://www. ieem.org.mx/consejo_general/cg/2012/a161_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). –––. Acuerdo 173. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a173_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). –––. Acuerdo 176. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a176_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). –––. Acuerdo 179. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a179_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). –––. Acuerdo 192. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a192_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). –––. Acuerdo 202. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a202_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). –––. Acuerdo 210. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a210_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). –––. Acuerdo 220. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a220_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). Constitucionalidad de la asignación de diputaciones... 335 –––. Acuerdo 229. Disponible en http://www.ieem.org.mx/consejo_general/ cg/2012/a229_12.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). Córdova¸ Lorenzo y Pedro Salazar, comps. 2008. Estudios sobre la reforma electoral 2007: hacia un nuevo modelo. México: tepjf. cpelsm. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. 2012. México: Instituto Electoral del Estado de México. cpeum. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2012. México: Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. dof. Diario Oficial de la Federación. 2008. Acción de Inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas 62/2008, 63/2008, 64/2008 y 65/2008. 3 de octubre. 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Disponible en http://www. teemmx.org.mx/Sentencias/Proceso%20Electoral%202009/JI/ JI-589%20al%20JI-593.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). Arturo Bolio Cerdán 336 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ––– JI/115/2012, JI/116/2012, JI/117/2012 y JI/118/2012, acumulados. Actores: partidos del Trabajo, Movimiento Ciudadano, de la Revolución Democrática y Acción Nacional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral del Estado de México. Tribunal Electoral del Estado de México, 2012. Disponible en http://www.teemmx. org.mx/Sentencias/Sentencias%202012/JI/JI-115-2012%20y%20 acumulados.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). ––– ST-JRC-144/2009. Actores: Partido Nueva Alianza y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de México. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/ST/2009/ JRC/ST-JRC-00144-2009.htm (consultada el 20 de mayo de 2013). ––– ST-JRC-37/2012 y sus acumulados ST-JRC-38/2012, ST-JRC-39/2012, ST-JRC-41/2012, ST-JDC-2422/2012, ST-JDC-2423/2012, ST-JDC-2424/2012 Y ST-JDC-2425/2012. Actores: Partido Movimiento Ciudadano y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de México. Disponible en http://www.te.gob.mx/salasreg/ejecutoria/sentencias/toluca/STJRC-0037-2012.pdf (consultada el 11 de noviembre de 2012). Solorio, Héctor. 2008. La representación proporcional. México: tepjf. Sección Documental 339 Creación y evolución de la jurisdicción especializada en materia electoral en México1 Creation and evolution of specialized jurisdiction in electoral matter José Fernando Franco González Salas (México)* Resumen En el marco del aniversario de la revista Justicia Electoral, se publica el presente artículo que da cuenta de algunos de los pasajes más importantes en el desarrollo de la consolidación democrática en México, a la luz de la institucionalización de la judicialización de algunos aspectos de la vida política. Específicamente, se busca resaltar cómo se ha ido adecuando, a lo largo de la historia, el sistema de normas que regulan las cuestiones electorales, y también cuál ha sido el desarrollo de la institución que en la actualidad representa la máxima autoridad en la materia: el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). Esto, a partir de la investigación académica, por supuesto, pero también de experiencia de vida de quien tuvo la fortuna de ser parte de esa historia. 1 * Agradezco al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en especial al magistrado presidente, José Alejandro Luna Ramos, la honrosa invitación que se me formuló para escribir un artículo acerca de la evolución de la jurisdicción especializada en materia electoral, para que forme parte de la edición conmemorativa de la revista Justicia Electoral del ahora Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la cual inició su circulación hace cinco lustros. Dejo constancia de que me siento muy honrado con la distinción. Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y expresidente del Tribunal Federal Electoral. [email protected]. 340 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Palabras clave: sistema electoral mexicano, reformas electorales, ju- risdicción electoral, Tribunal de lo Contencioso Electoral, Tribunal Electoral Federal, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Abstract The present essay is published within the frame of the anniversary of Justicia Electoral magazine, presenting a testimony of some of the most important chapters in the development of the democratic consolidation in Mexico, under the light of the institutionalization of judicialization of some issues of political life. It specifically tries to remark how the normative system regulating electoral matters has been adapted through history and what has been the development of the institution that nowadays embodies the maximum authority in the matter: The Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary. Besides academic research, this article is based in life experience of someone who had the luck of being part of such history. Keywords: Mexican electoral system, electoral reforms, electoral jurisdiction, Court of Electoral Litigation, Federal Electoral Tribunal, Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... S 341 A manera de introducción i hoy le preguntaran a un estudiante de los años finales de licenciatura, en cualquier carrera, incluso Derecho o Ciencia Política, ¿qué es el colegio electoral?, en el mejor de los casos contestaría que es el previsto en el tercer párrafo del artículo 84 de la Constitución,22 que se establece para el efecto de cubrir la ausencia definitiva del presidente de la República, si ésta ocurriese en los dos primeros años del periodo respectivo. Pocos, muy pocos, podrían referir la relevancia que hasta la década de 1990 tuvo esa figura en el sistema constitucional-electoral,3 y cómo marcó la historia electoral del país, por poco menos de 170 años,4 al ser el órgano político que decidía, con el carácter de última y definitiva instancia —y se podría decir que de manera libérrima—, el resultado de las elecciones populares (en el ámbito federal, de presidente, diputados y senadores)5 en el país. Un primer objetivo de este artículo es reconstruir, en sus rasgos generales, la historia de esa figura de calificación política de las elecciones populares y del tránsito a la consolidación de un sistema de calificación mixta como el que se tiene actualmente en el orden federal, conforme al cual los órganos electorales administrativos resuelven en primer lugar el 2 3 4 5 El texto del párrafo aludido es el siguiente: “Cuando la falta absoluta del Presidente ocurriese en los dos primeros años del período respectivo, si el Congreso de la Unión se encontrase en sesiones y concurriendo, cuando menos, las dos terceras partes del número total de los miembros de cada Cámara, se constituirá inmediatamente en Colegio Electoral y nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos, un presidente interino, en los términos que disponga la Ley del Congreso” (cpeum, artículo 84, párrafo tercero, 2012). Por razones de espacio y tema, este trabajo se ocupa de manera casi exclusiva de la evolución de esta jurisdicción en el ámbito federal; a pesar de que, se reconoce, el estudio de esta misma historia en el local es sumamente importante hoy en día, puesto que hubo y hay experiencia en el orden estatal y del Distrito Federal. Se toma para este dato referencial el año 1993, cuando desaparecieron los colegios electorales de las Cámaras del Congreso de la Unión, transfiriendo la facultad de decidir el resultado final electoral a los órganos del Instituto Federal Electoral (ife), en primera instancia, y al Tribunal Federal Electoral (Trife) como última y definitiva instancia, cuando se impugnasen los resultados. Aunque con algunas variantes en ciertos casos, este sistema también operó en el ámbito estatal desde 1824 hasta la década de 1990 y en el Distrito Federal, con las modalidades que el régimen constitucional de esta entidad federativa ha tenido. José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 342 resultado de las elecciones de diputados y senadores y la última palabra se decide en el Órgano Jurisdiccional especializado, siendo éste única instancia en la decisión de la elección presidencial; proceso que, por cierto, generó que se abandonara el sistema de autocalificación o calificación política de las elecciones por medio de colegios electorales, que estuvo presente desde la primera Constitución federal. Lo anterior se sustenta en mi más absoluta convicción de que para verdadera y sólidamente entender la estructura orgánica y funcional jurisdiccional electoral actual —y para poder hacer un juicio de su valía como sustento institucional en la consolidación de México como un Estado constitucional social de derecho—, es necesario conocer, al menos en sus rasgos más relevantes, cómo nació y evolucionó esa estructura. Para este artículo recurriré, con ajustes y modalidades, a un esquema cronológico que he utilizado en varias ocasiones6 que, aunque totalmente discrecional, me parece que facilita la descripción y comprensión integral del tema de este artículo. Así, referiré esta evolución en cinco apartados, cuyos títulos y periodos son: el primero, Antecedentes de contexto, que abarca de 1821 a 1977; el segundo, denominado Fracaso del primer intento de establecer la jurisdicción electoral especializada, cuyo tiempo corre de 1977 a 1986; el tercero, identificado como Difícil alumbramiento de la jurisdicción electoral especializada influida por el esquema de visión administrativa, que comprende de 1986 a 1990; el cuarto, con el nombre Creación del Tribunal Federal Electoral: consolidación de la función jurisdiccional autónoma especializada de legalidad en la materia y definitiva e inatacable en las elecciones de diputados y senadores, que corre de 1990 a 1996, y, finalmente, el quinto apartado, intitulado La jurisdicción electoral integral, control constitucional 6 Por ejemplo, en Franco (2003) aparece este esquema, aunque con algunas diferencias importantes, y ya lo había utilizado en pláticas académicas. Se complementó para una conferencia, Franco (2012), y para este artículo. Además, una muy completa referencia a la evolución del sistema de justicia electoral se puede encontrar en Ojesto (1998). Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 343 y legal de todos los actos y resoluciones electorales, que abarca el periodo de 1996 a la fecha. Concluyo con unas líneas de mi opinión acerca del sistema de justicia electoral actual y su futuro. Deseo ceñirme al tema de este artículo, por lo que no abordaré otros que son relevantes por su vinculación directa con el que ahora desarrollaré. Hago esta advertencia para destacar que no se encontrarán muchas referencias a las autoridades encargadas de organizar las elecciones, en particular, a la otra gran institución electoral del país hoy en día: el ife; tampoco habrá estadísticas de manera generalizada o referencias detalladas de muchos de los aspectos que aquí se tocan tangencialmente, solamente para completar descripciones del nacimiento y evolución de la justicia electoral en el país. El lector tampoco encontrará datos o información exhaustiva de la evolución de los sistemas electorales a lo largo de la vida independiente de México que no se hayan publicado antes; se recurre a ellos, así como a ciertas alusiones de eventos históricos electorales, para facilitar el entendimiento de cómo evolucionó la construcción de la justicia electoral especializada que hoy existe tanto en el ámbito constitucional como en las leyes reglamentarias más importantes que se han expedido a lo largo de 200 años y que han tenido algún efecto o influencia en el sistema jurídico-electoral mexicano.7 Antecedentes de contexto (1821-1977) Tomo el periodo de 1821 a 1824 para iniciar el recorrido histórico-jurídico de este artículo por considerar que marcó, en muchos sentidos, el derrotero del país. Septiembre de 1821 daría paso a los acontecimientos que generarían, formalmente, la declaración de Independencia de México. Si se analiza la precaria situación económica, la inestabilidad política y la problemática social en que México nace a la vida independiente y, co- 7 Una descripción esquemática de las instituciones electorales que han existido se puede encontrar en tepjf (2010). José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 344 mo consecuencia de ello, la turbulenta, errática e inestable integración de los órganos del poder público, se podría afirmar que ello condicionó fuertemente el débil futuro institucional del naciente Estado mexicano, en especial su evolución electoral. Ello también explica que, durante más de un siglo, el gobierno se formara en torno a la persona que lograba aglutinar a su alrededor a los grupos de poder (formales o fácticos) que le dieran la fuerza para imponerse a otras personalidades y grupos de distinta ideología, en detrimento del fortalecimiento institucional del naciente Estado. Solamente apunto aquí, para avalar lo dicho, que Agustín de Iturbide (líder nacional en ese momento), a pesar de encabezar un movimiento reformista, traiciona el proyecto original para el que se había convocado a un Congreso Constituyente y logra que lo unjan como emperador de México en junio de 1822. Su imperio efímero pronto fue derrocado por fuerzas liberales que exigían que el país se convirtiese en una República federal, lo que no sin grandes dificultades y conflictos se logró con la Constitución de 1824. Esto abrió un momento esperanzador, puesto que fue electo como primer presidente Guadalupe Victoria; sin embargo, esta presidencia sufrió embates permanentemente. Como sea, se concluyó el periodo constitucional en 1829. Convocadas las elecciones en septiembre de 1828 para la renovación de los poderes, surgió la disputa entre Manuel Gómez Peraza (apoyado por la logia yorkina) y Vicente Guerrero (apoyado por la escocesa); la historia registra que ganó el primero, pero el segundo —en ese momento, el héroe del país— no reconoció el triunfo de su adversario, se levantó en armas y al final logró que el Congreso anulara la elección y lo eligiera presidente de la República.8 8 Para ilustrar esos momentos críticos y por qué pienso que fueron definitivos para lo que sería la historia electoral, referiré algunos detalles importantes, partiendo de aceptar que, sin duda, la figura relevante en los momentos iniciales del México independiente fue Agustín de Iturbide, quien al día siguiente de la proclamación de Independencia formó la llamada Junta Provisional Gubernativa —órgano legislativo— presidida por él e integrada por 38 hombres destacados —designados por él mismo—. La Junta formó la llamada Regencia —organo ejecutivo—, integrada por cinco personajes, la presidía el mismo Agustín de Iturbide. Al considerarse aberrante que él presidiera los dos órganos, se tomó la decisión de que la Regencia fuese encabezada Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 345 por Antonio Joaquín Pérez (obispo de Puebla). Para lo que interesa en este texto, la Junta Provisional Gubernativa, no sin muchos problemas derivados de la caótica situación económica, política y social existente y las diferencias ideológicas que prevalecían entre los diversos grupos (particularmente los que se identificaron como liberales y borbonistas), convocó a un Congreso Constituyente que se instaló el 24 de febrero de 1822, y el cual se integraría con 162 diputados elegidos por los ayuntamientos. Una vez instalado, hubo dificultades en la relación de Agustín de Iturbide con el cuerpo Constituyente. Para decirlo en breve, después de enfrentamientos y divisiones, mediante maniobras de todo tipo, fue coronado como emperador de México el 22 de junio de 1822. Esto era presagio de una gran turbulencia, por la evidente decisión de postergación, si no es que la muerte, de cualquier posibilidad de régimen republicano y democrático en el cada vez más debilitado Estado mexicano. La concreción del presagio llegó el 31 de octubre de ese año, cuando el emperador disolvió por decreto el Congreso Constituyente. Ésta y otras erróneas decisiones, así como una auténtica corriente —quizás sería mejor hablar de corrientes— ideológica que había cobrado conciencia de que México debía constituirse en un régimen republicano, fueron aglutinando voluntades de personajes que serían destacados actores de la vida futura del naciente país independiente. Agustín de Iturbide fue derrotado por esas corrientes ya presentes en todas las provincias que formaban el Estado mexicano —básicamente, cohesionadas con el Plan de Casa Mata—, por lo que tuvo que abdicar el 19 de marzo de 1823, a pesar de sus esfuerzos por congraciarse con los grupos disidentes y con el Congreso, al que había restaurado el 4 de ese mes. El órgano legislativo estableció, el 31 de marzo de 1823, un triunvirato denominado Supremo Poder Ejecutivo, integrado, a lo largo de unos meses, por importantes personajes del momento, como Pedro Celestino Negrete, Nicolás Bravo, Vicente Guerrero y Guadalupe Victoria. El 7 de abril, el Congreso anuló el nombramiento de Agustín de Iturbide como emperador y abolió el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba, para que se pudiera determinar la forma de Estado y de gobierno más conveniente, y encargó al Supremo Poder Ejecutivo que convocara a los estados (que eran provincias) para, una vez instaurado un nuevo Congreso Constituyente, que se estableciera a México como República federal. En condiciones políticas, económicas y sociales aún más agravadas, siempre con la amenaza de rebeliones, conspiraciones y traiciones, el Congreso Constituyente aprobó el 31 de enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana y, el 4 de octubre de 1824, promulgó la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos. El Congreso convocó a las primeras elecciones federales en México en agosto de 1824; cada legislatura estatal elegiría a dos candidatos y los dos que obtuvieran el mayor número de votos serían electos como presidente y vicepresidente. Los resultados dados a conocer el 1 de octubre de 1824 determinaron, por mayoría de 17 estados, que resultaban electos para el periodo 1825-1829 Guadalupe Victoria, presidente, y Nicolás Bravo, vicepresidente; el 8 de octubre juraron la Constitución. Dado que el periodo constitucional iniciaba el 1 de abril de 1825, Victoria asumió el cargo de presidente interino del 10 de octubre de 1824 al 31 de marzo de 1825. El periodo de Guadalupe Victoria fue complicado. La historia registra intentos de golpe de Estado y planes para derrocarlo. El propio Nicolás Bravo encabezó una revuelta, la cual fue sometida por Guerrero en enero de 1828; Bravo fue expulsado del país. Quizás el llamado motín de la Acordada, a finales de noviembre de 1828, fue una de las revueltas más conocidas enfrentadas por Victoria, derivada del apoyo que él mismo dio al general Manuel Gómez Pedraza en las elecciones presidenciales de ese año. Para esas elecciones, la logia yorkina presentó como candidato a quien era ministro de guerra, Manuel Gómez Pedraza, mientras que la logia escocesa apoyaba a Guerrero, el héroe más reconocido en esos momentos. Las elecciones se realizaron el 1 de septiembre de 1828 y el ganador fue Gómez Pedraza, pero Guerrero rechazó los resultados y organizó una rebelión para José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 346 Así nació y continuó la historia política electoral del país hasta la década de 19309 (con la sola excepción de la elección de Francisco I. Madero 9 que se le reconociera a él como triunfador. Los inconformes exigían la renuncia de Victoria y su sustitución por Guerrero. Gómez Pedraza huyó, lo que fue aprovechado por los levantados para comenzar un saqueo y quema de tiendas y comercios, arruinando a cientos de comerciantes mexicanos y extranjeros. El resultado de todo ello fue que, a principios de 1829, el Congreso anulara las elecciones de 1828 y eligiera como presidente a Vicente Guerrero. Victoria concluyó su mandato el 1 de abril de 1829 y Guerrero lo asumió. Fatal, para él y para el país, resultó su presidencia de menos de 10 meses, puesto que llegaron tiempos de enorme inestabilidad. Por ello, sostengo que esta época definió, en gran medida, lo que sería la historia, en particular, la historia electoral mexicana. Extensa época ésta, que de la tercera a la quinta década del siglo xix se ve claramente marcada —si no de manera exclusiva, sí más que relevante— por la figura de Antonio López de Santa Anna, que con todas sus veleidades, caprichos y traiciones, jugó un papel predominante en la vida del país de la década de 1830 a la de 1850 —que incluye guerras con otros países y la pérdida de más de la mitad del territorio— (en 11 ocasiones accedió a la presidencia: del 16 de mayo al 1 de junio de 1833; 18 de junio al 5 de julio del mismo año; del 28 de octubre al 4 de diciembre de igual año; del 24 de abril de 1834 al 27 de enero de 1835; del 18 de marzo al 9 de julio de 1839; del 9 de octubre de 1841 al 25 de octubre de 1842; del 5 de marzo al 3 de octubre de 1843; del 4 de junio al 11 de septiembre de 1844; del 21 al 31 de marzo de 1847; del 20 de mayo al 15 de septiembre de 1847, y del 20 de abril de 1853 al 9 de agosto de 1855), el triunfo de los liberales y la reinstauración del federalismo, lo que permite el arribo de Benito Juárez (quien ocupó la presidencia en los periodos: 1858 a 1861, 1861 a 1865, 1865 a 1867 y 1867 a 1872) y ese grupo de grandes mexicanos liberales que lo acompañaron al poder y, con ello, el impulso de las Leyes de Reforma —enfrentando la contingencia del fallido imperio de Maximiliano de Habsburgo (abril de 1864 a mayo de 1867)—, y, finalmente, en ese complicado, caótico e interesante siglo xix mexicano, Porfirio Díaz, cuya dictadura se prolongaría hasta la primera década del siglo xx (llegó a la presidencia en 1876 —de 1880 a 1884 la dejó en manos de Manuel González— y fue reelecto cinco veces más, en 1884, 1888, 1902, 1906 y 1910). Estos tres paradigmáticos personajes, junto con muchos, llegaron al poder mediante el desconocimiento del presidente en turno o alegando irregularidad de las elecciones, cuando las hubo, y fueron reelectos mediante elecciones, en su mayoría, cuestionadas, debido a las irregularidades alegadas por sus opositores. Siguió el periodo revolucionario con la renuncia y salida del país de Porfirio Diaz en 1910. Estos movimientos generan el rompimiento del orden legal e institucional y el mexicano lo confirma. Tras la renuncia de Díaz siguió Francisco León de la Barra en la presidencia (1910-1911). Francisco I. Madero abrió de nuevo una real expectativa de renovación democrática al llegar, por la vía de una verdadera elección popular, a la presidencia, pero pronto acabó el sueño de muchos con su asesinato y el relevo por Victoriano Huerta, lo que generaría lo más álgido del movimiento revolucionario con todas sus consecuencias; así, pasarían por la presidencia varios personajes, entre los más destacados sin duda debe mencionarse a Venustiano Carranza (1916-1920). El Primer Jefe del Ejército Constitucionalista tuvo el talento de convocar a un Congreso Constituyente, del que nació la Constitución vigente. Con base en ésta, Carranza convocó a elecciones de diputados, senadores y presidente en abril de 1917; fue electo para ocupar ese último cargo y tomó posesión el 1 de mayo de ese año. La incipiente etapa de la democracia mexicana, que algunos veían llegar, fue asesinada con Carranza en mayo de 1920, en Tlaxcalantongo, Puebla. Adolfo de la Huerta sería nombrado presidente por el Congreso y fungi- Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 347 en 1911), cuando se institucionalizó la renovación de los poderes públicos con la égida de un partido que se constituiría, por más de 70 años, en hegemónico en México. Una vez presentado el preámbulo del precario alumbramiento y la evolución de la vida democrática del país, me centraré en la evolución de la historia de la justicia electoral de manera muy sucinta, por lo que, disculpándome por las omisiones en que pueda incurrir, retomo el tema central del artículo, realizando una descripción formal de los sistemas electorales en relación con la calificación de los comicios federales. Así, debe señalarse que con la influencia exclusiva de la Constitución estadounidense de 178710 se introdujo en la primera Constitución federal 10 ría como tal (cuatro meses) hasta la elección de Álvaro Obregón, el 1 de septiembre de ese año. Después serían electos Plutarco Elías Calles (1924-1928); Álvaro Obregón, de nuevo —dado que se había modificado la Constitución para permitir la reelección y aumentar de cuatro a seis años el periodo presidencial—, pero no llegó a tomar posesión: fue asesinado el 17 de julio de 1928; el Congreso, en acatamiento de la ley fundamental, eligió a Emilio Portes Gil (1928-1930), quien convocó a elecciones, en las cuales fue electo Pascual Ortiz Rubio (1930-1932). Éste renunció después de varios percances y dos atentados contra su vida, por lo que terminó el periodo presidencial Abelardo R. Rodríguez (1932-1934). A partir de entonces se sucedieron en periodos de seis años y mediante elecciones populares: Lázaro Cárdenas (1934-1940), Manuel Ávila Camacho (1940-1946), Miguel Alemán Valdez (1946-1952), Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), Adolfo López Mateos (1958-1964), Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970), Luis Echeverría Álvarez (1970-1976), José López Portillo (1976-1982), Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), Vicente Fox Quesada (2000-2006), Felipe de Jesús Calderón Hinojosa (2006-2012), Enrique Peña Nieto (2012 a la fecha. Su periodo durará hasta 2018). Infortunadamente, salvo la elección de Vicente Fox, y en menor grado, las demás han sido motivo, en mayor o menor medida, de cuestionamientos. La Constitución estadounidense señala desde su aprobación, en el primer párrafo, quinta sección, de su artículo primero, lo siguiente: “1. Cada Cámara calificará las elecciones, los informes sobre escrutinios y la capacidad legal de sus respectivos miembros, y una mayoría de cada una constituirá el quórum necesario para deliberar; pero un número menor puede suspender las sesiones de un día para otro y estará autorizado para compeler a los miembros ausentes a que asistan, del modo y bajo las penas que determine cada Cámara” (ceua, artículo 1, 1787). [Énfasis añadido]. En cambio, la Constitución de Cádiz regulaba pormenorizadamente el procedimiento de elección de los diputados, en el capítulo II, denominado Del nombramiento de los diputados, de los artículos 34 al 104 (cpme 2012). Conforme a los artículos 99 y 100 correspondía a la Junta Electoral de Provincia hacer el cómputo final de votos y declarar a los diputados ganadores, lo que se asentaba en un acta levantada ante un escribano y un testigo, ésta sería el documento que acreditaría al diputado electo ante las Cortes (cpme 2012). Por lo que influyó, en alguna medida, en la parte del proceso electoral, pero no contemplaba el principio de autocalificación respecto de sus integrantes por el propio órgano legislativo. José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 348 (de octubre de 1824) el sistema de autocalificación de las elecciones de diputados y senadores, lo que implicaba que eran los propios órganos legislativos, por medio de los llamados colegios electorales, los que resolvían las dudas y determinaban en última instancia quién era el ganador en las elecciones, y un sistema de heterocalificación para la elección de presidente de la República, puesto que era el Poder Legislativo, mediante la Cámara de Diputados erigida en Colegio Electoral, el que calificaba la elección. Este sistema operó, con algunas variantes, aún durante el periodo de régimen centralista (1836-1847). Por tanto, se caracterizó por un sistema puro de calificación política de las elecciones, en el cual no tenía cabida —o la tenía de manera tangencial— la función jurisdiccional. Con la introducción, en la segunda Constitución federal, en 1857, de los derechos del hombre y del juicio de amparo al sistema jurídico nacional, se generó una corriente jurisprudencial muy interesante, a partir de la interpretación del primer párrafo del artículo 16 de esa ley fundamental —muy similar al actual precepto— que establecía que: “[…] nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente,§ que funde y motive la causa legal del procedimiento” (cprm 1857, artículo 16). Delineada fundamentalmente por José María Iglesias,11 a partir del texto del artículo citado, se construyó la tesis de la competencia de origen, que, dicho de manera simple, establecía que se podía revisar, mediante el juicio de amparo, la legitimidad original de los nombramientos o de las elecciones de los servidores públicos. Así, durante un breve tiempo, el Poder Judicial conoció, vía juicios de amparo, de algunos conflictos en la materia.12 La llegada de otro gran jurista, Ignacio Luis Vallarta, a la presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) —en 1878—, daría un vuelco a la tendencia jurisprudencial encabezada, en su momento, por su § 11 12 Énfasis añadido. De ello dejó constancia en su famoso estudio denominado Estudio constitucional sobre las facultades de la Corte de Justicia (Iglesias 1874). Para este periodo se puede consultar: scjn (2010a; 2010b). Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 349 antecesor. Vallarta sería, primero, disidente de la tesis de la competencia de origen, iniciando su ofensiva con un famoso voto particular en un caso en contra de un veredicto de la legislatura de Puebla, en el cual resultaría vencido; para, después, a pesar de haber sufrido ese revés, aprovechando un juicio de amparo promovido por Jacinto Pallares, imponer su criterio en el sentido de que —simplifico por razones de tiempo su extraordinario razonamiento— el juicio de amparo no era vía para dirimir conflictos políticos, el artículo 16 de la Constitución no tenía el alcance que le había otorgado Iglesias y otros colegas, y el Poder Judicial debía mantenerse al margen de ese tipo de conflictos de carácter político. La tesis Vallarta triunfó, convirtiéndose primero en criterio obligatorio para después plasmarse como causa legal de improcedencia del juicio de amparo en la ley de la materia de 1936. Causa de improcedencia que a la fecha existe (hoy establecida en el artículo 105 de la Constitución).13 Esta tesis produjo una ausencia prácticamente total de jurisdicción electoral durante casi un siglo, y digo que casi total porque la Suprema Corte construyó un criterio que permitía la procedencia del juicio de amparo cuando junto con las violaciones electorales se hubiesen infringido las garantías individuales (recuérdese que en el sistema jurídico prevaleciente entonces y hasta hace poco, las garantías individuales y los derechos político-electorales eran considerados de manera generalizada especies diferentes). Ello propició que excepcionalmente se diera la intervención jurisdiccional en un conflicto electoral.14 Así, durante todos esos años también privó un sistema de calificación política de las elecciones.15 13 14 15 No obstante, de estos años se tiene noticia de varias causas penales por violación a las leyes de ese orden. Véase scjn (2010a; 2010b) y Ojesto (1998, 559 y ss.). El criterio se reiteró en algunas tesis, pero la que he encontrado como primera es de 1925, Quinta Época, cuyo rubro y texto son los siguientes: “DERECHOS POLÍTICOS. Aun cuando se trate de derechos políticos, si el acto que se reclama puede entrañar también la violación de garantías individuales, hecho que no se puede juzgar a priori, la demanda de amparo relativa debe admitirse y tramitarse para establecer, en la sentencia definitiva, las proposiciones conducentes” (Semanario Judicial de la Federación 1925). También existió intervención de la scjn mediante la llamada facultad de investigación de violaciones graves al voto, prevista hasta junio de 2011 en el artículo 97 de la Constitución (un caso ce- José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 350 Por supuesto, las diferentes leyes y normativas electorales que existieron durante todo ese tiempo establecían recursos administrativos para impugnar las elecciones. Así, en un rápido recuento, se señala cronológica y brevemente lo más relevante en este aspecto: • Los artículos 49 y 50 de la Constitución de Cádiz, integrantes de los que regulaban el funcionamiento de las juntas electorales de parroquia,16 señalaban, respectivamente, que: En seguida (después de celebrada la misa previa al inicio de la sesión de la junta electoral)§ preguntara el presidente si algún ciudadano tiene que exponer alguna queja relativa a cohecho o soborno para que la elección recaiga en determinada persona; si la hubiere, deberá hacerse justificación pública y verbal en el mismo acto. Siendo cierta la acusación, serán privados de voz activa y pasiva los que hubieren cometido el delito. Los calumniadores sufrirán la misma pena; y de este juicio no se admitirá recurso alguno. [Y] si se suscitasen dudas sobre si en alguno de 16 § lebre de ejercicio de esa facultad fue el generado por la elección municipal en la ciudad de León, Guanajuato, en 1946. Véase scjn (2010c, 165 y ss.). Por la reforma constitucional publicada el 6 de junio de 2011, dicha facultad se le quitó a la Suprema Corte y se le asignó a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh). La Constitución de Cádiz, siguiendo la distribución territorial eclesiástica de la iglesia católica, señalaba que las elecciones de diputados a las Cortes se llevaban a cabo, sucesivamente, en tres circunscripciones electorales; la primera, encabezada por una junta electoral de parroquia (compuesta por todos los ciudadanos avecindados y residentes en el territorio de la parroquia, que elegían por cada 200 vecinos un elector parroquial); la segunda, por una junta electoral de partido (compuesta por los electores parroquiales, a efecto de nombrar a uno o varios electores quienes serían los que concurrirían a las juntas de provincia para elegir a los diputados a las Cortes. El número de electores tenía que ser del triple del de diputados a elegir, y se señalaban reglas para los distintos escenarios que pudiesen presentarse según el número de parroquias en el partido); la tercera, con una junta electoral de provincia (que se integraba con los electores de todos los partidos que componía la provincia de que se tratara y quienes se reunían en la capital de la misma a efecto de elegir al o los diputados que correspondieran a la provincia). De igual manera, conforme al artículo 328 de la Constitución gaditana, los integrantes de las diputaciones provinciales se elegían conforme a lo antes señalado por los electores de partido. Énfasis añadido. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 351 los presentes concurren las calidades requeridas para poder votar, la misma junta decidirá en el acto lo que le parezca; y lo que decidiere se ejecutará sin recurso alguno por esta vez y para este solo efecto (Tena 1987). • El Decreto Constitucional para la Libertad de América Mexicana, del 22 de octubre de 1814, si bien establecía un Congreso como depositario del Poder Legislativo, definía para la elección de sus miembros un esquema muy próximo al que señalaba la Constitución de Cádiz para la integración de las Cortes; lo mismo sucede con las bases para las elecciones del nuevo Congreso, del 17 de junio de 1823, pero en éste se incorporaba una organización basada en juntas primarias (por ayuntamiento), secundarias y de provincia. • La convocatoria a Cortes, del 17 de noviembre de 1821, expedida por la Junta Provisional Gubernativa, es interesante por ser la base reguladora de las elecciones para el Congreso Constituyente de ese año, y como guía para las inmediatas siguientes. En su artículo 19 (de solamente 20 que la integraban) señalaba textualmente: “Que tanto en las elecciones de ayuntamiento y en las siguientes, las dudas que ocurran se decidan por las juntas electorales, y los mismos ayuntamientos y electores, sin otro trámite” (García 1989).17 • Como se ha dicho antes, con la expedición de la primera Constitución federal, el 4 de octubre de 1824, se adoptaba el sistema político de autocalificación (para elecciones de diputados y senadores) y heterocalificación de las elecciones (para elección de presidente de la República y de ministros de la Suprema Corte).18 • El artículo 16 de ese texto fundamental establecía la elección indirecta para diputados; el artículo 25, que los senadores serían elec- 17 18 Las referencias a la legislación electoral secundaria que se cita en este artículo proceden, básicamente, del libro de García (1989). De acuerdo con los artículos 127 a 136 de la Constitución de 1824 se elegía ad perpetuam a los ministros, mediante una elección similar a la del presidente de la República. José Fernando Franco González Salas 352 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tos por las legislaturas estatales, y el 35, textualmente señalaba: “Cada Cámara calificará la elección de sus respectivos miembros, y resolverá las dudas que ocurran sobre ellas” (cfeum 1824, artículo 35). Por lo que hace a la elección presidencial, los artículos 79 a 81 estipulaban que las legislaturas de los estados elegirían el día determinado (1 de septiembre del año anterior al que tomara posesión el presidente), por mayoría de sus integrantes, a dos individuos de los cuales uno no sería vecino del estado; los resultados se enviaban al Consejo de Gobierno (equivalente, con modalidades importantes, a lo que hoy es la Comisión Permanente), que los turnaba para que, en sesión conjunta, ambas Cámaras recibieran la información de los resultados de los estados, una vez hecho lo cual, se retiraban los senadores y la Cámara de Diputados nombraba una comisión con representación de un diputado por cada estado y, conforme al artículo 83, “Enseguida la Cámara procederá a la calificación de la elección y a la enumeración de los votos” (Tena 1987). • El 30 de noviembre de 1836 se expidió la Ley sobre Elecciones de Diputados para el Congreso General, y de los Individuos que Compongan las Juntas Departamentales. Lo que es muy sugerente es que en esta ley se establecieron disposiciones para regular la legalidad de la elección (artículos 26 y 48 al 50). El último de éstos señalaba la sanción para quien […] diere o recibiere cohecho o soborno para que la elección recaiga en determinada persona, calificada que sea la verdad de la denuncia o acusación por la junta electoral, será privado de voz activa y pasiva por aquella vez […] se dará cuenta al juez de primera instancia para que […] imponga una multa de seis hasta cien pesos (y si no tuviere con que pagarla el infractor) prisión Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 353 desde uno hasta tres meses publicándose todo en un periódico del Departamento (tepjf 2008a). • Las leyes constitucionales centralistas establecían elecciones de los miembros del Supremo Poder Conservador (Segunda Ley), órgano que, entre otras importantes atribuciones, calificaba la elección de los senadores (artículo 12, fracción XI); elecciones de diputados y senadores (Tercera Ley), conforme a la cual la elección de los primeros se realizaba por los departamentos y la calificaba el Senado (artículos 4 y 5), y la elección de los segundos se hacía a propuesta de candidatos de la Cámara de Diputados, el gobierno y la Suprema Corte, las listas de los seleccionados se enviaban a los departamentos y éstos seleccionaban a los senadores, remitiendo al Supremo Poder Conservador para la calificación final (artículo 8). Cabe señalar que tanto el Senado calificando la elección de los diputados como el Supremo Poder Conservador las de los senadores, solamente podían verificar si los candidatos reunían las cualidades exigidas para acceder al cargo o si había causas de nulidad que “viciara esencialmente la elección” (Tena 1987). La Cuarta Ley refería: “La Organización del Supremo Poder Ejecutivo” (Tena 1987) y disponía que la elección del presidente se haría de entre las propuestas que en terna presentaran a la Cámara de Diputados el Consejo de Gobierno, los ministros, el Senado y la Alta Corte de Justicia de la Nación; ternas que se enviaban a las juntas departamentales, las que elegían a un candidato, remitiendo de regreso a la Cámara de Diputados la designación que habían formulado; hecho lo anterior, reunidas las dos Cámaras abrían las que mandaban las juntas departamentales, nombraban una comisión de cinco miembros de entre los legisladores, procediendo esta comisión a realizar la calificación de la elección —“solo por lo respectivo a su validez y nulidad” (Tena 1987)—, presentando su dictamen al Congreso Ge- José Fernando Franco González Salas 354 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación neral para la declaración de presidente (artículo 2). En la Quinta Ley se establecía que los miembros de la Suprema Corte se elegirían de la misma manera que el presidente (artículo 5). • En la convocatoria para la elección de un Congreso Constituyente, expedida por Antonio López de Santa Anna el 10 de diciembre de 1841, siguiendo la línea existente hasta entonces de elegir a los diputados mediante elecciones celebradas en juntas electorales primarias, secundarias y de departamento, en su apartado de Prevenciones Generales se dispuso en los artículos 65 y 66, respectivamente, lo siguiente: Todas las dudas que se ofrezcan acerca de la elección, serán resueltas por las juntas respectivas, menos cuando se trate de impedimento físico de ciudadanos electos diputados, cuya calificación se hará por la Suprema Corte de Justicia, como está prevenido [y] Las mismas juntas conocerán de las acusaciones que se hicieren contra algunos individuos, por haber usado de violencia, cohecho o soborno, para que la elección recaiga en determinadas personas, o de cualquier crimen, cuyo objeto sea quebrantar la presente ley. La pena que podrá imponerse es la privación del derecho de votar y ser votado (peprm 1841, artículos 65 y 66). • Las Bases Orgánicas de la República Mexicana, del 14 de junio de 1843, también ley fundamental centralista, sustituyeron a las leyes de 1836, pero con cambios importantes; entre ellos, la desaparición del Supremo Poder Conservador y la integración de un Senado clasista. Para este trabajo importa destacar que esta Constitución determinaba que en primera instancia los diputados eran electos por los departamentos y los senadores en dos tercios por los departamentos y el tercio restante por el presidente, los diputados y la Su- Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 355 prema Corte, y al separar las facultades de cada Cámara y señalar cuáles les eran comunes, en el título IV, en el apartado denominado Facultades económicas de ambas cámaras y peculiares de cada una, en su artículo 68, establecía como última instancia la auto-calificación al determinar, que: “Corresponde a cada una de las Cámaras, sin intervención de la otra, […]; calificar las elecciones de sus individuos y resolver las dudas que ocurran sobre ellas […]” (borm 1843). En su título VIII se regulaba el llamado “poder electoral” (artículos 147 a 149). En sus porciones relevantes para el tema de este artículo, se disponía en esos preceptos que: “todas las poblaciones de la República se dividirán en secciones de quinientos habitantes, para la celebración de las juntas primarias y los ciudadanos votarán, por medio de boletas, un elector por cada quinientos habitantes” (borm 1843), que los electores primarios nombrarían a los secundarios que habrían de formar el Colegio Electoral del departamento, y que éste haría la elección de diputados al Congreso; de igual manera, el artículo 167 disponía que “las Asambleas departamentales calificarán si los vocales nombrados tienen los requisitos que se exigen para serlo” (borm 1843) y que cualquiera otra calificación sobre validez de esas elecciones quedaría comprendida en la que hiciera la Cámara de Diputados (artículo 68), sin perjuicio de que los electos entren desde luego a funcionar. El último artículo citado prescribía: Ninguna elección podrá considerarse nula, sino por alguno de los motivos siguientes: 1 Falta de calidades constitucionales en el electo. 2 Intervención o violencia de la fuerza armada en las elecciones. 3 Falta de mayoría absoluta de los que tienen derecho de votar en las elecciones que no sean primarias. 4 Error o fraude en la computación de los votos (borm 1843). José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 356 • Finalmente, en cuanto a la elección del presidente (los magistrados de la Suprema Corte se elegían de manera similar), los artículos del 158 al 160 señalaban en sus porciones normativas pertinentes que el día señalado “[…] se reunirán las dos Cámaras y abrirán los pliegos, regularán los votos, calificarán las elecciones […], y declararán Presidente al que haya reunido mayoría absoluta de sufragios” (borm 1843); por lo que esas elecciones serían decididas en última instancia, según lo disponía expresamente el artículo 79, de la siguiente manera: “Se reunirán las dos Cámaras para computar los votos y declarar quién es Presidente de la República, y magistrados de la Suprema Corte de Justicia” (borm 1843). • El 6 de agosto de 1846 se lanzó la convocatoria que reformó la de 17 de junio de 1823, para instaurar un Congreso Constituyente; básicamente siguió el modelo de su predecesora, con algunos ajustes derivados de las diferentes condiciones existentes entonces, respecto de la tercera década del siglo xix. • El Acta Constitutiva y de Reformas, promulgada el 21 de mayo de 1847, reivindicadora del Acta Constitutiva y la Constitución Federal de 1824 y que, sin duda, fue el preámbulo directo de la Constitución federal de 1857, contiene algunas disposiciones interesantes respecto de las elecciones.19 Entre ellas, el artículo 18 disponía: Por medio de leyes generales se arreglarán las elecciones de diputados, senadores, Presidente de la República y ministros de la suprema corte de justicia, pudiendo adoptarse la elección directa, sin otra excepción que la del tercio del senado que establece el artículo octavo de esta acta. Mas en las elecciones 19 De igual manera, es el primer documento constitucional mexicano que habla de los derechos del hombre. Su artículo 5 establecía expresamente: “Para asegurar los derechos del hombre que la Constitución reconoce, una ley fijará las garantías de libertad, seguridad, propiedad e igualdad de que gozan todos los habitantes de la República, y establecerá los medios para hacerlas efectivas” (Congreso Extraordinario Constituyente 1847). Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 357 indirectas no podrá ser nombrado elector primario ni secundario, el ciudadano que ejerza mando político, jurisdicción civil, eclesiástica o militar, o cura de almas, en representación del territorio en el cual desempeñe su encargo (Congreso Extraordinario Constituyente 1847). • Después de una de las épocas más turbulentas, en la que México perdería la mayor parte de su territorio, el 20 de agosto de 1855 se lanzó la Convocatoria a la Nación para la Elección de un Congreso Constituyente, por Martín Carrera, alegando que se hacía en cumplimiento del llamado Plan de Ayutla de 1854, mismo que no tuvo eco. La convocatoria que, con el mismo nombre de su inmediata antecesora, lanzó Juan Álvarez, el 17 de octubre de 1855, también en cumplimiento del artículo 5 del Plan de Ayutla, logró cristalizar en un Congreso Constituyente. Éste rindió sus frutos el 5 de febrero de 1857, con la promulgación de la Constitución federal. Esta ley fundamental introdujo cambios sustanciales respecto de la de 1824. En primer lugar, instauró un primer título con la denominación De los derechos del hombre, que abarcaba los primeros 28 artículos (el 29 instituía la llamada cláusula de suspensión de garantías); fijó como prerrogativa y obligación del ciudadano votar y ser votado; como una de sus modalidades más importantes, estableció un Congreso unicameral, integrado sólo por diputados, y, de acuerdo con el artículo 55 constitucional, su elección sería: “[…] indirecta en primer grado, y en escrutinio secreto, en los términos que disponga la Ley Electoral” (cprm 1857, artículo 55); de igual manera, el artículo 76 señalaba exactamente lo mismo para la elección del presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el 92 para los 11 ministros de la scjn. Por lo que hace a la calificación de esas elecciones, el artículo 60 señalaba: “El congreso califica las elecciones de sus miembros y resuelve las dudas que ocurran so- José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 358 bre ellas” (cprm 1857, artículo 60); curiosamente, esta Constitución no señaló en su texto cómo se calificaría la elección presidencial, por lo que habría de remitirse a la ley electoral. Las disposiciones reglamentarias se establecieron en la Ley Orgánica Electoral del 12 de febrero de 1857. Ésta quizá es la ley más completa del siglo xix. Depositaba la organización de las eleccio- nes en las autoridades locales, las cuales tenían que establecer la geografía electoral basada en secciones (500 electores) y distritos (40,000 electores o 20,000 en aquellos municipios en que no se llegare a la primera cifra); en las secciones se elegían electores que acudirían a la junta distrital respectiva, en la cabecera previamente designada, a elegir al diputado; el artículo 30 de la ley señalaba que: “Las decisiones de la junta acerca de la validez de las elecciones de sus miembros, son inapelables.” (tepjf 2008b, artículo 30). Y el artículo 40, en su primer párrafo, prescribía: El secretario de la junta extenderá el acta de las elecciones, consignando en ella, sustancialmente, todo lo que haya ocurrido, y la leerá para que se discuta y se apruebe por la junta; acto continuo la firmarán, el presidente, los escrutadores, todos los electores presentes y el secretario, y enseguida se levantará la sesión, sin que sea lícito volver a tratar nada de los actos pasados, ni por la vía de rectificación, pues de los vicios u omisiones en que haya incurrido la junta, solo puede conocer el Congreso General (tepjf 2008b, artículo 40). • En cuanto a la elección del presidente de la República y al de la scjn, disponía que al día siguiente de la elección de diputados se procedería de la misma manera para elegir a aquéllos (los magistrados restantes de la Suprema Corte eran electos de igual forma, pero al tercer día de la elección de diputados, según señalaba el artículo 48). Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 359 El capítulo VII de la ley se denominaba De las funciones del Congreso de la Unión como cuerpo electoral, y se integraba con un único artículo, el 51, conforme al cual, en su primera parte indicaba: El congreso de la Unión se erigirá en colegio electoral§ toda las veces que hubiere elección de presidente de la República, o de individuos de la Suprema Corte de Justicia; procederá a hacer el escrutinio de los votos emitidos, y si algún candidato hubiese reunido la mayoría absoluta, lo declarará electo (tepjf 2008b). • La segunda parte del artículo estipulaba, en caso de que nadie obtuviera la mayoría absoluta, una segunda vuelta entre los candidatos que hubiesen obtenido el mayor número de votos. Resulta importante para este trabajo destacar que esta ley, en su artículo 54, estableció que los motivos de nulidad de elección eran los siguientes: “Primero. Por falta de algún requisito legal en el electo, o porque esté comprendido en alguna de las restricciones de las que expresa esta ley.”, “Segundo. Porque en el nombramiento haya intervenido violencia de la fuerza armada.”, “Tercero. Por haber mediado cohecho o soborno en la elección.”, “Cuarto. Por error sustancial respecto de la persona nombrada.”, “Quinto. Por falta de la mayoría absoluta de los votos presentes en las juntas electorales que no sean primarias.” y “Sexto. Por error o fraude en la computación de los votos.”. Por su parte, el artículo 55 indicaba: Todo individuo mexicano tiene derecho de reclamar la nulidad de las elecciones, y pedir la declaración correspondiente a la junta a quien toque fallar, o al congreso en su caso; más la ins- § Énfasis añadido. José Fernando Franco González Salas 360 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tancia se presentará por escrito antes del día en que se deba resolver acerca de los expedientes y credenciales respectivas, y el denunciante se contraerá a determinar y probar la infracción expresa de la ley. Después de dicho día no se admitirá ningún recurso, y se tendrá por legitimado definitivamente todo lo hecho (tepjf 2008b). • El 13 de noviembre de 1874 se reformaron diversos artículos de la Constitución de 1857 con motivo, principalmente, del restablecimiento del sistema bicameral con la reinstauración de la Cámara de Senadores. Se modificó el artículo 60 para determinar, en plural, que: “Cada Cámara califica las elecciones de sus miembros y resuelve las dudas que hubiere sobre ellas” (agn s. f.). Y, muy importante, en el artículo 72, en el que se establecieron las facultades del Congreso y de cada una de sus Cámaras, en el apartado A, se señaló como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, en la fracción I: Erigirse en colegio electoral para ejercer las facultades que la ley le señale, respecto al nombramiento de Presidente Constitucional de la República, los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia y senadores por el Distrito Federal (agn s. f.). • Con motivo de la reinstauración del Senado se expidió el Decreto sobre Elección de Senadores el 15 de diciembre de 1874. El instrumento normativo de solamente 14 artículos establecía que una vez que los colegios electorales hicieran el nombramiento de diputados, procederían a realizar la votación de un senador propietario y el suplente, de lo cual se levantaría acta por duplicado; uno de los ejemplares se enviaría al gobierno del estado y el otro a la legislatura para que ésta realizará la computación respectiva, mediante Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 361 una comisión escrutadora compuesta por tres de sus miembros, la cual formularía un dictamen con la declaratoria de los triunfadores. Dato curioso es que el decreto preveía que en los estados en los que hubiese dos Cámaras, ambas formarían la comisión y harían la declaración respectiva. Las actas con los expedientes se turnaban al Senado para que éste hiciera ejercicio de su facultad constitucional de calificar la elección de sus miembros. Finalmente, el artículo 13 disponía: “Son causas de nulidad de la elección de un senador, las mismas que fija la ley para las de diputados, y no tener treinta años el electo el día en que el senado debe instalarse”. • La Ley Orgánica Electoral de 1857 estuvo vigente, aunque tuvo varias reformas,20 hasta que se expidió la Ley Electoral del 18 de diciembre de 1901. Esta ley mantenía, en los temas que interesan para este artículo, un esquema similar a la de 1857. En relación con las nulidades establecía el mismo procedimiento, en sus artículos 54 y 55,21 para reclamar la nulidad de una elección primaria o secundaria o en la Cámara de Diputados. • La última ley porfiriana fue sustituida por la Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911, mejor conocida como Ley Madero. Precedida por las reformas constitucionales del 7 de noviembre de 1911, pro- 20 21 Las reformas fueron del 5 de mayo de 1869; 8 de mayo de 1961; 23 de octubre de 1872; 15 de diciembre de 1874; 23 de diciembre de 1876, y 16 de diciembre de 1882. Éstos señalaban: “Artículo 54º. Todo ciudadano mexicano tiene derecho a reclamar la nulidad de una elección primaria o secundaria, ante el Colegio Electoral o la Cámara de Diputados, respectivamente, con tal que lo haga por escrito antes del día en que ha de votarse sobre la credencial objetada y fundándose en una de la causas que expresa el artículo siguiente: Artículo 55º. Son causas de nulidad de una elección: I. La falta de un requisito legal en el electo, o el estar comprendido en las prohibiciones de la Constitución general ó de esta ley. II. La violencia ejercida por la fuerza pública o por autoridades sobre las casillas o los colegios electorales. III. Haber mediado cohecho o soborno de cualquier parte o amenazas graves de autoridades. IV. El error sobre la persona elegida. V. La falta de la mayoría de votos requerida por la ley. VI. El error o fraude en la computación de votos” (Gaceta informativa 1978). José Fernando Franco González Salas 362 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación mulgadas al día siguiente, a los artículos 78 y 109, por las que se prohibía la reelección del presidente, vicepresidente y gobernadores. Esta ley avanzaba significativamente respecto de todas sus predecesoras. Se introdujo el concepto de censo electoral y se habló de los padrones del censo, figuras que reguló extensamente, junto con la distritación, en su capítulo II (artículos del 4 al 24). Descargando en las autoridades locales (gobernador y ayuntamientos) esas tareas, estableció procedimientos para que cualquier ciudadano, partido político o candidato independiente pudiera impugnar el padrón (artículos 12 al 14); de igual manera, regulaba pormenorizadamente lo que llamó “elecciones primarias”, señalando normas puntuales para impedir cualquier coacción o presión a los electores o autoridades electorales, y en su artículo 38 preveía que: “los representantes nombrados por los partidos políticos o cualquier ciudadano empadronado en la sección, podrán presentar durante la elección primaria las reclamaciones que consideren convenientes, siempre que se funden en las causas siguientes” (tepjf 2012a): enumerando las de suplantación de votantes; error en la computación de los votos o suplantación de éstos; presencia de gente armada, ya sean particulares o agentes de la autoridad, que puedan constituir una presión sobre los votantes o sobre las mesas directivas de casilla, o incapacidad para votar por causa posterior a la fijación de las listas del padrón definitivo, debidamente comprobada. En sus demás capítulos reguló detalladamente a los colegios electorales sufragáneos (capítulo IV), la elección de diputados (capítulo V), la elección de senadores, presidente, vicepresidente y ministros de la scjn (capítulo VI); en su último capítulo, el VIII, por primera vez se normó de manera específica a los partidos políticos (si bien en la ley se reconocía la posibilidad de candidaturas independientes). Reservé un comentario por separado respecto del capítulo VII (artículos 111 a 116) dado que estaba dedicado de manera especial Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 363 a la nulidad de elecciones secundarias (las causales de nulidad se ampliaban significativamente en relación con las que señalaba la ley anterior), dividiendo la nulidad de votos (artículo 113) de la nulidad de la elección (artículo 114) y estableciendo el procedimiento y las instancias competentes para declarar la nulidad (artículos 115 y 116). Por supuesto, todo ello de acuerdo con el principio de autocalificación de las elecciones de diputados y senadores y de heterocalificación de la elección presidencial. • Con la reforma del 22 de mayo de 1911 a la Ley Madero, se introduciría otro avance significativo para el sistema electoral, puesto que con ella se establecía un sistema de elección directa de presidente, vicepresidente, diputados, senadores y ministros de la Suprema Corte. • En la Ley Electoral para la Formación del Congreso Constituyente del 20 de septiembre de 1916 se conservó, con modalidades propias del órgano que se convocaba, un esquema mínimo similar al que contenía la ley de 1911 para la elección de los diputados y para las nulidades (Carmona s. f.). • La Constitución de 1917 se caracterizó por cambios muy importantes en materia de reconocimiento de derechos sociales y en lo relativo a la organización y funcionamiento de los órdenes de gobierno en el país; destaco entre ellos para lo que interesa en este artículo la decisión de confirmar el sistema de elecciones directas que estableció Madero, la no reelección de presidente y de gobernadores, la desaparición de la vicepresidencia de la República, así como la eliminación de la elección como forma de designación de los ministros de la scjn para que fueran nombrados, tras propuesta del Ejecutivo, por la Cámara de Senadores. • Con algunas variaciones, pero siguiendo en lo básico el esquema normativo de la ley de 1911, se expidió la Ley Electoral del 6 de febrero de 1917, promulgada por Venustiano Carranza, con funda- José Fernando Franco González Salas 364 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación mento en el artículo 2 transitorio de la Constitución; ordenamiento que introdujo como novedad en una ley electoral la regulación de las juntas preparatorias para instalar las Cámaras, las reglas para su instalación y la del Congreso de la Unión, así como la regulación del cómputo y calificación de votos para presidente de la República por la Cámara de Diputados, lo que confirmó el modelo de calificación política de las elecciones populares (capítulo VII, artículos 62 al 74) (Ortiz 2004). • La Ley para la Elección de Poderes Federales, de julio de 1918 (vigente más de 37 años), sustituyó a la de febrero del año anterior. La nueva ley avanzó significativamente en el perfeccionamiento de la regulación electoral federal, con el mismo modelo de su antecesora, además de perfeccionar el sistema recursal de impugnaciones en materia de censo (artículo 18) y regulación de la intervención del juez letrado, para resolver las controversias que surjan en ese ámbito y el recurso de apelación ante la instancia superior (artículo 23). De igual manera perfeccionó el régimen de nulidades (artículos 101 al 105), reguló a los partidos políticos (artículos 106 a 108), e introdujo un extenso capítulo destinado a las disposiciones penales (artículos 109 al 123), que tipificaban conductas como: alterar las listas o los nombres del censo (artículos 110 a 115), influir o presionar a los electores sobre los que se tenga cualquier autoridad o poder por posición social o económica (artículo 116), dejar votar a quien no tenga derecho o le impida a quien lo tenga (artículo 117), obstruir el desempeño regular de una oficina electoral, provocar fraude electoral o la nulidad de la elección o abstenerse de proclamar los resultados electorales (artículo 118), dejar de votar sin causa justificada —todos los cuales se hacían acreedores a la suspensión de los derechos políticos por un año, y si eran reincidentes en los siguientes 10 años la pena se elevaba a cinco de suspensión de los derechos políticos y multa de 20 a 500 pesos (artículo 119)—, Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 365 también se sancionaba hacer propaganda en las casillas electorales (artículo 121), los actos de autoridad arbitrarios pretextando delitos o faltas que no se cometieron en contra de propagandistas, candidatos o representantes de un partido o candidato independiente (artículo 122), y los actos de autoridad civil o militar que de cualquier manera impidieran la reunión de una asamblea, de una manifestación pública o de cualquier acto de propaganda (artículo 123). • A la ley de julio de 1918 siguió la Ley Electoral Federal de 1946. Ésta introdujo cambios sustanciales en relación con todas sus antecesoras, puesto que, además de modificar y federalizar la organización electoral con los que llamó “organismos electorales” (Comisión Federal de Vigilancia Electoral —antecedente directo e inmediato de la Comisión Federal Electoral—, comisiones locales electorales y los comités electorales distritales), de acuerdo con el principio de que la responsabilidad de la vigilancia y el desarrollo de los procesos electorales correspondía por igual al Estado y a los ciudadanos mexicanos —organización que hasta entonces había estado en manos de las autoridades locales—, estableció un cambio radical respecto de la regulación de los partidos políticos, a los cuales por primera vez obligó a que, previo al cumplimiento de requisitos formales, se registraran ante la Secretaria de Gobernación y, al mismo tiempo, les otorgaba el derecho exclusivo a postular candidatos. En lo que más interesa a este artículo se debe destacar que la ley de 1946, además de delinear en detalle la organización y funcionamiento que la estructura organizacional federal electoral implicaba, ratificó el concepto de calificación política de las elecciones, puesto que en los artículos 110 y 111 señalaba que la Cámara de Diputados calificaría de manera definitiva e inatacable las elecciones de sus miembros y la del presidente de la República y la Cámara de Senadores, de igual manera que la colegisladora calificaría la de sus integrantes. Adicionalmente, el esquema de las nu- José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 366 lidades que contenía se perfeccionó para fortalecer el sistema de calificación política. En este sentido, en el capítulo XI, denominado De la nulidad de las elecciones, se establecieron causales separadas de nulidad de voto (artículo 119), de casilla (artículo 120) y de elección (artículo 121), y se dispuso que todo ciudadano con residencia en el distrito podía impugnar ante la Cámara de Diputados la elección del diputado postulado en esa circunscripción; los ciudadanos de un estado podían impugnar la elección de senador ante la respectiva Cámara, y cualquier ciudadano podía, ante la Cámara de Diputados, reclamar la nulidad de la elección presidencial, sin que dichas reclamaciones quedarán sujetas al cumplimiento de formalidad alguna (artículo 124). Es de destacarse que esta ley otorgaba facultades discrecionales a las Cámaras para recurrir a la Suprema Corte, con fundamento en el artículo 97 constitucional, para que ésta realizara una investigación cuando el órgano legislativo competente para calificar la elección estimara que hubo violación al voto público (artículo 113).22 Esta ley tuvo importantes reformas en febrero de 1949, con las cuales, entre otros aspectos relevantes, se eliminó la facultad de las Cámaras para recurrir a la scjn, a efecto de solicitarle que realizara la investigación prevista en el artículo 97 constitucional; en su lugar, se dispuso que las Cámaras podrían, de estimarlo conveniente, consignar las violaciones al voto ante la Procuraduría General de la Nación, para la práctica de la averiguación previa y, en su caso, para ejercer la acción contra los infractores. • La Ley Electoral Federal del 4 de diciembre de 1951 abrogó a la de 1949. En el camino ya iniciado por la últimamente citada ley, la nueva, en su artículo 6, resaltaba que: 22 Véase Duarte (2002). Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 367 La efectividad del sufragio constituye la base del régimen democrático federal, y por tanto, la responsabilidad en la vigilancia y desarrollo del proceso electoral corresponde por igual al Estado, los partidos legalmente registrados§ y a los ciudadanos mexicanos, en la forma y términos que establece la presente ley (dof 1951, artículo 6). • También, la Comisión Federal de Vigilancia Electoral se transformaba en Comisión Federal Electoral, con algunas modificaciones importantes en su integración. En lo que interesa a este texto, debe destacarse que en el artículo 90 se mantenía la posibilidad de que los electores, funcionarios de casilla, representantes de los partidos políticos o los candidatos presentaran el día de la elección protestas por escrito, y obligaba a los funcionarios de casilla a tomar nota de los incidentes que ocurrieren en ella, y dichas protestas deberían hacerse constar en las actas respectivas, de las cuales debía entregarse una copia a los representantes de los partidos políticos presentes. Además, a diferencia de las anteriores, esta ley contaba con el capítulo IX, denominado Garantías y recursos. Con esta regulación se estableció un recurso genérico (artículo 115) con el cual se podía reclamar, ante el organismo electoral jerárquicamente superior, cualquier acto del inferior, debiéndose resolver en no más de tres días, salvo que hubiera diligencias pendientes de practicar, y en contra de actos de la Comisión Federal Electoral se establecía el recurso de revocación ante la propia Comisión. Esta ley prohibió la realización de mítines, reuniones públicas de propaganda política, o el uso de altoparlantes para esos fines el día de la elección y los tres días previos (artículo 120); también reguló la § Énfasis añadido. José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 368 propaganda electoral estableciendo prohibiciones que hoy perviven (artículo 125). En cuanto a la calificación de las elecciones de diputados, la Comisión Federal Electoral podía negar el registro a un candidato cuando, a su juicio, hubiesen irregularidades graves en el proceso electoral, informando a la Cámara de Diputados de ello (artículo 114). En cambio, señalaba que los comités distritales electorales y las comisiones locales electorales se abstendrían de calificar los vicios o irregularidades que encontraran en los procesos electorales, limitándose a hacerlos constar en el acta respectiva (artículo 113). De acuerdo con lo dispuesto en su capítulo X, la Cámara de Diputados, al recibir los expedientes de los comités distritales de la elección presidencial, hacía la calificación y el cómputo final, resolvía la validez o nulidad de la elección y, en su caso, declaraba electo presidente al ciudadano que hubiese obtenido la mayoría de votos, y su resolución sería definitiva e inatacable (artículo 126). De igual manera, las Cámaras de Diputados y de Senadores calificarían, respectivamente, la elección de sus miembros de manera definitiva e inatacable (artículos 127 y 128). La ley le otorgaba a las Cámaras, expresamente, la facultad de invalidar las elecciones cuando se hubiesen acreditado “irregularidades suficientes” (artículo 130). Esta ley tuvo reformas importantes el 7 de enero de 1954, el 28 de diciembre de 1963 y el 29 de enero de 1970. Las reformas de 1954 se podrían calificar de simples ajustes en relación con todas las leyes anteriores, si no fuera por el cambio casi imperceptible al artículo 60. Con esa modificación su texto quedó en los siguientes términos: Son electores mexicanos los mexicanos mayores de 18 años, si son casados, y de 21 aun cuando no lo sean, que estén en el go- Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 369 ce de sus derechos y que se hayan inscrito en el Registro Nacional de Electores (dof 1954).23 Este cambio respondió a la importantísima reforma del 17 de octubre de 1953 al artículo 34 de la Constitución, por la cual se le otorgaba el voto activo y pasivo a la mujer en los ámbitos federal y local.24 El texto del encabezado del artículo, desde entonces, prescribe que: “Son ciudadanos de la República los varones y las mujeres§ que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos:” (dof 1954). Por lo que hace a la reforma de diciembre de 1963 a la ley de 1951, debe destacarse que en gran medida obedeció a la reforma constitucional al artículo 54 del 22 de junio de 1963, por la cual se introdujo en el sistema electoral la figura de los diputados de partido. • La ley de 1951 fue sustituida por la Ley Federal Electoral del 5 de enero de 1973. Ésta siguió la ruta de su antecesora, ampliando o ajustando algunas regulaciones, pero en lo que atañe centralmente a este trabajo se puede decir que no introdujo cambios significativos, manteniendo en su título quinto, capítulo VI, la regulación de la calificación de las elecciones y de la declaratoria; en el sexto, lo relativo a la nulidad y su reclamación, y en el séptimo todo lo relativo a las garantías, recursos y sanciones. Este recorrido puramente descriptivo de lo más relevante de la legislación federal electoral mexicana desde el inicio de la vida independiente 23 24 § La ley de 1951, en su texto original, señalaba en ese artículo: “Son electores los mexicanos varones mayores de 18 años […]”. El artículo original señalaba textualmente: “Art. 34.- Son ciudadanos de la República todos los que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos: I.- Haber cumplido dieciocho años, siendo casados, o veintiuno si no lo son, y II.- Tener un modo honesto de vivir”. Con la reforma de 1953 el texto quedó como el vigente. Énfasis añadido. José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 370 hasta 1977, pone de manifiesto que el eje central del control de la regularidad legal de las elecciones se diseñó con el principio de calificación política de las elecciones y que solamente en algunos años en la segunda parte del siglo xix, y en contados casos del xx, hubo intervención de los tribunales para resolver las diferencias y conflictos en los comicios. En este contexto, creo que es válido afirmar que la cultura político-jurídica era repelente a la judicialización de los procesos electorales y, en general, a toda diferencia o conflicto de carácter electoral, salvo por honrosas excepciones, como ya se señaló.25 Fracaso del primer intento de establecer la jurisdicción electoral especializada (1977 a 1986) En 1977 se introdujo en la Constitución, como uno de los productos de la llamada reforma política que culminó ese año —en mi opinión, una de las más profundas y trascendentales que se han hecho—, un recurso de reclamación, mediante el cual los partidos políticos podían inconformarse ante la scjn por las decisiones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. El artículo 60, en sus últimos tres párrafos, estatuyó: Procede el recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. Si la Suprema Corte de Justicia considerara que se cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación misma, lo hará del conocimiento de dicha Cámara para que emita nueva resolución, misma que tendrá el carácter de definitiva e inatacable. 25 Son ejemplo de ello la época de José María Iglesias en la década de 1860, algunos intentos interesantes en la Suprema Corte en la primera mitad del siglo xx y los esfuerzos de destacados militantes del Partido Acción Nacional (pan) que pretendieron impulsar la creación de un tribunal electoral a partir de la segunda mitad del siglo pasado. Para una información completa acerca de los aportes de José María Iglesias, véase Moctezuma (1994). Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 371 La ley fijará los requisitos de procedencia y el trámite a que se sujetará este recurso (dof 1977). De acuerdo con el nuevo marco constitucional, que además del recurso de reclamación modificó completamente el sistema electoral, introduciendo un sistema mixto con predominante mayoritario para integrar la Cámara de Diputados con 300 diputados de mayoría relativa y 100 de representación proporcional, entre otros temas relevantes, se expidió la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, publicada el 28 de diciembre de 1977. Además de reforzar y organizar el sistema de recursos en el título quinto, denominado, en mi opinión, correctamente, De lo contencioso electoral, en el capítulo II de ese título, de los artículos 235 a 241, se regulaba detalladamente el recurso de reclamación ante la scjn.26 26 “ARTÍCULO 235.- Procede el recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contra las resoluciones que dice el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados sobre la calificación de la elección de sus miembros. Podrán interponer el recurso los partidos políticos tratándose de la calificación tanto de la elección de los diputados electos por mayoría relativa en los distritos uninominales, como de las listas regionales en las circunscripciones plurinominales. El recurso deberá interponerse dentro de los tres días siguientes a la fecha en que el Colegio Electoral hubiere calificado la elección de todos los miembros de la Cámara de Diputados, presentándose por escrito en la Oficialía Mayor de ésta. ARTÍCULO 236.- Es admisible el recurso cuando se haga valer contra las declaratoria que dicte el Colegio Electoral al resolver en la calificación de la elección respectiva sobre las presuntas violaciones a que se refieren los artículos 223 y 224 de esta Ley, siempre que las mismas se hayan combatido oportunamente, sin haber omitido ninguna instancia, ante los organismos electorales competentes en los términos de esta Ley. ARTÍCULO 237.- La Cámara de Diputados, una vez comprobado que se satisfacen los requisitos formales para la interposición del recurso, remitirá dentro del término de tres días a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el escrito mediante el cual se interpone, así como los documentos e informes relacionados con la calificación hecha por el Colegio Electoral. No se admitirá la presentación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación de alegatos o pruebas diversas a las que contenga el expediente u ofrecidas en el escrito por el cual se interpone el recurso. ARTÍCULO 238.- Al interponer el recurso el promovente acompañará a su escrito los documentos probatorios de los hechos o actos en que apoya su reclamación, tal como aparecen probados en las diversas instancias previas, así como las constancias de que fueron interpuestos previamente todos los recursos ordinarios en los términos de esta Ley. José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 372 Como sea, ese recurso de reclamación no fue eficaz. Yo identificaría dos grandes razones para ello: la primera, tanto la academia como el foro lo atacaron duramente por considerar que, al no ser vinculante para la Cámara de Diputados la resolución que tomara la Corte, ésta quedaría en una especie de capitis deminutio frente al otro poder, y, la segunda, a la Suprema Corte, por la razón antes explicada y por su natural y ancestral rechazo a participar en el conflicto político, nunca le gustó que existiera ese recurso.27 De 13 recursos que se pudo identificar que se interpusieron en ese periodo, en una investigación que inició en el Tribunal de lo Contencioso Electoral28 y continuó en el Tribunal Federal Electoral,29 encontré que todos ellos fueron desechados por problemas de procedencia y forma o declarados infundados; ninguno fue resuelto en el fondo estimativamente. Así, este intento de judicializar el conflicto electoral, aunque fuera precario, murió de inanición jurisdiccional. Desde que conocí este experimento jurisdiccional me he preguntado: ¿qué hubiese pasado si la Suprema Corte de Justicia hubiera considerado uno de los recursos como procedente y lo hubiera resuelto determinando que a su juicio las irregularidades en el proceso electoral eran sustanciales y aptas para invalidarlo?; ¿habría cambiado el derrotero que siguió la 27 28 29 ARTÍCULO 239.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación al recibir las constancias a que se refiere el artículo 237 de esta Ley, examinará si están satisfechos los requisitos necesarios para la procedencia de la reclamación y desechará el recurso cuando no se satisfaga. ARTÍCULO 240.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación declarará si son o no fundados los conceptos de reclamación expresados por el recurrente, dentro de las 24 horas siguientes lo hará del conocimiento de la Cámara de Diputados. ARTÍCULO 241.- Si la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que se cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación misma, la Cámara de Diputados emitirá nueva resolución que tendrá el carácter de definitiva e inatacable” (dof 1977b). Recuérdese que contaba con la facultad de investigación de violaciones al voto popular en el artículo 97 constitucional, el cual fue modificado también con la reforma de 1977, precisamente para reforzar esa facultad. En el informe de labores de 1988 del Órgano Jurisdiccional se da cuenta de seis de esos recursos (Tricoel 1988). Infortunadamente, no he podido encontrar el trabajo que se hizo en el Tribunal Federal Electoral, el cual siempre consideré había quedado en sus archivos. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 373 jurisdicción electoral especializada en el país? Nunca lo sabremos, pero lo que sí puedo asegurar es que el fracaso del recurso de reclamación fue un factor determinante para buscar otros caminos para consolidar un sistema contencioso electoral especializado en México. Difícil alumbramiento de la jurisdicción electoral especializada influida por el esquema de visión administrativa (1986 a 1990) Esta etapa es la del inicio de la jurisdicción electoral especializada, con alcances de control de legalidad. Frente a la inminencia de otro proceso electoral para renovar los poderes Ejecutivo y Legislativo se impulsó, desde el año de 1985 y con mayor énfasis en 1986, una nueva reforma político-electoral, que en el tema que me ocupa, a pesar de que no se le reconoce, sería el parteaguas en materia de justicia electoral en México, pues ante el fracaso del recurso de reclamación creado en 1977 y las críticas cada vez más acentuadas en contra del funcionamiento parcial de los colegios electorales, que participaron en el diseño del que sería el nuevo marco institucional electoral, decidieron instituir, por primera vez en México, un tribunal especializado en la materia.30 La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación (dof) el 15 de diciembre de 1986 modificó los artículos 52, 53, 54, 56, 60, 77 y el decimoctavo transitorio de la ley fundamental. Para los efectos de este trabajo, interesa el artículo 60, cuyo texto quedó en los términos siguientes: Artículo 60. Cada Cámara calificará las elecciones de sus miembros y resolverá las dudas que hubiese sobre ellas. 30 El pan presentó en noviembre de 1947 una iniciativa de reforma constitucional para crear un tribunal electoral. Véase Estrada (1972, 141 y ss.). José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 374 El Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se integrará con todos los presuntos diputados que hubieren obtenido constancia expedida por la Comisión Federal Electoral, tanto con los electos por el principio de votación mayoritaria relativa como con los electos por el principio de representación proporcional. El Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se integrará, tanto con los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaración de la legislatura de cada Estado y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión en el caso del Distrito Federal, como con los senadores de la anterior legislatura que continuarán en el ejercicio de su encargo. Corresponde al Gobierno federal la organización, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales. La ley determinará los organismos que tendrán a su cargo esta función y la debida corresponsabilidad de los partidos políticos y de los ciudadanos; además establecerá los medios de impugnación para garantizar que los actos de los organismos electorales se ajusten a lo dispuesto por esta Constitución y las leyes que de ella emanen e instituirá un tribunal que tendrá la competencia que determine la Ley; las resoluciones del tribunal serán obligatorias y solo podrán ser modificadas por los Colegios Electorales de cada Cámara, que serán la última instancia en la calificación de las elecciones; todas estas resoluciones tendrán el carácter de definitivas e inatacables§ (dof 1986). Conforme a lo dispuesto en la Constitución, el Código Federal Electoral denominó al órgano Tribunal de lo Contencioso Electoral, y lo estructuró con una sola Sala asentada en el Distrito Federal, que se integraba con nueve magistrados (siete numerarios y dos supernumerarios).31 § 31 Énfasis añadido. Los magistrados que integramos ese Tribunal, por decisión de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión del 29 de mayo de 1987, fuimos: Miguel Acosta Romero, quien lo presidió; Raúl Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 375 En la legislación reglamentaria se profundizó en la regulación del sistema electoral y se normó integralmente a las instituciones electorales, los partidos y las asociaciones políticas, las reglas de organización de los procesos electorales y al naciente contencioso electoral jurisdiccional, en un solo cuerpo normativo, por lo que se optó por denominarlo Código Federal Electoral, el cual se publicó el 12 de febrero de 1987. En éste se mantuvo en su libro séptimo lo relativo a los recursos, nulidades y sanciones, y el octavo, que constaba de 11 artículos (del 352 al 362), se ocupaba de la integración y funcionamiento del nuevo Órgano Jurisdiccional electoral. Al Tribunal de lo Contencioso Electoral le competía resolver dos recursos: el de apelación (durante el proceso electoral), que los partidos políticos podían interponer en contra de las resoluciones dictadas por los órganos electorales al resolver el recurso de revisión32 o en contra de las resoluciones dictadas por la Comisión Federal Electoral al resolver el recurso de revocación,33 y el de queja, cuyo objeto era impugnar los resultados consignados en el acta de cómputo distrital, para hacer valer las causales de nulidad que consignaban los artículos 336 (votación en casilla) y 337 (nulidad de elección). Sin embargo, el artículo 338 establecía categóricamente que: “La nulidad en los casos a que se refieren los artículos 336 y 337 de este Código, únicamente podrá ser declarada por el Colegio Electoral que califique la elección respectiva”. Por tanto, el Tribunal Electoral solamente podía dictar sentencias declarativas de la existencia de nulidades que a su juicio se hubiesen dado, a efecto de que el Colegio Electoral, de manera libérrima, decidiera decretarlas o no. 32 33 Carrancá y Rivas, José Luis de la Peza Muñoz Cano, Fernando Flores García, José Fernando Franco González Salas, Emilio Krieger Vázquez y Enrique Sánchez Bringas, con el carácter de numerarios. Y Edmundo Elías Musi y José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, con el carácter de supernumerarios. Recurso que se podía interponer en contra de actos o acuerdos de las comisiones locales electorales o los comités distritales y en contra de las aclaraciones del Registro Nacional de Electores. Recurso por el que se podían impugnar las resoluciones de la Comisión Federal Electoral y que ésta misma resolvía. José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 376 Así nació el primer tribunal electoral en el país. Yo diría que lo hizo tímidamente, débil, con poca capacidad resolutiva. A pesar de ser caracterizado en el Código Federal Electoral como: “[…] organismo autónomo de carácter administrativo, dotado de plena autonomía, para resolver los recursos de apelación y queja, a que se refiere el Libro Séptimo[…]” (dof 1987), en la realidad se le consideró como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación para efectos presupuestales. Esto hizo que desde la instalación se complicara su eficaz funcionamiento. Por ejemplo, después de muchas vicisitudes,34 se alojó en un muy poco atractivo y menos conveniente edificio de la calle de Hamburgo, en donde generosamente la propia Secretaría de Gobernación cedió un piso en renta (calculo que de no más de 350 o 400 metros cuadrados), para que se pudiera instalar y empezar a funcionar; originalmente fue dotado con máquinas de escribir mecánicas —aunque después se le dieron algunas eléctricas—; con mobiliario usado bastante deteriorado y con recursos financieros y humanos sumamente limitados. 34 Una de ellas fue la de su periplo buscando una sede digna. Después de muchos intentos fallidos, un día se convocó a los magistrados a un magnífico edificio que estaba en renta, ubicado en una esquina de la avenida Chapultepec. Se nos dijo que sería la sede del Tribunal. Gozosos, nos presentamos puntualmente el día y a la hora señalados; entramos al edificio, un lobby estupendo, con buenos acabados y mejores espacios. El secretario administrativo, Carlos Quintana, iba debidamente preparado con una pequeña mesa, una máquina de escribir, papelería, etcétera, para levantar el acta correspondiente de instalación y designación de presidente. De pronto, el conserje del edificio se acercó y nos indicó que teníamos que abandonar el edificio de inmediato. El dueño le había llamado para instruirlo en ese sentido, argumentando que no hacía trato con oficinas de gobierno y que se acababa de enterar que quien rentaba lo era. No hubo forma de argumentar, negociar o abrir un espacio para convencer al dueño. Fuimos puestos en la calle de inmediato. Ante tal decisión, José Luis de la Peza ofreció su despacho, ubicado en la calle Puebla, muy cerca de donde nos encontrábamos, para que ahí se hiciera la sesión solemne de instalación y designación del presiente del Tribunal. No sin alguna reticencia de algunos, se decidió hacerlo así. De tal manera que el primer tribunal electoral mexicano se instaló de esa extraña forma. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 377 Se pueden narrar muchas anécdotas35 y experiencias de las poquedades financieras, materiales y humanas del Tribunal de lo Contencioso Electoral; también se ha perdido de vista con el transcurso del tiempo que fue un tribunal huérfano, sin precedentes jurisdiccionales —en ese entonces simplemente no había experiencia jurisdiccional electoral—, no había reglas claras ni suficientes en la ley para su adecuado funcionamiento y, realmente, ninguno de los magistrados teníamos experiencia jurisdiccional; adicionalmente existía una generalizada falta de aceptación por par- 35 Una de éstas, que podrá sonar chusca, pero que es mucho más trascendente de lo que parece para entender la difícil gestación de la justicia electoral y su rápida, pero no fácil, evolución es la siguiente. Ignacio Burgoa escribió un trabajo en el que, quizá con algo de razón, criticaba las limitaciones del Tribunal de lo Contencioso Electoral —al que bautizó como Tricoel— y también menospreciaba a sus magistrados; lo que entonces tomamos quienes lo integrábamos como un verdadero insulto, aunque ahora, en lo personal, considero que no lo era tanto. En fin, después de la cuestionada jornada electoral de 1988, y cuando el Tribunal estaba en el frenesí de resolver las impugnaciones, de pronto se apareció un camión enfrente del edificio en el que prácticamente habitábamos esos días, con altoparlantes en su techo, y empezamos a oír la fuerte voz de Ignacio Burgoa, recitándonos completito su trabajo; lo que probablemente tardaba más de hora y media. Ustedes dirán: “bueno, eso es pesado pero no tan grave”. Efectivamente, si hubiera sido una sola vez, pero el numerito fue repetido durante varios días, dado que se trataba de una grabación, que repetían una y otra vez. Dejando de lado la parte chusca de la anécdota, la parte seria es que ese trabajo de Burgoa reflejaba la visión que privaba entonces de la judicialización de las elecciones. Un pasaje de ese escrito partía de considerar que el Tricoel no era un verdadero tribunal porque no tenía capacidad para anular o modificar el resultado de las elecciones, que era un órgano oneroso que debía desaparecer y que los magistrados que lo integrábamos no teníamos esa calidad en sentido estricto. El autor pudo haber tenido algo de razón en esas afirmaciones, pero lo relevante es que en realidad, él, como la mayoría de juristas y políticos de ese entonces, tenía una visión muy corta de la jurisdicción electoral, como se apreciará con el pasaje que ahora transcribo: “Es evidente que las cuestiones que a este órgano (al Tribunal de lo Contencioso Electoral) se plantean a través de los recursos de apelación y de queja, de que ya hemos hablado, más que de índole jurídica son de carácter político. No puedo concebir que los citados profesores universitarios traten problemas respecto de las inexactitudes de los padrones electorales, de los errores de los cómputos distritales, del número de casillas que debe haber en cada distrito electoral, de la violencia, engaño y simulación que pueden ocurrir en la votación y de otros hechos que no presentan interés jurídico alguno y que solo son demostrables mediante prueba documental pública que en muchos casos es imposible de rendir. Tales problemas inciden en la esfera de la gente de la política, no en la de los juristas” (Franco 2012). [Énfasis añadido]. Además de esa anécdota, se pueden contar muchas otras, como las de los cacerolazos e insultos a los que sometieron a los integrantes del Tribunal en varias ocasiones; la exhibición de ataúdes con nombres de los magistrados colocados frente al Tribunal y luego en el Ángel de la Independencia con leyendas de que eran los asesinos de la Constitución, de la democracia y de la patria; de las amenazas de juicio político y otras. José Fernando Franco González Salas 378 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación te de los actores políticos de la incipiente judicialización de los procesos electorales, y los partidos políticos y candidatos tenían enormes deficiencias para plantear jurídicamente sus reclamos. En pocas palabras, se puede afirmar que se estaba inventando la función jurisdiccional electoral en condiciones sumamente adversas y precarias. A pesar de ello, el Tribunal de lo Contencioso Electoral se puede considerar un proyecto exitoso si se juzga por el resultado final que tuvo como origen la jurisdicción electoral especializada mexicana, pues, a pesar de que enfrentó, en condiciones adversas, uno de los procesos más complicados y cuestionados de la segunda mitad del siglo xx mexicano, logró ser un factor importante para catalizar las tensiones que se generaron en la elección de 1988, y convertirse en un basamento suficientemente fuerte para que, contra muchas voces importantes, no sólo no desapareciera la jurisdicción electoral especializada, sino que se fortaleciera paulatinamente hasta llegar a ser la robusta estructura que hoy existe en los ámbitos nacional y local. También debe decirse que algunos de los criterios que se establecieron entonces por ese Tribunal todavía perviven y se aplican —por lo menos en lo esencial— en la actualidad. Finalmente, se dan a continuación algunos datos estadísticos que resultan indicadores de las tareas que desarrolló el Tribunal de lo Contencioso Electoral durante el único proceso electoral en el que actuó. La plantilla total del Tribunal se integraba por 80 personas (incluyendo a los magistrados y hasta el personal de intendencia y mensajeros), cada uno de los magistrados contaba con el apoyo de un secretario de estudio y cuenta, un secretario auxiliar y una secretaria mecanógrafa. El Tribunal resolvió 21 recursos de apelación y 593 de queja (578 interpuestos en contra de elecciones federales y 15 en contra de representantes de la Asamblea del Distrito Federal), entre la segunda semana de julio y el 19 de agosto de 1988 (47 días naturales) ese Tribunal, con las precariedades descritas, sustanció y resolvió todos los recursos de queja interpuestos. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 379 Creación del Tribunal Federal Electoral: consolidación de la función jurisdiccional autónoma especializada de legalidad en la materia y definitiva e inatacable en las elecciones de diputados y senadores (1990 a 1996) Los problemas durante el proceso comicial y los cuestionados resultados de la elección de 198836 producirían el final del sistema institucional electoral mexicano, que había existido desde 1946 —con algunas variantes— para organizar los comicios. Frente a la reacción generalizada en contra del funcionamiento de los órganos electorales, en particular, de la Comisión Federal Electoral, y las limitaciones legales del Tribunal para resolver los conflictos, en especial la que le impedía pronunciarse acerca de la nulidad de las elecciones, el nuevo presidente de la República anunció en su mensaje de toma de posesión, el 1 de diciembre de 1988, que se promovería una profunda reforma político-electoral, y que la profundidad y extensión de la misma la definirían las fuerzas políticas, no el Ejecutivo. Después de muchas negociaciones y debates surgiría la trascendente reforma de 1990, por la que, entre otras cuestiones relevantes, nacería una de las instituciones más importantes del país: el Instituto Federal Electoral (ife), en sustitución de la Comisión Federal Electoral;37 en lo que interesa para el tema de este artículo, esa reforma fue importante también —en mi opinión— por dar la base firme y definitiva para la consolidación de la judicialización en materia electoral y, en especial, de los procesos electorales, con la transformación del Tribunal de lo Contencioso Electoral en un tribunal verdaderamente autónomo, que si bien distaba de las aspiraciones de lo que debería ser la institución que se encargara de dirimir los conflictos electorales, habría de 36 37 No me pasa inadvertido que en ese proceso convergieron muchos factores sociales y políticos que le dieron un cariz muy complicado, desde su inicio, al proceso electoral de 1988, pero que no son materia del tema que se aborda. Se llegó al absurdo de que por la fórmula que se estableció en el Código Federal Electoral para integrar la Comisión Federal Electoral, el partido mayoritario (Revolucionario Institucional [pri]), tenía más representantes que todos los del gobierno y los de los partidos de oposición sumados. José Fernando Franco González Salas 380 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación quedar dotado de más facultades y capacidad resolutiva. Ese órgano fue el Tribunal Federal Electoral. En el sexenio de existencia de este Órgano Jurisdiccional se puede hablar de dos fases. La primera fase se podría denominar como la de la consolidación, independencia y autonomía de la jurisdicción electoral de legalidad especializada. Frente a la experiencia del proceso electoral de 1988 y las limitaciones del Tribunal de lo Contencioso Electoral que se pusieron en evidencia entonces, algunas muy importantes voces en el ámbito político se levantaron para pedir la desaparición del Tribunal, los que tenían esa posición no daban solución alternativa. Por otra parte, también muchas voces relevantes planteaban que ya no era posible mantener el esquema de la Comisión Federal Electoral y de los colegios electorales (a pesar de que otros pugnaban por modificarlos para darle una integración más plural y así asegurar mayor imparcialidad en sus decisiones), y que, por ello, se requería un tribunal fortalecido. No obstante las fuertes discusiones que se suscitaron al respecto en el ámbito jurisdiccional electoral, prevaleció la idea de fortalecer la justicia especializada en materia de control de la legalidad electoral; quedándose en el tintero el insistente planteamiento, que yo compartía, a favor de instaurar un sistema de justicia electoral integral, que comprendiera también el control constitucional. La razón recurrentemente esgrimida por los actores políticos y por las autoridades fue que no estaban dadas las condiciones para dar ese paso. Así quedó el tema: se fortalecería la jurisdicción electoral en materia de control de la legalidad y se mantendrían los colegios electorales —un poco más acotados jurídicamente— como última instancia en la calificación de las elecciones. Con esta óptica nació el Tribunal Federal Electoral, dotado de una estructura y facultades mucho más idóneas para cumplir con su función. Los dos últimos párrafos del artículo 41 constitucional reformado decían: Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 381 La ley establecerá un sistema de medios de impugnación de los que conocerán el organismo público y un tribunal autónomo, que será órgano jurisdiccional en materia electoral. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará que los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. El Tribunal Electoral tendrá la competencia y organización que señale la ley, funcionará en pleno o en salas regionales, resolverá en una sola instancia y sus sesiones serán públicas. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo garantizarán su debida integración. Contra sus resoluciones no procederá juicio ni recurso alguno, pero aquellas que se dicten con posterioridad a la jornada electoral solo podrán ser revisadas y en su caso modificadas por los Colegios Electorales en los términos de los artículos 60 y 74, fracción I, de esta Constitución. Para el ejercicio de sus funciones, contará con cuerpos de magistrados y jueces instructores, lo cuales serán independientes y responderán sólo al mandato de la ley (dof 1990). Por su parte, los artículos 60 y 74, fracción I, mantenían a los colegios electorales como la última instancia en la calificación de las elecciones, pero con la reforma de 1990 estos órganos quedaron acotados, puesto que el artículo 60 constitucional reformado señalaba lo siguiente: Artículo 60. Cada Cámara calificará a través de un Colegio Electoral la elegibilidad y la conformidad a la ley de las constancias de mayoría o de asignación proporcional a fin de declarar, cuando proceda, la validez de la elección de sus miembros. El Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se integrará por cien presuntos diputados propietarios nombrados por los partidos políticos en la proporción que les corresponda respecto del total de las constancias otorgadas en la elección de que se trate. José Fernando Franco González Salas 382 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación El Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se integrará, tanto con los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaración de la legislatura de cada Estado y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en caso del Distrito Federal, como con los senadores de la anterior legislatura que continuarán en el ejercicio de su encargo. Las constancias otorgadas a presuntos legisladores cuya elección no haya sido impugnada ante el tribunal serán dictaminadas y sometidas desde luego a los Colegios Electorales, para que sean aprobadas en sus términos, salvo que existiesen hechos supervenientes que obliguen a su revisión por el Colegio Electoral correspondiente. Las resoluciones del tribunal electoral serán obligatorias y sólo podrán ser modificadas o revocadas por los Colegios Electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, cuando de su revisión se deduzca que existan violaciones a las reglas en materia de admisión y valoración de pruebas y en la motivación del fallo, o cuando éste sea contrario a derecho. Las resoluciones de los Colegios Electorales serán definitivas e inatacables (dof 1990). Por su parte, el artículo 74 de la Constitución, en su fracción I, mantenía la calificación de la elección presidencial por el Colegio Electoral, en la Cámara de Diputados, en los mismos términos. De acuerdo con esa concepción constitucional, las características más importantes de este Órgano Jurisdiccional, desarrolladas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) —que sustituyó al Código Federal Electoral de 1987—, publicado el 15 de agosto de 1990, fueron: 1. Se caracterizaba por ser un Órgano Jurisdiccional autónomo, cuya integración debía garantizarse por los poderes Legislativo y Ejecutivo. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 383 2.Contaría con una estructura orgánica descentralizada con una llamada Sala Central, de carácter permanente, con sede en el Distrito Federal (integrada por cinco magistrados), y cuatro Salas Regionales, con carácter temporal, con sede en Durango, Guadalajara, Xalapa y Toluca (integradas por tres magistrados cada una). Se resolvía en una sola instancia y sus resoluciones eran definitivas e inatacables, salvo las dictadas acerca de los resultados electorales que podían ser revisadas y modificadas, solamente de acuerdo con tres supuestos jurídicos, por los colegios electorales, puesto que ellos seguían siendo la segunda y definitiva instancia en la calificación de las elecciones. Esos supuestos eran: a) que se hubiesen presentado violaciones en materia de admisión o valoración de pruebas, b) la existencia de violaciones en la motivación del fallo, c) que éste resultara contrario a derecho. 3. Se estableció un verdadero sistema de medios de impugnación —con la premisa de que éste debería conferir definitividad a las distintas etapas del proceso electoral—, con mejores reglas procedimentales y, sobre todo, con un esquema probatorio, aunque todavía limitado, más amplio que el anterior. 4. Se amplió considerablemente su capacidad resolutiva, estableciéndose por primera vez en la historia moderna del país la posibilidad de anulación de elecciones (de diputados y senadores) por vía jurisdiccional. 5. Las designaciones de los magistrados se harían por votación calificada de dos terceras partes en la Cámara de Diputados, de entre las propuestas presentadas por el presidente de la República; de no lograrse esa mayoría, la designación se haría por insaculación. Con ese nuevo marco constitucional y legal, se instaló el Tribunal Federal Electoral,38 el 11 de octubre de 1990, integrado por sus cinco Salas, con 38 No es el caso, por haber presidido el Tribunal, que haga una reseña de todo lo que se inició y consolidó durante esos seis años en relación con la jurisdicción electoral, así como con las ta- José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 384 jurisdicción, respectivamente, en cada una de las circunscripciones plurinominales en que se dividía la geografía electoral de ese entonces. Las Salas se ubicaron y tuvieron su sede en las cabeceras de circunscripción siguientes: la Sala Central,39 en el Distrito Federal, y las otras cuatro, respectivamente, en Durango (que después del proceso electoral de 1991 se trasladaría a Monterrey),40 Xalapa,41 Guadalajara42 y Toluca.43 Este Tribunal tuvo la ventaja de no partir de cero, como su antecesor, pues heredó un bagaje jurisdiccional, administrativo y de recursos humanos importante. Además, su autonomía constitucional le permitió negociar un presupuesto suficiente para hacer frente a sus nuevas facultades y estructura orgánica.44 En estas condiciones se enfrentó el proceso intermedio de 1991, el cual discurrió sin mayores complicaciones. A pesar de ello, de nuevo surgió el malestar por la existencia de los colegios electorales (los cuales, dicho sea de paso, respetaron todas las decisiones del Tribunal, incluyendo la que determinó la primera anulación, por vía jurisdiccional, de una elección de 39 40 41 42 43 44 reas y las áreas indispensables para ello; para obtener información concentrada detallada de las actividades desarrolladas por el Tribunal Federal Electoral entre 1990 y 1996, véase Trife (1996). Integrada por los magistrados propietarios: José Luis de la Peza Muñoz Cano, Cipriano Gómez Lara, Daniel Mora Fernández, Ernesto Javier Patiño Camarena y José Fernando Franco González Salas, y suplente, Víctor Carlos García Moreno. Integrada por los magistrados propietarios Juan Ángel Chávez Ramírez, Flavio Galván Rivera y Francisco Orrante Ontiveros, y suplente, Roberto Flores Lavín. Integrada por los magistrados propietarios José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, Rodolfo Jorge Ortiz Escobar (originalmente era Francisco Loyo Ramos, pero renunció) y Jorge Scheleske Tiburcio, y suplente, José Humberto Ortiz Salazar. Integrada por los magistrados propietarios Gabriel Gallo Álvarez, Ángel Rafael Díaz Ortiz, Sócrates Eloy Gutiérrez Velasco, y suplente, Jaime Cedeño Coral. Integrada por los magistrados propietarios Edmundo Elías Musi, Juan Manuel Mendoza Chávez (suplió a Jorge Sánchez Cordero, quien renunció) y Francisco Navarro Ortiz. Por haber presidido el Tribunal a lo largo de su existencia, no me toca hacer un recuento del enorme esfuerzo realizado por quienes lo integramos, y los logros que se tuvieron, para dotarlo de recursos materiales, financieros, tecnológicos y, sobre todo, humanos, de alta capacidad jurídica y técnica; así como de una organización interna profesional para responder a los nuevos retos que enfrentó. Tres premisas fundamentales orientaron las acciones tomadas en estos ámbitos: la institucionalización del Tribunal, su profesionalización en todas las áreas y el uso racional de todos los recursos, con estricto apego a la normatividad aplicable. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 385 diputado por el principio de mayoría relativa, en el V Distrito Electoral del estado de Coahuila, por violaciones en más de 20% de las casillas instaladas). Concluido el proceso electoral intermedio se procedió a preparar al Tribunal para el siguiente, en el que se renovarían los poderes Legislativo y Ejecutivo. Una de las prioridades, además de la preparación en lo sustantivo, fue dar al Tribunal una infraestructura acorde con la presencia que ya tenía frente a la sociedad, para lo cual se pensó indispensable dotarlo, además de una plataforma tecnológica de punta necesaria, de una sede digna. Así, se logró en un año, entre 1992 y 1993, la construcción del edificio que es sede del actual Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.45 La segunda fase del Tribunal Federal Electoral (1993-1996) está marcada por la desaparición de los colegios electorales de las Cámaras de Diputados y de Senadores, y la consiguiente consolidación de la judicialización de los procesos electorales. En 1993 llegaría una reforma trascendente para la justicia electoral. Ante las críticas al sistema de colegios electorales, se tomó la decisión de, entre 45 Comparto una anécdota, entre muchas, de ese tiempo: ante el problema real, en ese entonces, acerca de lo que podía ser un símbolo que identificara al Tribunal, se contrató al escultor Carlos Espino para elaborar una escultura en bronce del águila nacional con características propias (la que hasta hoy se ubica en la entrada principal del edificio sede), y se consideró que debía buscarse otro para el salón de sesiones. Todos los personajes históricos, colores, etcétera, tenían lecturas diferentes, identificándolos con una u otra fuerza política. No encontrábamos ese símbolo fuerte pero neutro políticamente —como el águila— que no nos expusiera a la crítica de los actores políticos. En aquel entonces, los magistrados visitamos al jefe del departamento central del Distrito Federal, Manuel Camacho Solís, con el propósito protocolario de agradecer la donación del terreno en el que se construía la sede del Tribunal, en la calle Carlota Armero, y al pasar por la columna de la Independencia recordamos que las cuatro grandes figuras de bronce femeninas que se encuentran en la base representan la guerra, la paz, el derecho y la justicia. Al platicar con el jefe de gobierno, le solicité, en nombre del Tribunal, que se nos permitiera obtener una copia fiel de la figura de la justicia, pero él ofreció que el gobierno de la ciudad la obsequiara al Tribunal, lo que sucedió oportunamente. Al colocar la réplica en su pedestal a un lado de la entrada al salón de sesiones, me narraron que, al descubrirla, pues iba bien protegida, un albañil de la obra le preguntó a uno de sus compañeros: “Oye, ¿y quién jijos es ésa?”, y el otro, con aire docto, contestó: “Cómo serás bruto… pus Carlota Armero”. Durante algún tiempo, algunas personas en el Tribunal se referían a la estatua con ese nombre (averigüé, por conducto de Fernando Zertuche Muñoz, que Carlota Armero fue una heroína de la guerra de la Independencia de Colombia —después leí que, probablemente, fue fusilada en mayo de 1816—, pero nunca he sabido por qué un tramo de Eje 3 Oriente —avenida Armada de México— lleva ese nombre). José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 386 otros aspectos relevantes, desaparecerlos de ambas Cámaras del Congreso de la Unión. Lo que hoy se ve natural, en aquel momento representaba un reto de creatividad mayúsculo. ¿Quién sería el responsable y cómo sería la última instancia en la calificación de las elecciones? Frente a ese cuestionamiento, en el ámbito jurisdiccional se volvieron a analizar varias posibilidades, a las que se volverá más adelante, y la decisión final de los actores políticos fue la de dejar la calificación inicial a los órganos electorales respectivos y, en caso de impugnación, la determinación final y definitiva del resultado de la elección al Tribunal Federal Electoral. No obstante esta definición primera, surgía un segundo aspecto: ¿debía resolver el Tribunal uni-instancialmente como hasta ese momento lo había hecho, o debía crearse una segunda instancia revisora de la primera? La posición triunfante fue la segunda. Así nació la efímera pero notable Sala de Segunda Instancia, que se integró con el presidente del Tribunal Electoral y seis magistrados, cuatro propietarios y dos suplentes, designados, a propuesta de la scjn, por mayoría de dos terceras partes de los diputados presentes en la Cámara.46 Los magistrados que la integraron fueron: 46 El artículo 41 de la Constitución, reformado en 1993, en la parte respectiva, señalaba: “La ley establecerá un sistema de medios de impugnación de los que conocerán el organismo público previsto en el párrafo octavo de este artículo y el Tribunal Federal Electoral. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará que los actos y resoluciones se sujeten invariablemente al principio de legalidad. En materia electoral la interposición de los recursos no producirá, en ningún caso, efectos suspensivos del acto o resolución impugnado. El Tribunal Federal Electoral será órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional electoral. Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial garantizarán su debida integración. El Tribunal Federal Electoral tendrá competencia para resolver en forma definitiva e inatacable en los términos de esta Constitución y la ley, las impugnaciones que se presenten en materia electoral federal, las que establecen los párrafos segundo y tercero del artículo 60 de esta Constitución, y las diferencias laborales que se presenten con las autoridades electorales establecidas por este artículo. Expedirá su Reglamento Interior y realizará las demás atribuciones que le confiera la ley. El Tribunal Federal Electoral funcionará en Pleno o Salas y sus sesiones de resolución serán públicas en los términos que establezca la ley. Para cada proceso electoral se integrará una Sala de segunda instancia con cuatro miembros de la judicatura federal y el Presidente del Tribunal Federal Electoral, quien la presidirá. Esta Sala Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 387 Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Juan N. Silva Meza, Guillermo Velasco Félix y Margarita Luna Ramos, como propietarios, y Leonel Castillo González y Germán Tena Campero como suplentes. En atención a estos cambios se concibió al Tribunal constitucionalmente como órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional electoral, y en el camino ya trazado de mejoras en la normatividad del sistema de medios de impugnación, se reforzaron sus facultades, se amplió el esquema probatorio y, por supuesto, se perfeccionaron las herramientas para cumplir con las funciones de última instancia para decidir el resultado de la elec- será competente para resolver las impugnaciones a que se refiere el párrafo tercero del artículo 60 de esta Constitución. El Tribunal Federal Electoral se organizará en los términos que señale la ley. Para el ejercicio de su competencia contará con cuerpos de magistrados y jueces instructores, los cuales serán independientes y responderán sólo al mandato de la ley. Los cuatro miembros de la judicatura federal que con el Presidente del Tribunal Federal Electoral integren la Sala de segunda instancia, serán electos para cada proceso electoral por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, de entre los propuestos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Si no se alcanza esta mayoría, se presentarán nuevas propuestas para el mismo efecto, y si en este segundo caso tampoco se alcanzara la votación requerida, procederá la Cámara a elegirlos de entre todos los propuestos por la mayoría simple de los diputados presentes. La ley señalará las reglas y el procedimiento correspondientes. Durante los recesos del Congreso de la Unión, la elección a que se refieren los dos párrafos anteriores será realizada por la Comisión Permanente” (dof 1993). Por su parte, el artículo 60 se reformó, en consecuencia, para quedar en los términos siguientes: “Artículo 60.- El organismo público previsto en el artículo 41 de esta Constitución, de acuerdo con lo que disponga la ley, declarará la validez de las elecciones de diputados y senadores en cada uno de los distritos electorales uninominales y en cada una de las entidades federativas; otorgará las constancias respectivas a las fórmulas de candidatos que hubiesen obtenido mayoría de votos y hará la asignación de senadores de primera minoría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de esta Constitución y en la ley. Asimismo, hará la declaración de validez y la asignación de diputados según el principio de representación proporcional de conformidad con el artículo 54 de esta Constitución y la ley. La declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignación de diputados o senadores podrán ser impugnadas ante las salas del Tribunal Federal Electoral, en los términos que señala la ley. Las resoluciones de las salas a que se refiere el párrafo anterior, exclusivamente podrán ser revisadas por la Sala de segunda instancia del Tribunal Federal Electoral, mediante el recurso que los partidos políticos podrán interponer cuando hagan valer agravios debidamente fundados por los que se pueda modificar el resultado de la elección. Los fallos de esta Sala serán definitivos e inatacables. La ley establecerá los presupuestos, requisitos de procedencia y el trámite para este medio de impugnación” (dof 1993). José Fernando Franco González Salas 388 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ción de diputados y senadores. No obstante, se mantenía el sistema de heterocalificación política para la elección presidencial. Los desafortunados y críticos sucesos del primer cuatrimestre de 1994, ya iniciado el proceso electoral, hicieron necesaria una nueva reforma constitucional que atendió, fundamentalmente, al fortalecimiento de la confianza en el ife. Ya no se modificó nada, en el ámbito constitucional, en relación con el Tribunal y los medios de impugnación en la materia. Con esa renovada normatividad se celebró la elección en 1994, habiéndose elegido a los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión y de la Asamblea del Distrito Federal, a pesar de un ambiente inicial de inquietud intensa, de manera pacífica, ordenada y sin mayores sobresaltos. El Tribunal anuló dos elecciones de diputados de mayoría relativa, utilizando por primera vez la llamada causal genérica de nulidad, en el Distrito VI de Atlixco, Puebla, y resolvió las impugnaciones de la elección presidencial, modificando conforme a las casillas en las que anuló las votaciones el cómputo final en esa elección, siendo respetada puntualmente esa última decisión por la Cámara de Diputados erigida en Colegio Electoral. En el proceso electoral de 1994 el Órgano Jurisdiccional federal resolvió 80,729 recursos de apelación (la mayoría, de ciudadanos en contra del Registro Federal de Electores), 1,232 recursos de inconformidad y 211 de reconsideración (Trife 1996). El Tribunal Federal Electoral tuvo el mérito de consolidar el camino de la judicialización de los procesos electorales y sentar las bases para su transformación integral. Sin duda fue factor fundamental para evolucionar a un sistema integral de justicia electoral especializada en México. La jurisdicción electoral integral, control constitucional y legal de todos los actos y resoluciones electorales (1996 a la fecha) A pesar de la razonable tranquilidad con la que se desarrolló la jornada electoral, y la normalidad de los resultados electorales, el presidente de la República, al tomar posesión de su encargo el 1 de diciembre de 1994, Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 389 manifestó su voluntad de coadyuvar para lograr una reforma electoral a la que calificó de “definitiva” para, principalmente, eliminar las condiciones inequitativas de la contienda electoral. Así, la etapa que se describirá a continuación se puede caracterizar por la instauración del sistema integral de justicia electoral; es decir, el establecimiento del control jurisdiccional de legalidad y constitucionalidad de todos los actos y resoluciones electorales, tanto en el ámbito federal como en el local. Probablemente se pueda sostener, sin demerito de todas las demás, que la reforma constitucional más importante en materia de justicia electoral fue la de agosto de 1996, por el alcance integral que logró. Además, esa reforma constitucional partió de dos hechos históricos inéditos en México. El primero, la iniciativa fue firmada por el presidente de la República y por todos los coordinadores de los grupos parlamentarios con representación en las Cámaras del Congreso, y, el segundo, quizá el más significativo, la reforma constitucional fue aprobada por unanimidad en las Cámaras. Retomo ahora el tema que anuncié abordaría posteriormente, acerca de las propuestas que desde la reforma de 1990 y en la de 1993 se plantearon a los actores políticos involucrados en los procesos de negociación de las reformas y a las altas autoridades involucradas en ello, respecto a las alternativas que se veían como posibles para la organización y funcionamiento del sistema de justicia electoral especializada. Propuestas que, de nueva cuenta en 1995, se volvieron a poner en la mesa de quienes discutían la reforma constitucional acerca de cuál sería el mejor sistema de justicia electoral, partiendo de la premisa de que ya se había aceptado, en principio, que debía introducirse en el orden jurídico nacional el control de constitucionalidad en materia electoral, absolutamente ausente hasta entonces y que desaparecería el Colegio Electoral en la elección presidencial. José Fernando Franco González Salas 390 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Ante esas importantísimas decisiones, se analizaron las tres alternativas que durante la última década del siglo xx se habían estimado viables para resolver quién debería tener el control de legalidad y constitucionalidad en materia electoral. La primera era que el Poder Judicial absorbiera todas las funciones, tanto en materia de legalidad como de constitucionalidad. La segunda era mantener al tribunal autónomo especializado y dotarlo de la competencia para el control constitucional. La tercera, incorporar el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación y dividir las competencias entre él y la Suprema Corte, de manera que el primero tuviese, además de las de control de legalidad, facultades de control constitucional difuso sobre actos y resoluciones, y la segunda se ocupara de resolver las acciones de inconstitucionalidad de normas generales en materia electoral. La primera alternativa no era viable. Además del proceso de profundo ajuste para la Suprema Corte derivado de la reforma de diciembre de 1994 que estaba en etapa de consolidación, en ella todavía existían fuertes reticencias de algunos de sus integrantes ante la posibilidad de que también se hiciera cargo de los temas electorales. La segunda tenía muchos simpatizantes, pero enfrentaba una seria y fundada objeción: cómo justificar que existiendo la Suprema Corte de Justicia, a la cual se estaba consolidando como máximo Tribunal Constitucional en México —para lo que recientemente había sido dotada de nuevas competencias en materia de control constitucional—, existiera otro órgano jurisdiccional autónomo con competencias iguales, pero solamente para una materia, cuando los sistemas normativos están interconectados; luego ¿cómo justificar que el tribunal constitucional que conoce de todas las acciones de inconstitucionalidad de leyes no conociera también de las electorales, cuando estaba en boga el principio de unidad en la interpretación de la Constitución? Ello llevó a la tercera alternativa como solución, con sus fortalezas y debilidades. Así, se acordó que la Suprema Corte sería competente para resolver las acciones de inconstitucionalidad de leyes electorales y el Tri- Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 391 bunal Electoral, incorporado al Poder Judicial, lo haría respecto de legalidad y constitucionalidad de actos y resoluciones. La incorporación al Poder Judicial del Tribunal Electoral se pensó necesaria también, toda vez que al tomarse la decisión de desaparecer la figura del Colegio Electoral en la elección presidencial, y acordar que la decisión acerca de los resultados en esa elección corresponderían de manera única al Tribunal Electoral, tendría que actuar como otro Poder del Estado para darle fuerza a sus decisiones. He sostenido en otros foros y artículos que el Tribunal Electoral es el depositario exclusivo del Poder Judicial de la Federación, y con ese carácter actúa cuando resuelve los asuntos de su competencia en materia electoral. Es por ello que se le define como máxima autoridad jurisdiccional electoral y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, con la única excepción de las acciones de inconstitucionalidad en contra de las leyes de la materia que compete resolver a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Con esas decisiones, el Tribunal Electoral quedaría como depositario exclusivo de la solución de controversias en los procesos electorales federales por actos y resoluciones, con facultades de inaplicación de normas generales electorales por considerarlas contrarias a la Constitución, y como instancia última, definitiva e inatacable en la calificación de las elecciones de diputados, senadores y la de presidente de la República. Además, con competencia para resolver los conflictos laborales que surgiesen entre los servidores públicos del propio Tribunal y del ife con esas instituciones, y las que surgieran por la determinación e imposición de sanciones por parte del último. Resueltas las cuestiones de control constitucional y legal en el orden federal, surgió otro tema que hoy a nadie incomoda de manera especial dado que ha tomado carta de naturalización en el sistema jurídico electoral, pero que entonces motivó un fuerte debate y oposición inicial por algunos académicos, políticos y autoridades, quienes consideraban que una medida como ésta vulneraba el sistema federal. Este debate consistió en si debía tener el Tribunal facultades de control constitucional sobre actos y José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 392 resoluciones de las autoridades electorales de las entidades federativas. Al final del camino se decidió que sí.47 Pero con ello no quedaba resuelto el tema de la justicia electoral integral. Existía otro tema de mayor relevancia. ¿Cómo proteger debidamente los derechos político-electorales de los ciudadanos? De nueva cuenta surgió un debate fascinante. Ante la propuesta de dotar al Tribunal de la competencia en este ámbito y de crear un procedimiento adecuado para procesar los conflictos por violación a estos derechos, diversas voces que consideraban ésta como una propuesta espuria se alzaron para preguntar: ¿por qué no modificar o adicionar la ley de amparo para que por esta vía se procesaran este tipo de impugnaciones en lugar de crear un nuevo mecanismo? Ante ello, se hizo un ejercicio para evidenciar que ante las especificidades y características especiales del ámbito electoral, particularmente la concentración y celeridad en que hay que aplicar las normas durante el proceso electoral, para que el juicio de amparo fuese una vía efectiva de protección de esos derechos político-electorales tendría que tener tantas excepciones que perdería sus características propias, además del problema que implicaría la solución inmediata de las impugnaciones por las condiciones que imponen los tiempos electorales. Después de muchas discusiones se aceptó el modelo que creaba un procedimiento que, con reglas especiales, se sustanciaría y resolvería en el Tribunal Electoral. Así nacieron los que hoy se conocen como recurso de revisión constitucional electoral y juicio para la protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos (de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país). 47 Curiosamente, por cuestiones fácticas que ocurrieron en alguna elección local en el estado de Puebla, que se estaba decidiendo precisamente en los momentos de la discusión más álgida acerca de ese punto y que pusieron en evidencia la necesidad de contar con una vía para mantener la regularidad del orden constitucional nacional en los ámbitos locales, cedió la reticencia a la idea de crear el juicio de revisión constitucional. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 393 Desafortunadamente, en una parte del camino de la aplicación del nuevo sistema, surgió una determinación de la Suprema Corte al resolver una contradicción de criterios, que muchos no compartimos, que establecía uno obligatorio que impedía al Tribunal Electoral ejercer su facultad constitucional de inaplicar leyes por considerarlas contrarias a la Constitución, tanto en el ámbito federal como en el local. El Constituyente se encargó, al tiempo, de dar por terminada la polémica al reformar el artículo 99 de la ley fundamental para dejar establecida, de manera que no se pudiera interpretar de otra manera, esa facultad a favor del Tribunal; al igual que lo hizo en relación con la improcedencia del juicio de amparo en materia electoral, al reformar el párrafo inicial del artículo 107 de la Constitución.48 Con todas estas decisiones se logró un sistema de justicia electoral integral, con la posibilidad de control efectivo de carácter constitucional de normas, actos y resoluciones en el orden federal y local. Seguramente perfectible, el modelo ha dado un muy buen resultado; máxime que al esquema normativo se han sumado importantes criterios que a lo largo del tiempo han ido conformando, por resoluciones del Tribunal Electoral y de la Suprema Corte, en sus ámbitos de competencia, una doctrina constitucional-jurisdiccional electoral importante. 48 El artículo 99 se utilizó por primera vez con la reforma de 1996 para en él regular todo lo relativo al tepjf. Se ha modificado dos veces. En la primera se ajustó la fracción IV del párrafo cuarto, para quedar en los términos vigentes, que son los siguientes: “IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando se viole algún precepto establecido en esta Constitución, la reparación solicitada sea material y juridicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos”. La segunda ocasión fue para, en lo que interesa a este artículo, reforzar la facultad del Tribunal Electoral en la inaplicación de leyes electorales: “Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia eletoral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación”. José Fernando Franco González Salas 394 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación En este rápido recorrido histórico que he intentado presentar, en sus rasgos más relevantes, de manera cronológica, se puede apreciar el monumental cambio que se ha dado en el país en 25 años de jurisdicción electoral especializada. Por supuesto, dista de ser perfecta, pero hasta ahora ha sido una buena solución; estoy cierto de que se seguirá avanzando por el mismo camino. Es importante poner en relieve para acreditar lo afortunado de la apuesta que se hizo en México con este modelo de justicia electoral —que se caracteriza por la institucionalización y judicialización de los procesos electorales, mediante la consolidación de una justicia electoral especializada e integral, tanto de control de legalidad como de constitucionalidad—, que el Tribunal de lo Contencioso Electoral tuvo una vida de poco más de tres años; el Tribunal Federal Electoral, de seis años, y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en este 2013 cumple 17 años de existencia. Creo que si bien jurídica y funcionalmente son tres instituciones con características diferentes, en esencia ha existido una línea de continuidad en el concepto básico que les da sustento: el de la jurisdicción electoral especializada. Es indudable que estos tribunales electorales, con sus distintas integraciones, han hecho, cada uno en su tiempo, contexto y condiciones, aportes jurídicos sobresalientes, que han servido para formar una sólida doctrina jurisdiccional constitucional en materia electoral, pero es evidente que al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación le ha correspondido la tarea más compleja y relevante por sus facultades legales y constitucionales, en un país cada vez más complicado, complejo y plural. También debe reconocerse que, a partir de la instauración de la jurisdicción electoral federal, en las entidades federativas se han instaurado tribunales, jueces electorales y personal jurídico de alta especialidad que, a pesar de que sin duda falta mucho por avanzar, han contribuido con importantes aportaciones a la evolución de la doctrina jurisdiccional electoral. El país tiene, en este sentido, un federalismo cada día más vivo e interactuante. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... No abundaré más en la evolución del tepjf 395 desde su creación hasta los tiempos actuales, dado que estoy cierto de que otros autores más autorizados se han encargado de ello en anteriores ediciones de la revista Justicia Electoral, o bien lo harán en futuras entregas. Solamente destaco que este Tribunal cuenta con una amplísima competencia para, según lo dispone el artículo 99 de la Constitución, en forma definitiva e inatacable y en los términos de la propia Carta Magna y según lo disponga la ley, resolver acerca de: I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores; II. Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior. Las salas Superior y regionales del Tribunal sólo podrán declarar la nulidad de una elección por las causales que expresamente se establezcan en las leyes. La Sala Superior realizará el cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular, en su caso, la declaración de validez de la elección y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor número de votos. III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales; IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y ju- José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 396 rídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos; V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes. Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre afiliado, deberá haber agotado previamente las instancias de solución de conflictos previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y plazos aplicables; VI. Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores; VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores; VIII. La determinación e imposición de sanciones por parte del Instituto Federal Electoral a partidos o agrupaciones políticas o personas físicas o morales, nacionales o extranjeras, que infrinjan las disposiciones de esta Constitución y las leyes; y IX. Las demás que señale la ley (cpeum 2012, artículo 99). Con base en el ejercicio de esas facultades, la numeralia de la actividad del tepjf en 2012, año electoral (en el que se renovaron los poderes Legislativo y Ejecutivo y hubo elecciones en 16 entidades, incluyendo el Distrito Federal), resulta contundente prueba de la importancia que hoy tiene esa institución para asegurar la regularidad constitucional y legal de los comicios en el país. De acuerdo con el informe del presidente del Tribunal (tepjf 2012b),49 los datos globales de ese año son los siguientes: se recibieron 41,644 asuntos (22,411 identificados como masivos —es decir, 49 Rendido el 29 de noviembre de 2012 ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 397 presentados de manera simultánea y en grandes cantidades contra un mismo acto—), de esos asuntos, 19,233 fueron individuales (sin incluir masivos), entre los que se cuentan: 15,857 (82.44%) juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano; 998 (5.185%) de juicios de revisión constitucional electoral; 857 (4.455%) recursos de apelación; 520 (2.69%) juicios de inconformidad; 259 (1.35%) recursos de reconsideración; 61 (0.32%) juicios para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el ife y sus servidores, y 51 (0.27%) recursos de revisión, entre los más im- portantes.50 Otro dato relevante es que entre 2005-2006 y 2011-2012, la carga de trabajo se incrementó 436.9% (tepjf 2012b, 16). Debe destacarse que por las condiciones y características especiales de la materia, y su eficaz funcionamiento a lo largo del tiempo, el Tribunal Electoral —al igual que lo hicieron sus antecesores—, a diferencia de los demás órganos jurisdiccionales del país, resuelve en plazos verdaderamente perentorios y no puede tener rezago; no lo ha tenido ni lo tiene hoy. Termino este artículo manifestando que, en mi opinión, en el marco de la evolución de la legislación electoral, la justicia impartida por tribunales especializados en la materia —en armonía con la creación y consolidación del ife— ha sido una respuesta institucional exitosa para dar solvencia jurídica y política, después de más de un siglo y siete décadas de vida independiente, a los procesos electorales en México. Es evidente que la cultura de la legalidad en el ámbito electoral se ha ido enraizando. Si se toma en cuenta que no existía forma de llevar a los tribunales el conflicto electoral, y que los partidos políticos o candidatos no contaban con cuadros jurídicos suficientes ni capacitados —con honrosas excepciones— para ello, por no considerarse necesarios, hace poco más de 25 años, y que hoy no es posible para ningún actor político desatender el cuidado puntual del orden jurídico-electoral y, por tanto, contar 50 Datos tomados de tepjf (2012b, 15); cubre el periodo del 1 de noviembre de 2011 al 31 de octubre de 2012. José Fernando Franco González Salas 398 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación con los elementos humanos preparados para defender ante los órganos electorales en primera instancia o ante los tribunales electorales competentes cualquier norma general, acto o resolución electoral que se considere vulnera un precepto constitucional, legal o administrativo, afectando con ello una prerrogativa, un derecho o impidiendo el cumplimiento de un deber, se podrá aquilatar lo que ha avanzado el país en este ámbito. Por supuesto, reconozco que el funcionamiento institucional y, sobre todo, la cultura jurídica, en especial la jurídica-política, dista aún mucho, en lo general, de tener los estándares óptimos; pero no hay duda de que se ha caminado en un sentido razonablemente positivo, con todos los altibajos de una sociedad plural, con grandes desigualdades y diferencias sociales, culturales y económicas, y que está en búsqueda de consolidar un sistema verdaderamente democrático. La reforma constitucional en materia de derechos humanos impone la necesidad de contemplar los derechos político-electorales como parte de este concepto, rompiendo con una fuerte concepción antes existente, en el sentido de que no eran garantías individuales; por otra parte, la decisión del Pleno de la scjn en el expediente Varios 912/2010, en cumplimiento de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (corte idh) en el caso Rosendo Radilla, tiene un impacto también trascendente para la vida jurídica nacional y para todos los tribunales, entre ellos, y muy particularmente, para el tepjf. Como se sabe, con fundamento en el artículo 1 de la Constitución y de esa resolución de la Corte, se aprobaron varios criterios, entre ellos, el restablecimiento del control difuso de constitucionalidad y convencionalidad por parte de todos los tribunales del país. Ahora, todos los tribunales deberán hacer ese tipo de control en los asuntos de su competencia, consecuentemente, deberán desaplicar las normas generales que consideren contrarias a la Constitución o a los tratados internacionales, en el caso concreto, en materia electoral, y, en su caso, también deberán interpretar siempre de la manera más favorable para la persona. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 399 En este contexto, si bien el Tribunal Electoral tiene esta facultad otorgada directamente por la Constitución, por reforma al artículo 99 de finales de 2007, y la ha aplicado en diversos y muy relevantes asuntos, lo cierto es que ahora ejercerá su facultad de control difuso sobre inaplicación de normas electorales en muchos casos, producto de resoluciones dictadas por los tribunales electorales de las entidades federativas, los que, a su vez, podrán hacerlo previamente ejerciendo también el control difuso en el ámbito de su competencia. Esta situación genera retos interesantes para el tepjf, puesto que tendrá que valorar los argumentos del tribunal lo- cal para sostener la inaplicación de una norma que haya hecho, o bien, los que realizó para considerar la interpretación más favorable para la persona. Es decir, ejercerá una función de revisión constitucional y convencional por control difuso en decisiones tomadas, en muchos casos, también por control difuso del órgano revisado. Finalizo este artículo resaltando que México está, de nueva cuenta, en los albores de una reforma electoral. Seguramente se plantearán muchos aspectos que se pueden y deben revisar, entre ellos, la distribución de competencias entre la Suprema Corte y el Tribunal Electoral; los alcances de los medios de impugnación —sobre todo los de revisión constitucional electoral y de protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos y el perfeccionamiento de las normas procesales para su desahogo; el régimen de nulidades; las facultades sancionatorias—. Pero uno de los temas de mayor relevancia, que probablemente se incorpore a la agenda de discusión, es el del alcance de la competencia o jurisdicción de los órganos electorales —ife y Tribunal Electoral—. Se discute ya si deben convertirse en instituciones nacionales (es decir, con competencia o jurisdicción nacional, según sea el caso, y, por tanto, con capacidad para ejercerlas directamente sobre los órdenes federal, local y municipal), eliminando la jurisdicción local o convirtiéndola en simple coadyuvancia con la nacional.51 No son de menor envergadura las propuestas relativas a si la estructura organizacional de la justicia electoral federal se debe incorporar a las estructuras tradicionales del Poder Judicial (por 51 José Fernando Franco González Salas Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 400 Me atrevo a opinar al respecto: no estoy seguro de que esa propuesta sea la más adecuada, atendiendo a la situación actual del país. Estimo que México, en este aspecto, puede seguir con un sistema de organización de las elecciones y de resolución de los conflictos que en ellas emergen con las instituciones electorales existentes; las que se han creado han funcionado razonablemente bien. Lo que se requiere, en mi opinión, es que sigan siendo eficaces;52 estoy convencido de que debe seguirse avanzando en la consolidación de las instituciones electorales que hay, respetando la distribución de competencias en un Estado federal como éste; la centralización de las funciones y la concentración en órganos macro de su ejercicio, no necesariamente resultará exitosa;53 tampoco estimo que con ello se logre racionalizar las estructuras burocráticas de los órganos electorales ni abatir los costos electorales que ellas generan.54 Me es difícil comprender las razones de oportunidad que algunos han esgrimido; no creo que sea el momento para alterar el orden institucional existente en el ám- 52 53 54 ejemplo: mediante la creación de otra Sala de la Corte o la asunción de la materia electoral en alguna de las existentes y Tribunales Colegiados de Circuito especializados), o si debe dotarse al Tribunal Electoral de competencia para hacerse cargo del control de constitucionalidad y convencionalidad integralmente, inclusive, resolviendo las acciones de inconstitucionalidad de normas generales en materia electoral. Quizá uno de los problemas más graves ha sido la dificultad para su integración oportuna y confiable, sobre todo de los órganos superiores de dirección; desde mi óptica, este tipo de cuestiones no son imputables directamente al diseño institucional, si bien las fórmulas de designación pueden ser mejoradas para garantizar nombramientos oportunos y confiables; por lo que puede ser fácilmente resuelto, en la reforma que viene, con voluntad política. La complejidad de la vida democrática del país —particularmente lo atinente a lo específicamente electoral—, por la diversidad y número de circunstancias diferenciadas en las entidades, por su pluralidad política, económica y social, por las diferencias étnicas en muchos de ellos y por la cada vez mayor identidad estatal, regional o, inclusive, municipal, es un factor que debe analizarse con enorme cuidado antes de tomar una decisión como la de nacionalizar la organización y resolución de controversias en materia electoral; perder los equilibrios que el sistema electoral actual ha creado, por algo no probado, debe ponderarse mucho para no equivocar las decisiones. Piénsese en la inmensa infraestructura básica que se tendrá que construir y el aumento en los recursos humanos capacitados y presupuestales que requerirá una institución nacional —el ife y, toda proporción guardada, el Tribunal Electoral— para hacer frente a todas las elecciones federales y locales, manteniendo, al menos, el mismo nivel de eficacia y eficiencia que hoy, en un porcentaje razonable, se les reconoce. Otra es, desde mi visión, la posición que se podría tener en relación con la revisión de los costos por el financiamiento de los partidos y agrupaciones — asociaciones— políticas. Creación y evolución de la jurisdicción especializada... 401 bito federal, que ha funcionado con estándares de eficiencia aceptables, ante el riesgo real que significaría el cambio a ese nuevo modelo nacional, que tiene un alto riesgo de no funcionar de igual manera, por lo menos durante el tiempo de ajuste. Me parece, por tanto, que aún se puede andar por la ruta trazada desde hace 25 años, fortaleciendo las instituciones tanto federales como estatales, quitándoles aquellas funciones que hoy en día más que robustecerlas las debilitan y reforzando o dotándolas de aquellas que pueden abonar a su correcto funcionamiento; estableciendo las garantías institucionales para sus integrantes (buscando con altura de miras, los mejores perfiles y candidatos para ocupar todos y cada uno de los cargos en las estructuras organizacionales electorales), a efecto de que en la realidad, en los ámbitos federal y local, los principios que rigen la función electoral (certeza, imparcialidad, legalidad, independencia y objetividad) tengan plena vigencia. En fin, es lógico pensar que en el ámbito de la justicia electoral seguirán emergiendo retos y habrá adecuaciones y modificaciones al marco jurídico electoral institucional y procesal, de simple ajuste o de profunda renovación, pero difícilmente se planteará en un futuro próximo la desaparición de la jurisdicción electoral especializada. Concluyo manifestando lo que he sostenido varias veces: reconozco objetivamente las debilidades y fortalezas del sistema judicial electoral, así como los logros y fracasos que ha tenido a lo largo de estos 25 años; la justicia electoral especializada ha sido un factor —no el único, pero sí muy relevante— para que en México se avance en la consolidación de un Estado constitucional democrático y social de derecho y, en lo particular, para tener elecciones populares en todos los ámbitos de gobierno con estándares de libertad y autenticidad mucho más altos que en cualquier otro tiempo de la vida independiente. Ojalá se siga caminando en esa ruta ascendente. José Fernando Franco González Salas 402 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Fuentes consultadas agn. Archivo General de la Nación. s. f. Adiciones y reformas de 13 de noviembre de 1874. Disponible en: http://www.agn.gob.mx/ constitucion1857/pdf/3_1857_698_717.pdf. (consultada el 3 de junio de 2013). borm. 1843. Bases Orgánicas de la República Mexicana acordadas por la Honorable Junta Legislativa establecida conforme a los decretos del 19 y 23 de diciembre de 1842 sancionadas por el supremo Gobierno provisional con arreglo a los mismos decretos el día 12 de junio del año de 1843. 14 de junio. 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México: Trife. 407 Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo The twenty years of Justicia Electoral magazine. A commemorative reading Carlos Báez Silva (México)* Rafael Caballero Álvarez (México)** Antonio Márquez Aguilar (México)*** Resumen El presente escrito tiene como propósito hacer un balance de la revista Justicia Electoral para conmemorar los 20 años de su existencia, por lo que se trata de un texto descriptivo que da cuenta de las principales transformaciones que dicha publicación ha experimentado a lo largo de dos décadas. Adicionalmente, se hace hincapié en la importancia de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) aliente la divulgación del conocimiento especializado en materia electoral, además de exponer las características y condiciones actuales de la revista, así como sus perspectivas a futuro. Palabras clave: revista Justicia Electoral, épocas de la revista Justicia Electoral, divulgación científica, comité académico, comité editorial, comité académico y editorial. * ** Doctor en Derecho. Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral. [email protected]. Maestro en Derechos Humanos y Democracia. Comunicólogo en el Centro de Capacitación Judicial Electoral. [email protected]. *** Maestro en Ciencia Política. Asesor en el Centro de Capacitación Judicial Electoral. [email protected]. 408 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Abstract The subject of this essay is to make a balance of 20 years of life of the Justicia Electoral magazine. It is a descriptive text that elaborates on the main changes of the magazine along two decades. Additionally, it points out the relevance that the Federal Electoral Court encourages in the dissemination of scientific knowledge in electoral concerns, and it explains its current features and conditions, as well as its future prospects. Keywords: Justicia Electoral magazine, ages of Justicia Electoral magazine, scientific dissemination, academic board, editorial board, academic and editorial board. Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo E 409 Introducción n diciembre de 2012 se conmemoraron 25 años de justicia electoral en México. Por supuesto que el sistema judicial electoral no se implantó por decreto, sino que se conformó y apuntaló a lo lar- go de décadas, hasta el momento de contar con un Tribunal en la materia que, primero, sería de corte contencioso, luego, tendría un matiz federal, y, finalmente, se incorporaría a la esfera del Poder Judicial de la Federación como órgano constitucional. Así, en 1987 se creó el Tribunal de lo Contencioso Electoral (Tricoel), en 1990 se transformó en Tribunal Federal Electoral (Trife) y en 1996 adoptó su denominación y naturaleza actuales, convirtiéndose en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). Con la creación de un Tribunal que dirimiera los conflictos electorales, se instauró simbólicamente la justicia electoral en México. Con la convicción de que la academia orienta y evalúa el ejercicio jurisdiccional, el Trife y, actualmente, el tepjf han procurado siempre la generación de conocimiento especializado en materia electoral y su más amplia difusión. Así, a lo largo de más de dos décadas, el Tribunal ha generado una vasta producción académica y editorial, en la que la revista Justicia Electoral ocupa un lugar preponderante, ostentando 20 años de circulación. Veinte años no es poco tiempo, sobre todo si se considera que la revista ha subsistido a periodos difíciles y múltiples cambios de distinta naturaleza. En la actualidad pasa por un extraordinario momento: en la nueva época de la revista se ha respetado rigurosamente la periodicidad; la dictaminación de los textos se ha sistematizado —sin que ello afecte el profesionalismo con el que se debe hacer su valoración— y el círculo de lectores se ha ampliado al robustecer el espectro de difusión. La revista se ha posicionado como un referente importante en la divulgación del derecho electoral y ramas afines, sin que esto implique que no haya qué mejorar. El presente escrito tiene como propósito justamente hacer un balance de la publicación. Se tratará de resumir en unas breves páginas la historia de Justicia Electoral para conmemorar sus 20 años de vida, con la idea Báez / Caballero / Márquez 410 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no sólo de atesorarla, sino, también, para exponer algunas de sus posibilidades a futuro. La importancia de la divulgación especializada para el derecho electoral Antes de entrar a la parte descriptiva, consideramos conveniente exponer algunas ideas por las que estimamos que Justicia Electoral se ha mantenido durante tantos años y acerca de la trascendencia de que así haya ocurrido. Si bien pueden atribuírsele otras cualidades, desde nuestra perspectiva, son dos las que la han hecho imponerse ante el tiempo y otras adversidades. La primera: que la revista representa un espacio que alienta la generación de conocimiento especializado y su divulgación; la segunda: que si bien se trata de una plataforma pionera en materia de derecho electoral, es vanguardista, genera debates de actualidad y presenta argumentos novedosos. Si hablamos de que la litigación institucional de los conflictos electorales en México tiene un antecedente no mayor de un cuarto de siglo, lógicamente el derecho electoral como parte del desarrollo académico es igualmente joven. En este contexto, la revista ha desempeñado una labor epistemológica importante en el ámbito electoral, con especial énfasis, por supuesto, en su parte jurisdiccional. Sus páginas han sido campo fértil para la conceptualización y la problematización de la realidad jurídica y política del México actual en distintos momentos. Según Alejandro del Palacio, la Epistemología establece reglas de relación entre objeto y concepto y la Lógica las de los conceptos entre sí en las proposiciones significativas. La Epistemología ordena el mundo, la Lógica el pensamiento. El conocimiento es, en esencia, la relación ordenada de conceptos. El acto de conocimiento es, ante todo, praxis conceptual, operar sobre los conceptos, relacionarlos (Palacio 1995, 6). Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo 411 Justicia Electoral ha ayudado justamente a la acotación de conceptos y a establecer relaciones entre ellos a la luz de fenómenos jurídicos o políticos específicos inherentes al proceso de transición democrática en México, cuyo periodo de esplendor con certeza se observa en los últimos cinco lustros. “La ordenación y sistematización de los conocimientos acumulados ha dado origen a la ciencia” (Rojas 1991, 28), por lo tanto, Justicia Electoral bien puede considerarse una revista científica en la medida en que anima la relación sistemática de conceptos que, en conjunto, no son otra cosa que conocimiento nuevo y acumulable. No obstante, si el conocimiento no pudiera ser transmitido no pasaría de ser un ejercicio admirable pero ocioso, estéril. En ello radica la importancia de la divulgación científica, rubro en el que, número tras número, se ha buscado colocar a la revista. Si bien existen distintos medios de divulgación de la ciencia, más aún con el avance tecnológico que acompaña al desarrollo científico, la divulgación escrita ofrece ciertas ventajas. “La importancia de hacer divulgación de la ciencia empleando medios escritos es vital porque estos tienen amplia permanencia, distribución y tenemos tradición en la manera de adquirirlos y emplearlos” (Fierro s/f, 3). En consecuencia, la divulgación escrita tiene la virtud de ser perenne, o cuando menos de enfrentar con mayor resistencia el paso del tiempo. Ciertamente los contenidos de un texto pueden requerir actualización, pero los elementos de debate y los puntos centrales de un planteamiento pueden prevalecer con plena vigencia. Otro factor importante para la continuidad de la revista tiene que ver con que se ha ido nutriendo con visiones multidisciplinarias. Lógicamente, la perspectiva jurídica predomina sobre otras afines, pero la diversidad de perfiles de los autores y lectores ha hecho de Justicia Electoral un crisol apenas acorde con un contexto democrático. En esta lógica, el círculo académico de la revista no se limita a los jueces y funcionarios electorales, ni siquiera a los estudiosos del derecho o a los impartidores de justicia en general, sino que se extiende a profesionales de diversas disciplinas Báez / Caballero / Márquez Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 412 de la academia, como la ciencia política, la sociología, la antropología o las relaciones internacionales. Eso, por supuesto, sin olvidar a los colectivos no académicos, como los representantes y militantes de partidos políticos y a la ciudadanía en general. Es verdad que el conocimiento especializado de suyo implica no ser accesible para todas las personas, pero al menos en su época vigente, la revista ha procurado esta apertura. La puntualización acerca del carácter especializado pero accesible a públicos más extensos es pertinente en tanto que la revista demanda como política para la publicación de los textos que los autores hagan un esfuerzo por utilizar un lenguaje claro. Aunado a ello, uno de los criterios que siguen los miembros del Comité Académico y Editorial al dictaminar cada escrito consiste en valorar la coherencia y la estructuración de las ideas. La intención no es por supuesto sustituir el lenguaje académico por uno coloquial, pero en los últimos años se ha cuidado que haya un equilibrio, de forma que no se demerite la calidad académica de los artículos y que, al mismo tiempo, tampoco sean ininteligibles para los cuidadados. Las propias secciones de la revista ayudan a este propósito, pero a ello nos referiremos más adelante. Por lo pronto, basta con insistir en que de no hacerlo de esta manera la revista sería un despropósito, pues la ciudadanía, protagonista de la democracia, quedaría soslayada, repitiéndose con ello el terrible lugar común en el que se discute tendidamente acerca de los ciudadanos, los derechos que les asisten, las instituciones creadas en su beneficio, pero sin hacerlos partícipes.1 Con base en lo hasta ahora expuesto, se podría afirmar que Justicia Electoral es una revista de divulgación científica que busca estar cerca 1 Hay voces que desde la sociedad civil advierten acerca de la importancia de una apertura del conocimiento ilustrado hacia la ciudadanía: “la combinación de la creciente importancia de la ciencia y tecnología en todos los ámbitos de la vida social, la hegemonía del cientificismo, y la concentración del conocimiento científico y tecnológico hacen que la participación ciudadana pierda relevancia en los procesos políticos y ello produce un grave deterioro de la vida democrática” (Foro Consultivo 2013, 9). “Resulta urgente encontrar nuevas maneras de formar y consolidar una cultura ciudadana científicamente ilustrada en un contexto de pluralismo y equidad de conocimientos” (Foro Consultivo 2013, 10). Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo 413 de la ciudadanía, no obstante que por definición está dirigida a públicos más específicos. Reseña de 20 años de una publicación académica Durante su existencia, la revista Justicia Electoral ha tenido cuatro periodos distintos. A continuación se describirá cada uno de manera general.2 Primera Época El primer número de Justicia Electoral fue publicado en 1992 con el sello del Tribunal Federal Electoral. A diferencia de ahora, que hay una contraparte académica, entonces sólo existía un Comité Editorial, el cual tenía una integración doméstica, en el sentido de que todos sus miembros eran magistrados del Tribunal. Estaba encabezado por el magistrado presidente, José Fernando Franco González Salas, en la actualidad ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn). El resto de los espacios estaba reservado para los magistrados propietarios de la Sala Central, más dos suplentes. Cada una de las Salas Regionales también estaba representada por un magistrado propietario.3 El objetivo de la revista era claro y simple: proporcionar mayores elementos de análisis a los órganos electorales, legisladores, actores políticos, la comunidad académica y demás lectores interesados en una mayor comprensión del fenómeno político y la normatividad electoral (Franco 1992). 2 3 La publicación de Justicia Electoral se ha dividido en épocas. La Primera (de 1992 a 1996) corresponde al Tribunal Federal Electoral y tuvo 8 ediciones; la Segunda (de 1997 a 2006), al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con 14 ediciones; la Tercera (de 2006 a 2009) tuvo 3 ediciones; la Cuarta retomó el ritmo de edición con dos entregas cada año. Con la presente entrega de Justicia Electoral se llega a la edición 11 de la Cuarta época. Con el objetivo de que el lector pueda identificar a los miembros del Comité Editorial, al final del artículo se incluye un anexo en el que se muestra la composición de este órgano colegiado en sus distintas etapas, así como del Comité Académico y del Comité Académico y Editorial. Báez / Caballero / Márquez 414 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Las secciones de esa entrega inicial eran, con excepción de Entrevista, las mismas que se mantienen en la actualidad, aunque aparecían en orden distinto: Doctrinal, Estados, sección Bibliohemerográfica (hoy denominada Bibliográfica) y Documental. El magistrado Franco González Salas describía cada una de la siguiente forma: • Doctrinal: contendría las aportaciones de académicos y especialistas destacados, así como de magistrados y funcionarios electorales preocupados en profundizar en el estudio y desarrollo de la normatividad y la función electoral —tanto del país como del extranjero—, con un enfoque predominantemente comparativo y siempre académico para el cabal cumplimiento de sus objetivos. • Estados: apartado referente a las entidades federativas, con el fin de tener un espacio permanente para el análisis de las cuestiones electorales en ese sector fundamental para el desarrollo del sistema federal mexicano. • Bibliohemerográfica: comprendería reseñas de libros y artículos de revistas especializadas en materia político-electoral de reciente publicación, así como de distintos ordenamientos novedosos de México y otros países que se estimaran relevantes para la materia. • Documental: incluiría diversos ordenamientos electorales, proyectos normativos, resoluciones jurisdiccionales, votos particulares, documentos con valor histórico y demás materiales relevantes que sirvieran como elementos de análisis para estudios acerca de la materia electoral (Franco 1992). Como lo advertía el magistrado presidente Franco González Salas, ese número de la revista se distinguió por favorecer el análisis comparado, sobre todo, en la sección Doctrinal, que contó con notables colaboradores: el presidente de la Corte Constitucional de Guatemala, Jorge Mario García Laguardia; el director del Instituto de Derecho Político y Constitucional de la Universidad Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo 415 Nacional de La Plata, Humberto Quiroga Lavie; el ministro de la Corte Electoral de la República Oriental del Uruguay, Carlos A. Urruty; el presidente del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, Rafael Villegas Antillón, y el académico José Woldenberg Karakowsky, quien años después presidiría el Consejo General del Instituto Federal Electoral (ife) en México. El siguiente número de la revista se editó en abril de 1993, con la particularidad de que la sección Doctrinal estuvo integrada por artículos que igualmente ponderaban la perspectiva comparada, en tanto que analizaban los sistemas electorales y los de impugnación en la materia de distintos países: Alemania, Italia, España, Francia, Estados Unidos y el Reino Unido. Para ese número el Comité Editorial tuvo un par de incorporaciones: la hoy magistrada de la Sala Superior del tepjf María del Carmen Alanis Figueroa, entonces coordinadora de Capacitación y del Centro de Documentación, y Lourdes Valdés Abascal, titular del área de Comunicación Social, quien sólo formaría parte del Comité en esa ocasión. En ese mismo año se publicó el tercer número, en un contexto en el que acababan de sucederse una serie de reformas en materia político-electoral, tanto de la Constitución federal como del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). De hecho, en la sección Documental de esa entrega se publicaron los decretos de reforma correspondientes. Otro aspecto a destacar de este número es que en la hoja legal ya se asentaban los derechos de patente con la siguiente leyenda: Título registrado en la Dirección General del Derecho de Autor, mediante certificado de reserva de derechos al uso exclusivo No.125893. Certificado de licitud de título No.6764 y de contenido No.7275, expedidos el 20 de enero de 1993 por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación (Justicia Electoral 1993b). El año siguiente sólo se publicó un número, muy probablemente derivado de que hubo comicios federales. En contraste, para 1995 se publi- Báez / Caballero / Márquez 416 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación caron dos números. El primero de ellos fue muy significativo en la medida en que se observaron cambios en el diseño, que si bien conservaban elementos del original, hacían más atractiva la publicación y los interiores denotaban un trabajo de presentación más elaborado. Pero también hubo un cambio de fondo, ya que el Comité Editorial apareció como una instancia mucho más formal, debido a que el 1 de agosto de 1995 entró en vigor el acuerdo que estableció los Lineamientos Generales para la Instalación y Funcionamiento del Comité Editorial del Tribunal Federal Electoral, cuya responsabilidad era establecer la política editorial de las publicaciones del Tribunal de una manera sistematizada, para establecer los procesos de producción y evaluar los programas editoriales de este órgano jurisdiccional, a fin de garantizar el cumplimiento de sus metas y objetivos trazados (Justicia Electoral 1995a). El número 6, publicado también en 1995, y el 7, de 1996, tuvieron pocos cambios sustanciales. El número 8, en cambio, estuvo marcado por un hecho que transformaría la historia de la revista. Nos referimos a las reformas en materia político-electoral de gran calado ocurridas en 1996 que, entre otras cosas, incorporaron al Tribunal Electoral a la esfera del Poder Judicial Federal, de tal suerte que ese número fue el primero rubricado por el tepjf y el último de la primera época. Segunda Época La Segunda Época de la revista comenzó con el número 9, en 1997. El diseño y la estructura se mantuvieron intactos, salvo algunos cambios menores en los interiores, que entre otras cosas incorporaron el logotipo del Tribunal con su reciente denominación. La novedad más evidente estuvo otra vez relacionada con la integración del Comité Editorial. Al inicio de este periodo, la presidencia del Comité no recayó en el presidente del Tribunal, Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo 417 que entonces era el magistrado José Luis de la Peza, sino en el magistrado Mauro Miguel Reyes Zapata; política que se mantuvo durante varios años. Adicionalmente, se tuvo el acierto de incorporar a miembros externos, académicos de reconocido prestigio que aportaran una visión crítica y objetiva, además de experiencia probada en el rubro. La integración del Comité contaría con un presidente, siete vocales —tres de ellos externos al tepjf—, un secretario técnico y la persona responsable de las publicaciones. En 1998 se creó el Comité Académico, una instancia que se ocupaba principalmente de coordinar y supervisar las actividades que desarrollaba el Centro de Capacitación Judicial Electoral (ccje). Dicho Comité fue instalado formalmente el 12 de noviembre de 1998, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 45 y 46 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Era la instancia encargada de analizar, opinar y, en su caso, aprobar el programa académico del Centro, así como de conocer del informe anual de su director (tepjf 1999, 42). Los miembros fundadores del Comité fueron: Manuel Barquín Álvarez, René Casoluengo Méndez, José Fernando Franco González Salas y Jaime González Graff, como vocales; el magistrado presidente José Luis de la Peza, como presidente también del Comité, y Edmundo Elías Musi, director del ccje, quien se desempeñaba como secretario del Comité (tepjf 1999, 42). La presidencia del Comité Editorial cambió para el año 2003 cuando se publicó el número 18. El magistrado José de Jesús Orozco ocupó ese puesto y el magistrado Mauro Reyes Zapata siguió formando parte del Comité. También se incorporó como vocal el nuevo secretario administrativo, Antonio Tomás Martínez y Blanco. Tanto este número como los que le sucedieron fueron publicados de forma anual, hasta el número 21, en 2006, sin cambios de consideración, salvo la constante a lo largo de estos años: las sustituciones en el Comité Editorial. Para el número 20 se conservó la integración del Comité Editorial, con la excepción de que en ese momento la presidencia recayó en el magistrado José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, presidente del tepjf. Con Báez / Caballero / Márquez 418 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el siguiente número, publicado en 2006, concluyó la segunda época de la revista, un periodo que se extendió prácticamente por una década. Tercera Época El siguiente episodio de la historia de Justicia Electoral fue breve, sin embargo, resultó en un giro de 180 grados. En 2007 la Sala Superior del Tribunal se había renovado, y la revista tuvo las consecuentes redefiniciones, sin afectar la calidad académica de los contenidos. El cambio fue de tal alcance que se consideró conveniente comenzar una nueva etapa, poniendo el contador en cero, es decir, la Tercera Época no continuó con el consecutivo previo que sugería que el próximo número sería el 22, sino que se reinició la serie con un nuevo número uno. El color de la portada se mantuvo, pero se modificó incorporando un encabezado de un tono más fuerte que hacía resaltar el nombre de la revista y que también sería distintivo de la imagen gráfica del Tribunal. El diseño interior volvió a ser más plano en comparación con los últimos números de la Segunda Época, la sección Bibliohemerográfica se denominó Bibliográfica y, una vez más, el Comité Editorial cambió de integrantes, aunque se tuvo el tino de conservar a miembros externos al Tribunal en su composición. A diferencia de los anteriores, que incorporaban a funcionarios de otras áreas del Tribunal, este Comité sólo estuvo compuesto por magistrados de Sala Superior y los miembros externos. La magistrada presidenta del tepjf hizo patente la idea de continuidad de la revista al afirmar: Con esta publicación, consolidamos una tradición jurídica en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación estableciendo nuevos enfoques de estudio, amplitud de criterios y respeto en el disenso; en síntesis y parafraseando a Ortega y Gasset: conservaremos la esencia del ayer para crear un hoy mejor. Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo 419 En esta nueva etapa, acogemos con entusiasmo la función de difundir la cultura democrática a través de la publicación de libros y revistas como Justicia Electoral. Con ello nos sumamos al esfuerzo que, desde hace tres lustros, los juzgadores electorales han hecho por edificar una dogmática electoral acorde con los tiempos del Estado Constitucional de Derecho (Alanis 2007, 10). El siguiente número, publicado en 2008, conservó el diseño, aunque el interior intentó ser más amigable con la vista, con márgenes más amplios y una tipografía que facilitaba la lectura. Para esta entrega se sumaron dos miembros externos al Comité Editorial: Álvaro Arreola Ayala y Rafael Estrada Michel. El número 3 de esta época presentó un cambio: se incorporó en la cuarta de forros el nuevo logotipo. Hasta el número 2, sólo aparecía el nombre del Tribunal, sin embargo, a partir del siguiente número se agregó el distintivo institucional. Para el número 4 hubo modificaciones importantes. Se anexó una nueva sección denominada Entrevista, que justamente reproduce un diálogo con base en preguntas y respuestas entre un funcionario del Tribunal y algún personaje importante del mundo jurídico-electoral. La protagonista de la primera entrevista publicada en esta sección fue la ministra Sandra Day O’Connor, integrante de la Corte Suprema de Estados Unidos cuando se resolvió la controversia de la elección presidencial entre George W. Bush y Albert A. Gore, en el año 2000. La composición del Comité Editorial tuvo modificaciones, pero en esta ocasión no sólo se limitaron a lo correspondiente a sus miembros, sino a su naturaleza, ya que para este número se fusionaron el Comité Editorial y el Comité Académico, dando pauta a una sola instancia colegiada denominada Comité Académico y Editorial. El Comité Académico se reestructuró el 23 de marzo de 2007, con la nueva integración de la Sala Superior del tepjf. Con la reforma constitucional en materia electoral de 2007, sumada a la legal de 2008, fue necesario Báez / Caballero / Márquez 420 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación actualizar el Reglamento Interno del tepjf para reflejar las nuevas atribu- ciones y necesidades organizacionales de la institución (tepjf 2009a, 31). En esta coyuntura se aprovechó la oportunidad para dar integralidad a las directrices de dos cuerpos colegiados que funcionaban de manera separada (tepjf 2009a, 31-2). Esta nueva instancia celebró su primera sesión ordinaria el 27 de febrero de 2009 (tepjf 2009b). Estos cambios condujeron al inicio de un nuevo ciclo de la revista, por lo que el número cuatro de Justicia Electoral fue el colofón de la Tercera Época. Cuarta Época El diseño del primer número de la Cuarta Época fue totalmente innovador, en el exterior ciertamente se conservaron los colores anteriores, pero la presentación fue radicalmente distinta, denotaba un diseño mucho más sofisticado y moderno, algo que también se observaba en interiores, con fondos de agua elegantes y atractivos a la vista. La calidad académica de los textos se mantuvo incólume, incorporando un sumario a todos los artículos. A partir de este número la periodicidad semestral se hizo más rigurosa y se sistematizó la revisión de textos por parte de los miembros del Comité Académico y Editorial mediante un rol de dictaminadores y el manejo de un formato que permite identificar cuestiones puntuales de forma y fondo. Todas estas características se conservaron intactas para los números 5, 6 y 7. Sin embargo, a partir del número 5 se incorporaron elementos de formalidad académica: dejó de colocarse el sumario correspondiente y se agregaron un resumen y un listado de palabras clave que facilitaran la búsqueda de información en sistemas automatizados. Estos dos últimos componentes, al igual que el título de cada texto, se comenzaron a incluir en español y en inglés invariablemente. El número 8 marcó nuevamente una coyuntura importante. Fue publicado ya en la presidencia del magistrado José Alejandro Luna Ramos, con Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo 421 cuya administración cambiaron el logotipo y el color institucional del Tribunal. La nueva imagen gráfica distintiva del tepjf reproduce la escultura Los caminos de la justicia hacia el siglo XXII, del escultor Sebastián. Estas modificaciones tuvieron su reflejo visual en la revista y, adicionalmente, a partir de este número se agregaron dos datos que son obligatorios en otras revistas académicas: la fecha de recepción de cada texto publicado y la fecha de aprobación. Para el número 9 se añadió un elemento más de rigor académico al proceso de dictamen de los textos: el mecanismo de doble ciego, con el cual ya no sólo se guarda confidencialidad acerca de quién evalúa los textos, sino que, para evitar cualquier tipo de sesgo, ahora los dictaminadores también desconocen la identidad de los autores. Asimismo, se añadieron algunos elementos comunes en otras revistas de prestigio académico: el correo electrónico de los autores —que se coloca al final de la ficha curricular que se publica como nota al pie de página—, el país de los autores y los datos de adscripción institucional de los miembros del Comité en el directorio. Estas características se preservaron para el número 10 e incluso para el presente, aunque hubo sustituciones en el Comité Académico y Editorial. Conclusiones: el futuro de la revista Justicia Electoral ha subsistido a cambios de administración y a reestructuras, principalmente porque sus objetivos y naturaleza han estado claros desde su gestación. Se trata de un proyecto académico serio. Ciertamente ha sufrido vaivenes y riesgos de carencias de definición en algunos aspectos y de inconsistencia subrepticia a pesar de la continuidad. No reconocer esto sería poco objetivo. Pero en descargo de ello se puede argumentar la inexperiencia natural que subyace a un proyecto pionero, sumado a que la parte académica y editorial, si bien fundamentales, vienen después de la labor jurisdiccional que está obligado a desempeñar el Tribunal y que constituye su razón de ser. Báez / Caballero / Márquez 422 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Podría parecer petulante pensar que desde esta perspectiva el esfuerzo por consolidar un proyecto académico de esta naturaleza debe ser doblemente reconocido, por ello las conjeturas al respecto no nos corresponden. Lo que sí es nuestra responsabilidad es no cejar en el intento por arraigar Justicia Electoral como una publicación de gran prestigio y calidad académicos. Esa misma convicción es la que seguramente acompañó a todas y cada una de las personas involucradas en este proyecto durante dos décadas; las mismas que con su esfuerzo y dedicación ayudaron a que la revista sea hoy cada vez más conocida dentro y fuera del país, así como para que en cada ocasión aumente el número de autores interesados en publicar sus reflexiones en ella. En la actualidad, todos esos pequeños cambios de formalidad académica que se han implementado, sobre todo en la Cuarta Época de la revista, han sido condiciones que se cumplen para poder inscribirla en circuitos de divulgación académica de amplio reconocimiento. Latindex, Dialnet y la Biblioteca Jurídica de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam) son registros electrónicos a los que Justicia Electoral ha logrado incorporarse, y se realizan las acciones necesarias para conseguirlo también en Redalyc. Destaca, además, la difusión de Justicia Electoral en la Red de Escuelas e Institutos de Formación en Democracia del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (iidh) mediante su Centro de Asesoría y Promoción Electoral; red que vincula a los tribunales electorales de América Latina. Por otro lado, se realizarán las gestiones correspondientes con el fin de conseguir que la publicación forme parte del catálogo de revistas arbitradas por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (conacyt). En ese sentido, con el objeto de cumplir con el requisito establecido por esta institución acerca de contar con una cartera de árbitros que cubran todas las áreas que aborda la revista que esté compuesta por investigadores líderes en su especialidad, adscritos a instituciones nacionales y extranjeras, en diciembre de 2012 el Comité Académico y Editorial aprobó la implementación de un listado de árbitros internacionales que coadyuvarán en Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo 423 el procedimiento de dictaminación de las obras. En consecuencia, todos los artículos recibidos para ser considerados en la revista pasarán por dos dictámenes, uno a cargo de un miembro externo del Comité Académico y Editorial, como ya se hacía, y el segundo, que será responsabilidad de uno de los colaboradores internacionales. Esta nueva modalidad de dictaminación se implementará a partir del número 12 de la revista. Con el número 11 de Justicia Electoral se celebran dos décadas de una historia narrada por sus propios protagonistas: todos los autores que han hecho aportaciones escritas, los académicos externos que han formado parte de los distintos comités, los señores magistrados que han dictado las políticas a seguir y los distintos funcionarios del Tribunal que han tenido que ver con la publicación de cada número, incluido el personal que ha debido operar en su momento todas las cuestiones de organización y técnicas. En lo particular, para quienes esto escriben ha sido muy gratificante intervenir en este proceso y formar parte de esta historia que, afortunadamente, aún tiene muchas páginas por escribir. Báez / Caballero / Márquez 424 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Anexo Cuadro 1. Comité Editorial en 1992 Nombre Cargo y adscripción José Fernando Franco González Salas Magistrado presidente de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central José Luis de la Peza Muñoz Cano Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central Cipriano Gómez Lara Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central Daniel Mora Fernández Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central Javier Patiño Camarena Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central Juan Ángel Chávez Ramírez Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripción Plurinominal II: Sala Regional Durango Rodolfo Jorge Ortiz Escobar Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripción Plurinominal III: Sala Regional Jalapa Ángel Rafael Díaz Ortiz Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripción Plurinominal IV: Sala Regional Guadalajara Jorge Sánchez Cordero Dávila Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripción Plurinominal V: Sala Regional Toluca José de Jesus Orozco Henríquez Magistrado suplente de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central Javier Barreiro Perera Magistrado suplente de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central Fuente: Elaboración propia con base en el directorio publicado en Justicia Electoral (1992). Cuadro 2. Comité Editorial en 1995 Nombre Cargo y adscripción José Fernando Franco González Salas Magistrado presidente José Luis de la Peza Muñoz Cano Magistrado presidente de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central Daniel Mora Fernández Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo 425 Continuación. Nombre Cargo y adscripción Javier Patiño Camarena Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central José de Jesus Orozco Henríquez Magistrado propietario de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central Víctor Carlos García Moreno Magistrado suplente de la Sala de la Circunscripción Plurinominal I: Sala Central Edmundo Elías Musi Magistrado presidente de Sala de la Circunscripción Plurinominal V: Sala Regional Toluca José Fernando Ojesto Martínez Porcayo Magistrado presidente de la Sala de la Circunscripción Plurinominal III: Sala Regional Jalapa Javier Barreiro Perera Secretario general José Luis Díaz Vázquez Secretario administrativo María del Carmen Alanis Figueroa Coordinadora del área de Derecho Electoral del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Federal Electoral Iván Hillman Chapoy Coordinador de Comunicación Social Fuente: Elaboración propia con base en el directorio publicado en Justicia Electoral (1995b). Cuadro 3. Comité Editorial en 1997 Nombre Cargo y adscripción Mauro Miguel Reyes Zapata Magistrado de Sala Superior y presidente del Comité Editorial José de Jesus Orozco Henríquez Magistrado de Sala Superior y vocal del Comité Editorial José Luis Díaz Vázquez Secretario Administrativo y vocal del Comité Editorial Jorge Tlatelpa Meléndez Coordinador de Documentación y Apoyo Técnico y vocal del Comité Editorial Héctor Fix Zamudio Vocal del Comité Editorial José Ramón Cossío Vocal del Comité Editorial Jaime del Arenal Fenochio Vocal del Comité Editorial Jaime Esperón Díaz Ordaz Coordinador de Comunicación Social y secretario técnico del Comité Editorial Báez / Caballero / Márquez 426 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Continuación. Nombre Cargo y adscripción Argelia Zarahy Cuevas Mendoza Jefa de la Unidad de publicaciones Edmundo Elías Musi Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral (ccje) y vocal del Comité Editorial Fuente: Elaboración propia con base en el directorio publicado en Justicia Electoral (1997). Cuadro 4. Comité Académico en 1998 Nombre Cargo y adscripción José Luis de la Peza Magistrado de Sala Superior y presidente del Comité Académico José Fernando Franco González Salas Magistrado de Sala Superior y vocal del Comité Académico Manuel Barquín Álvarez Vocal del Comité Académico René Casoluengo Méndez Vocal del Comité Académico Jaime González Graff Vocal del Comité Académico Edmundo Elías Musi Director del ccje y secretario del Comité Académico Fuente: Elaboración propia con base en tepjf (1999). Cuadro 5. Comité Editorial en 2004 Nombre Cargo y adscripción José de Jesus Orozco Henríquez Magistrado de Sala Superior y presidente del Comité Editorial Mauro Miguel Reyes Zapata Magistrado de Sala Superior y vocal del Comité Editorial Héctor Fix Zamudio Vocal del Comité Editorial Jaime del Arenal Fenochio Vocal del Comité Editorial Rodolfo Vázquez Cardoso Vocal del Comité Editorial Fernando Hernández de la Peña Secretario administrativo y vocal del Comité Editorial Jorge Tlatelpa Meléndez Coordinador de Documentación y Apoyo Técnico y vocal del Comité Editorial Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo 427 Continuación. Nombre Cargo y adscripción José Jacinto Díaz Careaga Coordinador de Comunicación Social y secretario técnico del Comité Editorial Jaime del Río Salcedo Director del ccje y vocal del Comité Editorial Fuente: Elaboración propia con base en el directorio publicado en Justicia Electoral (2004). Cuadro 6. Comité Editorial en 2007 Nombre Cargo y adscripción Manuel González Oropeza Magistrado de Sala Superior y presidente del Comité Editorial María del Carmen Alanis Figueroa Magistrada presidenta de Sala Superior y vocal del Comité Editorial Flavio Galván Rivera Magistrado de Sala Superior y vocal del Comité Editorial Salvador Olimpo Nava Gomar Magistrado de Sala Superior y vocal del Comité Editorial Sergio García Ramírez Vocal del Comité Editorial Salvador Cárdenas Gutiérrez Vocal del Comité Editorial Lorenzo Córdova Vianello Vocal del Comité Editorial Fuente: Elaboración propia con base en el directorio publicado en Justicia Electoral (2007). Cuadro 7. Comité Académico y Editorial en 2009 Nombre Cargo y adscripción María del Carmen Alanis Figueroa Magistrada presidenta de Sala Superior y presidenta del Comité Académico y Editorial Constancio Carrasco Daza Magistrado de Sala Superior y miembro del Comité Académico y Editorial Manuel González Oropeza Magistrado de Sala Superior y miembro del Comité Académico y Editorial Salvador Olimpo Nava Gomar Magistrado de Sala Superior y miembro del Comité Académico y Editorial Karina Mariela Ansolabehere Sesti Miembro externo del Comité Académico y Editorial Báez / Caballero / Márquez 428 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Continuación. Nombre Cargo y adscripción Álvaro Arreola Ayala Miembro externo del Comité Académico y Editorial Lorenzo Córdova Vianello Miembro externo del Comité Académico y Editorial Rafael Estrada Michel Miembro externo del Comité Académico y Editorial Ruperto Patiño Manffer Miembro externo del Comité Académico y Editorial Octavio Mayén Mena Coordinador de Comunicación Social y secretario técnico editorial del Comité Enrique Ochoa Reza Director del ccje y secretario técnico académico del Comité Fuente: Elaboración propia con base en el directorio publicado en Justicia Electoral (2009b). Cuadro 8. Comité Académico y Editorial en 2013 Nombre Cargo y adscripción José Alejandro Luna Ramos Magistrado presidente de Sala Superior y presidente del Comité Académico y Editorial Flavio Galván Rivera Magistrado de Sala Superior y miembro del Comité Académico y Editorial Manuel González Oropeza Magistrado de Sala Superior y miembro del Comité Académico y Editorial Salvador Olimpo Nava Gomar Magistrado de Sala Superior y miembro del Comité Académico y Editorial Álvaro Arreola Ayala Miembro externo del Comité Académico y Editorial Eduardo Ferrer MacGregor Poisot Miembro externo del Comité Académico y Editorial Alejandro Martín García Miembro externo del Comité Académico y Editorial Hugo Saúl Ramírez García Miembro externo del Comité Académico y Editorial Elisa Speckman Guerra Miembro externo del Comité Académico y Editorial Ricardo Barraza Gómez Coordinador de Comunicación Social y secretario técnico editorial del Comité Carlos Báez Silva Director del ccje y secretario técnico académico del Comité Fuente: Elaboración propia con base en la integración actual del Comité Académico y Editorial. Veinte años de la revista Justicia Electoral. Texto conmemorativo 429 Fuentes consultadas Alanis Figueroa, María del Carmen. 2007. “Presentación institucional”. Justicia Electoral 1, Tercera Época, vol. I, núm. 1. Fierro, Julieta. s/f. La divulgación de la ciencia. Una visión personal. Disponible en http://www.astroscu.unam.mx/~julieta/descargas/ articulos/divulgacion%20ciencia%20una%20vision%20personal.pdf (consultada el 25 de marzo de 2013). Foro Consultivo. 2013. Ciudadanía, comunicación y apropiación social de la ciencia, la tecnología y la innovación. Resumen ejecutivo. Disponible en: http://www.foroconsultivo.org.mx/documentos/peciti _2012_2037/7_ciudadania_comunicacion_propiacion_social_cti.pdf (consultada el 25 de marzo de 2013). Franco González Salas, José Fernando. 1992. “Presentación institucional”. Justicia Electoral 1, Primera Época, vol 1, núm. 1. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Federal Electoral. Primera Época, vol 1, núm. 1. 1992. –––, vol. II, núm. 2. 1993a. –––, vol. II, núm. 3. 1993b. –––, vol. III, núm. 4. 1994. –––, vol. IV, núm. 5. 1995a. –––, vol. IV, núm. 6. 1995b. –––, vol. V, núm. 7. 1996. –––. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Segunda Época, vol. V, núm. 8. 1996. –––, núm. 9. 1997. –––, núm. 10. 1998a. –––, núm. 11. 1998b. –––, núm. 12. 1999. –––, núm. 13. 2000a. –––, núm. 14. 2000b. –––, núm. 15. 2001. Báez / Caballero / Márquez 430 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación –––, núm. 16. 2002a. –––, núm. 17. 2002b. –––, núm. 18. 2003. –––, núm. 19. 2004. –––, núm. 20. 2005. –––, núm. 21. 2006. –––. Tercera Época, vol. I, núm. 1. 2007. –––, núm. 2. 2008. –––, núm. 3. 2009a. –––, núm. 4. 2009b. –––, núm. 5. Enero-junio de 2010. –––. Cuarta Época, vol. I, núm. 6. Julio-diciembre de 2010. –––, núm. 7. Enero-junio de 2011. –––, núm. 8. Julio-diciembre de 2011. –––, núm. 9. Enero-junio de 2012. –––, núm. 10. Julio-diciembre de 2012. Palacio Díaz, Alejandro del. 1995. Para comprender el derecho. México: uam Azcapotzalco. Rojas Amandi, Victor Manuel. 1991. Filosofía del derecho. México: Harla. tepjf. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 1995. Me- moria 1994. Tomo I. México: tepjf. –––. 1999. Informe anual 1998-1999. México: tepjf. –––. 2008. Informe anual 2007-2008. México: tepjf. –––. 2009a. Informe anual 2008-2009. Resumen ejecutivo. México: tepjf. –––. 2009b. Acta de la Primera Sesión Ordinaria del Comité Académico y Editorial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación del 27 de febrero de 2009. México: tepjf. Trife. Tribunal Federal Electoral. 1992. Memoria 1991. México: Trife. Sección Entrevista 433 Conversando con Szymon Janczarek* (noviembre de 2011) Karolina Monika Gilas (México)** Karolina Monika Gilas (KMG): Debido a la reciente reforma constitucional en materia de derechos humanos, los derechos políticos llegan a ser reconocidos con más fuerza por la Constitución como derechos humanos. Con esta modificación, todos los derechos civiles, políticos y sociales contenidos en el texto constitucional se convierten en derechos humanos que deben tener una tutela y un ejercicio eficaz. Esto sitúa al Poder Judicial como garante de todos los derechos, incluso de aquellos que no están indicados en el capítulo primero, como los derechos político-electorales. ¿Nos podría explicar si el sistema jurídico de Polonia reconoce a los derechos políticos como derechos humanos y cuáles son las consecuencias de ese reconocimiento? Szymon Janczarek (SJ): El sistema jurídico polaco reconoce los derechos políticos que emanan de los pactos internacionales en los que se imponen a los estados las obligaciones de reconocer ciertos derechos y * ** Maestro en Derecho por la Universidad de Gdansk, Polonia y maestro en Derecho Internacional por la Universidad de Westminster, Reino Unido. Actualmente estudia el doctorado en Filosofía en la Escuela de Leyes de la Universidad de Brunel, en Londres, Reino Unido. Juez segundo del Ministerio de Justicia del Departamento de Derechos Humanos de Polonia y jefe de la Unidad de Procedimientos ante la Corte Europea de Derechos Humanos en el Departamento de Derechos Humanos en Varsovia, Polonia. Se ha desempeñado como juez de distrito en la Corte de Gdansk y jefe de la Corporación de la Sección Criminal en la Segunda División Criminal de la Corte distrital en Gdansk, Polonia. Profesora-investigadora del Centro de Capacitación Judicial Electoral del tepjf . [email protected]. 434 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación libertades, suscritos por Polonia, como derechos humanos. Entre esos derechos, destaca el derecho de elecciones libres, establecido no solamente en el artículo 21º de los Pactos Internacionales de los Derechos Civiles y Políticos, en el artículo 3º del Protocolo 1 de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, sino que también está reconocido por el artículo 62 de la Constitución de Polonia. El sistema europeo de protección de los derechos humanos está basado en una especie de Constitución, en forma de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (ampliada con los protocolos adicionales subsecuentes). Los estados miembro de la Convención (o de sus protocolos) tienen la obligación de asegurar el ejercicio y la protección de los derechos reconocidos por la Convención y, en el caso de su violación, la persona que haya agotado todos los procedimientos legales existentes en su país puede presentar una queja ante el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos. Quisiera subrayar que, hasta ahora, el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos nunca ha emitido un fallo en el cual declarara la violación del artículo 3º del Protocolo 1º de la Convención en el caso polaco. KMG: Uno de los temas electorales fuertemente debatidos en México es la cuestión de la suspensión de los derechos político-electorales. Tanto la Suprema Corte como el Tribunal Electoral se han pronunciado respecto del momento en el cual la suspensión empieza a operar. ¿Cuáles son las limitaciones al ejercicio del sufragio activo y pasivo, tanto de los ciudadanos polacos como de los extranjeros? SJ: Según el artículo 62 de la Constitución polaca, cada ciudadano polaco que a más tardar el día de la elección cumpla los 18 años tiene derecho a participar en el referéndum y a elegir al presidente, a los diputados, los senadores y los representantes de los gobiernos locales. Conversando con Szymon Janczarek 435 En cuanto a los derechos electorales de los extranjeros, según el Código Electoral de Polonia, el derecho del sufragio activo en las elecciones para presidente, para el Sejm (Cámara de Diputados) y el Senado, lo tienen únicamente los ciudadanos polacos. Si se trata de las elecciones al Parlamento Europeo en Polonia, el derecho de sufragio activo lo tienen los ciudadanos polacos y también los ciudadanos de la Unión Europea que no tienen la ciudadanía polaca y que tengan la calidad de residentes. La misma regla aplica en las elecciones locales en el nivel más bajo (municipio), donde, sin embargo, aparece una exigencia adicional de residir en el territorio de un municipio dado. En las elecciones locales a nivel regional, el derecho de voto corresponde únicamente a los ciudadanos polacos residentes en el lugar. Tratándose del sufragio pasivo, en las elecciones para el Sejm, el Senado y presidente, pueden ser candidatos únicamente los ciudadanos polacos (que hayan cumplido 21, 30 y 35 años, respectivamente). El derecho a ser elegido para el Parlamento Europeo corresponde a todos los ciudadanos polacos y los ciudadanos de la Unión Europea que no tienen la ciudadanía polaca, pero que, por al menos cinco años, viven en Polonia o en otro país miembro. Para las elecciones a nivel local, el derecho a ser candidatos corresponde a todas las personas con el derecho a sufragio activo, por lo que a nivel de ayuntamiento lo son también los ciudadanos europeos (no polacos). Hay que subrayar que el derecho de participar en el referéndum y de votar en las elecciones no se reconoce a las personas que hayan sido declaradas incapacitadas mediante el fallo legítimo de un Tribunal, a quienes un Tribunal les haya privado de los derechos civiles o a quienes el Tribunal del Estado1 les haya despojado de los derechos electorales. 1 El Tribunal del Estado es el órgano encargado de determinar la eventual responsabilidad de los servidores públicos del más alto nivel por los actos supuestamente violatorios a la Constitución o a las leyes durante el ejercicio del cargo (mientras no se trate de un crimen). Karolina Monika Gilas 436 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación La declaratoria de suspensión de los derechos electorales en Polonia es facultad exclusiva, aunque muy limitada, del Poder Judicial. Vale la pena subrayar que la decisión de suspender los derechos electorales de una persona tiene que ser tomada de manera individual para cada caso, ya que nunca es automática. Los tribunales pueden declarar la suspensión de los derechos públicos en caso de que la pena privativa de libertad sea por un mínimo de tres años y que fuera declarada por un crimen que merece una desaprobación especial. Eso significa que debe tratarse de un acto cometido con una motivación considerada como realmente reprensible y que causa emociones negativas en la sociedad, como, por ejemplo, un asesinato cometido mediante torturas, para diversión y de manera sádica. Como se puede ver, el electorado en Polonia fue delimitado de manera muy amplia y el derecho electoral se basa en el principio de universalidad. Como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos relacionada con las violaciones al artículo 3 del Protocolo 1º de la Convención, la limitación del derecho a sufragio está permitida únicamente cuando está prevista por la ley, no infringe el sentido ni la efectividad de los derechos electorales, está justificada por un fin legítimo, y entre este fin y las medidas tomadas para su realización, que tienen como efecto la suspensión, existe relación de proporcionalidad. Esa especie de test fue utilizada por el Tribunal en la primera sentencia en la que se pronunció acerca de la violación al artículo 3 del Protocolo 1º de la Convención, en el caso Methieu-Mohin y Clerfayt vs. Bélgica. KMG: El Estado mexicano limita algunos de los derechos políticoelectorales de los ciudadanos naturalizados, buscando con ello asegurar la lealtad y resguardar la seguridad del país. ¿Cómo está regulada la cuestión de la doble ciudadanía y la eventual candidatura a los puestos de elección popular, o bien, el ejercicio de cargos de alto nivel en el gobierno o la administración pública? Conversando con Szymon Janczarek 437 SJ: La cuestión de la doble ciudadanía y su relación con los derechos electorales no es considerada un problema en Polonia. De acuerdo con la legislación vigente sobre la ciudadanía polaca, un ciudadano polaco no puede ser, al mismo tiempo, reconocido como ciudadano de otro país. La llamada regla de “exclusividad de la ciudadanía polaca” elimina la posibilidad de considerar a un ciudadano polaco como ciudadano de otro país; por supuesto, dentro del ámbito legal de Polonia. En la práctica esa regla significa que la República de Polonia no reconoce otras ciudadanías de sus propios ciudadanos cuando se trata de relaciones con los órganos estatales de Polonia o cuando esas personas realizan actos dentro del ámbito jurídico de Polonia. Por eso, incluso cuando un ciudadano polaco tiene otra u otras ciudadanías, en sus contactos con el gobierno polaco será tratado únicamente como ciudadano polaco. De ahí se desprende que la doble o múltiple nacionalidad no es barrera para ser candidato a los puestos de elección popular o para ejercer cargos en el gobierno o en la administración pública. De hecho, el actual ministro de relaciones exteriores, Radoslaw Sikorski, desde mediados de los años 80 y hasta 2006 tenía, de forma paralela a la polaca, la ciudadanía británica. KMG: En México la justicia electoral es una de las cuestiones más importantes para el funcionamiento del sistema político, ya que su tarea principal es fomentar la certeza y la legalidad de los procesos electorales. Polonia es un país que, al igual que México, pasó por un periodo de autoritarismo, que se valía de los fraudes y manipulaciones electorales para perpetuarse en el poder y para buscar legitimidad. Los problemas que derivan de esa situación han de ser similares, entonces. ¿Qué tan frecuentes son los conflictos electorales en Polonia? ¿Cómo está organizado el sistema de justicia electoral en Polonia? SJ: Como en cualquier sociedad democrática, los conflictos electorales son inevitables. Sin embargo, su forma más común en Polonia son Karolina Monika Gilas 438 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación las llamadas protestas electorales presentadas por los ciudadanos que dudan de la validez de las elecciones de manera general, o bien de la elección de una persona en particular. Como razones de esas protestas se señalan delitos electorales o violaciones a la normatividad electoral que pudieron afectar el resultado. En Polonia no existe un Tribunal especializado únicamente en la materia electoral. La resolución de conflictos electorales (por ejemplo, mediante el análisis de las protestas electorales) está a cargo de la Corte Suprema y de los tribunales ordinarios. Por ejemplo, ante la Corte Suprema se presentan las protestas acerca de validez de las elecciones al Sejm, al Senado, al Parlamento Europeo y para presidente. La queja puede ser presentada en el plazo de siete días a partir de la declaración de resultados de la elección por la Comisión Nacional Electoral en el Diario Oficial. La Corte conoce el caso de protesta en contra de la validez de las elecciones en general en una sala ad hoc, compuesta por tres jueces, en un procedimiento no jurisdiccional, y emite, en forma de decisión, una opinión acerca de la protesta. Por otro lado, la Corte Suprema, compuesta por la Sala Laboral, de Seguridad Social y Asuntos Públicos, con base en los reportes electorales presentados por la Comisión Nacional Electoral y en las opiniones emitidas en los asuntos de protestas, decide sobre la validez de las elecciones y la emisión de las constancias, en el caso de cada diputado, senador o el presidente, cuya elección fue cuestionada. La Corte emite la resolución sobre el caso en una sesión a la que asisten el procurador general y el presidente de la Comisión Nacional Electoral. La Corte, aprobando la resolución en la que declara la validez o invalidez de la elección de un diputado, senador o el presidente, determina la emisión (o no) de las constancias y la realización de unas nuevas elecciones, o bien otro tipo de acciones que considere pertinentes. También es la Corte Suprema ante la que se impugnan las decisiones de no emisión de la constancia a un diputado o senador. Conversando con Szymon Janczarek 439 El Código Electoral establece que la protesta en contra de la validez de las elecciones en sí, en un distrito o en contra de una persona en particular, puede presentarse en casos de un posible delito electoral que tuvo influencia en el desarrollo de la jornada electoral, el conteo de los resultados distritales o generales, o en el caso de violaciones al Código Electoral relacionados con el procedimiento de voto o conteo de los votos, que tuvo influencia en el resultado de la elección. La protesta tiene que ser presentada por escrito ante el Tribunal distrital correspondiente, dentro del plazo de los 14 días contados a partir del día de la jornada electoral. El Tribunal conoce el caso en un procedimiento no jurisdiccional, dentro de los 30 días siguientes a la presentación de la protesta y sesiona con tres jueces, en la presencia del comisionado electoral y los presidentes de las comisiones electorales distritales. El Tribunal puede declarar la validez o invalidez de la elección; en el último caso, determina no otorgar la constancia y decide sobre la realización de una nueva elección, o bien, de las acciones que es necesario repetir para subsanar las fallas en el procedimiento electoral. La resolución puede ser impugnada ante el Tribunal de Apelación, que tiene que dar el fallo dentro de los 30 días y cuya resolución es terminal. Los tribunales ordinarios conocen también las quejas en contra de las decisiones de no incluir en la lista nominal, de eliminación de la lista nominal o de no admitir las correcciones de datos incluidos en la misma. Karolina Monika Gilas Sección Bibliográfica 443 José Adolfo Ibinarriaga y Roberto Trad Hasbun. 2011. El arte de la guerra electoral. Guía esencial para entender cómo funciona una campaña política. México: Grijalbo Cecilia Montserrat Soto Huitrón (México)* E ste libro explica algunas de las metodologías y técnicas que pueden ser utilizadas en las campañas electorales, lo cual resulta relevante en periodos de proceso electoral. La obra describe en siete capítulos lo que es una campaña. En el primer capítulo, denominado “El arte de la guerra electoral”, los autores afirman que las elecciones son el medio democrático por el cual la sociedad elige tanto a sus gobernantes como la integración del órgano legislativo. Los candidatos se dan a conocer durante sus campañas en los medios de comunicación. Asimismo, es importante destacar que las campañas giran alrededor del posicionamiento mediante la estrategia previamente diseñada conforme a la información que se ha obtenido de las investigaciones que se realizan tanto del candidato como de los adversarios. También es necesario que cuenten con un equipo de campaña con consultores internacionales * Licenciada en Derecho. Secretaría de Energía. [email protected]. 444 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y nacionales; los primeros para aportar las técnicas y herramientas necesarias y los segundos para que aporten los símbolos y el vocabulario adecuados para hacer emotivo el mensaje. El capítulo dos habla de la estrategia. Como se mencionó anteriormente, la campaña sólo cuenta con una estrategia; lo demás son tácticas y herramientas utilizadas para hacer del conocimiento del electorado las propuestas del candidato. Es importante destacar que en cada campaña se utiliza una estrategia diseñada especialmente para dicha contienda. Asimismo, se explica qué es el mapa rector y se nos indica que el mensaje es lo más importante de la campaña, ya que por medio de éste se busca ganar electores. Explica qué áreas se deben investigar para desarrollar la mejor estrategia, entre las cuales se encuentra tener perfectamente ubicadas las necesidades de la sociedad, las debilidades del candidato y de los adversarios, así como sus fortalezas. Menciona que es de gran importancia saber qué batallas luchar y elegir correctamente el lugar. El capítulo tres trata de las campañas. Señala que es necesario contar con un equipo de campaña y que el candidato respete las decisiones tomadas por su equipo. La campaña debe ser congruente con su posicionamiento, ya que debe convencer al electorado de que el candidato es la mejor opción a elegir. El equipo de campaña deberá estar enterado tanto de los acontecimientos locales como internacionales durante la contienda, ya que eso hará posible que pueda dar una respuesta oportuna a los ataques o aprovechar los errores de sus adversarios. Asimismo, se recomienda que se utilicen la mayoría de los medios de comunicación para llegar a un amplio número de electores. El capítulo cuatro nos habla del candidato y todos los que lo rodean. En primer lugar, el candidato debe entender que su principal función es la de comunicar al electorado sus propuestas y que su jefe de campaña es el encargado de tomar las decisiones según la estrategia a seguir. Tam- El arte de la guerra electoral 445 bién es necesario que los familiares del candidato no influyan directamente en las decisiones de la campaña; sin embargo, pueden servir de apoyo para ganar simpatizantes, como se pudo observar en la contienda presidencial de 2012. La imagen del candidato tiene que ser congruente con su posicionamiento, y debe aprender a manejar los recursos a su alrededor y cómo usar lenguaje quinésico (relativo a los movimientos), lenguaje proxémico (relacionado con el espacio), lenguaje iriológico (relacionado con el movimiento de los ojos), lenguaje fisiológico (relacionado con la morfología del cuerpo humano) moda y los valores no verbales de la voz (volumen, tono). El capítulo cinco explica qué es el cuarto de guerra, uno de los elementos fundamentales de la campaña, ya que en él se toman las decisiones más importantes tanto al diseñar la estrategia como en los momentos de crisis de la contienda. Por tal motivo, es necesario que los consultores estén al tanto de todo lo que ocurre en la contienda para dar una respuesta inmediata, ya sea para minimizar los riesgos o capitalizar los aciertos del candidato. En ocasiones será necesario modificar la estrategia, pero nunca se debe modificar el posicionamiento, por lo cual es necesario que los consultores cuenten con la habilidad de solucionar problemas rápidamente, antes de que los adversarios utilicen esos errores a su favor. El capítulo seis habla del escenario de la batalla, en el que se destaca la gran variedad de medios de comunicación que facilita el mensaje del candidato al electorado, por lo cual es necesario que el cuarto de guerra realice un monitoreo de las actividades que se dan en las redes sociales. Existen dos tipo de difusión en una campaña: el llamado “aire”, que es el que se da en los medios de comunicación, actualmente con mayor peso que antes, y el cual tiene mayor influencia en el electorado; y el llamado de “tierra”, que es el que se desarrolla directamente en las calles. Un claro ejemplo de éste son los mítines que realizan los candidatos. Una de las cosas más importantes para los candidatos no sólo es hacer llegar sus propuestas al electorado, sino que se conviertan en el centro Cecilia Montserrat Soto Huitrón 446 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de conversación de la mayor parte de los electores. Asimismo, es importante destacar que en la actualidad los candidatos se pueden retroalimentar de los medios electrónicos, ya que mediante ellos el electorado puede hacer sus comentarios acerca de las diversas acciones de los candidatos, un aspecto que se puede ejemplificar con la campaña del actual presidente de los Estados Unidos, Barack Obama. El último capítulo habla de la “campaña de ataque”, que se empezó a usar hace 10 años, aproximadamente, por lo general utilizada por los simpatizantes de un candidato para atacar a los contrincantes sin que su propio candidato sufra sanciones, pues actúan al amparo de su libertad de expresión. Como se mencionó anteriormente, el candidato cuenta con debilidades y fortalezas, las cuales es necesario trabajar para que los contrincantes no las puedan usar en su contra. Una de las debilidades más difíciles de trabajar es el temperamento. En el caso del candidato, es necesario que aprenda cómo reaccionar ante ciertas circunstancias y cómo hacer que el adversario salga de sus casillas, por así decirlo, sobre todo durante actos públicos, como los debates. En caso de que se llegara a elegir el contraposicionamiento, que no es otra cosa que atacar al adversario, es necesario ubicar su punto más débil y atacarlo específicamente. Así, el adversario, en lugar de buscar que el electorado se entere de sus propuestas, tratará de limpiar su imagen para no perder simpatizantes. En cada uno de los capítulos se relata una pequeña anécdota de los autores, quienes aseguran que sabiendo utilizar cada uno de los elementos mencionados se puede llegar al objetivo planteado. De igual manera, nos hacen reflexionar que no porque se cuente con la mayor cantidad de recursos para realizar una campaña se va a ganar, ya que es necesario apoyarse en un buen equipo, no perder de vista la estrategia planteada y utilizar todos los medios de comunicación al alcance. Por todo lo anterior, este libro resulta de gran utilidad tanto para los observadores electorales como para los propios actores políticos en cualquier tipo de proceso electoral. 447 Felipe de la Mata Pizaña. 2012. Manual del sistema de protección de los derechos político-electorales en México. México: Porrúa/Universidad Panamericana Roselia Bustillo Marín (México)* Enrique Inti García Sánchez (México)** E Introducción l Manual del sistema de protección de los derechos político-electorales en México es el más reciente trabajo del doctor Felipe de la Mata Pizaña, académico y funcionario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). Es un texto dirigido a diversos públicos, como litigantes, estudiantes y funcionarios electorales, pues su desarrollo cuenta con un lenguaje ciudadano, vinculando la teoría con la práctica jurisdiccional en materia de derechos político-electorales del ciudadano. El objetivo general de este manual es delinear el sistema de protección de los derechos político-electorales vigentes en México, desde sus tres dimensiones: la internacional por medio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh), la federal mediante las resoluciones del tepjf, y la jurisdicción local con las resoluciones de las autoridades electorales de las entidades federativas. * ** Profesora-investigadora en el Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected]. Asesor del director del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected]. 448 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación El manual se integra de cuatro capítulos, en los que destacan los siguientes temas: 1. Los derechos políticos como derechos humanos. 2. Improcedencia del amparo electoral en México. 3. La protección de los derechos político-electorales del ciudadano en México. 4. La defensa de los derechos político-electorales de los afiliados. También incluye un glosario de términos básicos en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc), y dos anexos, el primero referente a la jurisprudencia y tesis relevantes en materia de jdc y, finalmente, el último anexo presenta una serie de formularios básicos de demandas de jdc. El manual es prologado por el magistrado presidente del tepjf, José Alejandro Luna Ramos, quien destaca la idea de que los derechos políticos, al ser derechos humanos, se dotan de mecanismos, instituciones y procedimientos que garantizan su ejercicio, y resalta el hecho de que el jdc se ha constituido como el medio de control constitucional idóneo para restituir a los ciudadanos en el goce de sus derechos políticos. Capítulo 1. Los derechos políticos como derechos humanos El autor expone una breve historia acerca de la configuración de los derechos políticos como derechos humanos, y tomando la definición de Cuadra señala que son el conjunto de derechos de los ciudadanos relacionados directamente con la posibilidad de acceder a las funciones públicas del país, participar conjunta o separadamente en las mismas, elegir a los gobernantes y formar los órganos políticos (Cuadra 1994, 46, en Mata 2012, 4). También destaca algunas virtudes de la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos, entre ellos el hecho de haberse refor- Manual del sistema de protección de los derechos... 449 zado el bloque de constitucionalidad, el establecimiento de criterios de interpretación pro persona y el establecimiento de los alcances de incumplir o no aceptar una recomendación o sentencia internacional. En cuanto al último punto, indica que en la resolución del expediente Varios 912/2010, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) transformó el control de constitucionalidad a cargo del Poder Judicial, de carácter concentrado hacia uno de configuración difuso, en el que todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar por los derechos contenidos en la Constitución federal y los tratados internacionales signados por México (Mata 2012, 9). Resalta el autor que es fundamental una reglamentación respecto del alcance y las consecuencias de las facultades de control de constitucionalidad y convencionalidad por parte de las autoridades del país, con la finalidad de armonizar su ejercicio dentro del ordenamiento jurídico mexicano (Mata 2012, 12). Un aspecto destacado de este primer capítulo es el hecho de que existe la facultad de las Salas del Tribunal Electoral de desaplicar al caso concreto normas en materia electoral por contravenir al contenido de la Constitución federal, a partir del criterio de la Corte. El autor señala también que los tribunales electorales locales pueden desaplicar, con efectos igualmente relativos, cualquier norma que infrinja la Constitución y los tratados internacionales que reconozcan derechos políticos, lo cual configuraría un verdadero sistema de protección integral de los derechos políticos (Mata 2012, 13). Por otra parte, realiza un estudio del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, expone el proceso jurisdiccional en dicho sistema y advierte cinco casos de la Corte idh sobre derechos políticos: 1. Yatama vs. Nicaragua (Partido político indígena). 2. López Mendoza vs. Venezuela (Inhabilitación de candidaturas vía administrativa). Bustillo Marín/García Sánchez 450 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3. Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia (Participación de la oposición). 4. Caso Chitay Nech y otros vs. Guatemala (Desaparición forzada de líder indígena). 5. Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos (Candidaturas independientes). Capítulo 2. Improcedencia del amparo electoral en México A partir de un estudio comparado, el doctor De la Mata señala que mientras en Europa las garantías de los derechos fundamentales son genéricas, en América Latina los distintos países se han inclinado por establecer garantías especializadas para la protección de los derechos políticos. Al respecto, el autor analiza los casos de Alemania, España, Costa Rica y, finalmente, México. En los dos primeros el amparo electoral es la vía procedente legislativamente, en el caso de Costa Rica fue por medio de una decisión jurisdiccional que se estableció el amparo electoral como una vía, y en un extremo diferente está el caso mexicano, en el que no procede el amparo en materia electoral. En el caso mexicano, el autor hace un estudio histórico acerca de la procedencia en un primer momento y, en otro, la improcedencia del amparo en materia electoral. El autor resalta que establecer un amparo electoral complicaría enormemente el desempeño del Poder Judicial federal mexicano. Se necesitaría trabajo de capacitación judicial e interrumpir las jurisprudencias emitidas por las Salas del Tribunal Electoral con el fin de adaptarlas a la materia de amparo, y en caso de contradicción de criterios, éstas deberían ser dilucidadas por la scjn, y al no estar sincronizados los calendarios electorales de las 32 entidades federativas, se presentarían juicios de amparo todo el año y de urgente resolución. Puntualmente anuncia algunas incompatibilidades técnicas propias de la materia electoral que harían prácticamente inviable el establecimiento Manual del sistema de protección de los derechos... 451 del juicio de amparo en esta materia, por ejemplo: el formalismo del juicio de amparo vs. el dinamismo del derecho electoral, el carácter sumario de la materia electoral vs. los plazos que rigen al juicio de amparo, la flexibilización del principio de legalidad en materia electoral vs. la rigidez de la aplicación del principio de legalidad en los juicios de amparo, entre otros. Finalmente, el autor señala que el grado de especialización de las Salas que componen el Tribunal, no sólo en la labor de los jueces que las integran y el personal jurídico que los acompañan, constituye una importante ventaja técnica para la atención de los asuntos electorales frente a las instancias del amparo electoral. Capítulo 3. La protección de los derechos político-electorales del ciudadano en México En esta parte del manual, el autor indica que la finalidad del jdc es resti- tuir a los ciudadanos el goce de los derechos políticos vulnerados, al ser un mecanismo de control constitucional. Explica de manera exhaustiva los alcances jurídicos y los distintos criterios que ha emitido el Tribunal Electoral para el funcionamiento del juicio ciudadano y para la potencialización del ejercicio y protección de los derechos político-electorales. En una primera parte realiza un repaso amplio respecto del contenido legal y las tesis relevantes, así como de sentencias que conforman la amplia información respecto al jdc, y en la segunda parte hace referencia a las vías locales de protección de los derechos. El autor inicia con una referencia a los derechos políticos protegidos por el juicio ciudadano, da una definición de cada uno de ellos y de los demás derechos fundamentales relacionados con aquellos que también son protegidos por medio del jdc. En primer lugar menciona los derechos a vo- tar y a ser votado, señalando que son una misma institución y no pueden verse de manera aislada. Respecto de los alcances de estos derechos, entre muchas otras cuestiones relevantes, señala que no sólo se trata de un derecho que se Bustillo Marín/García Sánchez 452 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce al ir a las urnas, sino abarca el derecho a ocupar el cargo y este mismo incluye el de ejercer las funciones inherentes a él durante el periodo del encargo, así como la remuneración de los servidores públicos que desempeñan cargos de elección popular es un derecho constitutivo a su ejercicio. Asimismo, aduce las restricciones al derecho a ser votado y que, de acuerdo con la jurisprudencia nacional e internacional, éstas deben ser necesarias e idóneas y deben obedecer a criterios objetivos, racionales y proporcionales. Enseguida, define los derechos de asociación y de afiliación en materia político-electoral, ambos íntimamente ligados, así como los derechos de información y de petición, de los cuales los alcances de su protección tienen que ver con su vinculación con un derecho político-electoral. Al final hace referencia al derecho para integrar las autoridades electorales de las entidades federativas, al conocer de este último, el tepjf amplió la procedencia del jdc para integrar al Instituto Federal Electoral, de acuerdo con el principio pro homine y pro active. En este mismo apartado, además de los elementos sustantivos, aporta los elementos adjetivos o procesales del juicio ciudadano para su buen funcionamiento. Entre ellos, destaca la formulación de agravios que hacen énfasis en la suplencia total tratándose de demandas presentadas por personas indígenas. En su opinión, no ha lugar a la suplencia cuando se hace valer la posible inconstitucionalidad de una norma, ya que el juzgador debe contar con los argumentos específicos para ello. Igualmente menciona la procedencia del medio de impugnación, y entre los distintos criterios que expone se puede destacar que para tener demostrada la existencia de un acto impugnado debe atenderse a las circunstancias que rodean su emisión, los efectos de la notificación, el cómputo y los plazos para interponer el juicio, de aquí resalta uno de los últimos criterios que estipula que en “el plazo para la presentación de la demanda deben observarse los principios pro homine y pro actione”, establecido en la Tesis XII/2012. De ahí que la manera en que deben interpretarse las nor- Manual del sistema de protección de los derechos... 453 mas procesales debe ser siempre la que resulte más favorable para garantizar el derecho de acceso a la jurisdicción del estado. Respecto de la demanda se explica cada uno de los requisitos y las excepciones o ampliaciones que se han razonado para su admisión o desechamiento. Así como el agotamiento de las instancias previas para su presentación, y cuándo y cómo presentarla. Por ejemplo, cuando un ciudadano que tenga conocimiento real de un acto que le cause agravio, pero que aún no haya sido publicado o se le haya notificado formalmente, puede accionar el jdc, o cuando existe la presentación de un amparo, como éste no forma parte de la cadena impugnativa, no es causa para desechar la demanda. Asimismo, otros criterios recientes, sustentados en la reforma de derechos humanos del año 2011 a la Constitución federal son, la procedencia del jdc en contra de actos de las agrupaciones políticas nacionales (apn), con base en su libertad de asociación y en contra de actos relacionados con los mecanismos de democracia directa, como resultados de referendos y plebiscitos. En otra parte señala las razones de improcedencia del jdc, por ejem- plo: los actos relativos a la organización de los ayuntamientos, a las resoluciones penales sobre la suspensión de los derechos político-electorales, a la entrega de financiamiento público que corresponde a los partidos políticos, a otras elecciones no relacionadas con los derechos políticoelectorales, y uno de los últimos criterios fue que el juicio ciudadano no procede contra actos derivados de asociaciones y sociedades civiles adherentes a los partidos políticos. Otras figuras procesales que menciona son la legitimación, ya que en algunos casos es posible sustituir la noción del interés jurídico por interés legítimo para determinar la procedencia del juicio, de esa manera han conformado un elemento procesal más amplio. Igualmente destaca que para las comunidades indígenas, el análisis de su legitimación activa debe llevarse a cabo de manera flexible tomando en cuenta sus particularidades. Bustillo Marín/García Sánchez Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 454 Respecto de la competencia de la Sala Superior y de las Salas Regionales que conocen del jdc se señalan los efectos de las sentencias, para ello señala que en ocasiones pueden afectar no sólo a los promoventes del caso, sino también situaciones jurídicas de otro ciudadano. Si las acciones del jdc deben estar encaminadas a eliminar la incerti- dumbre y dar certeza a los actos impugnados, la efectividad inmediata a las sentencias debe tener una consecuente reparación de los derechos, para ello ni siquiera debe esperarse a la notificación de la sentencia por parte del tepjf. Asimismo, la ejecución de las sentencias, no debe constreñirse al ámbito individual de derecho del actor, sino que puede trascender a la esfera jurídica de alguna otra persona que haya sido parte en el juicio y que haya tenido un interés coincidente con el actor. En el segundo apartado de este capítulo, el autor expone las vías de protección de los derechos político-electorales en el ámbito local. Explica brevemente que existe un jdc en el ámbito federal y en el local en más de la mitad de las entidades federativas, es decir, hay un sistema mixto de protección de los derechos político-electorales del ciudadano. En las legislaciones electorales locales pueden tener el mismo nombre: jdc local o de otra manera. Estos juicios locales existen de forma paralela al jdc federal, de los cuales conocen los tribunales electorales locales. El autor —para proporcionar al lector una forma sencilla e ilustrativa de conocer los juicios locales— inserta una tabla que muestra los estados que incluyen en su legislación dicho juicio, así como los derechos protegidos y el órgano competente. Capítulo 4. La defensa de los derechos político-electorales de los afiliados El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano como vía de defensa de los derechos político-electorales de los afiliados ha tenido dos etapas fundamentales mediante la jurisprudencia del tepjf, que son la directa cerrada y la directa abierta. Manual del sistema de protección de los derechos... 455 En la directa cerrada se destaca la sentencia en la que se asentó que el jdc no era procedente contra actos de los partidos políticos, pues éstos no tenían el carácter de autoridad electoral, y la sentencia que determinó que era viable el procedimiento administrativo sancionador al momento de agotar los medios de impugnación internos de un partido político. En cuanto a la jurisdicción directa abierta se reconoce un cambio de criterio en el que se estableció que el jdc era una vía por la que se podían impugnar directamente los actos y las resoluciones de los partidos políticos emanados de los órganos de los mismos. Lo anterior, corrigió un problema de omisión legislativa, concluyendo que los partidos políticos sí pueden tener el carácter de responsable dentro del juicio ciudadano (Jurisprudencia histórica 3/2003 del tepjf), aunque no se reflejó en la regulación en el ámbito legal, hasta la última reforma electoral. El autor señala que es importante sistematizar las reglas y los principios aplicables que el tepjf ha emitido para la defensa de los derechos de los afiliados. Finalmente, el autor presenta un catálogo de especificidades del jdc en materia intrapartidista, entre los que destacan la consumación del acto, formación de agravios, presentación del medio ante una autoridad distinta de la responsable, el interés jurídico de los militantes para impugnar los resultados de una elección interna, el cómputo del plazo tratándose de procesos electivos internos, los controles de constitucionalidad y legalidad de los partidos políticos, entre otros. A lo largo del texto, el lector puede encontrar un análisis del jdc, mismo que si bien cuenta con una escasa regulación legislativa, ha sido complementado con la jurisprudencia que han dictado las autoridades jurisdiccionales electorales. Bustillo Marín/García Sánchez 457 Revista de Derecho Electoral 15, 2013, enero-junio. Enrique Inti García Sánchez (México)* E n 2013 se publicó el decimoquinto número de la Revista de Derecho Electoral, con lo cual el Tribunal Supremo de Elecciones (tse) de Costa Rica cumple siete años de generar y difundir conocimien- tos en la materia político-electoral. La publicación cuenta con cinco secciones consolidadas: Autor invita- do, Contribuciones desde el tse, Contribuciones externas, Sección especial y Reseña bibliográfica. En ellas se encuentran 16 artículos de destacados académicos y funcionarios electorales. En la sección Autor invitado aparece un artículo del magistrado Manuel González Oropeza, quien escribe acerca de las candidaturas independientes. El tema es relevante a la luz de las reformas constitucionales de 2011, en materia de derechos humanos, y la del 9 de agosto de 2012 sobre el derecho de los ciudadanos a registrar candidaturas independientes. El magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) analiza el tema del federalismo y de la judicialización presentada durante el proceso de implementación de dicho sistema en las entidades federativas de México. En la sección Contribuciones desde el tse aparecen tres artículos. El primero es “El registro civil costarricense a 125 años de su nacimiento”, * Asesor del director del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected]. 458 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación del licenciado Luis Antonio Bolaños Bolaños, en el cual se destaca cómo impactan instantáneamente las actualizaciones del estado civil de las personas en el padrón nacional electoral, de cara a los procesos comiciales o en la participación ciudadana, por ejemplo, en referéndums. Esto se explica porque el registro civil es un órgano constitucional que depende exclusivamente del tse. El segundo artículo es “Pensamiento ciceroniano sobre el rol del ciudadano en la obra Sobre los deberes”, de la autoría del doctor Luis Diego Brenes Villalobos. En este trabajo se destaca el papel del ciudadano universal como un ente virtuoso en la vida pública, lo cual se logra por medio de la honestidad, la sabiduría, la justicia, la fortaleza y la templanza. Finalmente, se encuentra el artículo “Escrutinio y recuento de votos en el ordenamiento jurídico costarricense”, del licenciado Mario Andrés Matarrita Arroyo, en el que se destaca el sistema escrutador con carácter compositivo bifásico: el preliminar corre a cargo de los ciudadanos y el definitivo está en manos del tse. El trabajo concluye mencionando que una “urna electoral nunca estará más a salvo que cuando los mismos electores, probos y leales a la democracia sean sus garantes”. Por lo que hace a la sección Contribuciones externas, se difunden cinco trabajos relacionados con los sistemas electorales y la participación política en el contexto costarricense, chileno, español y francés. El primer ensayo corre a cargo del doctor José Enrique Molina Vega, quien en su artículo “Sistemas electorales parlamentarios y modelos de representación política: efecto de los distritos electorales, la fórmula electoral y el tamaño del congreso” adelanta que los resultados de una elección pueden variar dependiendo del sistema electoral que se utilice, ya sea el mayoritario o el proporcional, así como por otros factores que están en juego. El segundo trabajo es “La regulación del proceso electoral en Francia: entre política y derecho”, de la candidata a doctora Ariana Macaya, quien desde la Universidad de París analiza los límites que se pudieran presentar en las próximas elecciones, relativos al sistema de selección de candidatos, en el Revista de Derecho Electoral 15 459 cual basta con tener el apoyo de personas que ocupen un cargo de elección popular para ser registrado. Esta práctica ha llegado a contradecir el principio de pluralismo ideológico o ha caído en la compra-venta del apoyo. La autora también hace un estudio comparativo de la regulación del financiamiento, de la propaganda con criterios cuantitativos de equidad e igualdad, y de la manipulación o dictadura de las encuestas en las campañas electorales francesas. En el tercer artículo, del maestro Luis Melián Rodríguez, “Voto dual y abstención diferencial en Canarias: análisis del comportamiento electoral canario”, se explican los factores que hacen que una persona vote de forma distinta en las elecciones legislativas y en las autonómicas en esta comunidad española. Lo anterior lo fundamenta a partir de las últimas tres elecciones en aquella comunidad (1999, 2003 y 2007). El penúltimo trabajo fue escrito por el licenciado Jorge E. Segura Arias, y es “Gobiernos locales y participación de las personas jóvenes en puestos de elección popular en Costa Rica, 2010”. En él, el autor hace un estudio de género y de los jóvenes en el poder en el ámbito local, encontrando que la representatividad activa de la juventud es muy baja, y mucho más la de las mujeres. Finalmente, el doctor Carlos Manuel Rosales García, en su ensayo “Análisis sobre la ponderación de la prueba en el sistema electoral chileno”, aborda el trabajo jurisdiccional del Tribunal Calificador de Elecciones en Chile, específicamente la valoración libre de la prueba que realiza dicho Tribunal para resolver las controversias que se le presentan, estudiándolo con el sistema norteamericano basado en jurados. Por lo que respecta a la Sección especial, este número estuvo dedicado al voto preferencial, el cual es tratado en los contextos o sistemas democráticos, en los casos específicos de Panamá, República Dominicana y Perú. El análisis estuvo a cargo del doctor Daniel Zovatto; la licenciada Ileana Aguilar; el magistrado vicepresidente del Tribunal Electoral de Panamá, Eduardo Valdés Escoffery; el juez del Tribunal Superior Electoral de República Dominicana, Fausto Marino Mendoza Rodríguez, y el doctor Fernando Tuesta Soldevilla. En dichos artículos, el lector encontrará estudios sobre el Enrique Inti García Sánchez 460 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación origen, las modalidades y virtudes del voto preferencial, así como un debate sobre su pertinencia y desventajas en los distintos sistemas electorales. Finalmente, en la sección Reseña bibliográfica llama la atención que se comenten tres revistas especializadas en materia electoral. Luis Diego Zúñiga Arley describe el contenido del número 15 de la Revista Mundo Electoral, editada por el Tribunal Electoral de Panamá. En la publicación se abordan temas éticos, polémicas acerca del voto y la democracia directa y, finalmente, para el caso mexicano se cita el artículo del maestro Manuel Carrillo Poblano, “Proceso electoral 2011-12. Fortalezas y retos”, en el que se hace referencia a la implementación de 53 nuevas atribuciones del Instituto Federal Electoral (ife). Una segunda reseña es coautoría entre Zúñiga Arley y Rocío Montero Solano, y en ella se comenta el número 1 de la Revista Mexicana de Derecho Electoral, publicada por la Universidad Nacional Autónoma de México. El número contiene artículos de destacados funcionarios, magistrados electorales y académicos especialistas en la materia, que abordan temas relacionados con el proceso electoral federal 2011-12, los modelos electorales y políticos que están en la agenda legislativa, y estudios sobre la justicia electoral y el papel del ife en temas polémicos como las candidaturas independientes, la fiscalización a partidos políticos, el género y los derechos político-electorales de la mujer. No se puede dejar de mencionar la entrevista en la que el magistrado presidente del tepjf, José Alejandro Luna Ramos, aborda el tema de la justicia electoral rumbo al 2012. Finalmente, se hace referencia a la revista Justicia Electoral que publica el tepjf. La revista ha difundido el conocimiento en materia electoral durante 20 años, por medio de secciones que buscan cubrir el espacio nacional, local e internacional. En el número 9 de Justicia Electoral se tratan diversos artículos relacionados con el proceso electoral federal y temas que han impactado a entidades federativas como Oaxaca y Yucatán. Además, aparece una entrevista al doctor Dieter Nohlen, en la que señala su posición sobre el papel de las instituciones electorales mexicanas y otros actores políticos. Revista de Derecho Electoral 15 461 Por lo anterior, se considera que las revistas especializadas en materia electoral se están convirtiendo en fuentes de consulta obligatoria y de intercambio académico entre los países del continente americano, así como en el ámbito internacional. Enrique Inti García Sánchez La revista Justicia Electoral es editada por el tepjf y la publicación es semestral (junio y diciembre). Sus artículos están enmarcados en la temática político-electoral, con el objetivo de difundir y debatir los avances e innovaciones en la materia. La publicación es coordinada por el Centro de Capacitación Judicial Electoral del tepjf. Cuenta, además, con el respal- do del Comité Académico y Editorial del tepjf, máximo órgano que regula las tareas académicas y editoriales de la institución. Asimismo, cuenta con el apoyo de un grupo de árbitros externos de carácter multidisciplinario y multinacional, quienes evalúan los artículos. El contenido de esta revista está dirigido a especialistas, investigadores, estudiantes y funcionarios electorales. BASES • Los artículos deberán estar en español, ser inéditos y no estar sometidos simultáneamente a la consideración de otras publicaciones. Deberán ser resultado o avance de investigaciones originales de alto nivel, enmarcados en la temática político-electoral. • Los artículos deberán venir acompañados de la “Declaración de originalidad y cesión de derechos del trabajo escrito”. El documento se puede descargar del sitio de la revista: http://www.te.gob.mx/ ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. • Para las secciones Doctrinal y Estados, la extensión deberá ser de 15 a 25 cuartillas (la cuartilla consta de 2,500 caracteres con espacios), incluyendo la bibliografía. Para la sección Bibliográfica, la extensión deberá ser de entre 3 y 6 cuartillas. • Deberá incluirse el título del trabajo en español e inglés. • Toda colaboración, con excepción de las publicadas en la sección Bibliográfica, deberá ir acompañada de dos resúmenes: uno en español y otro en inglés (máximo 150 palabras), así como de un listado de palabras clave (4 como mínimo, 6 como máximo), igualmente en español e inglés. • En archivo anexo deberá enviarse una corta relación con los datos curriculares del autor, incluyendo dirección postal, adscripción e institución y la dirección de correo electrónico. Indicaciones formales • Interlineado sencillo, tamaño de letra de 12 puntos en fuente Univers, alineación justificada, sangría en la primera línea de 1 cm y sin espacios entre párrafos. • Si el artículo incluye gráficas, cuadros y mapas, deberá especificarse la fuente y enviarlo como archivo anexo en programas editables (Excel, Word, etcétera). • Las citas deberán ser estilo Harvard en el cuerpo del trabajo. Ejemplo: (Sartori 2003, 14). Consultar la guía de citas en http://www. te.gob.mx/ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. • Las notas aclaratorias se presentarán a pie de página, a renglón seguido, con tamaño de letra de 9 puntos en fuente Univers y la numeración deberá ser corrida (progresiva). • Los datos completos de las fuentes consultadas deberán ordenarse alfabéticamente al final del texto y sus componentes estar separados por la puntuación y en el orden siguiente: autor o autores (apellidos y nombre) [punto] año de edición [punto] Título de la obra en cursivas [punto] Número de edición (después de la primera) [punto] Volumen o tomo [punto] Lugar de edición [dos puntos] Editorial o institución [punto]. Ejemplo: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos de Teoría Política. 2ª ed. Madrid: Alianza Editorial. Consul- tar la guía de citas en http://www.te.gob.mx/ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. • Cuando se emplee una sigla o abreviatura, primero deberá escribirse su equivalencia completa y luego, entre paréntesis, la sigla o abreviatura que se utilizará con posterioridad. No se aceptarán artículos que no cumplan con los criterios antes señalados. Los originales serán sometidos a un proceso editorial que se desarrollará en varias fases. En primer lugar, los artículos recibidos serán objeto de una evaluación preliminar por parte del Centro de Capacitación Judicial Electoral, que determinará la pertinencia de su publicación. Una vez que se establezca que el artículo cumple con los requisitos temáticos, además de los formales indicados en las bases, será enviado a dos pares académicos externos, un miembro del Comité Académico y Editorial y un miembro del grupo de árbitros externos, quienes emitirán con la modalidad de “doble ciego” —es decir, se respetará el anonimato de los dictaminadores y autores— un dictamen en cualquiera de los siguientes sentidos: a) aprobado, b) aprobado con sugerencias de modificación, c) aprobado condicionado a modificaciones y d) no aprobado. En caso de discrepancia entre ambos resultados, el texto será enviado a un tercer árbitro, cuya decisión definirá su publicación. Los resultados del proceso de dictamen serán inapelables en todos los casos. Cualquier colaboración para la revista Justicia Electoral que se dictamine en sentido favorable, implica por parte del autor la concesión de la propiedad de los derechos de autor para que su artículo y materiales sean reproducidos, publicados, editados, fijados, comunicados y transmitidos públicamente en cualquier forma o medio; sean distribuidos en el número de ejemplares que se requieran; sean difundidos de forma pública en dis- tintas modalidades, incluso ponerlos a disposición del público por medio de recursos electrónicos, ópticos o de otra cualquier tecnología para fines exclusivamente científicos, culturales, de difusión y no lucrativos. Durante el proceso de edición, el autor deberá resolver las consultas que sobre su artículo le realice la coordinación de la revista. La revista Justicia Electoral no tiene carácter comercial, razón por la cual las colaboraciones no son retribuidas económicamente. Los autores de los artículos publicados en la revista recibirán 10 ejemplares. Para mayor información diríjase a: www.te.gob.mx/ccje 5722 4000, ext. 4057 [email protected] Pablo de la Llave núm. 110, colonia Bosques de Tetlameya, CP 04730, delegación Coyoacán, México, DF. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Justicia Electoral magazine is edited every semester (June and December) by tepjf. Its articles are framed in the political-electoral topics and it seeks to spread and debate the latest findings and reflections in the matter. The publication is coordinated by the Judicial Electoral Training Center (ccje) of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary (tepjf). It is supported by the Academic and Editorial Committee of the tepjf, the highest entity to regulate academic and editorial activities of the Court. It is also supported by a staff of external evaluators from diverse disciplines and countries to assess the articles. The content of this magazine is aimed to specialists, researchers, students, and electoral public servants. RULES • The articles shall be in Spanish, unedited and not to be submitted simultaneously to be considered in other publications. They must be the result or the advance of high level original research and be framed in the political and electoral topics. • All articles sent must include, attached, a “Statement of originality and copyright cession of the text”. This document can be downloaded from the magazine’s site at http://www.te.gob.mx/ccje/ material_audiovisual/portada_revista.html. • For Doctrinal and Estados sections, the extension must be between 15 and 25 pages (2,500 characters with spaces make a page), including bibliography. For the Bibliográfica section, the extent shall be between 3 and 6 pages. • The text must have its title in Spanish as well as in English. • All articles must have an abstract (up to 150 words) and a keywords list (4 as minimum, 6 as maximum) both in Spanish and English. • The curriculum information of the author shall be attached including postal address, institution the author belongs to and email address. Formal instructions • Single line spacing, font Univers of 12 points, justified aligning, first line indented in 1 cm and without spaces between paragraphs. • In case the article contains graphics, frames and/or maps, they must include the source and be sent as an attached file for editing programs (Excel, Word, etc). • Quotation shall be Harvard style within the body of the text. E.g.: (Sartori 2003, 14). Please refer to quotation guide at http://www. te.gob. mx/ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. • Notes shall be at the bottom of the page, no line spacing, font Univers of 9 points, and numbering must be progressive. • Data must be complete and the sources consulted must be ordered alphabetically at the end of the text and its components separated by punctuation in the following order: author or authors (family name and name) [period] year of edition [period] Name of the piece in Italic style [period] Number of the edition (only after the first) [period] Volume [period] Place of edition [colon] Publisher or institution [period]. Example: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos de Teoría Política. 2ª ed. Madrid: Alianza Editorial. Refer to quotation guide at http:// www.te.gob.mx/ccje/material_audiovisual/portada_revista.html. • When using an acronym or abbreviation, it must be shown complete in its first mention and then, between parenthesis, the abbreviation that will be used later. Texts that do not fulfill the last requirements shall not be received. Original texts will be submitted to an editorial process that will take place in several stages. First, all texts received will be subject to a preliminary evaluation by the Judicial Electoral Training Center, that will decide the appropriateness of its publishing. Once the article fulfills all thematic requirements, as well as the formal ones indicated above, they will be forwarded to the Academic and Editorial Committee, who will issue a consultation with a “double blind” modality in any of these senses: a) approved, b) approved with modification suggestions, c) approved, conditioned to modifications and d) not approved. In case of disagreement between the two results, the text will be forwarded to a third evaluator, whose decision will be definitive. The results of the consultation process will be indisputable in all cases. Any contribution made to the Justicia Electoral magazine that results in a positive consultation, implies that the author grants the intellectual property of the copyrights, so its article and materials be reproduced, published, edited, fixed, communicated and transmitted publicly by any format or means; be distributed in the number of issues needed; be spread publicly in diverse modalities; including to put them at hand by electronic means, optical means or any other technology, for exclusive scientific, cultural or propagation aims without profit. During the edition process, authors must answer questions from the magazine’s coordination about their writings. Justicia Electoral is a non commercial publication, so contributions shall not be financially rewarded. For every paper, authors will receive 10 issues. For more information, refer to: www.te.gob.mx/ccje (+52) 5722 4000, ext. 4057 [email protected] Pablo de la Llave núm. 110, colonia Bosques de Tetlameya. CP 04730, delegación Coyoacán, México, DF Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary Declaración de originalidad y cesión de derechos del trabajo escrito Revista Justicia Electoral Por este medio certifico que el trabajo titulado: __________________________ que presento a la revista Justicia Electoral, editada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, no ha sido publicado previamente en ninguna de sus versiones y me comprometo a no someterlo a consideración de otra publicación mientras esté en proceso de dictamen en la revista Justicia Electoral ni posteriormente en caso de ser aceptado para su publicación. Declaro que el artículo es original y que sus contenidos son producto de mi directa contribución intelectual. Todos los datos y referencias a materiales ya publicados están debidamente identificados con su respectivo crédito e incluidos en las notas bibliográficas y en las citas que se destacan como tal y, en los casos que así lo requieran, cuento con las debidas autorizaciones de quienes poseen los derechos patrimoniales. Declaro que los materiales están libres de derecho de autor y me hago responsable por cualquier litigio o reclamación relacionada con derechos de propiedad intelectual, exonerando de responsabilidad al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En caso de que el artículo sea aprobado para su publicación, autorizo de manera ilimitada en el tiempo al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que incluya dicho texto en la revista Justicia Electoral y pueda reproducirlo en todas sus modalidades, incluso para difusión audiovisual y publicación en internet; el derecho de transformación o adaptación, comunicación pública en el país y en el extranjero por medios impresos, distribución y, en general, cualquier tipo de explotación que de la obra se pueda realizar por cualquier medio conocido o por conocer. Lugar y fecha Nombre y firma del autor Instrucciones para abrir el CD anexo A. El contenido de este CD se muestra mejor en Mozilla Firefox Versión 21 o superior e Internet Explorer 9 o superior. B. Para mostrar el contenido del disco, puede realizar cualquiera de las siguientes acciones: 1. Abra el CD y haga doble click sobre el archivo “index” o “index.html”. 2. Abra su navegador (Internet Explorer o Mozilla Firefox) a. En el menú archivo (“file”) seleccione “abrir” o “abrir archivo”. b. Busque en el menú la unidad de CD. c. Seleccione la unidad correspondiente. d. Seleccione el archivo “index” o “index.html”. e. Haga click en el botón “abrir”. Justicia Electoral es una publicación periódica del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se imprimió en junio de 2013 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), Calzada San Lorenzo 244, Paraje San Juan, CP 09830, México, DF. Su tiraje fue de 2,000 ejemplares. Justicia Electoral is a periodical publication of the Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, last issue was printed in June 2013 in Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), Calzada San Lorenzo 244, Paraje San Juan, CP. 09830, México, DF. Last print amounted 2,000 issues.
